As reformas previdenciárias da década de 1990 e do início

O Estado de bem-estar social, como vimos, foi colocado em cheque de forma mais contundente a partir de meados dos anos 1970. O constante ataque dos adeptos às políticas neoliberais, e em especial após as primeiras experiências no Chile e seguindo as mudanças adotadas nos EUA e na Inglaterra, deram força para que uma maior flexibilização dos mercados financeiros, impulsionados pela globalização da economia, colocassem em cheque tudo aquilo que tivesse um caráter universalista e em especial que tal cobertura tivesse o Estado como ator principal.

Gentil (2005) destaca que no campo internacional, a retomada da liderança americana, o colapso da União Soviética e as mudanças trazidas por uma nova era, que Hobsbawm (1999) denominou de as “Décadas de Crise”, criaram condições para que alguns compromissos estabelecidos na montagem do welfare state da chamada Era de Ouro fossem questionados. O avanço tecnológico, o ciclo de acumulação financeira da economia mundial após os anos 1970, as políticas neoliberais recessivas e a fragilização da organização dos trabalhadores desenhavam um cenário pouco

propício para a sustentação dos direitos sociais que haviam sido implantados e institucionalizados.

De acordo com Mesa-Lago (2003), uma onda de reformas varreu a América Latina, levando à privatização, parcial ou total, dos sistemas de pensões e aposentadorias nos anos 1980-90, sob a influência do Banco Mundial e do FMI. O Chile era o principal ponto de referência das reformas e ficou claro que a ditadura não era um requisito necessário para políticas radicais e impopulares, como a privatização. Como já discutido no capítulo II, a democracia não é garantia da implantação de sistemas de welfare state, nem tampouco um regime autoritário, e o Brasil é um exemplo, é totalmente refratário a tais ideias.

Como vimos, em uma visão estritamente econômica, o Brasil vivera uma década de crise – a década de 1980 – e também do esgotamento do Estado Nacional Desenvolvimentista iniciado por Getúlio Vargas e que colocava o Estado com papel de destaque, agindo como indutor da economia.

No bojo desse cenário, Araújo (2004) também observa que o debate sobre as propostas de reforma da previdência estava dividido entre várias vertentes. De um lado havia a identificação de problemas gerenciais e falta de transparência no sistema, apontando a necessidade de providências urgentes. Por outro lado, segmentos mais à direita do espectro político e econômico apresentavam-se divididos: alguns segmentos defendiam a correção de falhas administrativas e ajustes apenas em alguns tópicos críticos, preservando a natureza pública da previdência; outros segmentos apoiavam a manutenção da previdência pública, mas com a expansão da previdência complementar, numa tendência para a privatização; e, por fim, haviam os liberais mais extremados para os quais a privatização era a solução para corrigir as distorções.

Uma das questões principais quando tratamos da Previdência Social diz respeito ao presumível déficit desta. Apesar da Constituição Federal de 1988 ter tratado de forma direta esse ponto quando instituiu a Seguridade Social no artigo 194 e definiu a forma de custeio no artigo 195, ou seja, fazendo com que a Previdência Social passasse a ser gênero, em conjunto com a Assistência Social e a Saúde, da Seguridade Social, a discussão voltou-se quase que exclusivamente como se a Previdência Social tivesse vida própria, excluída da Seguridade Social. O entendimento desse ponto é fundamental. A receita da Previdência Social não é

composta apenas pelas contribuições daqueles que contribuem para o sistema, mas sim de todas aquelas previstas no texto legal.

Vários autores, entre eles Vianna (2002, 2003, 2004), Boschetti (2003), Pinheiro (2004), Araújo (2004), Fagnani (2005a e 2005b), Gentil (2005), Rangel et al. (2009) e Kerstenetzky (2012), já esmiuçaram as reformas constitucionais que afetaram a Previdência Social ocorridas ao longo dos anos 1990 e no início dos anos 2000, considerando as disputas e os interesses envolvidos entre os atores. Desde uma visão crítica, aquela que alia tais mudanças a uma afetação aos direitos de cidadania, até a visão da necessidade das reformas com o objetivo do equilíbrio das contas públicas, todas as análises descreveram o percurso da Previdência Social a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988.

