UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE EDUCAÇÃO
REINALDO DOS SANTOS LIMA
PREPARAÇÃO PARA A APOSENTADORIA DOS SERVIDORES
TITULARES DE CARGOS EFETIVOS DO GOVERNO DO ESTADO DE
SÃO PAULO
CAMPINAS 2018REINALDO DOS SANTOS LIMA
PREPARAÇÃO PARA A APOSENTADORIA DOS SERVIDORES
TITULARES DE CARGOS EFETIVOS DO GOVERNO DO ESTADO DE
SÃO PAULO
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Faculdade de Educação da Universidade Estadual de Campinas para a obtenção do título de Doutor em Educação, na Área de concentração de Ciências Sociais na Educação.
Supervisor/Orientador: SALVADOR ANTONIO MIRELES SANDOVAL
O ARQUIVO DIGITAL CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELO ALUNO REINALDO DOS SANTOS LIMA, E ORIENTADA PELO(A) PROF. (A) DR.(A) SALVADOR ANTONIO MIRELES
SANDOVAL
CAMPINAS 2018
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE EDUCAÇÃO
TESE DE DOUTORADO
PREPARAÇÃO PARA A APOSENTADORIA DOS SERVIDORES
TITULARES DE CARGOS EFETIVOS DO GOVERNO DO ESTADO DE
SÃO PAULO
Autor: Reinaldo dos Santos Lima
COMISSÃO JULGADORA:
Prof. Dr. Salvador Antonio Mireles Sandoval (Orientador) Prof. Dr. Evaldo Piolli
Profa. Dra. Helena Maria Sant'Ana Sampaio Andery Prof. Dr. Martin Jayo
Profa. Dra. Maria Cândida de Oliveira Costa
Ata da Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora consta no processo de vida acadêmica do aluno.
Dedicatória
A Deus, por ter aberto as portas, mostrado o caminho e me guiado.
Em memória dos meus pais, Barnabé da Macena Lima e Maristela dos Santos Lima, por me mostrarem desde cedo a importância da educação e do trabalho.
Aos meus filhos, Ana, Luís e Eduardo, amores e inspiração da minha vida.
Agradecimentos
Este trabalho é o resultado da reflexão sobre as mudanças pelas quais o sistema previdenciário brasileiro vem passando. Seria impossível nomear todas as pessoas que, em diferentes momentos, contribuíram para o amadurecimento dessas ideias. A todas elas, meus agradecimentos, mas, em especial:
Ao Professor Salvador Sandoval, companhia de 15 anos, pela paciência (!!!) e dedicação com que conduziu o trabalho de orientação, corrigindo os rumos, iluminando o caminho e apontando possibilidades, com suas observações sempre oportunas.
Às professoras Maria Cândida de Oliveira Costa, Nora Rut Krawczyk, Helena Maria Sant'Ana Sampaio Andery e aos professores Evaldo Piolli e Martin Jayo, componentes da banca examinadora e seus comentários valiosos.
Aos colegas do grupo de pesquisa do GPPES da Faculdade de Educação, professores e alunos, com os quais tive a oportunidade de conviver durante os últimos anos, tempo de muito trabalho, discussão e aprendizado. À Bruna Michelman, com grande carinho.
Um agradecimento especial a Evaldo Piolli, amigo e incentivador de todas as horas, pessoa fundamental para a minha caminhada acadêmica e à Sônia, pela convivência, paciência e incentivo durante essa jornada.
Para finalizar, quero agradecer aos coordenadores dos Programas de Preparação para Aposentadoria da Polícia Militar do Estado de São Paulo e da Universidade Estadual de Campinas pela receptividade e amabilidade com que fui recebido e tratado, pela atenção, paciência e disponibilidade de tempo, contribuindo para que este trabalho pudesse ser concretizado.
Muito obrigado a todos.
RESUMO
O objetivo desse trabalho foi o de fazer uma análise sobre a existência de planos de preparação para aposentadoria no âmbito do Governo do Estado de São Paulo, tendo os servidores titulares de cargos efetivos como objeto. Tal análise teve como pano de fundo as mudanças que vem ocorrendo com a previdência social, espécie da Seguridade Social, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, o que significa dizer que foi necessário abordar também o funcionamento do Regime Geral de Previdência Social, voltado principalmente para os empregados do setor privado e também o Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos, observando ainda as questões demográficas que, em grande parte, foram utilizadas como argumento para tais mudanças. Fizemos ainda uma análise histórica do nascimento e evolução do sistema de proteção social nos países desenvolvidos e do sistema previdenciário brasileiro, desde as caixas de aposentadoria até o modelo aprovado na Constituição Federal de 1988, onde consagrou-se o modelo da Seguridade Social, sendo a assistência Social, a Saúde e a Previdência Social como componentes de tal modelo. Por fim, analisamos os dois projetos autônomos de preparação para a aposentadoria estruturados existentes no âmbito do Governo do Estado de São Paulo, o da Polícia Militar e o da Universidade Estadual de Campinas, chegando à conclusão de que as transformações pelas quais está passando o sistema previdenciário paulista ainda não despertou de forma abrangente e sistemática a preocupação dos governos em relação à preparação efetiva dos seus servidores efetivos para esta nova fase de suas vidas.
Palavras-chaves
Abstract
The objective of this work was to analyze the existence of retirement preparation plans within the scope of the Government of the State of São Paulo, with the employees holding effective positions as object. This analysis had as a background the changes that have been taking place with social security, a kind of Social Security, since the enactment of the Federal Constitution of 1988, which means that it was necessary to address also the functioning of the General Social Security System, especially for private sector employees, as well as the Private Pension Scheme of Public Servants, while also looking at the demographic issues that were largely used as an argument for such changes. We also made a historical analysis of the birth and evolution of the social protection system in developed countries and of the Brazilian social security system, from the pension funds to the model approved in the Federal Constitution of 1988, where the Social Security model was established with Social Assistance, Health and Social Security as components of such a model. Finally, we analyze the two autonomous structured retirement preparation projects in the scope of the Government of the State of São Paulo, the Military Police and the State University of Campinas, arriving at the conclusion that the transformations that the system is undergoing has not yet comprehensively and systematically raised the concern of governments regarding the effective preparation of their effective servants for this new phase of their lives.
