MOSAICO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: MÉTODO PARA DEFI NIÇÃO DO TERRI TÓRIO
Dissertação submetida ao Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal de Santa Catarina para a obtenção do Grau de Mestre em Geografia.
Orientador: Profª. Drª. Marinez Eymael Garcia Scherer
Florianópolis 2018
Mosaico de Uni dades de Conservaç ão: método para definiç ão do território
Esta Dissertação foi julgada adequada para obtenção do Título de "Mestre em Geografia", e aprovada em sua forma final pelo Programa
de Pós-Graduação em Geografia. Florianópolis, 16 de abril de 2018.
__________________________ Prof. Dr.Elson Manoel Pereira Coordenador do PPGG/UFSC Banca Examinadora:
__________________________________ Profa. Dra. Marinez Garcia Eymael Scherer
Universidade Federal de Santa Catarina
__________________________________ Prof. Dr. Washington Luiz dos Santos Ferreira
Universidade Federal de Santa Catarina
__________________________________ Profa. Msc. Iara Vasco Ferreira
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
________________________________ Prof. Dr. Orlando Ferretti Universidade Federal de Santa Catarina
À Universidade Federal de Santa Catarina e ao Programa de Pós-Graduação em Geografia, pelo ambiente acolhedor e pela estrutura oferecida, e a todos os professores, pelos ensinamentos dados.
A Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES, pelo apoio financeiro ao desenvolvimento deste trabalho.
À professora e orientadora Marinez Eymael Garcia Scherer, pela sua dedicação durante o período em que fui sua orientada, sempre disposta a me auxiliar em tudo o que fosse necessário.
A todos os membros do Laboratório de Gestão Costeira Integrada - LAGECI, pelo acolhimento e pelas reuniões em que tive o prazer de participar.
A todos os entrevistados, por aceitarem participar desta pesquisa, e que foram fundamentais para que eu pudesse alcançar os objetivos propostos neste trabalho.
Ao meu pai, Aliberto Pellin (com saudades), por todo o seu amor e dedicação durante o tempo em que passamos juntos.
À minha irmã, Angela Pellin, por me incentivar desde a infância a seguir por este caminho, por me ajudar a encontrar a minha vocação, e por todo o apoio, sem o qual eu não teria conseguido chegar até aqui.
À minha mãe, Maria Beatriz Ribeiro Pellin, por todo o amor, carinho e suporte, e por não ter medido esforços para que eu concluísse mais esta etapa da minha vida.
A toda minha família e amigos.
Mosaico é um instrumento de gestão que surgiu com o estabelecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservação e tem como finalidade ampliar as ações de conservação e de gestão para além dos limites das áreas protegidas, promovendo uma gestão integrada e participativa. Para uma melhor qualidade da proposta de reconhecimento do mosaico e para ampliar a sua efetividade, ressalta-se a importância de serem avaliados alguns indicadores no momento da definição do seu território. Assim, este trabalho tem como objetivo principal elaborar um método que, aplicado a um conjunto de unidades de conservação, auxilie na delimitação do território de um mosaico. Para tornar possível o alcance deste objetivo e contribuir na elaboração dos indicadores, também foi realizada uma análise da atual situação deste instrumento de gestão no Brasil. O levantamento das informações sobre os mosaicos brasileiros foi realizado através de pesquisa bibliográfica, análise dos documentos de criação dos mosaicos e encaminhamento de um questionário a atores envolvidos com os mosaicos já reconhecidos. Atualmente, existem 24 mosaicos reconhecidos no país, sendo que 12 retornaram o questionário respondido. O reconhecimento do primeiro mosaico no país ocorreu no ano de 2002 e, desde então, o reconhecimento de um maior número de mosaicos sempre foi precedido de um edital, decreto ou portaria que regulassem e/ou fomentassem a sua implantação. A maior ia dos mosaicos brasileiros é composta apenas por unidades de conservação, sendo que a quantidade de áreas que integram cada mosaico varia de duas a 52. Dentre os mosaicos que retornaram o questionário respondido, o reconhecimento ocorreu major itariamente por iniciativa de ONGs. As principais dificuldades citadas pelos entrevistados como enfrentadas pelos mosaicos ao promoverem a sua gestão coincidem com as dificuldades enfrentadas durante o processo de reconhecimento do mosaico, são elas: a falta de recurso; a falta de apoio institucional e o pouco reconhecimento da importância do mosaico pelos órgãos gestores; a dificuldade de diálogo entre os órgãos gestores; e a sobrecarga de atividades. Para o método proposto foram elaborados seis indicadores principais, denominados de âmbitos: "Identidade territorial", "Funcionalidade ecossistêmica", "Gestão da unidade", "Operacionalidade logística", "Suporte" e "Viabilidade legal e institucional". Estes foram subdivididos em variáveis e cada variável foi subdividida em cenários, que representam as situações que podem ser visualizadas em unidades de conservação.
A partir destes valores deverá ser gerada uma matriz de análise com os valores obtidos para cada unidade e comparação dos valores da matriz à escala de qualif icação elaborada. Espera-se que com a metodologia proposta se possa refinar o delineamento do território do mosaico, de forma que a sua delimitação contribua para o alcance dos objetivos para os foi criado.
Palavras chave: mosaico; território; gestão ambiental; áreas protegidas; gestão integrada; gestão participativa.
Mosaic is a management instrument that emerged with the establishment of the National System of Conservation Units and has a purpose to expand conservation and management actions beyond the limits of protected areas, promoting an integrated and participatory management. For a better quality of the mosaic recognition proposal and to increase its effectiveness, it is important to evaluate some indicators at the territory definition moment. Thus, this work has to main objective elaborate a method that, applied to a group of conservation units, contribute to the delimitation of mosaic territory. To make possible the achievement of this objective and contribute to the elaboration of the indicators was also made an analysis of the current situation of this management instrument in Brazil. The survey information about the Brazilians mosaics was realized by literature review, analysis of mosaic creation documents and sending a questionnaire to the actors involved with the existing mosaics. Currently there are 24 mosaics recognized in the country, 12 of which return the questionnaire answered. The recognition of the first mosaic in the country occurred in the year of 2002 and, since then, the recognition of a greater number of mosaics was always preceded by the publication of government acts that regulated and/or fomented their implantation. The majority of Brazilian mosaics are composed only of conservation units, and the number of areas that compose each mosaic varies from two to 52. Among the mosaics that returned the questionnaire answered, the recognition occurred mostly by NGOs initiative. The main difficulties faced by the mosaics in promoting their management coincide with the difficulties encountered during the mosaic recognition process: lack of recourse; lack of institutional support and the little recognition of the mosaic importance by the managing organs; the difficulty of dialogue between the managing organs; and the overload of activities. For the proposed method were developed six main indicators: "Territorial identity", "Ecosystem functionality", "Management of the unit", "Logistic operability", "Support" and "Legal and institutional viability". These were subdivided into variables and each variable subdivided into scenarios, which represent the situations that can be visualized in conservation units. These scenarios received values ranging from zero to three, with zero being a precarious situation and three being the situation closest to the ideal. From these values should be generated an analysis matrix with the values obtained for each unit and comparison of the
mosaic territory in a way that contributes for attainment of the objectives for which the mosaic was created.
