(274C) CONVERSANDO COM O CONTROLLER: ENTENDENDO A
ROTINA DO SETOR DE CONTROLE INTERNO DO PODER LEGISLATIVO
AMAZONENSE QUANTO AOS FUNDAMENTOS DA TRANSPARÊNCIA EM
PROL DO CONTROLE SOCIAL
JOABE COTA RIKER
Centro Universitário do Norte (UniNorte) joabe.riker@hotmail.com
JAMARIAN COTA RIKER
Universidade Federal do Amazonas (UFAM) jamarianriker@gmail.com
ISABELLA SILVA PICANÇO
Centro Universitário do Norte (UniNorte) isabela.picanco@gmail.com
CARMELINA DE JESUS RIKER
Centro Universitário do Norte (UniNorte) joabe_cota@hotmail.com
RESUMO
A inserção de uma visão mais gerencialista no setor público mundial teve início com a então primeira--ministra Margaret Thatcher que desempenhou uma gestão totalmente inovadora no gerenciamento de pro-jetos públicos da Inglaterra entre os anos de 1979 a 1990. Em pouco tempo, em diversos outros países, essa nova forma de gestão tornou-se área ativa da elaboração dessas mesmas políticas. No Brasil, tem-se que foi incluída pelo Governo com relativo atraso se comparado às outras Nações, somente a partir de 1995, com o então Presidente Fernando Henrique Cardoso e a sua Reforma do Aparelho do Estado. Observando-se o dis-posto, percebe-se que a gestão pública contemporânea do Brasil recebeu influências internacionais, e que os níveis político e administrativo seguiram visões modernas direcionadas para a eficiência com foco nos resultados. Baseado nisso surgiu a seguinte questão problema: Como se dá a atuação do controle interno na Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas (ALEAM), à luz da legislação, para fiscalizar os recursos públicos gerenciados pelo Poder Legislativo Amazonense? O objetivo geral do estudo é demonstrar quais mecanismos legais são utilizados pela Gerência de Controle Interno e Auditoria da ALEAM para assegurar um nível de transparência confiável das contas públicas da organização. Os objetivos específicos são: (i) entender o que se pode conceituar como mecanismo de atuação do controle interno; e, (ii) investigar se os atributos legais estão ou não sendo utilizados para fiscalizar e assessorar a gestão com vistas ao aumento da transparência e a diminuição da corrupção. A justificativa se dá pelo fato da obrigatoriedade da Casa em seguir determinações legais dispostas no Regimento Interno da Casa, na Constituição do Estado, e em todas as legislações do Âmbito Federal concernentes aos atos da administração pública, dentre as quais: a Lei 4.320/64; Lei 8.666/93; Lei Complementar 101/2000; Lei Complementar 131/2009; e, a Lei 12.527/2011. A metodologia utilizada foi um estudo de caso exploratório-qualitativo com coleta de dados através de en-trevista direta, observação participante e revisões bibliográficas sobre o tema. A validação dos resultados justifica-se pela correlação do referencial teórico com elementos evidenciados na controladoria, no controle interno e na Resolução CFC Nº 1.135/08 que aprovou a NBC T 16.8. A conclusão traz à luz, que um estru-turalismo de controle interno baseado no accountability desenvolve as suas rotinas com eficiência, portan-to, os mecanismos utilizados pela Gerência de Controle Interno no âmbito dos fundamentos legais para a transparência social, exercem a função de auxílio à gestão nos aspectos de governança, gestão de riscos e prevenção de desvios.
1. INTRODUÇÃO
As constantes oscilações observadas ao longo dos últimos vinte anos no âmbito econômico, financeiro e em especial quanto às legislações atreladas à gestão pública, nota-se que passaram a estimular processos mais burocráticos a serem enfrentados pelos gestores públicos. Apesar disso, eles buscam modelos mais flexíveis para tentar gerenciar as atividades no Setor, claro, sem deixar de obedecer aos trâmites legais pré-estabelecidos.
A inserção de uma visão mais gerencialista no setor público mundial teve início com a então primeira--ministra Margaret Thatcher que desempenhou uma gestão empreendedora, adicionando novos métodos de organização, controle orçamentário, planejamento de despesas, auditoria, gestão de recursos humanos e financeiros no gerenciamento de projetos públicos da Inglaterra entre os anos de 1979 a 1990 (MAFRA, 2005). Em pouco tempo, em diversos outros países, a gestão pública tornou-se área ativa da elaboração des-sas mesmas políticas, nomeadamente Nova Zelândia, Austrália e Suécia (MATIAS-PEREIRA, 2008).
No Brasil essa nova forma de gestão, cujo enfoque era a adaptação e a transferência dos conhecimentos gerenciais desenvolvidos no setor privado para o setor público, tem-se que foi incluída com relativo atraso se comparado às outras Nações, somente a partir de 1995, em meio a um cenário político cinzento e uma economia com índices hiperinflacionários nunca antes presenciados (PIERANTI; PECI, 2007).