Keywords
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Políticas Sociais: primeiras leis em países selecionados ... 43
Quadro 2: Políticas Sociais no primeiro governo Vargas (1930-1945)...106
Quadro 3: Benefícios oferecidos pelos IAPS – Brasil - anos 1940...108
Quadro 4: Políticas sociais durante a ditadura militar – Brasil - 1964-1984...120
Quadro 5: Resumo - Tipos de aposentadoria – RGPS – Brasil – 2016...175
Quadro 6: Regras de aposentadoria – SPPREV – 2016...200
Quadro 7: Servidores beneficiários – SPPREV – 2016...201
Quadro 8: Planos de benefícios administrados pela SP-PREVCOM até o ano de 2016...209
Quadro 9: Denominações da atual Polícia Militar do Estado de São Paulo – 1832 – atual...224
Quadro 10: Denominações da Guarda Civil do Estado de São Paulo...224
Quadro 11: Períodos em que a Força Pública e a Guarda Civil estiveram unificadas...224
Quadro 12: Forças provinciais e estaduais do interior de São Paulo...255
Quadro 13: Polícia Militar - Estrutura de cargos – 2016...226
Quadro 14: Números consolidados da Unicamp nos anos de 2004, 2010 e 2016...253
LISTA DAS TABELAS
Tabela 1: Gastos tributários - Estimativas bases efetivas -
Brasil - 2010 – 2016...157
Tabela 2: Taxa de mortalidade infantil (por mil), taxa de mortalidade no grupo de 1 a 4 anos de idade (por mil) e taxa de mortalidade na infância (por mil) - Brasil – 1940/2016...150
Tabela 3 – Taxa de natalidade e fecundidade em países selecionados...150
Tabela 4: Evolução da população relacionada ao trabalho – Brasil –
2001 – 2016...154
Tabela 5: Expectativa de vida ao nascer em países
selecionados – 1990...159
Tabela 6: Expectativa de vida ao nascer em países
selecionados – 2015...160
Tabela 7: Expectativa de vida ao nascer em países
selecionados – aumento em % - 1990 - 2015 ...161
Tabela 8: Expectativa de vida ao nascer em países
selecionados – aumento em anos - 1990 - 2015 ...162
Tabela 9: Taxas de natalidade e fecundidade - Brasil - 1940 a 2015...163
Tabela 10: Participação na população por faixa etária –
Brasil - 1980 - 2060 ...164
Tabela 11: Evolução das receitas e despesas previdenciárias –
Tabela 12: Resultado previdenciário dos estados brasileiros no período
2008-2015 em bilhões de reais de janeiro de 2017 (IPCA)...194
Tabela 13: Avaliação atuarial SPPREV - 2015 – 2090...196
Tabela 14: Avaliação atuarial SPPREV - Situação em 31/12/2010...198
Tabela 15: Avaliação atuarial SPPREV - Situação em 31/12/2016...199
Tabela 16: Cálculo da contribuição do servidor para o RPPS (sem Previdência Complementar) – São Paulo – Base 2015...204
Tabela 17: Cálculo da contribuição do servidor para o RPPS (com Previdência Complementar) – São Paulo – Base 2015...204
Tabela 18: Cálculo da contribuição do servidor para a Previdência Complementar - São Paulo – Base 2015...204
Tabela 19: Cálculo da contribuição do ente para o RPPS (sem Previdência Complementar) - São Paulo – Base 2015...206
Tabela 20: Cálculo da contribuição do ente para o RPPS (com Previdência Complementar) - São Paulo – Base 2015...207
Tabela 21: Cálculo da contribuição do ente para a Previdência Complementar - São Paulo – Base 2015...207
Tabela 22: Números da SP-PREVCOM...210
Tabela 23: SP-PREVCOM - Rendimentos financeiros (%)...210
Tabela 24: Expectativa de vida em idades exatas, variação em ano do período e tempo médio de vida - Brasil - 1940/2015...214
Tabela 25: Polícia Militar do Estado de São Paulo - número de servidores ativos, inativos e de pensionistas dos servidores
falecidos - 2010 a 2016... 227
Tabela 26: Despesas da Polícia Militar do Estado de São Paulo com servidores ativos, inativos e pensionistas
(valores empenhados) - 2010 a 2016...228
Tabela 27: Informações do total das receitas/despesas e da
folha de pagamento da Unicamp - 2010 a 2016...257
Tabela 28: Comparativo entre o repasse de 9,57% sobre a arrecadação do ICMs do Estado de São Paulo às Universidades Estaduais Paulistas com as respectivas folhas de pagamento - 2010-2011...257
Tabela 29: Comparativo entre o repasse de 9,57% sobre a arrecadação do ICMs do Estado de São Paulo às Universidades Estaduais Paulistas com as respectivas folhas de pagamento - 2012-2013...258
Tabela 30: Comparativo entre o repasse de 9,57% sobre a arrecadação do ICMs do Estado de São Paulo às Universidades Estaduais Paulistas com as respectivas folhas de pagamento - 2014-2015...258
Tabela 31: Comparativo entre o repasse de 9,57% sobre a arrecadação do ICMs do Estado de São Paulo às Universidades Estaduais Paulistas com as respectivas folhas de pagamento – 2016...258
Tabela 32: Crescimento da arrecadação, inflação e folha de pagamento das universidades Estaduais Paulistas.
LISTA SIGLAS
AEPLAN: Assessoria de Economia e Planejamento
ANFIP: Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil BPC: Benefício de prestação continuada
CAP: Caixas de aposentadorias e pensões
CAS: Centro de Apoio Social da Polícia Militar do Estado de São Paulo CEME: Central de Medicamentos
CEPAL: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe CF: Constituição Federal do Brasil de 1988
CNSS: Conselho Nacional de Seguridade Social CNT: Conselho Nacional do Trabalho
CODAGE: Coordenação de Administração Geral
CRUESP: Conselho de Reitores das Universidades Estaduais Paulistas CSPS: Conselho Superior da Previdência Social
DATAPREV: Processamento de Dados da Previdência Social DNPS: Departamento Nacional da Previdência Social
EC: Emenda Constitucional ESP: Estado de São Paulo
EUA: Estados Unidos da América
FGTS: Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FRGPS: Fundo do Regime Geral de Previdência Social FGV: Fundação Getúlio Vargas
FMI: Fundo Monetário Internacional
FUNABEM: Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor FUNRURAL: O Fundo de Apoio ao Trabalhador Rural GM: General Motors
IAPAS: Instituto de Administração da Previdência Social IAPB: Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários IAPC: Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários IAPI :Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários IAPM: Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS: Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação
INAMPS: Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INSS: Instituto Nacional de Seguro Social
IPASE: Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
IPC-FIPE: Índice de Preço ao Consumidor – Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
IPEA: - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPESP: Instituto de Pagamentos Especiais do Estado de São Paulo IPESP: Instituto de Previdência do Estado de São Paulo
IRB: Instituto de Resseguros do Brasil LBA: Legião Brasileira de Assistência LOAS: Lei Orgânica da Assistência Social LOPS: Lei Orgânica da Previdência Social MPAS: Ministério da Previdência Social OIT: Organização Internacional do Trabalho ONU: Organização das Nações Unidas OSS: Orçamento da Seguridade Social PD: População desocupada
PEA: População Economicamente Ativa PIA: População em idade ativa
PEC: Proposta de Emenda à Constituição PO: População ocupada
PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio PNS: Piso Nacional de Salários
PPA: Programa de Preparação para Aposentadoria
PRORURAL: Programa de Assistência ao Trabalhador Rural
PROSEN: Programa de Sensibilização Para o Encerramento da Carreira do Policial Militar do Estado de São Paulo
RGPS: Regime Geral de Previdência Social RPC: Regime de Previdência Complementar
RPPM: Regime Próprio de Previdência Militar RTE: Recursos Tesouro do Estado
SINPAS: Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social SPPREV: São Paulo Previdência
SP-PREVCOM: Fundação de Previdência Complementar do Estado de São Paulo UNESP: Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”
UNICAMP: Universidade Estadual de Campinas URSS: União das Repúblicas Socialistas Soviéticas USP: Universidade de São Paulo
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Distribuição populacional por gênero - Brasil – 1950...152
Gráfico 2: Distribuição populacional por gênero - Brasil – 2017...152
Gráfico 3: Distribuição populacional por gênero - Brasil – 2050...153
Gráfico 4: Distribuição populacional por gênero - Brasil – 2100...153
Gráfico 5: População Economicamente Ativa (PEA) em relação à População Total - Brasil - 1950 - 2016 ... 154
Gráfico 6: Relação entre PO/PIA, PEA/PIA e PD/PIA - Brasil - 2001-2016...156
Gráfico 7: Visão de longo prazo da desigualdade (GINI) – Brasil - 1960 – 2011...157
Gráfico 8: Participação na população por faixa etária – Brasil - 1980 - 2060 ...164
Gráfico 9: % de Crescimento da despesa previdenciária e da insuficiência financeira da SPPREV - 2009-2016...191
Gráfico 10: Crescimento da despesa previdenciária e insuficiência financeira da SPPREV - 2008 - 2016 - em R$ bi...192
Gráfico 11: Despesa previdenciária e Insuficiência Financeira da SPPREV em relação ao orçamento do Governo do Estado de São Paulo – 2008 - 2016 - em R$ bi...192
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Fórmula do fator previdenciário...167 Figura 2: Estrutura organizacional da Polícia Militar do
Estado de São Paulo...225 Figura 3: Estrutura organizacional da DGRH – Unicamp...265
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...21
1. O SURGIMENTO DA PROTEÇÃO SOCIAL NO CAPITALISMO... 29
1.1. avanço para o seguro individual...37
1.2 a crise de 1929...44
2. DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE E O NOVO PADRÃO DE PROTEÇÃO SOCIAL...47
2.1 argumentos segundo os quais os condicionantes da emergência e desenvolvimento do welfare state são predominantemente de ordem econômica...51
2.2 O welfare state é uma resposta às necessidades de acumulação e legitimação do sistema capitalista...62
2.3. Os condicionantes da emergência e desenvolvimento do welfare state são preponderantemente de ordem política...67
2.4 O welfare state é resultado de um acordo entre capital e trabalho organizado, dentro do capitalismo...73
2.5 Há diferentes welfare states: eles são resultados da capacidade de mobilização de poder da classe trabalhadora no interior de diferentes matrizes de poder...78
2.6 O welfare state é resultado de configurações históricas particulares de estruturas estatais e instituições políticas...82
3.1 Lei Eloy Chaves – Institucionalização do seguro...93
3.2 Getúlio Vargas – ditadura e expansão dos direitos sociais...95
3.3 Período de 1946-1964 - De volta à democracia...102
3.4 Período de 1964-1984 – Regime militar: autoritarismo e direitos sociais...109
4. A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A SEGURIDADE SOCIAL...123
4.1 Mudanças na organização da seguridade social...134
4.2 As reformas previdenciárias da década de 1990 e do início do século XXI...138
4.3 Bônus demográfico...149
4.4 Mudanças nas regras de cálculos...157
4.5 Importância da previdência social no Brasil...175
5 - A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DE SÃO PAULO...180
5.1 Regras de aposentadoria... 199
5.2 Servidores Beneficiários...200
5.3 Previdência Complementar... 201
5.4 Discussão sobre a proposta da reforma previdenciária... 211
6 – PROGRAMAS DE PREPARAÇÃO PARA APOSENTADORIA... 213
6.1 Considerações sobre o PPA nos órgãos ligados ao Governo do Estado de São Paulo...221
6.2 Polícia Militar... 223
6.3 UNICAMP...244
6.4 Análise dos programas estudados...276
7 – CONCLUSÃO...281
A glória de Deus é ocultar as coisas, e a glória dos reis é
pesquisá-las (Provérbios,
25,2).