Alguns pontos merecem destaque nesse processo. Um desses pontos é o de que, apesar de alguns autores, como Pinheiro (2004), sustentar que o processo da reforma previdenciária no Brasil teve início formal em 1995 com o envio ao Congresso Nacional de emenda constitucional abordando o Regime Geral de Previdência Social, o Regime Próprio de Previdência Social e o Regime de Previdência Complementar, outros autores, como Gentil (2005) e Fagnani (2005a), destacam a importância das disputas ocorridas quando da Revisão Constitucional de 1993, pois travou-se aí intensa disputa entre os setores que pregavam uma maior flexibilidade nos direitos sociais previstos na carta de 1988, entre eles a previdência social, e aqueles que entendiam que tais direitos eram constituintes de cidadania. Sobre essa situação Araújo (2004) observa que

A Revisão (de 1993) foi um espaço político de confronto de forças e de interesses contraditórios que, durante os cinco anos transcorridos, haviam-se instrumentalizado para recuperar posições derrotadas durante o processo Constituinte. (p. 160).

Outro ponto importante é que as emendas constitucionais que tiveram lugar nesse período que trataram especificamente das questões sociais 67_{, como menciona} Vianna (2003), não conseguiram retirar da Constituição o conceito de Seguridade Social. Apesar das legislações aprovadas e que tratavam do assunto terem resultado em um arcabouço legal que separou os três pilares da Seguridade Social, isolando os

67 _{Emenda Constitucional nº 20 de 1998}

orçamentos da Previdência Social, Assistência Social e Saúde, o artigo 194 da CF/88 continua vigente, mantendo o conceito da universalização.

Segundo Vianna (2003), ao mesmo tempo em que eram incorporados na Constituição os direitos da cidadania, o governo, na prática, promovia o desmonte das políticas sociais. A autora pondera que a desconstrução da ideia de seguridade se dará nos termos da lei:

Nos anos 90, já num contexto diverso – em que o endurecimento das pressões dos credores externos, a disputa por recursos escassos, a desmobilização da sociedade, e uma série de outros fatores, enfraqueceram a coalizão de apoio àquela concepção [de seguridade social] –, a legislação que regulamentou a Seguridade traçou os rumos da separação das três áreas. A Lei Orgânica da Saúde (nº 8.080, de 1990); as Leis 8.212 e 8.213, de 1991 (do Custeio e dos Planos de Benefícios da Previdência), a LOA, Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742, de 1993), diferentes leis, enfim, vão estabelecer, para cada área, diretrizes específicas. Progressivamente, a segmentação vai se consolidando, através de medidas provisórias, leis complementares, emendas constitucionais etc. Em 1990 foi criado o Instituto Nacional de Seguro (não da Seguridade) Social, o INSS.68 _{O Ministério da} Previdência, após breve desaparecimento entre 90 e 92, voltou ao cenário, retomando sua antiga denominação – MPAS – em 95. Com a extinção do INAMPS, pela Lei 8.689, de 17/07/1993, a assistência médica curativa somou-se às tradicionais atribuições do Ministério da Saúde (prevenção, controle de endemias, higiene pública etc.), que passou a exercer o comando único, no âmbito da União, das políticas destinadas a garantir o acesso universal e igualitário de todos os cidadãos “às ações para promoção, proteção e recuperação” do que a Constituição considera “direito de todos e dever do Estado”: a saúde. E a Assistência Social, depois de percorrer diversas posições institucionais, acabou retornando ao Ministério da Previdência Social. Em 1999, a criação da SEAS (Secretaria de Estado de Assistência Social), como órgão do Governo Federal, vinculado ao MPAS, representou maior autonomia para a área de assistência uma vez que a SEAS ficou com a responsabilidade pela coordenação da política nacional de assistência e pela gerência do Fundo Nacional de Assistência Social. Recentemente – como um dos primeiros atos do governo Lula, eleito em novembro de 2002 – a autonomia foi confirmada com o desmembramento do Ministério da Previdência e Assistência Social em duas estruturas: o MPS (Ministério da Previdência Social) e o MAPS (Ministério da Assistência e Promoção Social). Do ponto de vista administrativo, portanto, a Seguridade não tem mais existência formal. (p. 3).