Keywords : mosaic; territory; environmental management; protected areas; integrated management; participative management.
Figura 1. Localização dos mosaicos de áreas protegidas por bioma. ...40 Figura 2. Gráfico do perfil de cada entrevistado...45 Figura 3. Gráfico que demonstra o nível de envolvimento dos entrevistados com o processo de reconhecimento do mosaico ...46 Figura 4. Gráfico dos principais responsáveis pelas iniciativas de reconhecimento dos mosaicos analisados...47 Figura 5. Gráfico do perfil de cada mosaico quanto às instituições responsáveis pela iniciativa de reconhecimento. ...48 Figura 6. Gráfico da porcentagem de gestores interessados no reconhecimento dos mosaicos analisados...50 Figura 7. Gráfico representando o apoio político e institucional recebido para o reconhecimento dos mosaicos...51 Figura 8. Gráfico representando o apoio político e institucional recebido por cada mosaico para o seu reconhecimento. ...51 Figura 9. Gráfico das atividades realizadas para o reconhecimento dos mosaicos. ...52 Figura 10. Gráfico demonstrando as atividades realizadas por cada mosaico visando o seu reconhecimento. ...54 Figura 11. Gráfico das principais dificuldades enfrentadas pelos mosaicos durante o seu processo de reconhecimento. ...55 Figura 12. Gráfico das dificuldades enfrentadas por cada mosaico em seu processo de reconhecimento. ...56 Figura 13. Gráfico das oportunidades que surgiram a partir do reconhecimento dos mosaicos. ...58 Figura 14. Gráfico com os principais objetivos alcançados com o reconhecimento dos mosaicos. ...60 Figura 15. Gráfico da porcentagem de mosaicos cujo reconhecimento contribui na gestão das unidades. ...61 Figura 16. Gráfico das principais estratégias de gestão utilizadas pelos mosaicos. ...63 Figura 17. Gráfico representando as estratégias de gestão utilizadas por cada mosaico. ...64
Figura 19. Gráfico demonstrando as principais atividades realizadas pelos mosaicos visando o alcance do objetivo gestão participativa. ... 66 Figura 20. Gráfico demonstrando as principais dif iculdades enfrentadas pelos mosaicos ao promoverem a sua gestão. ... 67 Figura 21. Gráfico sobre as características que os entrevistados acreditam que devem ser observadas nas áreas protegidas e no conjunto antes de propor o reconhecimento de um mosaico. ... 71 Figura 22. Etapas para o reconhecimento de um mosaico. ... 81 Figura 23. Etapas de aplicação do método. ... 99
Quadro 1. Mosaicos oficialmente reconhecidos no Bras il, por ordem cronológica de reconhecimento. ...37 Quadro 2. Representatividade das respostas por bioma...47 Quadro 3. Âmbitos e variáveis para análise no conjunto de unidades de conservação...83 Quadro 4. Exemplo da matriz para aplicação do método a três unidades de conservação... 100 Quadro 5. Escala de qualificação para análise da viabilidade de reconhecimento de um mosaico... 103
APA - Área de Proteção Ambiental APP - Área de Preservação Permanente FNMA - Fundo Nacional do Meio Ambiente FUNAI - Fundação Nacional do Índio
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
ICMBio - Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade MMA - Ministério do Meio Ambiente
ONG - Organização Não-Governamental
OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público PNAP - Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas RBMA - Reserva da Biosfera da Mata Atlântica
REMAP - Rede Mosaicos de Áreas Protegidas RPPN - Reserva Particular do Patrimônio Natural SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservação UC - Unidade de Conservação
INTRODUÇÃO GERAL ... 19 OBJETIVOS ... 23 REFERENCIAL TEÓRICO ... 25 1. O CONCEITO DE TERRITÓRIO... 25 2. GESTÃO INTEGRADA ... 27 3. GESTÃO PARTICIPATIVA... 28
CAPÍTULO I: MOSAICOS DE ÁREAS PROTEGIDAS: ANÁLISE DESTE I NSTRUMENTO DE GESTÃO NO BRASIL ... 31
1. INTRODUÇÃO... 31
2. MATERI AL E MÉTODOS ... 32
3. RESULT ADOS E DISCUSSÃO ... 34
3.1. Histórico de reconhecimento dos mosaicos no Brasil ... 34
3.2. Análise dos documentos de reconhecimento dos mosaicos brasileiros ... 41
3.3. Resultados dos questionários ... 44
4. CONCLUSÕES ... 72
CAPÍTULO II: PROPOSTA DE MÉTODO PARA DEFI NIÇÃO DO TERRI TÓRIO DE UM MOSAICO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ... 75
1. INTRODUÇÃO... 75
2. MATERI AL E MÉTODOS ... 77
3. RESULT ADOS E DISCUSSÃO ... 78
3.1. O processo de reconhecimento de um mosaico ... 78
3.2. Método para a definição do território de mosaicos de unidades de conservação ... 82
3.4. Aplicação do método ... 98
3.5. Resultados esperados com a aplicação do método proposto 104 4. CONCLUSÕES ...105
CONSIDERAÇÕES FI NAIS ...107
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...111
APÊNDICES ...119
Apêndice A - Quadros de análise dos documentos de reconhecimento dos mosaicos ...119
INTRODUÇÃO GERAL
As áreas protegidas são consideradas um dos instrumentos mais eficazes para promover a conservação da natureza e, ao mesmo tempo, promover e apoiar o desenvolvimento sustentável (MARETTI, 2012). De acordo com a IUCN (2008), áreas protegidas referem-se a espaços geográficos claramente definidos, reconhecidos, dedicados e geridos por mecanismos legais ou outros instrumentos eficazes para alcançar a conservação em longo prazo da natureza, de seus serviços ecossistêmicos e seus valores culturais associados. Sua criação pode ser considerada uma importante estratégia de controle do território, uma vez que estabelece limites e dinâmicas de uso e ocupação específicos (MEDEIROS, 2006), além de se constituírem como um importante instrumento para a conservação in situ da biodiversidade (MEDEIROS; GARAY, 2006).