INTRODUÇÃO
O caminho que Thomas Humphrey Marshall percorreu para desenvolver o conceito de cidadania1 em uma visão liberal, construindo uma linha de conquista de direitos pelos cidadãos de uma determinada sociedade, onde os direitos civis precedem aos políticos e estes aos sociais, talvez tenha permitido a possibilidade de um olhar mais lógico dentro das conquistas relacionadas à proteção social.
Ainda que saibamos que não existe um percurso único de criação dos sistemas de proteção social, existe ao menos um norte, se considerarmos os percursos baseados na democracia como aqueles que produzem resultados que buscam atingir a maior parte dos membros de um país. Percurso como o welfare anglo-saxão, cuja construção histórica precedeu os demais, o Etat de Providence Francês, com suas características próprias, o alemão, levado a cabo pelo Chanceler alemão Otto von Bismarck nos anos 1880 e pioneiro na estruturação das regras de seguro social, até o percurso brasileiro para chegar na seguridade social, escrito na Constituição em um momento que todos os outros sistemas de proteção social estavam sendo questionados, são possibilidades postas para a proteção social.
O presente trabalho trilhará um caminho considerando o percurso para a construção do nosso sistema de proteção social, no que diz respeito à seguridade social e, especificamente, dentro de um dos seus componentes, a Previdência Social, com a hipótese de que a complexidade adquirida por esse tema ao longo do tempo ainda não mobilizou setores do poder público, e no caso específico os órgãos pertencentes ao Governo do Estado de São Paulo, no sentido de preparar seus servidores titulares de cargos efetivos com vistas a aposentadoria para os desafios futuros, considerando a influência das mudanças demográficas, da redução da taxa
1 Na sua conhecida obra “Citizenship and Social Class” de 1967, Marshall analisou o desenvolvimento da cidadania como sendo constituída pelo desenvolvimento dos direitos civis, seguido dos direitos políticos e dos direitos sociais. Introduziu o conceito de direitos sociais, sustentando que a cidadania só é plena se é dotada de todos os três tipos de direito e esta condição está ligada à classe social.
de natalidade e mortalidade e ainda com o consequente fato de que estamos vivendo mais.
Entendemos que o setor previdenciário no Brasil está passando por um momento de transição acentuada, com os constantes anúncios de mudança no regramento, o que causa insegurança em todos os atores envolvidos. Considerando tal situação com Minayo (2002), expressa que
Poderíamos dizer, nesse sentido, que o labor científico caminha sempre em duas direções: numa, elabora suas teorias, seus métodos, seus princípios e estabelece seus resultados; noutra, inventa, ratifica seu caminho, abandona certas vias e encaminha-se para certas direções privilegiadas. E ao fazer tal percurso, os investigadores aceitam os critérios da historicidade, da colaboração e, sobretudo, imbuem-se da humildade de quem sabe que qualquer conhecimento é aproximado (p. 13).
E ainda,
O objeto das ciências sociais é histórico. Isto significa que as sociedades humanas existem num determinado espaço cuja formação social e configuração são específicas. Vivem o presente marcado pelo passado e projetado para o futuro, num embate constante entre o que está dado e o que está sendo construído. Portanto, a provisoriedade, o dinamismo e a especificidade são características fundamentais de qualquer questão social. Por isso, também, as crises têm reflexo tanto no desenvolvimento quanto na decadência de teorias sociais (p.13). O interesse na averiguação da hipótese citada deu-se em razão de trabalhar no instituto de previdência estadual paulista e, portanto, estar ligado com as questões das reformas previdenciárias e com a percepção da complexidade que a previdência social vem adquirindo com o decorrer dos anos. Minayo (2002), ao tratar sobre a identidade entre sujeito e objeto, destaca que
A pesquisa nessa área (Ciências Sociais) lida com seres humanos que, por razões culturais, de classe, de faixa etária, ou por qualquer outro motivo, têm um substrato comum de identidade com o investigador, tornando-os solidariamente imbricados e comprometidos (p. 14).
Discutindo a importância do trabalho em campo e tratando sobre a relação sujeito-objeto, Netto (2002) enfatiza que
Em nossa percepção, a relação do pesquisador com os sujeitos a serem estudados é de extrema importância (pg. 52).
A metodologia da pesquisa envolveu inicialmente a busca dos órgãos ligados ao governo do Estado de São Paulo que desenvolvem programas de preparação para aposentadoria, a análise documental desses programas via páginas eletrônicas na internet e ainda uma pesquisa qualitativa com os gestores desses programas. O objetivo foi o de buscar entender, na ótica organizacional, como o programa estava sendo conduzido. De acordo com Minayo (2002), a pesquisa qualitativa
(...) responde a questões muito particulares. Ela se preocupa, nas ciências sociais, com um nível de realidade que não pode ser quantificado. Ou seja, ela trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis (p. 21-22).
Para o desenvolvimento do tema abordado, a preparação para aposentadoria, foi necessário utilizar-se de uma bibliografia na qual houve uma ampla discussão sobre os condicionantes do surgimento do welfare state e da evolução histórica da previdência social no Brasil até a inscrição na Constituição brasileira do conceito da seguridade social, no qual aquele figura como espécie deste.
Para tanto, utilizamos autores referenciais como Castel (2009), o qual tratou das transformações da questão social, em relação ao trabalho, durante o tempo; Marshall (1967) com o seu conceito liberal de cidadania; Arretche (1995), abordando os condicionantes do surgimento do welfare state; Faleiros (1983), Vianna (2002, 2003 e 2004), Gentil (2005), Araujo (2004), Fagnani (2005) e Rangel et al (2009), os quais discutiram sobre a existência ou não do tão propalado déficit da previdência e do esvaziamento do significado da seguridade social nas décadas de 1990 e 2000; Kerstenetzky (2012), autora que realizou um percurso histórico sobre o welfare state e a construção da proteção social no Brasil; Brito (2008), Alves (2015) e Salvador (2015), os quais realizam trabalhos voltados à análise do chamado bônus demográfico; Penafieri e Afonso, onde foi discutido o fator previdenciário; Stucchi
(1994), Debetir e Monteiro (1999), Graeff (2002), França (2002, 2009 e 2010) e Netto (2009), onde encontramos uma discussão sobre a preparação para a aposentadoria. Ainda, autores como Andrade e Câmara (1931), Amaral (1943) e Fernandes (1973), nos ajudaram a fazer uma abordagem da história da Polícia Militar; já para a contextualização histórica da Unicamp utilizamos como fontes principais Cunha (1980), Lima (1989), Souza (1996) e Fávero (2006).