68_{Com as leis orgânicas, o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, criado em} 1977) deixou de existir. Embora a formalização final desse processo só tenha ocorrido em 1999, com a reestruturação do INSS (Decreto 3.081, de 10/06/99), este incorporou desde logo, na prática, os antigos IAPAS e INPS, bem como suas respectivas competências: arrecadar as contribuições e conceder, manter e pagar os benefícios da Previdência Social (GENTIL, 2005).

Diversificou-se, então, a captação de receitas, com a inclusão de contribuições sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apuração das loterias e, posteriormente, a movimentação financeira, para que não apenas a previdência, mas o sistema de seguridade social como um todo se tornasse menos vulnerável ao ciclo econômico e fazendo com que toda a sociedade contribuísse para a manutenção das três áreas, consideradas direitos da cidadania e obrigação do Estado. Não faz sentido, portanto, excluir aquelas fontes de recursos do cálculo do resultado financeiro da previdência, sob o risco de perda do entendimento do conceito de seguridade social e do discernimento sobre o processo de construção histórica deste sistema.

Ainda de acordo com a autora,

A opção pela expressão Seguridade Social, na Constituição brasileira de 1988, representou um movimento concertado com vistas à ampliação do conceito de proteção social, do seguro para a seguridade, sugerindo a subordinação da concepção previdenciária estrita, que permaneceu, a uma concepção mais abrangente. Resultou de intensos debates e negociações, e significou a concordância (relativa, na verdade) de diferentes grupos políticos com a definição adotada na OIT: seguridade indica um sistema de cobertura de contingências sociais destinado a todos os que se encontram em necessidade; não restringe benefícios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noção de risco social, associando-a não apenas à perda ou redução da capacidade laborativa – por idade, doença, invalidez, maternidade, acidente de trabalho – como, também, à insuficiência de renda, por exemplo (2003, p.2).

Todo o arsenal de instrumentos legais utilizados na condução da Seguridade Social, como Leis, Decretos, Resoluções, Portarias etc. foram utilizados, na visão de Vianna (2003), como tentativa de descaracterizar o tripé da Seguridade Social. Sobre esse assunto Gentil (2005) também observa que

Todo esse arranjo de legislações, interpretações confusas, utilização de dispositivos muitas vezes sem a adequação devida mas que permitiam dubiedade de interpretação, idas e vindas administrativas e tratamento contábil obscuro das fontes de financiamento da seguridade social mal disfarçam o afastamento em relação aos preceitos constitucionais; o que há de fato é a criação (não de hoje, mas já de longa data) de um cenário, para fazer crer a existência de uma progressiva vulnerabilidade da seguridade social (p.123).

Vianna (2002), assim como na exposição das regulamentações legais, e agora no que tange a descontração do financiamento, traça o seguinte quadro:

Do ponto de vista administrativo, portanto, a Seguridade não tem mais existência formal. Do ponto de vista do financiamento também não tem, dado que as receitas tornaram-se, gradativamente, discriminadas: em 93, são suspensos os repasses de recursos, previstos no art. 55 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição, do orçamento da “seguridade” (leia-se previdência) para a saúde; a Emenda Constitucional 20, em 98, que, por um lado, promove a desconstitucionalização da forma de cálculo dos benefícios previdenciários, por outro, “constitucionaliza” a vinculação estrita das receitas previdenciárias ao pagamento de benefícios do RGPS; a Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, cria o Fundo do Regime Geral de Previdência Social e especifica suas receitas. Uma visita on line aos fluxos de caixa do INSS, revela a distinção entre benefícios previdenciários e benefícios assistenciais, e deixa bem claro que aquela segmentação se consolidou (p. 4).

A crítica exposta em tal situação é a condução de um modelo de seguridade para seguro, revivendo a responsabilização individual, deixando o Estado com uma participação praticamente acessória, onde o conceito de cidadania insculpido na carta de 1988 é duramente atacado. Gentil (2005) e Kerstenetzky (2012) observam que a legislação social foi sendo modificada subterraneamente, num longo percurso, como se os direitos conquistados fossem ilegítimos e ameaçassem a ordem econômica de uma nova era que precisava mudar o padrão universalista e inclusivo da seguridade social brasileira.