A criação das primeiras áreas protegidas ocorreu no ano de 252 a.C., na Índia, quando o imperador Ashoka ordenou a proteção de áreas florestadas e de algumas espécies terrestres e aquáticas (PUREZA; PELLIN; PÁDUA, 2015). No entanto, a Reserva Florestal mais antiga, criada por lei e com fins específicos de conservação, foi a Reserva de Tobago, no Caribe, em 1776.
As primeiras áreas protegidas implantadas com o formato atual foram os Parques Nacionais, criados no século XIX, nos Estados Unidos (PUREZA; PELLIN; PÁDUA, 2015), com o objetivo de proteger a vida selvagem ameaçada. O marco histórico deste tipo de iniciativa foi a criação do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872, uma vez que os valores utilizados para a sua criação perduram até os dias atuais (PAZ; FREITAS; SOUZA, 2006). No Brasil, o primeiro Parque Nacional criado foi o de Itatiaia, em 1937, que também seguiu o modelo norte-americano.
Desde que o conceito de parque nacional foi criado, ele vem se espalhando pelo mundo com sua premissa básica de que a natureza deve ser preservada de toda interferência humana (COLCHESTER, 2000). Assim, o modelo dominante de conservação ainda é marcado pela separação homem/natureza e pela noção de mundo selvagem (DIEGUES, 2000). Mundo selvagem é um lugar onde o homem é somente visitante (COLCHESTER, 2000) e esta noção, portanto, estabelece que a natureza selvagem só poderá ser protegida quando separada do convívio humano (DIEGUES, 2000).
Em contraponto ao paradigma vigente, atualmente há um crescente reconhecimento de que sem o envolvimento da população do entorno das áreas protegidas no seu planejamento, manejo e gestão, poucas são as chances de sucesso dos projetos para a conservação da biodiversidade (PIMBERT; PRETTY, 2000). Segundo Delelis, Rehder e Cardoso (2010), enquanto não forem levados em conta os processos destrutivos do entorno e da escala global, bem como os direitos, a participação e o modo de vida das populações locais, estarão ameaçadas a integridade das áreas protegidas, a resiliência dos ecossistemas e a conservação da biodiversidade.
O Programa Homem e Biosfera, criado como resultado da “Conferência sobre a Biosfera”, realizada pela UNESCO em 1968 em Paris, foi o primeiro a contestar o dogma da separação entre o homem e a natureza e a propor formas de gestão integrada dos ecossistemas (DELELIS; REHDER; CARDOSO, 2010). No Brasil, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC é considerado o marco inicial para o planejamento consistente da conservação sob uma abordagem ecossistêmica (DELELIS; REHDER; CARDOSO, 2010).
Atualmente, no Brasil, existem diferentes categorias de áreas protegidas, tais como: Unidades de Conservação (UCs), Áreas de Preservação Permanente (APP), Reserva Legal, Terra Indígena e Áreas de Reconhecimento Internacional. As UCs são reguladas pela Lei nº 9.985, de 2000, que instituiu o SNUC. Esta Lei, em seu artigo 2º, conceitua UC como o "espaço territorial e seus recursos ambientais, [...], com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos [...]". O SNUC é composto pelo conjunto de UCs federais, estaduais, municipais e particulares, distribuídas em 12 categorias de manejo, que se diferenciam quanto à forma de proteção e usos permitidos. Essas categorias de UCs estão divididas em dois grandes grupos: as Unidades de Proteção Integral e as Unidades de Uso Sustentável.
O estabelecimento do SNUC representou um avanço para as áreas protegidas, pois, além de definir critérios e normas para a criação, implantação e gestão das UCs, ele incorpora a participação e a integração as áreas protegidas brasileiras, principalmente através de três instrumentos: os mosaicos, os corredores ecológicos e as reservas da biosfera. Segundo Mendes et al. (2006), o SNUC reflete uma mudança de postura da sociedade brasileira, passando de uma visão essencialmente preservacionista para uma inspiração socioambiental.
Um mosaico, objeto de estudo desta pesquisa, é um conjunto de áreas protegidas cuja gestão é realizada de maneira integrada e participativa, e surgiu como forma de mitigar a separação homem/natureza que ocorre no processo de criação das UCs. Os mosaicos fazem parte de uma evolução histórica da concepção das áreas protegidas, que caminha para uma visão mais integrativa entre a conservação ambiental e as questões socioculturais, econômicas e políticas na escala biorregional, dando preferência a processos mais participativos e democráticos (DELELIS; REHDER; CARDOSO, 2010).
Os mosaicos surgem como uma possibilidade inovadora de gestão para as áreas protegidas, contudo a efetiva implementação de uma gestão integrada e participativa ainda é um desafio. O mosaico propõe uma mudança radical no modelo de gestão destas áreas, rompendo com a cultura vigente e exigindo uma nova visão das instituições (HERRMANN; COSTA, 2015). Inserir nas instituições o conceito de gestão por mosaico e motivar as pessoas a assumirem as transformações necessárias para viabilizá-lo não é simples, uma vez que envolve aspectos culturais e políticos bastante complexos (HERRMANN; COSTA, 2015).
Este novo modelo de gestão ainda precisa ser aperfeiçoado, e os melhores arranjos e modelos só poderão ser descobertos na prática. Será durante o exercício de uma gestão integrada e participativa que os desafios começarão a aparecer e, junto com eles, poderão ser pensadas em soluções e na melhor forma de implementação dos mosaicos.
O caminho para a consolidação de um mosaico pode ser longo e trazer à tona diversos desafios; por envolver dinâmicas sociais, políticas e institucionais específicas, cada experiência será única (HERRMANN; COSTA, 2015). Contudo, apesar dos novos desafios que podem surgir a partir da gestão por mosaicos, alguns destes poderão ser previstos, se a proposta for bem planejada e fundamentada. Para isso, é necessária, cada vez mais, a realização de estudos que ampliem o conhecimento sobre este instrumento de gestão e contribuam para o surgimento de novas iniciativas de reconhecimento.
