Governança pública: análise de proposta de um modelo de excelência na gestão pública.
Dimas Ferreira Vidal*
O presente artigo pretende apresentar os fundamentos de governança pública e sua correspondência com a governança corporativa. O papel da governança pública no atendimento das necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade, bem como da análise do Modelo de Excelência na Gestão Pública como referencial teórico para a definição dos instrumentos de gestão e de controles internos necessários à sua implantação.
Palavras chaves: Governança pública, governança corporativa, modelo de gestão, controles internos.
Introdução
O termo “governança” não é um termo novo, no entanto, ganhou uma atenção maior por parte dos participantes do sistema financeiro mundial, a partir dos escândalos de fraudes praticadas por grandes corporações norte americanas em um passado recente.
Um prejuízo financeiro enorme foi contabilizado, no entanto, para o mercado, o maior prejuízo foi o de credibilidade e de confiança em todo o sistema.
Grandes investidores institucionais, organizações americanas envolvidas com o mercado de capitais iniciaram um movimento de implantação de governança corporativa com o objetivo de trazer mais transparência, confiabilidade e segurança aos investidores e ao mercado como um todo.
Este movimento se estendeu ao Brasil, principalmente em função da entrada de investidores estrangeiros e ao fortalecimento e amadurecimento dos grandes fundos de pensão brasileiros.
Com a globalização e o forte fluxo de capital externo para o Brasil, tanto direto como indireto, fica evidente a necessidade da adequação de nossa legislação. São demandas iminentes do novo status quo, maior transparência, tanto regulatória quanto das empresas, regras de gestão que permitam aos minoritários direitos básicos e regras de entrada e saída dos acionistas mais claras. (Vieira e Mendes, 2004)
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* Dimas F. Vidal é economista, professor da UNESA, Possui Mestrado Profissional em Administração, pós-graduado em Administração de Marketing e Desenvolvimento de Sistemas de Informação.
Ainda segundo Vieira e Mendes (2004) A reformulação na lei das Sociedades Anônimas de 2001 foi fundamental como um marco de início do movimento para a adoção, por parte das empresas com ações negociadas em bolsa de valores, de práticas de governança corporativa aceitas internacionalmente.
A Comissão de Valores Mobiliário (CVM) e a Bolsa de Valores de São Paulo (Bovespa) passaram a definir padrões de governança corporativa, sendo estabelecida pela Bovespa três níveis de governança que ficaram conhecidas por Nivel 1, Nivel 2 e Novo Mercado. O objetivo principal era estabelecer mecanismos padronizados de governança para cada nível, de tal forma que todo o mercado passasse a falar a mesma língua (Bovespa, 2006/2008).
Governança corporativa – Definição e objetivos
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, IBGC, em sua 3ª edição revisada e ampliada do Código Brasileiro das Melhores Práticas de Governança Corporativa, define governança pública como:
Governança Corporativa é o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre Acionistas/Cotistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal. (IBGC, 2007)
Ainda segundo o IBGC (2007) o objetivo principal do Código Brasileiro das Melhores Práticas de Governança Corporativa é estabelecer princípios a todas as sociedades que possuem participantes diretos ou indiretos em sua composição acionária, fornecedores e operadores do mercado de capitais, visando atingir os seguintes objetivos:
Aumentar o valor da sociedade;
Melhorar seu desempenho;
Facilitar seu acesso ao capital a custos mais baixos;
Contribuir para sua perenidade;
Os quatro princípios são:
Transparência (disclosure);
Eqüidade (fairness);
Prestação de contas (accountability);
Responsabilidade Corporativa (compliance);
A aplicação, voluntária ou não dos quatros princípios de governança corporativa: “transparência (disclosure), equidade (fairness), prestação de contas (accountability) e responsabilidade corporativa (compliance)”, criariam a condição para se atingir as metas definidas: “aumentar o valor da sociedade, melhorar seu desempenho, facilitar seu acesso ao capital a custos mais baixos e contribuir para sua perenidade”.
Aumentar o valor da sociedade: Boas práticas de governança corporativa tende a elevar de forma significativa o valor da sociedade em função do aumento do nível de segurança para o investidor, pois este, passa a ter acesso a informações mais confiáveis, diminuindo o risco de forma significativa.
Outro fator que estimula o aumento do valor da sociedade é o nível de liquidez que os títulos de
sociedades que praticam boas práticas de governança corporativa, passam a ter. Em função da
diminuição dos riscos, mais investidores seriam estimulados a negociarem estes títulos.
Melhorar seu desempenho: A governança corporativa trás como necessidade o desenvolvimento de controles internos necessários para uma gestão mais eficiente, um relacionamento mais adequado com clientes e fornecedores, e a diminuição dos custos resultantes.