De acordo com Araújo (2004), as propostas feitas nesse período podem se dividir em quatro vertentes:

1) as que adotam o conceito de seguridade da Constituição de 1988 e seus princípios; 2) as que alteram o conceito constitucional de seguridade, embora conservem alguns de seus princípios; 3) as que seguem o modelo liberal chileno; 4) as que não explicitam nenhuma posição doutrinária ou conceitual, tratando a questão previdenciária de forma pragmática. (p.74).

Cumpre ressaltar ainda, como destaca Gentil (2005), que o Brasil vinha de experiências econômicas desastrosas, com o nível de inflação exibindo índices

alarmantes69_{, com a elaboração de vários planos miraculosos que resultavam, via de} regra, em mais inflação e na supressão de direitos. Dessa forma, com a entrada em vigor do Plano Real em 1994, o qual estabilizou a inflação e propunha um equilíbrio nas contas públicas e nas demais medidas negociadas com o FMI e o Banco Mundial, a defesa de tal situação passou a ser ecoada como um mantra70_{. De acordo com a} autora

Em relação à seguridade, as justificativas para a realização dessas alterações no texto constitucional estavam baseadas, mais uma vez, na tão veementemente defendida necessidade de conter os desequilíbrios no sistema e aperfeiçoar a sua gestão. O discurso oficial reiterava, como se fosse uma verdade indiscutível, o diagnóstico de inviabilidade financeira do sistema previdenciário. O ponto de flexão nesse contexto é observar que, em razão de tais abordagens, a reforma foi arquitetada para dar tratamento fiscal a uma política social (p.225).

De acordo com Andrade (2003), as chamadas reformas estruturais, monitoradas pelo Banco Mundial e pelo FMI, atingiram 11 dos 18 países da América do Sul e Central. No Brasil, entretanto, prevaleceu a avaliação de que uma estratégia de privatização direta resultaria em custos políticos, sociais e financeiros inafiançáveis. Pinheiro (2004) menciona que a introdução de um regime obrigatório de capitalização individual substituindo parcialmente o regime de repartição chegou a ser discutido no Brasil, mas foi considerada inviável devido às restrições fiscais e ao enorme custo de transição, referente ao financiamento dos benefícios em manutenção no sistema de repartição e ao reconhecimento das contribuições passadas. Segundo este autor:

Estimativas realizadas por especialistas do Banco Mundial, IPEA e FGV, entre 1995 e 1997, assim como cálculos feitos pela CEPAL, em 1999, apresentaram custos de transição oscilando entre 188% do PIB e 250% do PIB. (p. 267).

69_{A inflação acumulada de um ano no mês de junho de 1994, mês do plano Real e medida pelo} Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), chegou a pouco mais de 5.000% (IBGE, 2017a). 70_{O plano Real entrou em vigor em junho de 1994, ainda no governo Itamar Franco (1993-1994). A sua} efetiva implantação ocorreu nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) e (1999- 2002). Segundo Kerstenetzky (2012), o esforço envolveu um forte ajuste fiscal, sobretudo ao longo do segundo mandato (1999-2002) de FHC, com efeitos consideráveis sobre as políticas sociais no país. O primeiro conjunto de efeitos decorreu dos próprios resultados negativos sobre o emprego e a renda do trabalho.

É de se observar, no entanto, um sintoma que voltou com força renovada no Brasil no final da primeira década do século XXI, já em pleno curso de governos ditos progressistas e que também afetou a Seguridade Social, embora não fosse um fenômeno recente no Brasil, vez que amplamente utilizado nos anos 90.

Pressionado pela crise de 2008, a qual levou alguns países a tomarem medidas drásticas, como a intervenção Federal, nos EUA, em alguns bancos e na montadora de automóveis General Motors – GM, causando pânico internacional, o governo brasileiro de então adotou uma política de renúncia tributária71_{, método esse} que permite, como já vimos, o incentivo a diversos setores da economia, fazendo com que estes contribuam com menos impostos, em especial sobre a folha de pagamento. De acordo com informe do Ministério da Fazenda, em especial à desoneração da folha de pagamento, a justificativa está baseada em experiências internacionais pós-crise de 2008.