O pressuposto do então Presidente Fernando Henrique Cardoso, para a inclusão da chamada Nova Ges-tão Pública (NGP) desenvolvida na Inglaterra, era o de correlacionar esses conceitos a uma Reforma do Apa-relho do Estado, para que com isso passasse a reduzir os custos administrativos, aumentar a eficiência do serviço prestado e criar mecanismos voltados à responsabilização dos atores políticos para com a sociedade (ABRUCIO, 2007).
Observando-se o disposto acima, percebe-se que a gestão pública contemporânea do Brasil recebeu influências internacionais, e que os níveis político e administrativo seguem visões modernas direcionadas para a eficiência com foco nos resultados. Baseado nisso surgiu a seguinte questão problema deste estudo: Como se dá a atuação do controle interno na Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas (ALEAM), à luz da legislação, para fiscalizar os recursos públicos gerenciados pelo Poder Legislativo Amazonense?
O objetivo geral deste estudo é demonstrar quais mecanismos legais são utilizados pela Gerência de Controle Interno e Auditoria da ALEAM para assegurar um nível de transparência confiável das contas pú-blicas da organização para com a sociedade. Para alcançá-lo têm-se dois objetivos específicos: (i) entender o que se pode conceituar como mecanismo de atuação do controle interno com vistas às mudanças globais da nova administração pública; e, (ii) investigar, através de entrevista direta com o controller, se os atributos legais estão ou não sendo utilizados pela Gerência de Controle Interno para fiscalizar e assessorar a gestão com vistas ao aumento da transparência e a diminuição da corrupção.
O estudo justifica-se pelo fato de a Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas estar obrigada a seguir determinações legais dispostas no Regimento Interno da Casa e obedecer aos termos da Constituição do Estado, que a situa sobre as regras do estabelecimento de novos Projetos de Lei, Decretos e Resoluções, bem como quaisquer outras alterações posteriores por meio de Emendas.
Ademais, também segue todas as legislações do Âmbito Federal concernentes aos atos da administra-ção pública, de acordo com os Arts. 18, 25 e 37 da Constituiadministra-ção Federal de 1988 (CF/88), dentre as quais se pode destacar: a Lei 4.320/64 e alterações; Lei 8.666/93; Lei Complementar 101/2000 e alterações; Lei Complementar 131/2009; e, a Lei 12.527/2011.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 Administração pública
Para entender como ocorre a rotina do controller dentro de um setor do Poder Legislativo Amazonen-se, antes se faz necessário entender o ambiente organizacional ao qual ele está inserido, ou seja, a própria administração pública.
De acordo com Kohama (2008, p. 9), ‘’a administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preor-denado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas’’. Na visão de Castro (2008, p. 17) a ‘’administração pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e huma-nos, organizados e necessários para executar as decisões políticas’’. Assim percebe-se que a administração pública usa de mecanismos instituídos pelo Governo para atender às demandas sociais, mas que Governo e
Essa disparidade que existe entre administração pública e Governo refere-se basicamente às funções de cada um deles, em outras palavras, pode-se afirmar que a administração pública nada mais é do que o gerenciamento público dos negócios do Governo em qualquer que seja a sua esfera governamental. Mas e o que isso tem a ver com controle e transparência? Tudo!
Apesar dessa disparidade, é importante destacar que ambos devem caminhar juntos rumo à realização do interesse público, na verdade, a importância da administração pública caracteriza-se como fundamental neste cenário, porque é ela que vai possibilitar o planejamento e controle da efetividade, com eficiência e economicidade do Estado. E é justamente nesta fase de planejamento e controle que o papel da controlado-ria se faz imprescindível à gestão pública.
2.2 O controle endo-organizacional na administração pública
As enciclopédias mais antigas, com autores como Mumford (1961) e Hammond (1972) trazem evidên-cias da base de funções públicas administrativas com os primeiros habitantes da antiga Mesopotâmia. Nesta época eles gerenciavam o desenvolvimento de sistemas de irrigação como uma medida para sobreviver; organizavam-se e planejavam a execução dos seus atos em prol do bem comum.
Ao longo do tempo, de acordo com Rourk (2008) a História conta que o processo administrativo foi praticamente liquidado, isso ocorreu durante os tempos clássicos dos gregos de 510 a 338 a.C., quando as cidade-estado caracterizaram o sistema soberano e também durante a Idade das Trevas, de 500 d.C. até 1000 d.C, quando quase todas as formas de governo desapareceram, até que em 1100 houve o despertar da Europa com a criação de novas administrações e diferentes formas de governo (ROURK, 2008).
Administração é sinônimo de gestão, e para que haja uma correlação entre os administradores da gestão pública e o gerenciamento do patrimônio público de forma satisfatória, estes devem seguir procedimentos de controle sobre as operações de natureza contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial. Esses procedimentos de controle permitem, entre outras exterioridades, julgar a literalidade (exatidão) e a legalidade (regularidade) das contas públicas e mensurar a economicidade, eficiência e legitimidade dos atos da (o) gestão/gestor (JAMES, 2005).
Acredita-se que só assim, especialmente no Brasil, através da fiscalização, da aplicação de práticas admi-nistrativas consistentes, obrigação de mecanismos de controle para a transparência pública e prestação de contas para com a sociedade é que as necessidades da população receberão o atendimento eficaz almejado.