Com o intuito de fomentar o debate sobre a importância do mosaico como instrumento de gestão das áreas protegidas e ajudar na definição de novas propostas, este trabalho possui como objetivo principal propor um método que auxilie na delimitação do território de mosaicos.
Para melhor organização dos resultados, optou-se por dividir este trabalho em dois capítulos, cada um contendo introdução, metodologia e resultados, precedidos por um item de referencial teórico comum. No primeiro capítulo é realizada uma análise da atual situação do instrumento de gestão mosaico no Brasil. Os resultados obtidos nesta análise serviram de base para a elaboração dos indicadores apresentados no Capítulo 2.
No segundo capítulo, o método proposto é apresentado e os indicadores definidos para análise são descritos. Apesar de um mosaico poder incluir diversas tipologias de áreas protegidas, o método que será apresentado foi elaborado para ser aplicado em um conjunto de UCs, uma vez que alguns dos indicadores propostos podem ser mais facilmente aplicados nesta categoria de área protegida.
A aplicação do método proposto será uma oportunidade de reflexão sobre o potencial que o conjunto de UCs possui para o reconhecimento de um mosaico e da viabilidade de realizarem uma gestão integrada e participativa. Uma vez que os indicadores sejam avaliados, alguns dos novos desafios que surgem com a gestão por mosaico poderão ser previstos e evitados, contribuindo para a efetividade deste instrumento de gestão.
OBJETIVOS
O objetivo geral deste trabalho é elaborar um método que, aplicado a um conjunto de UCs, auxilie na definição do território de um mosaico.
Para que seja possível o alcance do objetivo geral, a pesquisa possui os seguintes objetivos específicos:
Realizar uma análise da atual situação dos mosaicos no Brasil; Identificar como vem ocorrendo o processo de reconhecimento
dos mosaicos no Brasil e os principais desafios enfrentados por estes;
Identificar indicadores pertinentes a serem analisados para a definição do território de um mosaico e elaborar cenários aos indicadores selecionados;
Promover uma reflexão sobre a importância da realização de estudos que ajudem a definir o território mais adequado para o reconhecimento de um mosaico.
REFERENCIAL TEÓRICO
1. O CONCEITO DE TERRITÓRIO
O território é objeto de análise da geografia e recentemente tornou-se um conceito muito utilizado por diversas ciências, o que promoveu compreensões e significações de acordo com as intenções do sujeito (FERNANDES, 2009). O conceito de território alterou-se ao longo dos séculos e, de certa forma, pode-se afirmar que o conceito existe desde muito antes do século XIV, adquirindo mais significados desde então (GOTMANN, 1975). Território é um termo historicamente definido, remetendo a diferentes contextos e escalas (RAFFESTIN, 1993).
Espaço e território são conceitos indissociáveis (FERNANDES, 2009; MEDEIROS, 2009). Enquanto o primeiro é necessário para demarcar a existência do segundo, o último é condição para que o espaço se humanize (MEDEIROS, 2009). O território se forma a partir do espaço, sendo o resultado de uma ação conduzida (COSTA; ROCHA, 2010). Para construir um território, o ator projeta no espaço um trabalho, adaptando as condições dadas às necessidades de uma comunidade ou de uma sociedade (RAFFESTIN, 2009).
Um território pode ter signif icado biológico, econômico, social e político, como também pode ser o lugar de mediação entre as pessoas e sua cultura (BONNEIMAISON, 2000 apud MEDEIROS, 2009). Território também pode ser compreendido como espaço de uma nação, delimitado e regulado (SAQUET; SILVA, 2008).
Gotmann (1975) define território como uma porção do espaço geográfico que coincide com a extensão espacial da jurisdição de um governo. Ainda, segundo este autor, território pode ser definido como uma porção do espaço geográfico, ou seja, espaço concreto e acessível às atividades humanas (GOTMANN, 1975). Para Santos (1996), a configuração territorial é dada pelo conjunto formado pelos sistemas naturais e pelos acréscimos que os homens impõem a estes sistemas; é resultado de uma produção histórica que tende a uma negação da natureza. A configuração territorial tem sua existência material própria, contudo, sua existência real somente lhe é dada pelas relações sociais (SANTOS, 1996). Nesse sentido, Albagli (2004) ressalta que os
traçados dos acidentes naturais não constituem garantia de critérios claros e objetivos para a delimitação de territór ios, já que tais traçados sempre envolvem escolhas e tomada de decisão por atores, os quais, desse modo, produzem o território.
Souza (2009) conceitua território como sendo o espaço definido e delimitado por e a partir de relações de poder; é um instrumento de exercício de poder (SOUZA, 2000). O território pode ser considerado como delimitado, construído e desconstruído por relações de poder que envolvem uma gama muito grande de atores que territorializam suas ações com o passar do tempo (SAQUET; SILVA, 2008). Pode-se considerar que, para existir território, os elementos básicos seriam: espaço, ator e poder; espaço do qual se originará uma forma de relação específica que o ator manterá com ele; o ator que se relacionará com o espaço na forma de controle; e o poder exercido por esse ator sobre o espaço (STURMER, 2017).
Segundo Santos (1978), encontrar uma única definição para território é uma tarefa árdua, pois este possui diversas acepções e recebe diferentes elementos, de forma que toda e qualquer definição não é imutável, fixa e eterna. O conceito é objeto de amplo debate e possui vários sentidos, cada um calçado em uma específica corrente de pensamento (CORRÊA, 2000). Assim, tendo em vista as diversas signif icações que podem ser atribuídas ao conceito de território, algumas destas descritas acima, denota-se a importância de definir qual signif icado será atribuído ao termo ao longo deste trabalho.
O território de um mosaico de áreas protegidas não tem sua existência naturalmente concebida, a sua definição é resultado de decisões que foram tomadas pelos atores que atuam no espaço. É uma construção política, realizada de forma coletiva em um determinado ambiente sociocultural e com objetivo específico (LINO; DIAS, 2012).
As UCs configuram-se exemplos de territórios, os quais são resultantes de intervenção governamental com o objetivo maior de conservação ambiental (CAMPOS, 2011). Nos mosaicos, as UCs, bem como as outras categorias de áreas protegidas, compõem o território que será formado, contudo, a sua configuração não se restringe aos limites destas áreas.
O território de um mosaico é mais do que simplesmente a soma dos territórios das áreas protegidas que o compõem. O território de um mosaico também é definido pelas relações de poder. Aqui, considera-se poder, a habilidade humana de agir em uníssono, em comum acordo (ARENDT, 1985 apud SOUZA, 2000).