Facilitar seu acesso ao capital a custos mais baixos: A partir do acesso ao mercado de capitais, as sociedades que praticam os princípios da governança corporativa, passam a ter acesso ao capital de investidores a um custo mais baixo que o do sistema financeiro convencional.
Contribuir para sua perenidade: Boas práticas de governança corporativa não são garantia de rentabilidade, de gestão eficiente, ou de posicionamento estratégicos adequados, mas buscam disponibilizar instrumentos que contribuam para que estes fundamentos sejam efetivados, aumentando a probabilidade de sua perenidade.
Borges e Serrão (2005) destacam que a incorporação de boas práticas de governança corporativa por parte das sociedades empresariais traria benefícios ampliados além dos definidos, como o descrito abaixo:
Assim a questão da governança corporativa, que envolvia apenas a questão de justiça distributiva entre as partes privadas, passa a moldar a percepção de governos, que passam a ver o desenvolvimento do sistema financeiro e do mercado de capitais como mecanismo para a promoção do crescimento econômico. (Borges e Serrão, 2005)
Quanto aos princípios:
Transparência (disclosure): Segundo o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, mais do que a necessidade de informar, a alta administração deve ter o compromisso com o informar, ciente que o processo de comunicação interna e externa resulta em uma maior confiança e confiabilidade entre todos os agentes envolvidos com a sociedade, sejam eles acionistas, funcionários, fornecedores e clientes.
Eqüidade (fairness): Ainda segundo o IBGC, a equidade representa um tratamento equilibrado entre os sócios majoritários e minoritários (shareholders), bem como a todos os que possuem alguma relação de interesse com a sociedade (stakeholders), tais como, fornecedores, credores, clientes ou funcionários.
Prestação de contas (accountability): Todos os agentes da governança corporativa, sejam da direção executiva, seja do conselho de administração ou do conselho fiscal devem prestar contas de suas ações e posicionamentos aos proprietários, sejam eles majoritários ou minoritários e devem responder pelos atos praticados no exercício de suas funções.
Responsabilidade Corporativa (compliance): A responsabilidade corporativa representa um posicionamento de longo prazo por parte dos conselhos e da direção executiva, um compromisso com a perenidade e com fatores que contribuam e sejam necessários para que isso aconteça, tais como, a responsabilidade social, a responsabilidade ambiental, a preservação dos recursos naturais e o crescimento sustentado.
Claro que nenhum dos princípios mencionados substitui a gestão eficiente e a busca pela eficácia
por parte dos que controlam as ações de direção destas sociedades. O que a governança corporativa busca
é fazer com que estas ações sejam realizadas em função dos interesses de todos os envolvidos e que haja
uma distribuição equilibrada do poder de decisão através de instrumentos de governança corporativa.
Governança pública – Definição e objetivos
Integrar planejamento, orçamento e gestão – sempre com foco em resultados e, ao mesmo tempo, incentivar o desempenho e a produtividade, com transparência, participação e controle social. Esta é a receita do secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Marcelo Viana, para o País ter um Estado econômico e moderno. Ele defende um novo modelo de governança pública, baseada na participação da sociedade na formulação, implantação e avaliação de políticas públicas. (Viana, 2009)
Assim como, a governança corporativa tem como princípios elementares a transparência, equilíbrio de forças, prestação de contas e responsabilidade administrativa, pode-se dizer que para a governança pública, os princípios seriam os mesmos.
Quanto aos objetivos identificados para a governança corporativa, estes são diferentes daqueles estabelecidos para a governança pública. Enquanto a governança corporativa tem seus objetivos focados no aumento do valor da instituição empresarial, facilitar seu acesso ao mercado de capitais e contribuir para sua perenidade, para a governança pública, os principais objetivos seriam: promover o bem estar social, a melhoria da condição humana e uma menor diferença nas relações econômicas e sociais entre os cidadãos.
Enquanto a governança corporativa visa garantir que a diretoria executiva realize as exigências fiduciárias em relação aos objetivos dos proprietários da sociedade empresarial, a governança pública visa garantir que a administração pública realize as exigências fiduciárias em relação aos objetivos dos cidadãos e da sociedade como um todo.
Enquanto os princípios da governança corporativa, “transparência (disclosure), equidade (fairness), prestação de contas (accountability) e responsabilidade corporativa (compliance)”, buscam disponibilizar uma melhor condição para que os interesses dos proprietários de uma sociedade empresarial sejam preservados, através de uma gestão eficiente e eficaz e que disponibilize mecanismos de controle das ações da diretoria executiva, os mesmos princípios devem ser utilizados para que os interesses dos cidadãos e da sociedade sejam preservados e que possibilitem um controle maior das ações da administração e das políticas públicas.
Ainda relacionado aos fundamentos da governança pública, é fundamental que façamos uma análise dos princípios constitucionais para a gestão pública.
O artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 diz que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. (MEGP, 2009)
Princípio da legalidade: Nenhum resultado proveniente da gestão pública poderá ser considerado bom ou processo de gestão considerado eficiente à revelia da lei.
Princípio da Impessoalidade: As organizações públicas devem promover um tratamento igualitário aos cidadãos usuários, promovendo tratamento preferencial apenas nos casos previstos em lei. “A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade”. (MEGP, 2009)
Princípio da Moralidade: As ações da gestão pública devem estar pautadas por um código moral, de
princípios morais de aceitação pública.
Princípio da publicidade: Promover a transparência para as ações de gestão pública, publicar as informações de gestão e de controle utilizando instrumentos de comunicação acessíveis a todos.
Princípio da eficiência: Realizar a função pública com a maior qualidade possível com o menor custo possível. Propor melhoria contínua segundo os princípios da excelência na gestão pública.
Governança pública, instrumentos de gestão e controles internos
A governança corporativa, em sentido mais geral, pode versar sobre o sistema de governo, administração e controle de uma instituição qualquer – seja empresarial ou não, com finalidade lucrativa ou filantrópica, controlado por capital público ou privado, e qualquer que seja a forma adotada, societária, associativa, cooperativa.
Governança corporativa não é assunto privativo de companhias. Qualquer instituição possui uma estrutura de governança, um conjunto de procedimentos e controles que disciplina as relações entre os nela envolvidos. Essa estrutura poderá ser boa ou má, mas governança existe, esteja expressa ou resulte de comportamentos adotados ou costumeiros. (Borges e Serrão, 2005)
Não há como se discutir que o termo “governo” faz parte do principal vocabulário presente na administração pública, talvez não tão presente na administração da coisa pública. Não é possível sequer afirmar que “ineficácia” seja regra geral na administração pública. O que tem sido discutido por parte da sociedade, é se o Estado, através de seus mecanismos de governo tem cumprido suas exigências fiduciárias em relação aos interesses e necessidades dos cidadãos e da sociedade e se o tem feito de forma eficiente.
Tem se discutido, também, sobre instrumentos de governança pública capaz em aumentar a participação da sociedade nas decisões estratégicas e operacionais da atividade pública, visto que, os instrumentos de representatividade disponíveis hoje, não tem sido suficientes em relação aos princípios da governança pública.
Modelo de Excelência na Gestão Pública
Estado eficiente é o que gasta o mínimo possível sem prejuízo de ser eficaz na sua ação e efetivo na consecução dos objetivos sociais democraticamente estabelecidos. Ou seja, é o que gasta com qualidade. (Marcelo Viana, secretário de gestão do ministério do planejamento, 2009)
A discussão sobre o tema “governança corporativa voltada para a gestão pública” ainda é muito recente, principalmente no Brasil.
Algumas iniciativas tem sido implementadas com o objetivo de melhorar as relações de interesse entre os gestores públicos, principalmente aqueles que assumem o poder através do processo político e a sociedade como um todo.
Dentre as iniciativas, merece destaque a publicação da lei de responsabilidade fiscal, cujo principal objetivo era estabelecer critérios claros de prestação de contas por parte dos governos com a sociedade através das instituições legalmente constituídas para este fim (Tribunais de Contas, as câmaras legislativas, etc). No entanto, apesar dos benefícios inegáveis desta iniciativa, ela não visava desenvolver instrumentos para o aumento na eficiência na gestão dos recursos públicos e do próprio processo de gestão. Questões relacionadas aos princípios de governança pública, da melhoria contínua de processos gerenciais e operacionais, das atividades de regulação, da prestação dos serviços públicos e de políticas públicas não são tratados por esta iniciativa.
Para cobrir esta lacuna foi desenvolvido, por iniciativa do Ministério do Planejamento, o Modelo
de Excelência da Gestão Pública.
Desde sua criação, o Modelo de Excelência em Gestão Pública tem passado por aperfeiçoamentos contínuos com o propósito de acompanhar o “estado da arte” da gestão preconizado pelos modelos de referência que lhe deram origem, e de acompanhar, também, as mudanças havidas na administração pública brasileira.
O Modelo de Excelência em Gestão Pública (figura 1) é a representação de um sistema gerencial constituído de oito partes integradas (Critérios), que orientam a adoção de práticas de excelência em gestão com a finalidade de levar as organizações públicas brasileiras a padrões elevados de desempenho e de excelência em gestão. (MEGP- Ministério do Planejamento, 2009)
No primeiro bloco do Modelo de Excelência na Gestão Pública, temos as etapas: “Liderança, Estratégias e Planos, Cidadãos e Sociedade”. Este bloco pode ser entendido como etapa de planejamento.