Com essa máxima, entende-se que o controle interno integra um conjunto de instrumentos que reali-zam a tarefa soberana de administrar, imprescindível no campo da gestão pública. De acordo com Soares (2012), em quaisquer esferas, a atuação da administração pública deve ser: organizada, planejada e contro-lada, a fim de buscar a eficiência, a eficácia e a efetividade na aplicação dos recursos e nos serviços ofereci-dos para a população, e isso por si só já justifica o papel da controladoria, do controller ou de um setor de controle na gestão pública.
Assim sendo, o controle interno assemelha-se a uma espécie de panorama fotográfico que permite ao administrador conhecer o estado em que se encontra o órgão que dirige, com a vantagem de possibilitar-lhe empreender ações que visem a corrigir eventuais práticas e também dar novos rumos à sua gestão, evitan-do, assim, a repetição ou continuidade de falhas indesejáveis (CITADINI, 1998).
2.2.1 Conceito de controle interno
De maneira geral, de acordo com Costa e Costa Júnior (2014) o conceito de controle interno é definido como um conjunto de normas e procedimentos instituídos pelas organizações com vistas à proteção do seu patrimônio e a elaboração de dados confiáveis em busca da eficácia operacional. Na administração pública, a Lei n.º 4.320/64 estabelece os fundamentos do controle interno sendo que o controle da execução orçamen-tária e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal serão exercidos pelos Poderes Legislativo e Executivo, mediante controles externo e interno, respectivamente. E esse entendimento é reafirmado pelo art. 70 da Constituição Federal de 1988, que determina:
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da ad-ministração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
O art. 75 da Lei nº 4.320/64, dispõe que o controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos, e; III - o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Os dois primeiros incisos expressam o protocolo do controle, que sofre influência do orçamento tradi-cional: o inciso I apresenta a abrangência do controle, definindo sua universalidade; o inciso II individualiza o objeto do controle, recaindo, desta forma, sobre cada agente da Administração. O último inciso demonstra a preocupação do legislador com o controle do Orçamento-Programa, avaliando a realização de obras e prestação de serviços (COSTA; COSTA JÚNIOR, 2014).
O fato é que ‘’controle interno fundamenta-se tanto no artigo 75, da Lei 4.320/64 quanto na Constitui-ção Federal’’ (COCHRANE, 2003, p. 11), e isso denota que os princípios operam de forma integrada, muito embora na gestão pública cada Poder tenha autonomia para manter o seu próprio controle interno. Assim, no âmbito do serviço público, é descrito por Cruz e Glock (2007, p. 19) como:
Qualquer atividade de verificação sistemática de um registro, exercida de forma permanente ou periódica, consubstanciado em documento ou outro meio, que expresse uma ação, uma situação, um resultado, etc., com objetivo de se verificar se existe conformidade com o padrão estabelecido, ou com o resultado esperado, ou ainda, com o que determinam a legislação e as normas visando à proteção do patrimônio público (CRUZ E GLOCK, 2007, p. 19).
O controle pode ser feito tanto antes, durante, quanto depois da prática do ato por parte do gestor. Segundo elucida Medauar (2010, p. 390-391) em seu livro Direito Administrativo Moderno, ‘’pode-se per-ceber que se trata de um ato de controle interno quando o agente controlador integra o quadro político da própria administração’’. Para a autora, o controle interno visa o cumprimento do princípio da legalidade, à observância dos preceitos da boa administração, a estimulação dos órgãos, a verificação da convivência e da oportunidade de medidas e decisões no atendimento do interesse público (MEDAUAR, 2010).
Para Di Pietro (2007) a finalidade do controle interno é:
Assegurar que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamen-to jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade (...) dizendo respeito aos aspectos discricionários da atuação de políticas administrativas (DI PIETRO, 2007).
O American Institute of Certified Public Accountants (AICPA), definiu o controle interno por meio de Relatório Especial da Comissão de Procedimentos de Auditoria, conforme pode ser evidenciado na obra
Manual de Auditoria Interna de Ibraim Lisboa, como sendo:
O plano da organização e todos os métodos e medidas coordenados, aplicados a uma empresa, a fim de prote-ger seus bens, conferir a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, promover a eficiência e estimular a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas (LISBOA, 2012).
Outra definição internacionalmente respeitada deriva do Committee of Sponsoring Organizations of the
Treadway Commission (COSO), que deliberou controle interno como:
Um processo levado a cabo pelo Conselho de Administração, Direção e outros membros da organização com o objetivo de proporcionar um grau de confiança razoável na concretização dos seguintes objetivos: eficácia e eficiência dos recursos; confiabilidade da informação financeira, e; cumprimento das leis e normas estabe-lecidas (LISBOA, 2012).
No Brasil, em 1986 o Instituto dos Auditores Internos do Brasil (IBRACON) (1994), por meio da Ins-trução n.º 02, estabeleceu como orientação específica às normas para o exercício da profissão de auditor interno, a definição de controle interno como:
Qualquer ação tomada pela administração para aumentar a probabilidade que os objetivos e metas estabele-cidos sejam atingidos. A alta administração e a gerência planejam, organizam, dirigem e controlam o desem-penho de maneira a possibilitar com razoável certeza essa realização.