Ao reconhecer um mosaico pretende-se ampliar as ações para além dos limites das áreas protegidas. O território de um mosaico abrange, também, toda a região na qual ele possui relações de poder, exerce influência na tomada de decisão e que exerce influência sobre o mosaico. Assim como na definição de poder supracitada, as partes integrantes do mosaico atuarão em comum acordo, definindo as ações que serão realizadas naquele local.
2. GESTÃO INTEGRADA
A palavra gestão possui origem latina, significa conduzir, dirigir ou governar (SABIA; ROSSINHOLI, 2001). De modo geral, gestão é um conjunto de tarefas que permitem administrar os recursos disponíveis para o que foi previamente planejado, de forma que as metas traçadas sejam alcançadas (LIMONT; FISCHER, 2012).
No contexto de áreas protegidas, gestão são os mecanismos administrativos, gerenciais, de controle ambiental e avaliação, como também aqueles que def inem e promovem a forma de participação das populações locais e dos agentes regionais públicos e privados (MMA, 2006). Segundo Gidsicki (2012), o termo gestão de áreas protegidas é utilizado para englobar as ações voltadas ao cumprimento de seus objetivos.
A gestão integrada de áreas protegidas ocorre quando a condução das ações ocorre de maneira compartilhada, onde as metas e objetivos levem a uma visão de futuro comum (SALES, 2012). Está vinculada às possibilidades de compartilhamento de tarefas e responsabilidades, no momento da ação e da execução (SALES, 2012).
Uma das grandes inovações do estabelecimento do SNUC, no ano 2000, foi estabelecer como diretriz a integração das áreas protegidas brasileiras e dos recursos naturais. Consta no art. 5º, da Lei 9.985 de 2000, que o SNUC será regido por diretrizes que:
"XIII - busquem proteger grandes áreas por meio de um conjunto integrado de unidades de conservação de diferentes categorias, próximas ou contíguas, e suas respectivas zonas de amortecimento e corredores ecológicos, integrando as diferentes atividades de preservação
da natureza, uso sustentável dos recursos naturais e restauração dos ecossistemas." (BRASIL, 2000). O SNUC também estabelece três instrumentos para integração das áreas protegidas, são estes, os mosaicos, as reservas da biosfera e os corredores ecológicos. Os mosaicos e as reservas da biosfera são, também, instrumentos de gestão, cujo um dos objetivos é promover uma gestão integrada das áreas protegidas e dos recursos naturais.
O Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), estabelecido no ano de 2006, através do Decreto n° 5.758, também recomendou a integração das áreas protegidas. Os princípios e diretrizes do referido plano orientam as ações a serem desenvolvidas para o estabelecimento de um sistema de áreas protegidas, ecologicamente representativo, efetivamente manejado e integrado a áreas terrestres e marinhas mais amplas (BRASIL, 2006).
Ao promover a gestão integrada por meio de um mosaico, espera-se que o conjunto de áreas protegidas passe a atuar de maneira cooperativa, definindo metas e diretrizes para uma atuação conjunta, que contribua para que as áreas alcancem seus objetivos de criação mais facilmente, bem como sejam estabelecidos novos objetivos que englobem todo o território.
3. GESTÃO PARTICIPATIVA
A palavra participação se refere a “tomar parte” (IBASE, 2006). O conceito relaciona-se com assumir responsabilidades, exercer a cidadania, construir ações junto com o outro, se dispor a um diálogo aberto e respeitar a diversidade (LIMONT; FISCHER, 2012). No âmbito das áreas protegidas, a participação deverá considerar ações e medidas que visem à melhoria da qualidade de vida das populações envolvidas e deve possuir o compromisso de fortalecer e qualificar a participação das comunidades locais, de maneira a consolidar a importância das áreas protegidas na promoção da cidadania (I BASE, 2006).
O termo gestão participativa é comumente definido pelo compartilhamento de poderes e responsabilidades entre diferentes atores, sendo os principais o governo e as comunidades locais (CERATI et al, 2011). Com a Gestão Participativa, tem-se por objetivo uma maior flexibilização na tomada de decisão, propiciando que todos os atores
possam se expressar e que juntos possam otimizar soluções, desenvolvendo uma cultura organizacional que contemple a participação (SEGATO; BINI, 2014). Um dos princípios da gestão participativa é o real envolvimento de todos os atores (LIMONT; FISCHER, 2012).
A diferença entre a forma tradicional de gestão e a gestão participativa é a de que, enquanto na primeira as decisões são unidirecionais e baseadas em conhecimentos técnicos, a segunda possibilita o encontro de diversas perspectivas, permitindo que conflitos existentes entre os diferentes atores sejam explicitados (CERATI et al, 2011). A abertura para a partic ipação na gestão ambiental favorece o exercício da cidadania e ainda contribui para a def inição de estratégias que garantam a conservação dos recursos naturais e melhorem as condições de vida das pessoas (LIMONT; FISCHER, 2012). A gestão participativa desempenha uma importante função, especialmente quando aplicada às áreas protegidas, aproximando as áreas com as comunidades do entorno e minimizando os conflitos frequentemente observados nessa relação (GONSALES, 2012).
A participação não é um processo espontâneo, mas aprendido e conquistado (IBASE, 2006). Um processo participativo depende de um arranjo entre diversas dimensões, a educativa, a participativa, a política, a institucional e, sobretudo, a ideológica, uma vez que as pessoas envolvidas no processo precisam estar realmente engajadas em transformar uma realidade tradicional de gestão, que está consolidada e que tem por referência a “não participação”, em um modelo participativo (LIMONT; FISCHER, 2012).
A participação foi incorporada às áreas protegidas brasileiras com o estabelecimento do SNUC. De acordo com o art. 5º, da Lei nº 9.985 de 2000, o SNUC será regido por diretrizes que: "assegurem a participação efetiva das populações locais na criação, implantação e gestão das unidades de conservação" (BRASIL, 2000). Além disso, o SNUC estabelece os mosaicos e reservas da biosfera também como instrumentos de gestão participativa.
O PNAP, segundo o decreto que o institui, também possui como princípio: "a promoção da participação, da inclusão social e do exercício da cidadania na gestão das áreas protegidas, buscando permanentemente o desenvolvimento social..." (BRASI L, 2006).