1 – Liderança
Nesta etapa é definido o nível de comprometimento, por parte da direção com a governança pública e a governabilidade, incluindo as questões relativas aos princípios de transparência, equidade, da prestação de contas e da responsabilidade corporativa. Deve estabelecer critérios de liderança necessários á implantação de todos os oito critérios do Modelo de Excelência na Gestão Publica. Neste critério serão realizadas as análises do desempenho em função dos objetivos estratégicos estabelecidos com a conseqüente prestação de contas ao cidadão e à sociedade.
2 – Estratégias e Planos
Nesta etapa, a partir de uma visão das necessidades dos cidadãos e da sociedade, da análise dos ambientes internos e externos e da definição clara da missão institucional, deverão ser definidos os objetivos estratégicos, táticos e operacionais, os planos de ação de curto, médio e longo prazo e a coordenação de sua implantação. Deverão ser estabelecidos, também, os padrões e indicadores que serão utilizados para medir os resultados obtidos e quais instrumentos de controles serão necessários para isso.
3 – Cidadãos
Nesta etapa devem ser definidos os instrumentos que serão utilizados para identificar as necessidades e
expectativas dos cidadãos usuários, avaliando capacidade do aparelho público e estabelecendo a melhor
condição para atendê-las. Deverão ser estabelecidos os meios que serão utilizados no processo de
comunicação e mecanismos de relacionamentos com seus cidadãos usuários. Por fim, devem ser
estabelecidos os padrões e instrumentos de controle que deverão ser utilizados para medir o nível de
satisfação no atendimento de suas necessidades e expectativas e o nível de eficiência para atendê-las.
4- Sociedade
Nesta etapa, devem ser estabelecidas as responsabilidades que a organização tem perante a sociedade, a justiça social, ao meio ambiente e ao futuro. Deve ser definido também qual o posicionamento da organização em relação ás políticas públicas que contribuam para o bem estar social.
O Segundo bloco, “Informação e Conhecimento”, representam a inteligência da organização.
5 – Informação e Conhecimento
Nesta etapa devem ser modelados os instrumentos de comunicação e de informação, para que as ferramentas gerências e instrumentos de controle sejam disponibilizados no momento adequado, para as pessoas certas e no formato adequado. É importante, também, que sejam estabelecidos quais mecanismos a organização deve construir para gerenciar, proteger e disponibilizar seus conhecimentos, sua cultura e sua missão.
No terceiro bloco temos as etapas: “Pessoas e Processos”, os quais representam o bloco da direção e execução das ações planejadas.
6 – Pessoas
Nesta etapa devem ser estabelecidas as políticas de cargos e salários, critérios relativos ao processo de seleção e contratação de pessoal e mecanismos de mensuração de desempenho de pessoas e equipes.
Também devem ser estabelecidos mecanismos de treinamento e qualificação, criando oportunidade para a iniciativa, o espírito inovador e empreendedor do pessoal.
7 – Processos
Nesta etapa devem ser estabelecidos critérios de como a organização gerencia seus processos funcionais e processos de apoio, quais mecanismos implementa para a melhoria destes processo, bem como a definição dos instrumentos de controle e indicadores de desempenho das atividades gerenciais e operacionais.
A Fundação Nacional da Qualidade em seu Modelo de Excelência na Gestão, o qual serviu de base para as alterações promovidas no Modelo de Excelência na Gestão Pública, em sua versão de 2008, define como um dos itens para a excelência a orientação para processos e informação, que vem complementar os fundamentos do deste bloco.
Compreensão e segmentação do conjunto das atividades e processos da organização que agreguem valor para as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões e execução de ações deve ter como base a medição e análise do desempenho, levando-se em consideração as informações disponíveis, além de incluir os riscos identificados. (Conceitos Fundamentais de Excelência em Gestão, 2006)
O último bloco, “Resultado”, representa a etapa de análise de resultados ou de controle:
8 – Resultado
Nesta etapa devem ser examinados os resultados alcançados pela organização, o desempenho dos
processos e das pessoas, a qualidade percebida pelos cidadãos e pelo conjunto da sociedade, dos
resultados econômicos e financeiros e dos indicadores de desempenho da gestão pública. A avaliação dos
resultados deve ser o parâmetro para um programa de melhoria contínua.
É fundamental que nesta etapa seja feita a avaliação dos instrumentos de controle disponíveis, possíveis mudanças e necessidades de novos instrumentos.
A partir do Modelo de Excelência o Ministério do Planejamento instituiu o Programa de Excelência na Gestão Pública e através dele o Prêmio de Excelência na Gestão Pública. Neste programa são utilizados os oito critérios definidos no Modelo, cada um com requisitos e item de excelência, que são a base para a pontuação para a premiação, como apresentado na figura 2.
Figura 2 - Quadro de pontuação dos critérios do Modelo.
Fonte – Ministério do Planejamento.