Complementarmente, foi necessário ainda a utilização de documentos oficias como base de apoio, como a Constituição Federal de 1988, no capítulo que trata da Seguridade Social; das Emendas constitucionais relacionadas à previdência social, como as ECs nº 20, nº 41, nº 47 e nº 70; de informações extraídas da base de dados do IBGE, em especial aquelas relativas à demografia; de informações obtidas junto ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) e ao Ministério da Fazenda; de Leis e Decretos do Estado de São Paulo e de informações das Nações Unidas sobre a expectativa de vida em países selecionados.
Assim, referenciados pela bibliografia acima, organizamos o texto em seis capítulos, além desta introdução e da conclusão.
Iniciaremos, no primeiro capítulo, com as primeiras ações realizadas na Inglaterra com as poor laws2 e as workhouses3, tão citadas e criticadas, mas que foram
às respostas dos governantes aos problemas sociais da época.
A medida que a industrialização avançava, novos problemas sociais apareciam, tornando mais complexos os problemas daí decorrentes e fugindo, quase sempre, do controle das famílias a possibilidade de ajuda. A esse respeito, Castel (2009), observa que,
2Encontramos a origem das poor laws ainda no século XII, no Estatuto dos trabalhadores, emitido pelo Rei Edward III, em razão da peste negra que assolou o país entre 1348-1350. De forma sistemática, no entanto, apenas no século XVI a pobreza é reconhecida como um problema “social” (e não localizado, a ser suavizado via caridade e filantropia, como habitualmente era considerado na idade média) apenas no século XVI, quando o British Act Concerning Punishment and Vagabonds, de 1531, propõe diferenciar os pobres meritórios dos não meritórios. O Elizabethan Act for the Relief of the Poor, de 1601, estabeleceu um sistema nacional - a ser administrado pelas paróquias. Hammond & Hammond (1920), Higginbotham (2013).
Já Castel (2009, p.176), observa que o estatuto dos artesãos (1563), as poor laws elizabetianas, o Settlement Act de 1662 e o Speenhamland Act de 1795 representaram as peças principais do Estatuto dos trabalhadores, inaugurado em 1349 pelo Rei Eduardo III.
3As Casas de Trabalho (Workhouses) foram estabelecidas em Inglaterra no século XVII. Segundo a Lei dos Pobres adotada em 1834, só era admitida uma forma de ajuda aos pobres: o seu alojamento em casas de trabalho com um regime prisional. Hammond & Hammond (1920), Castel (2009).
Na medida em que esse flagelo social se agravava e ameaçava a ordem pública, o atendimento aos que estavam fora do mercado de trabalho (mesmo sendo válidos) e aos inaptos ao trabalho, não podia mais ser efetuado pelas famílias O atendimento, portanto, passou a ser uma atribuição das entidades filantrópicas, religiosas e do Estado, ou simultaneamente das três instâncias, sendo estas as fontes quase exclusivas de providência (p.73).
O agravamento das crises em razão da exploração da mão-de-obra, do desemprego, da carestia, da miséria, entre outras mazelas levou alguns governos a dedicarem um olhar mais atento à população quanto às necessidades dos trabalhadores. As primeiras iniciativas foram sempre voltadas a determinadas categorias profissionais.
Considerando que a industrialização já avançava a passos largos desde o século XVIII, foi no final do século seguinte (século XIX) que o Estado alemão inovou, criando um modelo amplo de seguro social, o qual, depois, serviu como base para outros países.
A Inglaterra, pioneira nos sistemas de proteção, ao menos na legislação e atacando apenas à miséria, reviu, no início do século XX, toda a sua metodologia de tratamento à questão social, muito embora os efeitos práticos dessa análise surtiram efeitos apenas nos anos 1940, com o Relatório Beveridge (KERSTENETZKY, 2012). Como observado por Gentil (2005), ao final da segunda-guerra mundial, boa parte da Europa, os Estados Unidos da América e o Japão, até em razão da reconstrução dos países destruídos pelo conflito, adotaram programas de proteção social, comumente chamados de welfare state, sendo alguns frutos de acordo social, como o modelo sueco, que ampliou de forma excepcional o entendimento de como deveria ser a atuação estatal na questão social. O ponto em comum é que estavam baseados em uma intervenção do Estado na economia, tendo o economista inglês John Maynard Keynes4 como principal fonte de inspiração. É certo que o liberalismo sempre criticou tal comportamento dos Estados em relação à economia.
No entanto, apesar das críticas à época, as quais podemos encontrar nos trabalhos de Ludwig Von Mises, Friedrich Hayek e Milton Friedman, entre outros, o
4Keynes notabilizou-se pelos inúmeros livros que escreveu tendo como base o Estado como indutor da Economia. Entre outros, podemos destacar “As consequências econômicas da paz” (1919), “O Fim do Laissez-Faire” (1926), “Tratado sobre a moeda” (1930) e “Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda” (1936).
sentimento de bem-estar da população foi forte o suficiente para superar tais adversidades.
No segundo capítulo, procuraremos estudar alguns condicionantes que podem levar à explicação do surgimento e desenvolvimento do welfare state. Este, a exemplo do tema do capítulo 1, foi muito estudado. No entanto, acreditamos ter muita importância a compreensão de que podem ser inúmeros os motivos pelo desenvolvimento do welfare state.
Historicamente, o welfare state foi resultado de uma série de fatores (políticos, econômicos, culturais, estruturais ou conjunturais) que se combinaram de forma específica e diferenciada em cada país.
Martha Arretche (1995), partindo de um modelo já exposto por Gosta Esping-Andersen, elaborou uma discussão para tratar de alguns modelos explicativos tanto para a emergência quanto para o desenvolvimento do welfare state partindo do que a autora denomina de causações de natureza econômica, passando por aquelas de ordem política e institucional e culminando com aquelas que abordam distintas estruturas estatais e institucionais, sem o objetivo de adentrar na análise de nenhum programa de forma específica. Esse será nosso eixo dentro desse capítulo.
Já no capítulo 3, procuraremos fazer um recorrido histórico da previdência social no Brasil, tentando compreender quais os principais fatores que impulsionaram o desenvolvimento de tal política social no país.
A trajetória dos programas sociais nos Brasil não condiz com o avanço gradual das conquistas que levam, utilizando-se da sequência proposta em especial nos trabalhos de Marshall, à obtenção da cidadania. Esta, como já vimos, passa por um encadeamento dos direitos civis aos políticos e desses aos sociais. José Murilo de Carvalho (2004) observou que a cidadania no Brasil é um processo tortuoso. A obtenção dos direitos sociais deu-se, na maior parte das vezes, em momentos nos quais não tínhamos os direitos políticos ou civis, contrariando a teoria marshalliana. É esse caminho tortuoso que percorremos.
No capítulo 4 trataremos da Seguridade Social, considerando a promulgação da Constituição Federal do Brasil de 1988, a chamada constituição cidadã. Procuraremos abordar a construção de um novo conceito, ampliado, de proteção social, traduzido como seguridade social, o qual abarca a Previdência Social, a Saúde e a Assistência Social.
O grande objetivo de se criar no Brasil um sistema de Seguridade Social nos moldes daqueles existentes em alguns países europeus dos quais tratamos nos capítulos anteriores permeou as discussões da sociedade brasileira durante boa tarde da década de 1980, especialmente após o fim da ditadura militar em 1984, quanto o assunto dizia respeito a gigantesca desigualdade social que sempre caracterizou o país.