Em 1991 a Instrução Normativa n.º 16, do Departamento de Tesouro Nacional do Brasil, conceituou o controle interno como sendo:
O conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados que é utilizado com vistas a asse-gurar que o objetivo dos órgãos e entidades da administração pública seja alcançado, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.
De acordo com o Tribunal de Contas da União (TCU) (2004):
O controle interno se constitui em um controle administrativo direto exercido pelo próprio órgão e inserido na estrutura administrativa com a função de realizar avaliação prévia, concomitante e posterior dos atos de gestão da unidade administrativa.
Percebe-se, portanto, que o conceito de controle interno é muito abrangente, compreende ainda carac-terísticas de instituições mundiais renomadas, pois como o mundo está cada dia mais interligado devido à globalização, muito justo que organismos ligados às funções de contabilidade e finanças, bem como outros aspectos relevantes para as operações de uma empresa, tenham se ocupado em ajudar a construir e definir uma unidade de pensamento sobre o que se deve entender por controle interno.
Alguns autores (CASTRO, 2008; LIMA, 2012) alertam para a confusão que há entre sistema de controle interno do artigo 74 da CF/88 com a própria terminologia do conceito de controle interno. Araújo (2006, p. 2) corrobora admitindo que ‘’ não obstante tipificar as finalidades do sistema de controle interno, o constituinte não apresentou o conceito dessa importante atividade para a consecução dos resultados de uma gestão’’. En-tende-se assim, que Unidade de Controle Interno é parte do Sistema de Controle Interno, mas que agrega valor de gestão faz parte da estrutura organizacional e possui atributos para gerenciamento de riscos.
2.2.2 Interpretação do conceito de controle interno
Por possuir um contexto tão amplo, o conceito de controle interno, para ser compreendido corretamen-te, deve ser examinado quanto ao seu real significado. Para tanto, de acordo com a Universidade de Brasília (UnB) (2008) faz-se necessário efetuar a análise individual dos vários fatores que compõem o conceito. Dentre os citados acima, estão:
a) Políticas – fazem jus ao conglomerado de afirmações de caráter administrativo em deferência das intenções
de uma organização em relação a um determinado tema; b) Objetivos – fazem jus ao planejamento estratégico e devem ser percebidos como declarações para atingir uma finalidade, isso no seu sentido mais amplo; c)
Me-tas – é a quantificação de alvos exclusivos dentro de sistemas específicos que podem também ser denominados
como metas operacionais, padrões operacionais, nível de desempenho ou resultados esperados; d) Plano de
organização – entende-se como a maneira pela qual se organiza um sistema, definindo as responsabilidades e
autoridades para que assim atinjam-se os objetivos; e) Métodos e medidas – estabelecem os pontos a serem percorridos e os elementos de mensuração e avaliação de resultados; f) Proteção do patrimônio – correspon-de a maneira correspon-de como são salvaguardados e correspon-defendidos os bens e direitos da organização como: ostensório, do-mínio e contabilização de bens, alçadas, normas, etc.; g) Exatidão e fidedignidade dos dados contábeis – diz respeito à precisão adequada e necessária em relação à observância aos elementos dispostos na contabilidade; e, h) Eficiência operacional – compreende a definição e aplicação dos métodos práticos nas transações realiza-das para atingir determinado resultado (UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB, 2008, grifo nosso).
Baseado nisso, Lisboa (2012) cita em sua obra que o controle interno é o conjunto de procedimentos, normas e objetivos estabelecidos pela Administração com o objetivo de cumprir a política administrativa da organização e proporcionar confiança no que diz respeito à eficácia e eficiência dos recursos (LISBOA, 2012).
2.3 Base legal para a atuação do controle interno na gestão pública
A Constituição Federal de 1988, em seus artigos, 70, 71 e 74, determina que os Poderes mantenham sis-temas de controles interno e externo. No controle interno, o órgão controlador pertence à mesma estrutura burocrática que pratica os atos sujeitos ao controle; no externo, o órgão controlador não integra a estrutura do órgão controlado. Fica claro, portanto, que se asseveram dois tipos de controles executados na gestão pública contemporânea: o interno e o externo.
Este artigo aborda somente a necessidade do ato de controlar no âmbito interno, legalmente viabili-zado a partir de 1964, ratificado posteriormente pela Constituição Federal de 1988 e mais recente pela Lei Complementar 101/2000, cujo objetivo, através do exercício pleno do controle, é o de evitar que as entida-des governamentais entida-desperdicem os recursos que lhes são oferecidos pela sociedade, e se endividem mais do que o seu próprio lastro financeiro permite (REIS; MACHADO JR, 2003).
A base legal para a atuação do controle interno se deu através da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, por meio de normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e ba-lanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. A partir de então, a administração pú-blica é obrigada a manter um sistema de controle interno que viabilize o acompanhamento e a fiscalização dos recursos públicos. Além disso, o controle interno deve garantir o atendimento dos interesses coletivos e buscar os melhores resultados com foco na eficiência e na eficácia (TOSCANO JR; LEITÃO, 2006).