CAPÍTULO I: MOSAICOS DE ÁREAS PROTEGIDAS: ANÁLISE DESTE I NSTRUMENTO DE GESTÃO NO BRASIL
1. INTRODUÇÃO
Um mosaico é um conjunto de áreas protegidas cuja gestão é feita de maneira integrada e participativa. Este instrumento surgiu para proporcionar maior efetividade de governança das áreas protegidas e promover estratégias e ações de conservação da biodivers idade através de uma organização conjunta destas áreas (PINHEIRO, 2010). A possibilidade de gestão das áreas protegidas através de mosaicos, proposta pelo SNUC, surgiu como forma de resolver o problema da falta de conectividade e integração destas áreas, além de buscar uma gestão mais efetiva dos remanescentes naturais.
A def inição legal de mosaico está presente no artigo 26 da Lei do SNUC. De acordo com a lei:
"Quando existir um conjunto de unidades de conservação, de categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, e outras áreas protegidas públicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gestão do conjunto deverá ser realizada de maneira integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservação [...]" (BRASIL, 2000). Os mosaicos têm como finalidade ampliar as ações de conservação para além dos limites das áreas protegidas (ICMBio, 2015). São uma alternativa para compatibilizar a ocupação humana com a conservação da biodiversidade e visam garantir a sobreviv ência e a efetividade das áreas protegidas em consonância com as atividades humanas (MMA, 2015). O estabelecimento de um mosaico pode contribuir para a transposição de um dos principais desafios na gestão das UCs: a interação e partilha de responsabilidades entre a população local, o governo e os órgãos gestores de diferentes esferas de governo (MMA, 2011a).
Os mosaicos têm ganhado destaque no ordenamento e na gestão do território, pois este instrumento permite que haja a manutenção da biodiversidade e a valor ização da sociobiodiversidade, juntamente com práticas de desenvolvimento sustentável (MMA, 2011b). Contudo,
apesar de os mosaicos se apresentarem como um instrumento de gestão importante e inovador, Pena et al (2014) destacam que os mosaicos ainda configuram-se como uma iniciativa recente e pouco difundida no âmbito das políticas ambientais nacionais. Isto resulta em pouca pesquisa e informação disponível referente ao tema. Essa escassez de informações, associada à alternância de períodos de maior e menor apoio político e institucional à consolidação deste instrumento, pode estar dificultando a gestão destes espaços, diminuindo o número de iniciativas propostas, bem como de iniciativas formalmente instituídas.
Nesse sentido, neste capítulo foi realiz ada uma análise da atual situação deste instrumento de gestão de áreas protegidas, com a finalidade de ampliar o conhecimento sobre mosaicos no Brasil, fornecendo informações que possam nortear pesquisas e propostas de reconhecimento futuras. Além disso, os resultados que serão apresentados neste capítulo auxiliaram na elaboração de indicadores, apresentados no Capítulo 2, que, aplicados às UCs, auxiliem na definição do território de um mosaico.
2. MATERI AL E MÉTODOS
Os resultados deste capítulo foram obtidos através de três etapas principais: levantamento bibliográfico; análise das leis, decretos e portarias de reconhecimento dos mosaicos; e encaminhamento de um questionário aos mosaicos brasileiros.
A etapa de levantamento bibliográfico ocorreu através de materiais já publicados, principalmente livros, artigos científicos, documentos legais e materiais disponíveis na Rede Mundial de Computadores. As palavras-chave utilizadas na busca foram: gestão ambiental, gestão integrada, mosaicos, áreas protegidas e unidades de conservação. Também foram visitadas os sítios na Rede Mundial de Computadores dos mosaicos já reconhecidos, quando estes existiam, bem como os sítios da Rede Mosaicos de Áreas Protegidas - REMAP, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio e do Ministério do Meio Ambiente - MMA. O levantamento das informações ocorreu entre julho de 2016 e maio de 2017.
Na etapa de análise das leis, decretos e portarias de reconhecimento dos mosaicos, os documentos foram lidos na íntegra e
as informações presentes nestes foram comparadas entre si e com o que dispõe o Decreto nº 4.340 de 2002, que regulamenta o artigo 26 do SNUC, e a Portaria nº 482, do MMA, de 2010, que define procedimentos para o reconhecimento dos mosaicos. Para facilitar a visualização dos dados, foi gerado um quadro, reunindo as principais informações que puderam ser levantadas através da análise destes documentos (Apêndice A).
Os questionários (Apêndice B) foram encaminhados via e-mail, aos mosaicos já reconhecidos, bem como aos atores envolvidos no processo de reconhecimento. A busca pelo contato dos mosaicos ocorreu através de pesquisa a sítios da Rede Mundial de Computadores dos próprios mosaicos; das redes sociais dos mosaicos; do ICMBio; da REMAP e da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica (RBMA). Também foram enviados e-mails a REMAP, à RBMA, a pesquisadores sobre o tema e aos órgãos gestores estaduais dos mosaicos solicitando o endereço eletrônico dos mosaicos, ou de atores que os pudessem representar. Não foi possível encontrar o contato de todos os mosaicos. Nestes casos, foi procurado o contato das UCs pertencentes aos mosaicos, através de busca pela Rede Mundial de Computadores.
O questionário encaminhado era composto por questões abertas e fechadas, que tinham como objetivo entender como tem ocorrido o processo de reconhecimento dos mosaicos brasileiros e saber como tem se realizado a gestão destes espaços. Nas questões fechadas foram oferecidas alternativas, dentre as quais o entrevistado poderia assinalar mais de uma resposta.
Ao todo foram enviados 80 e-mails com o questionário, sendo que destes houve o retorno de 14 questionários respondidos. O questionário foi enviado a mais de um representante por mosaico, a fim de garantir uma maior taxa de resposta. Assim, ocorreu de dois mosaicos retornarem dois questionários respondidos. Nestes casos de duplicidade, as respostas foram comparadas e somadas, para gerar apenas um resultado por mosaico. Apesar de a pesquisa ter obtido o retorno de 14 questionários respondidos, estes representam 12 mosaicos brasileiros, ou seja, este trabalho apresenta resultados referentes a 50% dos mosaicos já reconhecidos no país.
Para análise do perfil dos entrevistados, foram considerados os 14 questionários distintamente. Os entrevistados foram numerados, recebendo números de um (1) a 14, sendo que, no decorrer do trabalho, sempre foram utilizados os mesmos números para cada entrevistado. A
partir das informações obtidas através dos questionários, foram gerados gráficos no programa Microsoft Excel, de forma a facilitar a visualização dos resultados.