Também analisaremos nesse capítulo as mudanças ocorridas na Constituição Federal de 1988, em especial na Previdência Social, sem, no entanto, ser desfeito o conceito de Seguridade Social.
As políticas keynesianas foram inspiradoras dos welfares dos países europeus, ainda que consideremos que não houve uma homogeneização na adoção das recomendações, mas sim dos princípios norteadores. No Brasil, o compromisso com uma política inspirada em tais princípios, os quais preconizavam a defesa do pleno emprego e do gasto social como estabilizadores da demanda agregada e indutores do crescimento, que foi uma das bases do Estado de bem-estar europeu, já não tinha mais eco entre os responsáveis pela elaboração das diretrizes políticas, depois do insucesso dos planos heterodoxos de combate à inflação nos anos 1980. Havia uma atitude refratária aos mecanismos de intervenção estatal na economia, que se manifestava tanto pelo lado da política fiscal e monetária, quanto da política social. Essa visão foi um dos grandes entraves para a consolidação da Seguridade Social enquanto política ampla.
Ainda, abordaremos questões relacionadas ao chamado bônus demográfico, uma espécie de poupança que aproveitamos parcialmente e o regramento do fator previdenciário.
O capítulo 5 abordará os Regimes Próprios de Previdência Servidores Públicos5 – RPPS e Regimes Próprios de Previdência Social Militar - RPPM, o Regime de Previdência Complementar - RPC e o desenvolvimento da Previdência Social no Estado de São Paulo, com um recorrido histórico.
O sistema previdenciário brasileiro, o qual faz parte da Seguridade Social, está organizado em três regimes distintos: Regime Geral de Previdência Social
5 Em razão da literatura não fazer distinção clara entre o Regime Próprio Civil (CF/88, Art. 40) e Militar (CF/88, Art. 42 e 142), apenas quando for necessário diferenciaremos o RPPS do RPPM. De forma geral ambos são pertencentes ao Regime Próprio de Previdência, administrados pela unidade gestora única (CF/88, Art. 40, § 20), no caso do Estado de São Paulo, a São Paulo Previdência.
(RGPS), o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e o Regime de Previdência Complementar (RPC0. O objeto principal da nossa pesquisa, a preparação para aposentadoria dos servidores públicos titulares de cargos efetivos encontra-se no segundo regime mencionado, qual seja, o Regime Próprio de Previdência– RPPS (Civil) e RPPM (Militar), embora, como veremos, afetado tanto pelo regime geral quanto pelo complementar.
Podemos considerar que as Emendas Constitucionais nº 20/1998 e nº 41/2003, e as Leis nº 9.717/1998 e nº 10.887/2004, redefiniram o marco institucional dos Regimes Próprios, estabelecendo regras de organização e funcionamento.
A gestão dos regimes próprios de previdência social trata de questões relacionadas às normas previdenciárias aplicáveis aos servidores públicos titulares de cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como dos Militares dos Estados e do Distrito Federal. Abrange, portanto, exclusivamente, o servidor público titular de cargo efetivo, ativo, inativo e o pensionista (pensão por morte).
Finalizando este capítulo teceremos breve comentário a respeito da Emenda Constitucional dos gastos públicos e proposta de alteração da previdência, respectivamente a PEC 55/2016, a qual resultou respectivamente na Emenda Constitucional 95/2016 e na PEC 287/2016.
A primeira trata do teto para o limite dos gastos públicos, o qual, de acordo com o aprovado, ficará congelado por 20 anos, sendo atualizado somente pela inflação. A segunda PEC propõe uma mudança mais profunda no regramento atual da aposentadoria. A criação de limites de idade para aposentadoria, tentativa frustrada quando da emenda 20/1998, é um exemplo de medidas mais restritivas que está em jogo.
No capítulo 6 teceremos considerações sobre os Programas de Preparação para Aposentadoria geridos por órgãos da administração direta e indireta vinculadas ao Governo do Estado de São Paulo, especificamente os programas desenvolvidos pela Polícia Militar do Estado de São Paulo e também pela Universidade Estadual de Campinas, com a caracterização dos programas desenvolvidos por estes órgãos, abordando ainda questões relacionadas ao quadro de pessoal e as despesas orçamentárias. Como complemento desse capítulo faremos uma análise entre os dois programas estudados.
1. O SURGIMENTO DA PROTEÇÃO SOCIAL NO CAPITALISMO
Ao ter em conta a análise de Thomas Humphrey Marshall sobre a construção do conceito de cidadania, na qual tem relevante importância os direitos civis, políticos e sociais, a proteção social, seja ela entendida como o Welfare State anglo-saxão, o Etat Providence francês ou ainda a seguridade social brasileira6, são medidas que as sociedades modernas em sua grande maioria perseguem com o objetivo de equalizar suas questões sociais. Assim, o objetivo deste capítulo é o de, fazendo uso dos inúmeros trabalhos já realizados sobre o tema, buscar compreender em qual contexto surgiu a discussão da proteção social, seus pressupostos, sua evolução e ainda as forças antagônicas a esses sistemas.
As relações do capitalismo, desde os seus primórdios, sempre deixaram parcela importante da força trabalhadora à margem dos seus processos, criando, no seu início, um verdadeiro exército de reserva de trabalhadores, os quais, fora do crescente mercado de trabalho, ficaram desprovidos e invisíveis quanto a qualquer tipo de proteção.
Castel (2009) observa que na medida em que esse flagelo social se agravava e ameaçava a ordem pública, o atendimento aos que estavam fora do mercado de trabalho, mesmo que não possuíssem nenhuma deficiência, e aos inaptos ao trabalho, não podia mais ser efetuado pelas famílias. O cuidado desses trabalhadores postos à margem da sociedade passou a ser uma atribuição das entidades filantrópicas, religiosas e do Estado, ou simultaneamente das três instâncias, sendo estas as fontes quase exclusivas de providência.
O atendimento assistencial aos que não tinham condições de sobrevivência (vistos como subqualificados, indigentes ou vagabundos), assumiu um caráter reabilitador e preventivo, através de severos controles que envolviam punições. Castel aborda essa questão dentro do que ele classifica como teoria da desvantagem, onde
6Trabalhamos aqui com o conceito de seguridade social definido na Constituição Federal do Brasil de 1988, onde existe a ampliação do seguro individual para a incorporação da previdência social, saúde e da assistência social de caráter universalizante, não se confundindo com o welfare state e o Etat
Providence, dado que a construção desses dois últimos conceitos obedeceu a contextos históricos
Velhos indigentes, crianças sem pais, estropiados de todos os tipos, cegos, paralíticos, escrofulosos, idiotas – o conjunto é heteróclito como um quadro de Jerônimo Bosch, mas todos têm em comum o fato de não suprirem, por si mesmos, as suas necessidades básicas, porque não podem trabalhar para fazê-lo (2009, p. 41).
É certo que tais condições eram agravadas pela desestruturação dos núcleos familiar e social e pela falta de pertencimento a uma determinada comunidade, concorrendo para isso o êxodo rural provocado pela industrialização. Sobre o resultado desse fenômeno Marx (1980) observa que:
(...) os que foram expulsos de suas terras com a dissolução das vassalagens feudais e com a expropriação intermitente e violenta, esse proletariado sem direitos, não podiam ser absorvidos pela manufatura nascente com a mesma rapidez com que se tornavam disponíveis. Bruscamente arrancadas das suas condições habituais de existência, não podiam enquadrar-se, da noite para o dia, na disciplina exigida pela nova situação. Muitos se transformaram em mendigos, ladrões, vagabundos, em parte por inclinação, mas na maioria dos casos por força das circunstâncias. Daí ter surgido em toda Europa ocidental, no fim do século XV e no decurso do XVI uma legislação sanguinária contra a vadiagem. (p. 851).