Como verificado, o controle é objeto hodierno na Carta Magna, dado a importância desta matéria para a administração pública. A legislação é a base para que os dirigentes promovam ações de acordo com os prin-cípios que inserem confiabilidade aos órgãos. Defendendo este conceito, Castro (2008) explica que ‘’neste ambiente, o controle é uma atividade fundamental, mas exige que seja feito com eficiência, com competên-cia’’. Do contrário, os ralos por onde passam todo o desperdício e as brechas que levam ao desvio de recursos públicos permanecem ou crescem.
Mas, apesar das exigências legais, muitas vezes, por razões políticas e até pelo uso da litigância de má fé, o administrador público tende a burlar os mecanismos de controle dos atos de sua administração, pois, considera que a efetivação desses mecanismos impõe limites ou estabelece procedimentos que embaraçam a sua gestão. Contudo, deve-se lembrar, conforme Gonçalves e Oliveira (2007) que um Sistema de Controle Interno impróprio procede a óbvios índices de irregularidades que permitem a ocorrência de anomalias, fraudes e atos de dolo contra a instituição.
2.3.1 Mecanismos legais presente nas rotinas do setor de
controle interno
De acordo com Correia e Spinelli (2007, p. 5) descrito no Manual de Controle Interno da Controladoria Geral da União (CGU), as Unidades de Controle Interno, de todos os entes governamentais, para atingir as finalidades básicas, devem desempenhar, no mínimo, o seguinte conjunto de atividades essenciais:
a) Avaliação do cumprimento das metas previstas no âmbito da entidade, que visa comprovar a conformidade
da sua execução; b) avaliação da execução das ações de governo que visa a comprovar o nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento; c) a avaliação da execução do orçamento que visa a comprovar a conformidade da execução com os limites e as destinações estabelecidas na legislação perti-nente; d) a avaliação da gestão dos administradores públicos, que visa a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os resultados quanto à economicidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária, finan-ceira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; e) o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres do respectivo ente federado, que visa a aferir a sua consistência e a adequação; e, f) a avaliação das renúncias de receitas que visa avaliar o resultado da efetiva política de anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou mo-dificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado (CORREIA e SPINELLI, 2007, p. 5, grifo nosso).
Percebe-se por essa lista de atividades, que o controle interno, assim que for estruturado, deve atuar como veemência, sobre caráter preventivo, a fim de impedir prováveis fatos negativos, de improbidade ou de qualquer outro ato ilícito na aplicação dos recursos públicos.
Como já visto nesta pesquisa, o ‘’controle interno fundamenta-se tanto no artigo 75, da Lei 4.320/64 quanto na Constituição Federal’’ (COCHRANE, 2003, p. 11), portanto pode-se dizer que este foi o primeiro mecanismo legal a instituir normas gerais com a finalidade de manter o controle das finanças públicas. A referida Lei, em seu artigo 77, oferece ferramenta jurídica de referência, a saber: ‘’Art. 77. A verificação da
legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente’’.
Daí percebe-se que o legislador busca introduzir os princípios do planejamento, orçamento e do
con-trole, tanto é fato, que logo após a criação da Lei nº 4.320/1964 veio o Decreto Lei 200/67 que, de um modo
de suas atividades, elencados no artigo 6º e em seus incisos: Planejamento; Coordenação; Descentralização; Delegação de Competência, e; Controle.
No caso do controle, está previsto a sua existência e execução em todos os níveis da administração direta e indireta, e em todos os órgãos da mesma (DI PIETRO, 2010, p. 810-811). No que diz respeito ainda sobre a Lei 4.320/64 o Tribunal de Contas da União (TCU) (2009) afirma que a grande inovação trazida foi à possibilidade de integração à Lei nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) que foi elaborada com a missão de ‘’atender às expectativas da sociedade brasileira, na busca pela responsabilidade e pelo bom uso dos recursos públicos na consecução dos objetivos do Estado’’ (TCU, 2009, p. 54-68). Ou seja, outro mecanismo que faz parte das rotinas do setor de controle interno e auditoria de qualquer ente público.
O fato é que o arcabouço legislativo brasileiro moderno vem oferecendo irrestrito acréscimo no acesso aos atos praticados pelos gestores públicos, e isso representa uma maior possibilidade dos cidadãos fiscali-zarem de perto o processo de tomada de decisão dos agentes públicos em prol da coletividade. Prova disso são os inúmeros Decretos legislativos e Portarias que foram instituídos desde a CF/88 e que contribuem para o aspecto de transparência e combate ao crime pelo Sistema de Controle, como: a Lei nº 8.666/93; a Lei nº 10.028/00, conhecida como a Lei de Crimes Fiscais; e o próprio Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010 que dispõe sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle, no âmbito de cada ente da Federação.