Visando representar a localização e a abrangência dos mosaicos em território nacional, foi realizado um mapeamento dos mosaicos brasileiros, indicando a localização destes por bioma. Para isso, foi montada uma base cartográfica a partir de arquivos vetoriais disponibilizados por órgãos oficiais (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e ICMBio), no programa Quantum GIS v.2.2. Foi gerado um arquivo vetorial contendo a posição geográfica das áreas, como componente para a criação do mapa temático.
3. RESULT ADOS E DISCUSSÃO
3.1. Histórico de reconhecimento dos mosaicos no Brasil
O mosaico é um instrumento de gestão relativamente recente, fazendo 17 anos do surgimento do termo na legis lação brasileira, a partir da criação do SNUC nos anos 2000, e 15 anos da instituição do primeiro mosaico em território nacional, o Mosaico do Tucuruí, no estado do Pará, em 2002. Contudo, as primeiras exper iências de gestão integrada das áreas protegidas brasileiras ocorreram ao final dos anos 1990, com a criação do Núcleo Regional de Unidades de Conservação (NURUC), considerado a origem do que hoje se entende como gestão por mosaicos (DELELIS; REHDER; CARDOSO, 2010).
No ano de 2001, devido às experiências de gestão integrada e participativa na França, através dos Parques Naturais Regionais, Bras il e França inic iaram uma cooperação denominada "Fortalec imento da gestão integrada e participativa em mosaicos de áreas protegidas no Bras il para o desenvolvimento territor ial sustentável". Essa cooperação se baseou nas diferenças dos sistemas de áreas protegidas dos dois países e no mútuo aprendizado, acreditando no potencial dos mosaicos em se constituírem um instrumento de governança e desenvolvimento territorial em escala regional (DELELIS; REHDER; CARDOSO, 2010). O estabelecimento desta cooperação ajudou a fortalecer este instrumento
de gestão no Brasil e tornou possível que inic iativas de implementação de mosaicos se transformassem em mosaicos oficialmente reconhecidos. Em 2005, foi lançado pelo Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA) o edital 01/2005. Este teve como objetivo selecionar projetos orientados à formação de mosaicos de UCs e outras áreas legalmente protegidas (FNMA, 2005). Foram selecionados dez projetos de diferentes partes do país, sendo que sete foram convidados a trocar reflexões e experiências de gestão territorial com instituições em território francês (CAMPOS, 2013), através da cooperação Franco-Bras ileira. Este edital resultou no reconhecimento dos mosaicos Sertão Veredas Peruaçu, Baixo Rio Negro, Extremo Sul da Bahia e da Amazônia Oriental (PINHEIRO, 2016).
A criação do PNAP, estabelecido pelo Decreto nº 5.758, de 2006, também contribuiu para o reconhecimento de novos mosaicos. O PNAP apresentou uma visão ampliada das áreas protegidas e recomendou a integração entre UCs e outras áreas protegidas. O plano também apontou algumas ações voltadas aos mosaicos, bem como a necessidade de se aprimorar a regulamentação do SNUC referente ao tema. Após a elaboração do PNAP, no ano de 2006, até o ano de 2007, quatro novos mosaicos foram reconhecidos.
Depois disso, a criação de mosaicos passou a ocorrer em um ritmo lento. Houve o reconhecimento de dois mosaicos no ano de 2008 e de outros dois no ano de 2009, sendo que um dos mosaicos reconhecidos em 2009, o Mosaico Sertão Veredas Peruaçu, ainda era fruto do edital 01/2005 do FNMA.
Já o ano de 2010 se destacou devido à instituição da Portaria nº 482 do MMA, de 14 de dezembro de 2010, que definiu os procedimentos para o reconhecimento dos mosaicos, e com o reconhecimento de sete novos mosaicos. Destes sete, três foram resultado do edital de 2005 do FNMA. Após o ano de 2010 até o ano de 2017, apenas outros seis mosaicos foram reconhecidos, dois em 2011, um (1) em 2012, dois em 2013 e um (1) em 2016.
A partir dos resultados é possível perceber que, em geral, o reconhecimento dos mosaicos foi sempre precedido pela edição de uma lei, decreto, portaria ou edital que fomentassem o uso deste instrumento de gestão. Contudo, desde o ano de 2010 o reconhecimento de novos mosaicos tem ocorrido em um ritmo mais lento. Segundo o que foi discutido no Workshop Nacional de Mosaicos de Áreas Protegidas, realizado no ano de 2016, foi extinto o setor de Mosaicos do ICMBio,
além disso há pouca adesão dentro das instituições sobre a gestão de mosaicos e ainda há a necessidade de internalização dos conceitos junto ao MMA e ICMBio (WORKSHOP NACIONAL DE MOSAICOS DE ÁREAS PROTEGIDAS, 2016). Esse pouco reconhecimento da importância dos mosaicos como instrumento de gestão de áreas protegidas, inclusive por parte dos órgãos gestores, pode ser uma das explicações para a diminuição do ritmo de reconhecimento de novos mosaicos.
Atualmente, existem 24 mosaicos reconhecidos no país (PELLIN; PELLIN; SCHERER, 2017), sendo que o último a ser reconhecido foi o Mosaico do Jalapão, que abrange os estados de Tocantins e Bahia, em setembro de 2016.
O reconhecimento de um mosaico tem sido feito através de uma lista das áreas que irão fazer parte do mosaico e um conjunto de documentos que acompanham a solicitação de seu reconhecimento, que devem ser encaminhados ao MMA ou ao órgão gestor estadual ou municipal (PINHEIRO, 2010), embora o Decreto nº 4.340 de 2002, que regulamenta o SNUC, disponha que o MMA é o órgão responsável pelo reconhecimento e não inclua a possibilidade de outros órgãos o fazerem. Atualmente o MMA é o responsável por reconhecer os mosaicos federais, a pedido dos órgãos gestores das UCs, conforme procedimentos instituídos na Portaria do MMA nº482 de 2010.
Dentre os mosaicos existentes 15 foram reconhecidos em âmbito federal, todos por meio de portaria do MMA, e nove em âmbito estadual, por meio de leis, decretos e portarias (Quadro 1). Não existem mosaicos municipais oficialmente reconhecidos (PELLIN; PELLIN; SCHERER, 2017). Nesse sentido destaca-se a necessidade de ampliação do envolvimento de estados e municípios no reconhecimento de mosaicos (WORKSHOP NACIONAL DE MOSAICOS DE ÁREAS PROTEGIDAS, 2016).