Na recente literatura econômica, modelos similares ao da desoneração da folha têm aparecido com frequência sob a denominação de “desvalorização fiscal”. O princípio é de que a mudança tributária representada pela substituição da contribuição previdenciária patronal por um tributo sobre o consumo pode mimetizar uma depreciação cambial. A motivação e racionalidade da política estão assentadas no aumento da competitividade e do emprego, bem como no estímulo ao crescimento de longo prazo. Tais políticas foram comuns no rescaldo da crise econômica de 2008 que afetou a União Europeia, principalmente os países periféricos da região. Impedidos de depreciar a sua moeda por conta da união monetária, a desvalorização fiscal surgiu como possibilidade para aumentar sua competitividade (p.14).

71_{Encontramos a legislação que rege os gastos tributários na Constituição Federal de 1988, no artigo} 165, § 6º, o qual estabelece que o “projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,

remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia”. Ainda na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, Lei Complementar nº 101/2000, em seu art. 14, § 1º, a renúncia de

receitas “compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondem a tratamento diferenciado”.

Já a Lei 12.465/2011, no seu artigo 89, § 2º, nos mostra que os benefícios tributários, ou gastos

tributários, se referem aos gastos governamentais indiretos decorrentes do sistema tributário, que

visem atender objetivos econômicos e sociais, constituindo-se exceção ao sistema tributário de referência e que alcancem, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo a redução da arrecadação potencial e aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte.

Já para Almeida (2001), a renúncia de receita vinculada a tributos federais é de competência da união, somente podendo ser exercida por meio de regras constitucionais ou legais, cabendo também aos estados e municípios legislarem sobre tributos e contribuições que lhes são próprios. Assim, pondera o autor que

O ato de renunciar à receita pública é, em essência, uma política de governo como todas as demais implementadas com o objetivo de executar as Funções inerentes aos entes políticos que constituem as diferentes esferas de governo: federal, estadual e municipal. Trata-se de política pública consagrada em âmbito internacional, de aplicação difundida em países de todos os continentes, sem distinções de nível de desenvolvimento econômico-social e regime de governo, cujo propósito é promover o suporte financeiro necessário à realização de Programas, Projetos e Atividades de interesse da sociedade e destinados à promoção do equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico nas diferentes regiões geo-econômicas do país. Outro objetivo relevante é o desenvolvimento de segmentos econômicos estratégicos e o favorecimento a determinados grupos de contribuintes, entre outros objetivos públicos relevantes (p. 1).

O resultado obtido, porém, não foi bem o esperado. De acordo com Salvador (2015), uma das posições adotadas pelo governo brasileiro no enfrentamento da citada crise foi a concessão de generosos incentivos fiscais a empresas, sem contrapartidas sociais e sem o controle democrático da sociedade. Dessa forma, prossegue o autor, ao tratar das desonerações fiscais de setores da economia (indústria, serviços, transportes, construção e comércio), ocorridas entre 2010 e 2014,

As desonerações desses segmentos da economia estão consubstanciadas em quatro leis (12.546/2011, 12.715/2012, 12.794/2013 e 12.844/2013) originárias de medidas provisórias, sendo ainda que as medidas provisórias 601/2012 e 612/2013 tiveram seus prazos de vigência encerrados em 1º de agosto de 2014, sem a aprovação do Congresso Nacional. Essas medidas perderam a validade e, com isso, pelo menos 14 segmentos da economia não foram beneficiados pela desoneração da contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento. Nos termos das referidas leis, a contribuição patronal dos setores beneficiados passa a incidir sobre o faturamento, com dedução quando for o caso da parcela exportada. As empresas dos setores beneficiados passaram a contribuir sobre o seu faturamento – 1% da indústria, 1% do comércio, 2% dos serviços, 2% dos transportes –como contribuição patronal para a previdência social. Essa desoneração implica um volume significativo de recursos

renunciados do OSS. Essa renúncia deveria obrigar o governo a promover uma compensação no OSS equivalente à renúncia tributária realizada com recursos do Orçamento Fiscal, evitando assim prejuízos financeiros para o financiamento da seguridade social. Contudo, o governo não vem compensando adequadamente o caixa da previdência social com a perda das receitas decorrentes da desoneração da contribuição patronal sobre a folha de pagamento (p. 22-23).

A tabela 1 acima mostra alguns resultados da adoção dessa política de