Esses avanços, em muito, se deram graças à globalização combinada com o processo tecnológico em as-censão que pôs em evidência a demanda do acesso à informação pela população. Isso fica claro, em pelo menos duas grandes legislações aprovadas após 1988: a Lei das Licitações e Contratos Administrativos em 1993; e, no ano 2000, a Lei Complementar nº 101, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Ademais, há ainda como mecanismo legal para a atuação do controle interno, a Lei Complementar 131/2009 conhecida com a Lei da Transparência e a Lei 12.527/2011 denominada Lei de Acesso à Informação (LAI).
3. METODOLOGIA
3.1 Tipo de estudo
Para a realização deste estudo exploratório-qualitativo, recorreu-se a técnica de pesquisa caracteriza-da como estudo de caso, pois assim, conforme afirma Yin (2001) o pesquisador integra acontecimentos do mundo real às necessidades do plano traçado para a coleta de dados. Nesse tipo de estudo, o pesquisador não controla o ambiente da coleta, por isso a pesquisa serve para compreender melhor os fenômenos que a envolvem, ou até mesmo a sua alguma ligação com procedimentos organizacionais e políticos.
3.2 Coleta de dados
Os dados primários utilizados na pesquisa foram obtidos por meio de: (i) entrevista direta junto à Gerência de Controle Interno da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas (setor de auditoria e
con-troller), onde se utilizou a técnica face to face com uso de questionário semiestruturado. A entrevista direta
deu-se com o entrevistador frente ao entrevistado; foi presencial; o entrevistador indagava e o entrevistado respondia (KAUARK et al., 2010). As questões aplicadas encontram-se dispostas com as respostas na seção de Análise dos Resultados; (ii) observação participante através do acompanhamento das atividades do setor (iii) através de revisões bibliográficas sobre o tema.
3.3 Características da amostra
Segundo Gil (2007, p. 104) ‘’no primeiro momento, quando o pesquisador procura localizar os grupos adequados, procede a um trabalho de levantamento de dados dos sujeitos. Pode valer-se da observação, de questionários, de entrevistas e mesmo de registros documentais, quando estes são disponíveis’’. Com base nisso, o ambiente interno da amostra foi considerado como sendo a Gerência de Controle Interno da ALEAM, o quadro social, os funcionários, os recursos tecnológicos dispostos, os Relatórios Anuais do controle inter-no e o Portal da Transparência inter-no sítio da entidade na Internet.
4. ESTUDO DE CASO
4.1 Gestão da gerência de controle interno da ALEAM
A responsabilidade direta da Gerência de Controle Interno é a de cumprir com as atribuições legais inerentes, claro, ao controle interno da ALEAM, verificando a legalidade e legitimidade dos dispêndios da Assembleia Legislativa, devendo emitir parecer circunstanciado sobre as matérias que lhes forem sujeitas. Em outras palavras, o controle interno da ALEAM, quando solicitado, deve analisar o bom andamento dos processos. Dentre eles: de compras, de serviços, de fiscalização e composição de relatório, além de emitir parecer sobre a matéria. O parecer é feito com a ajuda da auditoria interna.
A responsabilidade da Auditoria Geral, parte integrante da Unidade de Controle Interno, é verificar o cumprimento das normas contábeis, financeiras e administrativas, mediante a realização de auditoria e fiscalização nos programas e ações constantes no plano anual de trabalho da Assembleia Legislativa; e assessorar as Comissões Técnicas, por provocação da Mesa Diretora atendendo à requisição específica nos limites de sua competência, inclusive em gestões conjuntas com o Tribunal de Contas do Estado (TCE) quan-to à execução de ajustes relativos aos repasses voluntários efetuados pelo Estado.
Além disso, compete também ao setor de auditoria interna exercer as atividades inerentes ao controle das contas prestadas pelo TCE, realizando a análise e a emissão de parecer prévio, auditoria e fiscalização nos programas e ações constantes no plano anual; acompanhar, examinar e emitir parecer prévio sobre a prestação de contas anual da ALEAM, bem como a tomada de contas especiais; propor ações visando ga-rantir a legalidade dos atos e o alcance dos resultados, contribuindo para a melhoria da gestão; orientar subsidiariamente os dirigentes da ALEAM quanto aos princípios e às normas de controle interno, inclusive sobre a forma de prestação de contas; verificar a consistência e fidedignidade dos dados e informações que comporão as contas do Presidente da Casa; dentre outras atribuições.
5. ANÁLISE DOS RESULTADOS
5.1 Validação dos dados coletados
Nesta seção apresenta-se a validação dos resultados obtidos na pesquisa exploratória, bem como a des-crição da percepção alcançada através da entrevista. Os dados foram validados devido a sua correlação com o referencial teórico descrito acima, bem como pela presença de artefatos técnico-científicos suficientes para linkar os elementos evidenciados com os segmentos da controladoria, do controle interno e da Reso-lução CFC Nº 1.135/08 que aprovou a NBC T 16.8 – Controle Interno, considerando à época, a convergência internacional das normas contábeis; a criação do Comitê Gestor de Convergência; e, a disposição da Portaria 184/08 editada pelo Ministério da Fazenda, que dispõe sobre as diretrizes a serem observadas no setor pú-blico quanto aos procedimentos, práticas, elaboração e divulgação das demonstrações contábeis.