Ainda sobre esse aspecto, Castel (2009) aborda o tema das sociedades anteriores à revolução industrial, como aquelas “asseguradas” ou “providas”, onde, devido a sua organização interna, podiam afastar, de modo significativo, os riscos endógenos, como o fato de que um indivíduo ou um subgrupo fosse totalmente entregue à sua sorte e se instalasse numa situação de desfiliação permanente7.
Dado ao crescimento de pessoas que vagavam pelas ruas sem destinação e mendigando, países como Inglaterra e França adotaram medidas restritivas contra esse grupo de pessoas.
De acordo com Hume (2015) a Inglaterra, pioneira no tratamento à nova classe de pessoas que surgiam nas cidades de então por conta em especial do êxodo rural desde meados do século XVI, já havia iniciado tratamento legal sobre tal questão,
7Na Inglaterra, o fenômeno da “carestia em meio à riqueza” havia mobilizado a organização de fundos locais para a provisão de assistência aos incapacitados desde pelo menos até o século XVI (POLANYI, 2000; HAMMOND & HAMMOND, 1920).
no período dominado pela Casa de Tudor8, com a criação da chamada Poor Laws e do Poor Relief Act de 16019. Em 1834 houve um endurecimento da legislação com
as chamadas regras contra a vadiagem, já em pleno período da revolução industrial, com a criação de várias workhouses, quando da reforma das Poor Laws, onde as pessoas que não tinham condição de subsistir podiam ir viver e trabalhar. Ao analisar tal situação de forma mais ampla, Castel (2009) observa que
Essas últimas inovações não são proporcionais aos problemas criados pelo subemprego em massa. Entretanto, é significativo que representem, paralelamente à criação dos depósitos de mendicância, a outra iniciativa do Antigo Regime acabando por enfrentar, no nível de Estado, a questão do trabalho. Oficinas de caridade e depósitos de mendicância representam duas variantes, uma relativamente suave e uma dura, do paradigma comum da obrigação de trabalhar. Entre as duas possibilidades, a monarquia não escolheu verdadeiramente. Mas devia escolher? Elas são complementares. Os depósitos de mendicância visam à franja mais dessocializada, ou pelo menos percebida como tal, da indigência válida: os mendigos e os vagabundos. A obrigação, aqui, se torna pura repressão, e a referência que se manteve ao trabalho para produzir é um álibi ruim, como na workhouse inglesa, para práticas punitivas como mera intimidação (p. 184-185).
Ademais, tais situações eram geradas para atender aos indivíduos que não tinham condições de encontrar emprego por seus próprios meios. As ofertas de emprego seriam oferecidas, a princípio, pelo poder público. No entanto, o que se notava é que as ofertas eram insuficientes e também enviesadas, pois não se convinha que os trabalhos ofertados fossem concorrer com as formas comuns de trabalho, gerando o que Castel chamou de princípio da less eligibility, “sendo que os auxílios e alocações de recursos devem ser sempre inferiores a mais baixa remuneração que um indivíduo poderia obter com uma atividade ‘normal’” (2009, p. 185).
O autor aborda ainda o princípio da domiciliação (e também da territorialização) utilizado à época na Inglaterra e na França, sendo nesta, em especial,
8A casa de Tudor foi uma família nobre geradora de uma dinastia homônima, formada por monarcas ingleses que reinou na Inglaterra entre o fim da Guerra das Rosas (1485) e 1603. A casa de Stuart foi a sucessora, pois a Rainha Isabel I morreu sem deixar herdeiros (HUME, 2015).
9De acordo com Higginbotham (2013) o “Poor Relief Act” de 1601 foi um refinamento do “Act for the relief of the poor” de 1597, uma vez que aquele previa o recolhimento de taxas, as quais seriam alocadas para a ajuda aos pobres, além de prever trabalhos de aprendizado às crianças.
após o fracasso da chamada utopia pedagógica dos pobres. A esse respeito, o autor cita as
(...) memórias presentes da Academia de Dijon sobre as maneiras de destruir a mendicância”, onde o postulado principal é o de que “Entre os diversos meios propostos para acabar com a mendicância, nenhum parece reunir mais votos do que aquele que devolve os mendigos ao seu lugar de origem [...]. Cada paróquia responderá por seus pobres como um pai de família por seus filhos (2009, p.85-6).
As workhouses possuíam, na verdade, um caráter também repressivo e punitivo ao levar o indigente a perder a reputação pessoal e a liberdade, pela detenção no asilo, sendo que o estigma da pobreza atingia, também, sua família. Mesmo assim, crescia o exército dos inaptos e indigentes atendidos por suas instituições de assistência (CASTEL, 2009)10. Outro fator importante diz respeito ao estigma observado quando das primeiras leis britânicas que procuravam segregar os pobres nesses espaços.
A esse respeito, Kerstenetzky (2012) menciona que tal intervenção tinha um caráter claramente coercitivo, manifestando-se por meio de repressão à mendicância e a compulsão ao trabalho dos fisicamente capazes, de seletividade e condicionalidades na provisão de assistência pública aos incapacitados, então denominados “pobres meritórios”, sendo, o modelo adotado, uma consequência lógica do diagnóstico de ser a pobreza (não meritória) o resultado de decisões equivocadas quando não de mau comportamento dos próprios pobres.11
10Prevalece também na Inglaterra através das diferentes “Poor Laws” do século XVI, instituindo a paróquia como base necessária da organização dos auxílios. Essa orientação é retomada e reforçada pelo famoso Speenhamland Act de 1795: cada paróquia não só se responsabiliza pelos seus pobres, como também deve assegurar-lhes uma espécie de renda mínima, garantindo um complemento de recursos calculado com base nos preços dos cereais, se o salário for insuficiente. Assim como para as
poor laws anteriores, o financiamento é garantido por contribuições obrigatórias impostas aos
habitantes da paróquia. Em contrapartida, os beneficiários dos auxílios são vinculados de uma maneira quase intangível a seu território de origem. Estão por isso a tal ponto sob a dependência dos notáveis locais, que se pôde falar a esse respeito de servidão paroquial (parish serfdom). O Speenhamland Act representa – no momento em que a “Revolução Industrial” já se iniciou na Inglaterra, e tal paradoxo será retomado – a fórmula mais completa das políticas assistenciais organizadas desde a idade média em torno da necessidade do pertencimento comunitário. Fora da domiciliação, do duplo sistema de proteção que organiza e das obrigações que impõe, quase não há salvação para os pobres (CASTEL, 2009, p. 80 e 179; POLANY, 2000, p. 99-100).
11 Na mesma linha da política social inglesa, o prussiano Landrecht de 1794 atribuí ao Estado a responsabilização patriarcal pelos pobres, e às autoridades locais, a provisão de assistência. A França, na mesma época, não criou um sistema legal de ajuda aos pobres. Eles acreditavam que a indústria, por meio do emprego, daria conta da situação (KUHNLE & SANDER, 2010).
Na França do século XVIII, recomendava-se a prisão dos mendigos inválidos para o trabalho, uma vez que essa medida atemorizaria os válidos, pressionando-os para que arrumassem mais depressa uma profissão. Legislação anterior, datado do século XV, o tratado de Moulin já tratava da questão dos pobres. Castel (2009) assinala que o artigo 73 do citado instrumento legal assim expressava:
Ordenamos que os pobres de cada cidade, burgo e aldeia sejam alimentados e sustentados pelos habitantes da cidade, burgo ou aldeia de que forem nativos ou moradores, a fim de que não possam vagar ou pedir esmola em outros lugares diferentes daqueles em que estão, os quais, pobres, devem ser informados e certificados do que é dito acima se, para o tratamento de suas doenças, forem obrigados a ir aos burgos ou povoações onde há hospitais centrais e leprosários a isso destinados. (p. 74).