Assim, em entrevista direta com a Gerência de Control e Interno e Auditoria, analisou-se a percepção dos mecanismos legais inerentes à rotina das atividades do setor de controle interno da ALEAM, para inves-tigar, do prisma da obrigatoriedade e estruturação; percepção institucional; e, análise crítica do setor, até que ponto os dispositivos legais de controle interno estão sendo cumpridos como fundamentos da transpa-rência para o controle social, pois se sabe que a entidade está obrigada a implementar tais rotinas devido o disposto na CF/88 e nas legislações discutidas acima, contudo, o que se busca saber é se esses fundamentos legais estão efetivamente sendo cumpridos.
Para expor as informações qualitativas obtidas de forma voluntária na entrevista, optou-se, para me-lhor entendimento do leitor, criar quadros onde se dividiu 6 questionamentos relativos à 3 fatores de aná-lise, sendo eles: (i) obrigatoriedade e estruturação; (ii) percepção institucional; e, (iii) análise do controle interno ligados aos fundamentos da transparência em prol do controle social.
QUADRO 1 – ASPECTO DA OBRIGATORIEDADE E ESTRUTURAÇÃO DO CONTROLE INTERNO PARA A TRANSPARÊNCIA NA ALEAM.
Fat
or de
Análise OBRIGATORIEDADE E ESTRUTURAÇÃO DO CONTROLE INTERNO NA ALEAM
Questão
Existe na ALEAM Sistema de Controle Interno estruturado e atuante de acordo com a LRF 101/2000 e outras legislações pertinentes à prestação de contas pelo ente público?
Resposta
Sim existe, pois o controle interno passou a ser pressuposto da Lei de Responsabilidade Fiscal desde 2000, conforme disposto no Art. 1° § 1° da Lei Complementar Federal número 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Titulo VI da Constituição Federal, ele tem, entre outras atribuições previstas em Lei, a finalidade de proteger e salvaguardar os bens e outros ativos contra fraudes, perdas ou erros não intencionais, além de garantir o grau de confiabilidade das informações contábeis e financeiras. Além disso, o setor está estruturado para atender, através da geração de informações tempestivas, o disposto pela Lei de Transparência e Lei de Acesso à Informação, oferecendo os dados para alimentar o Sistema de Gestão Integrado e o Portal de Transparência proporcionando assim mecanismo para o controle social.
Questão
A estruturação do controle interno da ALEAM está atuando para auxiliar a gestão no combate aos atos de improbidade administrativa?
Resposta
Sim. A Lei classifica como atos de improbidade administrativa três categorias: a) atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito; b) que causam prejuízo ao erário; ou que atentam contra os princípios da Administração Pública. Uma das ações prevista na Lei 8.429/92 e efetuada na ALEAM é a de que todo agente público declare os bens e valores que compõem seu patrimônio particular, para que assim, ao longo do seu mandato a sociedade possa acompanhar, através do Portal de Transparência, a evolução da aquisição de bens, mensurando o seu quantitativo de acordo com o poder aquisitivo do Parlamentar, evitando o enriquecimento ilícito. O controle interno também atua segundo os preceitos da legislação em relação aos procedimentos administrativos, para que seja instaurada, em caso de suspeitas, investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade, bem como a indicação das provas do que tenha acontecido.
Fonte: Elaboração própria de acordo com dados da pesquisa, 2016.
Analisando o Quadro 1, das respostas sobre o aspecto da obrigatoriedade e estruturação, percebe-se que o controller foi enfáticos em dizer que há na instituição uma Unidade de Controle Interno fundamenta-do sob aspecto legal, principalmente sobre as Leis que envolvem a transparência para o controle social. A percepção deste fator é de que o setor de controle e auditoria atua para evitar atos de improbidade, ou pelo menos para tentar coibi-los, seguindo os preceitos dispostos em Lei, com o auxílio de rotinas informatiza-das, o que garante a celeridade do processo e a alimentação das informações à gestão e outros entes que te-nham interesse devido o nível de responsabilização. Basicamente, quanto a este aspecto, há de se concordar que as respostas fornecidas denotam que a instituição segue todos os preceitos legais de obrigatoriedade e estruturação em prol da transparência para o controle social.
QUADRO 2 – ASPECTO DA PERCEPÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DO CONTROLE INTERNO NA ALEAM.
Fat
or de
Análise PERCEPÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES INSTITUCIONAIS
Questão
Quanto às ações de controle e fiscalização da regularidade orçamentária, escrituração contábil e documentação de licitações, a ALEAM está obrigada a publicar na Internet os documentos relativos a processo de contas?
Resposta
Sim. A Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) estabelece prazos para a prestação de informações públicas, bem como a responsabilização de agentes públicos que se recusem a fazê-lo sem justificativa, sendo que qualquer pessoa tem o direito de ter acesso a todos os tipos de documentos públicos de seu interesse, por isso as contas da ALEAM são sim publicadas.