Inúmeros fatores levaram a uma forçosa revisão da relação capital-trabalho no que se refere à instituição de benefícios em prol dos trabalhadores. Estes, durante a fase inicial da revolução industrial no século XVIII e mesmo durante boa parte do século seguinte, não tinham nenhum tipo de amparo como assistência médica, aposentadorias ou pensões e estavam sujeitos a multas e castigos. As greves eram consideradas casos de polícia. A multidão de trabalhadores nas ruas era uma ameaça às instituições e à propriedade e as manifestações de revolta eram severamente reprimidas. Marx (1980), citando um jornal conservador da época, relata o que se passava em uma área londrina reservada à construção naval:
Um terrível espetáculo desenrolou-se ontem numa parte da metrópole. Embora os milhares de desempregados da parte oriental não estivessem todos concentrados na sua parada com bandeiras negras, a torrente humana impressionava bastante. Consideremos o que sofre essa população. Morre de fome. Esse é o fato simples e horripilante. São 40.000... em nossa época, num bairro dessa maravilhosa metrópole, bem junto da maior acumulação de riqueza que o mundo jamais viu, junto de tudo isso, 40.000 seres humanos morrendo de fome e não se encontra um meio de remediar isso. Esses milhares irrompem agora em outros bairros; sempre famintos, gritam sua dor em nossos ouvidos, clamam aos céus, falam-nos de suas miseráveis habitações, dizem que é impossível para eles achar trabalho e inútil pedir esmolas. Os que contribuem localmente para a caixa dos pobres estão sendo levados às bordas do pauperismo, com as exigências das paróquias. (p.779).
Autores como Trattner (1999) e Gilbert (2004), ao comentarem sobre as transformações do welfare state respectivamente nos Estados Unidos e na Europa, convergem para o entendimento de que o trato dos problemas sociais do desemprego, miséria, doença e pobreza só foi reavaliado no avançado do século XIX, quando o modo de produção capitalista já estava consolidado havia várias décadas e o sistema fabril já tinha sido generalizado na Europa e nos Estados Unidos. Havia uma crescente deterioração das condições de vida e de trabalho dos operários provocada pela maquinização das fábricas.
De acordo com Marx (2011), era grande o número de homens, mulheres e crianças à procura de emprego. Os salários eram muito baixos. A jornada de trabalho tinha duração de 15 horas ou mais. Os edifícios das fábricas eram mal iluminados, com ambientes fechados e insalubres. Não havia segurança no trabalho. Os acidentes eram constantes. Mal alimentados e mal pagos, os operários habitavam os bairros pobres das cidades industriais, sem infraestrutura de água e de esgoto, convivendo com doenças de toda espécie. Aliado a esse quadro, havia a paulatina substituição da mão-de-obra humana por máquinas. Dessa forma, escreve o autor:
O instrumento do trabalho, ao tomar a forma de máquina, logo se torna concorrente do próprio trabalhador. A auto expansão do capital através da máquina está na razão direta do número de trabalhadores cuja condição de existência ela destrói. (p. 491).
A evolução das relações de trabalho, a qual trouxe a degradação da condição humana, da permanente falta de trabalho, a baixa retribuição salarial sem regulamentação alguma e a concentração da população nos centros urbanos, favoreceram ao que podemos chamar de conscientização política dos trabalhadores e a sua organização.
Em meados do século XIX começaram a surgir manifestações dos trabalhadores, por meio de greves, por melhores condições de trabalho e da própria subsistência, prontamente reprimidas.
O ludismo12 e o cartismo13, na Inglaterra no primeiro quartel do século XIX, a Revolução Mundial de 1848 no continente e as greves de 1888-1892 preocuparam as classes dominantes europeias, fazendo com que os governos reavaliassem seus métodos no trato dos problemas sociais, da doença e da pobreza. No final daquele século todos os países importantes da Europa tomaram medidas de com algum caráter social.
De acordo com Marx (2011), os constantes vaivéns da indústria inglesa, em especial a fabril com suas crises e períodos de ascensão, explicam bem os problemas enfrentados pelos trabalhadores em um período compreendido entre 1770 e 1863, ano em que tal atividade entra em colapso. Assim descreve Marx esse período:
O acréscimo do número de trabalhadores tem, portanto, por condição, o incremento proporcionalmente muito mais rápido do capital global “empregado” nas fábricas. Mas esse incremento está condicionado pelo fluxo e refluxo do ciclo industrial. Além disso, é continuamente interrompido pelo progresso técnico, que ora substitui virtualmente trabalhadores, ora os suprime de fato. Essa mudança qualitativa na produção mecanizada afasta constantemente trabalhadores da fábrica ou fecha suas portas a novos candidatos a emprego, enquanto a simples expansão quantitativa das fábricas absorve, com os despedidos, novos contingentes. Os trabalhadores são, assim, ininterruptamente repelidos e atraídos, jogados de um lado para outro, variando constantemente o recrutamento deles em relação ao sexo, à idade e à habilidade. (p. 516).
A grande depressão econômica mundial que se inicia em 1860, também foi importante para suscitar uma nova atitude com relação aos problemas sociais, ao deixar claro que o desemprego tinha causas impessoais que decorriam dos próprios impasses econômicos do capitalismo. Não tinha nenhuma relação com a fraqueza
12O Luddismo teve seu epicentro em 1811, sendo uma das primeiras revoltas dos operários que eram contra os avanços tecnológicos, que substituíam homens por máquinas, e o nome deriva de um dos líderes, Ned Ludd. Desde meados do séc. XVIII já existiam ações semelhantes, como a destruição de formas no ofício de malharia do East Midlands, em 1778. (HOBSBAWM, 2015)
13O cartismo caracterizou-se como um movimento social inglês que teve início no final dos anos de 1830. Inicialmente fundou-se na luta pela inclusão política da classe operária, representada pela associação Geral dos Operários de Londres (London Working Men's Association). Teve como principal base a carta escrita pelos radicais William Lovett e Feargus O'Connor intitulada Carta do Povo, e enviada ao Parlamento Inglês. Naquele documento percebem-se as seguintes exigências: Sufrágio universal masculino (o direito de todos os homens ao voto); Voto secreto através da cédula; Eleição anual; Igualdade entre os direitos eleitorais; Participação de representantes da classe operária no parlamento; e que os parlamentos fossem remunerados. (HOBSBAWM, 2015, THERBORN, 1984).
moral dos indivíduos ou com uma atitude voluntária de recusa ao trabalho, como afirmavam os liberais ortodoxos. Na Inglaterra tal constatação teve uma afirmação mais categórica quando da avaliação do Relatório da minoria sobre as Leis dos Pobres, coordenado por Beatrice Webb, da Comissão Real Britânica nos anos de 1905-1909 (KERSTENETZKY, 2012).
São inúmeros os estudos que apontaram para as condições degradantes de vida da população inglesa e sobre a situação de trabalho nas indústrias, os quais também deram maior visibilidade às dramáticas condições de vida dos trabalhadores. Marx (2011), Castel (2009), Hobsbawn (2015), entre outros, relataram um sistema de jornadas de trabalho excessivas, baixos salários, fome, subnutrição, habitação e educação precárias, trazendo à tona uma realidade estarrecedora. Nesse contexto, os trabalhadores ficavam cada vez mais pobres e os problemas sociais se agravavam, acirrando a luta entre as classes sociais. Ademais, os direitos dos trabalhadores eram aqueles assegurados pelos seus contratos, sem que houvesse qualquer intervenção estatal com o objetivo de prover garantias mínimas. Hobsbawn (2015), observa que
A situação ideal almejada pela economia clássica era aquela em que a taxa do salário era fixada exclusivamente através do mercado sem a intervenção da compulsão econômica de qualquer das partes. Para os patrões, isso significava ter um exército permanente de mão de obra de reserva de todos os graus necessários de habilitação, para o emprego permanente dos trabalhadores, pleno ou melhor, superpleno (p. 461).
Gentil (2005, p. 72) observa que se “fez necessária a intervenção do Estado através das políticas sociais para integrar os trabalhadores ao sistema produtivo e, ao mesmo tempo, atenuar os conflitos sociais decorrentes dos efeitos devastadores do capitalismo”. Mudanças nas antigas formas de proteção aos pobres, conduzidos pelo Estado e pela Igreja, eram necessárias, pois estas já não mais davam conta de atender à demanda crescente causada pelo contínuo êxodo rural e pelo número cada vez maior de desempregados.