Questão
Quanto aos exames de execução de despesas e receitas, ou até mesmo de outras operações de crédito, a realidade do controle interno corresponde às fases previstas na legislação, ou não estão sendo executadas?
Resposta
Sim, corresponde. Todos os estágios são executados... E o controle interno trabalha para que haja o cumprimento da legislação, bem como das normas contábeis internacionais para o setor público, Tanto que a formulação para a composição do orçamento anual deverá conter a discriminação da receita e despesa, ou seja, todas as receitas previstas e despesas fixadas. Sendo que por força da Lei Complementar 101/00 (LRF) os valores das despesas não poderão ultrapassar os das receitas.
Fonte: Elaboração própria de acordo com dados da pesquisa, 2016.
Analisando o Quadro 2, percebe-se o conhecimento da obrigação de publicações devido à Lei de Acesso à Informação, sendo que este, é um dos mecanismos de controle pelos quais os entes públicos prestam conta do gastos oriundos da sociedade. O controller também corrobora o cumprimento dos processos legais de despesas e receitas, segundo ele, todos os estágios de execução são respeitados, e isso é fundamental para manter o controle e a transparência do uso de recursos públicos. A seguir, veja o último fator de análise:
QUADRO 3 – ASPECTO DA ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO NA ALEAM.
Fat
or de
Análise ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO NA ALEAM
Questão
Em relação aos cumprimentos das regras da Lei 8.666/93 em processos licitatórios, contratos e convênios? O controle interno é eficiente quanto a esta fiscalização?
Resposta
Sim, pois a licitação é considerada o procedimento administrativo pelo qual a Administração Pública, de acordo com os princípios constitucionais, escolhe a proposta de fornecimento de bem, obra ou serviço mais vantajoso para o erário. O controle interno fiscaliza com eficiência os contratos de serviços, locação ou compras solicitando a documentação de orçamento e pagamento.
Questão
No caso de não conformidades encontradas na execução do controle interno em contas das ALEAM, bem como a ocorrência de desfalque, desvio ou qualquer outra irregularidade que resulte dano ao erário, quais são os procedimentos tomados a partir daí?
Resposta
Caso isso aconteça, a Unidade de Auditoria Interna comunica o Tribunal de Contas do Estado, órgão de controle externo, pois ele possui capacitação técnica para dar prosseguimento ao processo, sendo que este é o papel do setor, valer-se das prerrogativas legais para atuar como elemento agregador, evitando o desvio ou encaminhando para a punição quem desobedecem à Lei.
Analisando o Quadro 3, nota-se que em relação à análise do controle interno na ALEAM, todos os pro-cesso da instituição estão obrigadas devem seguir a Lei de Licitações e Contratos, e que quanto à fiscaliza-ção, o setor desempenha seu trabalho com eficiência. Já em relação ao aparecimento de uma não conformi-dade quando dos atos de fiscalização, o controller usou por base para a sua resposta as Leis: 4.320/64; Lei Complementar 101/2000; e as Normas Brasileiras Contábeis – Técnicas de Auditoria (NBC TA 200).
Ele foi feliz nisto, pois esses dispositivos legais afirmam que nestes casos deve-se proceder da seguinte forma: elaborar Relatório de controle interno seguindo orientações e modelo disponibilizado pelo Tribunal de Contas do Estado, a qualquer tempo em caso de suspeitas, desde que as conclusões sejam respaldadas em papéis de trabalho consubstanciando a avaliação do auditor interno, ou de acordo com o Art. 59 da LRF até 90 dias após o encerramento do exercício para fins de prestação de contas.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em uma avaliação geral, a conversa com o controller garantiu à pesquisa a percepção de uma Unidade de Controle Interno bastante estruturado e com nível de abrangência e fiscalização totalmente fundamenta-do em Lei. Os mecanismos de auditoria e controle interno utilizafundamenta-dos no cenário da gestão pública contem-porânea na ALEAM fazem jus à demanda, cada vez maior, de técnicas legislativas para a adoção de avaliação e acompanhamento no intuito de tornar mínimo as falhas ou desviar os processos das dificuldades que podem expor à entidade a riscos. Ainda que por obrigação, as práticas legais auxiliam a consolidação e o bom emprego dos mais variados mecanismos para o cumprimento da política de transparência pública para o controle social.
Diante disso, este artigo científico traz à luz, a conclusão de que as novas exigências legais no âmbito da transparência social, como a Lei de Acesso à Informação e Lei de Responsabilidade Fiscal, seguindo uma tendência da gestão pública global cada vez mais fortalecida, corroborando um estruturalismo de controle baseado no accountability, ou seja, na prestação de contas por responsabilização, tem sido desenvolvida nas rotinas do setor de controle interno da ALEAM de forma bastante eficiente, claro, sem deixar de reconhe-cer a parreconhe-ceria das atividades desempenhadas junto à auditoria interna do órgão. Portanto, os mecanismos utilizados pela Gerência de Controle Interno no âmbito dos fundamentos legais para a transparência social, exercem a função de auxílio à gestão nos aspectos de governança, gestão de riscos e prevenção de desvios às quais todas as entidades públicas estão sujeitas.
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