1.1 AVANÇO PARA O SEGURO INDIVIDUAL
Como vimos, um dos primeiros atos que representou socorro público aos necessitados, data do século XVI na Inglaterra da época da casa de Tudor, ainda que
com um perfil de assistência extremamente repressivo, o “Poor Relief Act”. A partir da segunda metade do século XIX, com a eclosão de manifestações e a organização dos trabalhadores, têm início, nos países centrais, algumas medidas de política social em direção ao seguro social. Para Marshall (1967), já havia consenso sobre a universalidade das ações do Estado, agora tido como responsável pelo bem-estar das massas e não apenas pelo amparo aos indigentes.
É importante frisar que tais mudanças se deram em um contexto de confronto, de manifestação da classe trabalhadora organizada, agindo como aquilo que Gentil (2005) chamou de vetor para as transformações na relação entre as classes. De acordo com a autora
(...) o individualismo, o livre mercado e a busca desenfreada pela maximização de lucros estavam produzindo graves problemas sociais que interferiam no processo de acumulação de capital e o Estado, ainda minimamente constituído para atuar na distribuição de serviços sociais, teve que ampliar suas funções para conseguir articular garantias econômicas e sociais em torno das relações de produção (p.72).
Marx (2011) pondera que, antes, convém ressaltar que no campo dos direitos sociais a Inglaterra estava à frente das outras nações capitalistas, pois já havia dado encaminhamento a políticas voltadas para a educação básica universal, pública e compulsória. A partir de 1870, implementou uma legislação fabril (proteção às mulheres e crianças)14 proteção contra acidentes do trabalho (criação da Inspetoria das Fábricas, ligadas ao governo central), ações de saúde pública (campanhas de vacinação). Mas não foi sem a resistência dos conservadores liberais que essas políticas se desenvolveram.
De acordo com Lopes (2009) em respeito especificamente as pensões, coube à Bélgica a primazia de ter instituído o primeiro regime de aposentadoria. Tal regime foi aplicado aos marujos inválidos ou velhos, em julho de 1844. A Itália, no ano
14Marx (2011) trata também da Lei Fabril de 1844, onde o parlamento inglês, em razão da absurda exploração infantil à época, é obrigado a fazer da instrução elementar condição compulsória para o emprego “produtivo” de menores de 14 anos em todas as indústrias sujeitas às leis fabris. No Entanto, o autor cita que “o espírito da produção capitalista resplandecia vitorioso na redação confusa das chamadas cláusulas de educação das leis fabris, na falta de aparelhagem administrativa, que tornava frequentemente ilusória a obrigatoriedade do ensino, na oposição dos próprios fabricantes contra essa obrigatoriedade e nas suas manhas e trapaças para se furtarem a ela (p. 457)”.
de 1861 e a França, em 1885, também criaram planos de proteção aos trabalhadores da marinha mercante.
No entanto, continua o autor, foi a Áustria, em 23 de maio de 1854, por meio das “Bruderladen” (caixas de confraternidade mineira) que criou o primeiro sistema completo de seguro social obrigatório, abrangendo a doença, os acidentes do trabalho, a invalidez, a velhice e a morte, com o objeto de proteger os trabalhadores da sua importante indústria mineira15.
Castel (2009) pondera que na França, apesar da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de julho de 1793 garantir auxílio público, no seu artigo XXI, pouco se fez para que tais resoluções saíssem do papel e evoluíssem para a prática, criando apenas planos para categorias específicas ou ainda instituindo legislação para coibir a “vagabundagem”, originada pelo desemprego produzido pela industrialização. Foi nesse ambiente, no interior do capitalismo liberal, portanto, que se originaram as primeiras medidas de proteção social pública. Nos primeiros quarenta anos do século XX o seguro social obrigatório foi o seu principal instrumento de sustentação material.
Coube a Alemanha, com Otto Von Bismarck, membro do partido conservador, que estava em constante crise com a social democracia e que havia conseguido a façanha de ter unificado a Alemanha, dar, na década de 1880, o primeiro passo para o estabelecimento do seguro social compulsório, abrangendo os trabalhadores da indústria e do comércio, deixando de restringir-se à algumas classes, como eram os modelos de então, inclusive o austríaco. De acordo com Pelz (2007), tal construção não se fez sem oposição, pois o partido social democrata, tendo August Bebel e Wilhelm Liebknecht à frente, fez forte contraponto, visto que acusavam tais projetos de manipuladores da classe trabalhadora, com o claro objetivo, segundo estes, de cooptar a categoria16.
A promulgação da legislação social pelo governo alemão teve um importante efeito político para Bismarck, o de neutralizar as investidas socialistas, conseguindo obter o apoio popular (ORLOFF, 1993, p. 87). Foi instituída, neste
15De acordo com Therborn (1984, p. 17) a lei austríaca “Bruderladen” de 1854, a qual visava o seguro social para proteção aos mineiros, deu uma forma jurídica moderna à questão.
16 Data das décadas de 1870-1890 as leis anti-socialistas do governo alemão, sob o comando de Bismarck, levando à prisão seus principais líderes, August Bebel e William Liebknecht. Eram utilizados, inclusive, espiões entre os grupos mais radicais (PELZ, 2007, p.42).
período, de forma pragmática, a lei de acidentes de trabalho, o reconhecimento dos sindicatos, o seguro de doença, acidente ou invalidez, maternidade e, posteriormente, o seguro desemprego. Tal sistema era financiado por contribuições em um esquema tripartite (Estado, empregador e empregado) e colocava o Estado como responsável por seu cumprimento. A esse respeito, ao tratar das principais conquistas de Bismarck enquanto Chanceler na segunda metade do século XIX, Steinberg (2011) observa que
Na primeira de 1883, lançou a primeira parte uma nova legislação de bem-estar social, um projeto de lei para seguros de acidentes e um projeto de lei para seguro-doença para cobrir o período de 13 semanas após ocorrências. Em 15 de junho de 1883, a gazeta oficial do governo, Neueste Mittheilingen, saudou a aprovação pelo Reichstag da legislação de seguro contra doenças. [...] Bismarck, como não liberal, conseguiu fazer o que os democratas liberais achavam e ainda acham difícil: enxergar o Estado como fiador da justiça para os pobres. Durante a década de 1880, ele completou a rede de seguridade social conquistando um sistema de seguro de acidentes colocado sob o Reichstag, aceito em 27 de junho de 1884 e uma lei de seguro por idade e invalidez foi aprovada em 1889 (p. 531-532)
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Galbraith (1989) corrobora o pensamento da preocupação que então tomava a Europa. O autor assim se posiciona em relação às medidas de Bismarck
Um dos maiores temores das classes dirigentes da Prússia e da Alemanha era a instrução e a inteligência ativa de uma classe trabalhadora em rápida expansão, e sua receptividade ostensiva às ideias revolucionárias de Karl Marx. O medo de uma revolução inspirou uma série de reformas, com Bismarck insistindo no abrandamento das crueldades mais patentes do capitalismo. Em 1884 e 1887, após considerável controvérsia, aprovou-se no Reichstag leis que, de maneira rudimentar, protegiam os trabalhadores de acidentes, doenças, velhice e incapacidade (p.189).
Marshall (1967) explica que o seguro social apoiava-se numa nova contratualidade que diferia do seguro privado voluntário. Este tem receita proveniente do pagamento dos prêmios pelos segurados e da renda de suas aplicações, seguindo princípios de cálculo atuarial, à dimensão dos riscos17.
17Tomando como base o Relatório Beveridge de 1942, Marshall aponta que os seguros foram iniciados timidamente sob a ótica privada e destinados a reduzidas categorias profissionais e se espalharam no final do século XIX e início do século XX, de tal modo que, em 1938, entre 30 países da Europa, Ásia, Américas e Australásia, 20 tinham seguro compulsório contra doença, 24 possuíam alguma forma de aposentadoria contributiva, quase todos tinham planos para atender acidentes no trabalho e moléstias