Quadro 1. Mosaicos oficialmente reconhecidos no Brasil, por ordem cronológica de reconhecimento.
Nº M osaico Estado Forma de
reconhecimento Instância de formalização 1 M osaico Tucuruí PA Lei estadual nº 6.451, de 11 de abril de 2002 Estadual 2 M osaico Serra da Capivara e Confusões
PI Portaria nº 76, de 11 de março de 2005 Federal
3
M osaico Litoral Sul do Estado de São Paulo e Norte
do Estado do Paraná (Lagamar) SP/PR Portaria nº 150, de 8 de março de 2006 Federal 4 M osaico Serra da Bocaina SP/RJ Portaria nº 349, de 11 de dezembro de 2006 Federal 5 M osaico M ata Atlântica Central Fluminense
RJ Portaria nº 350, de 11 de dezembro de 2006 Federal
6 M osaico Serra da M antiqueira SP/RJ/M G Portaria nº 351, de 11 de dezembro de 2006 Federal 7 M osaico da Serra de São José MG Decreto nº 44.518, de 16 de maio de 2007 Estadual 8 M osaico Jacupiranga SP Lei estadual nº 12.810, de 21 de fevereiro de 2008 Estadual 9
M osaico das Ilhas e Áreas M arinhas Protegidas do Litoral Paulista SP Decreto nº 53.528, de 8 de outubro de 2008 Estadual 10 M osaico da Serra do Tabuleiro e Terras de M assiambú SC Lei estadual nº 14.661, de 26 de março de 2009 Estadual
11 M osaico Sertão
Veredas Peruaçu MG/GO/BA
Portaria nº 128, de 24
de abril de 2009 Federal
12 M osaico Apuí AM Portaria nº 55, de 23
de março de 2010 Estadual 13 M osaico M anguezal da Baia Vitória ES Decreto nº 2625-R, de 23 de novembro de 2010 Estadual 14 M osaico do Espinhaço MG Portaria nº 444, de 26 de novembro de 2010 Federal 15 M osaico Baixo Rio
Negro AM Portaria nº 483, de 14 de dezembro de 2010 Federal 16 M osaico M ico-Leão Dourado RJ Portaria nº 481, de 14 de dezembro de 2010 Federal 17 M osaico da Foz do Rio Doce ES Portaria nº 489, de 17 de dezembro de 2010 Federal 18 M osaico Extremo Sul da Bahia BA Portaria nº 492, de 17 de dezembro de 2010 Federal 19 M osaico Carioca RJ Portaria nº 245, de 11
de julho de 2011 Federal 20 M osaico da Amazônia M eridional AM /M G/RO Portaria nº 332, de 02 de agosto de 2011 Federal 21 M osaico de
Paranapiacaba SP Decreto nº 58.148, de 21 de junho de 2012 Estadual 22 M osaico Juréia-Itatins SP Lei estadual nº 14.982, de 2013 Estadual 23 M osaico Oeste do Amapá e Norte do Pará (Amazônia Oriental) AM /PA Portaria nº 04, de 04 de janeiro de 2013 Federal 24 M osaico do Jalapão TO/BA Portaria nº 434, de 29 de setembro de 2016 Federal
Os mosaicos são uma estratégia de gestão do território que visa ampliar a proteção dos biomas brasileiros. O MMA propôs a criação e implementação de mosaicos nos biomas para melhorar a eficiência e representatividade das áreas protegidas no que concerne à carência de recursos humanos e financeiros, ao isolamento das áreas protegidas em termos de gestão e proteção e à repartição justa dos benefícios da criação destas áreas com os povos tradicionais que vivem em seu inter ior ou entorno (MMA, 2007b apud FVA, 2014).
Apesar de os primeiros mosaicos instituídos, Tucuruí e Serra da Capivara e Confusões, se localizarem nos biomas Amazônia e Caatinga, respectivamente, inicialmente a ideia de instituição de mosaicos foi muito utilizada na Mata Atlântica, como uma estratégia para incrementar as ações de conservação deste bioma, que é um dos mais ameaçados do país. Provavelmente, por essa razão a maioria dos 24 mosaicos brasileiros está localizada no bioma Mata Atlântica, com 66,7% dos mosaicos reconhecidos, como pode ser observado na Figura 1. O segundo bioma com maior representatividade é o da Amazônia, com 20,8% dos mosaicos reconhecidos.
Figura 1. Localização dos mosaicos de áreas protegidas por bioma. Fonte: elaboração da autora.
O Cerrado possui dois mosaicos reconhecidos em seu território, representando 8,3% dos mosaicos brasileiros. O mosaico mais recente reconhecido, Mosaico do Jalapão, criado em 2016, encontra-se neste bioma.
O bioma Caatinga conta com apenas um mosaico de áreas protegidas, representando 4,2% dos mosaicos instituídos no país. O mosaico instituído na Caatinga foi o segundo criado em território nacional, no ano de 2005, e até o momento nenhum outro foi instituído neste bioma. Já os biomas Pampa e Pantanal não apresentaram nenhum mosaico de áreas protegidas até 2017.
3.2. Análise dos documentos de reconhecimento dos mosaicos brasileiros
De acordo com a análise dos documentos de reconhecimento dos mosaicos, a maioria destes é composta apenas por UCs. As exceções são o Mosaico Serra da Capivara e Confusões, que em sua portaria de criação já inclui um corredor ecológico em seu território, o Mosaico Serra de São José, cujo território inclui uma área denominada "área de proteção especial" e o Mosaico da Amazônia Or iental, que inclui três terras indígenas. Era de se esperar que os mosaicos fossem uma estratégia de gestão mais aplicada às UCs, visto que há uma divergência na legislação quanto às categorias de áreas protegidas que podem ser inclusas em um mosaico. Além disto, um mosaico tem como objetivo integrar a gestão das áreas e promover uma gestão participativa, e a UC é a categoria de área protegida que apresenta instrumentos de ges tão mais consolidados.
Segundo Pinheiro (2010), as outras áreas protegidas contempladas nas discussões sobre a composição dos mosaicos são: as APPs e reservas legais; terras indígenas e quilombos; áreas de exclusão de pesca; sítios do patrimônio mundial natural e sítios ramsar; zonas de proteção definidas em outros instrumentos de planejamento, como as zonas protegidas pela lei do gerenciamento costeiro, nos planos diretores municipais e nos zoneamentos ecológico-econômicos; áreas naturais tombadas; áreas protegidas por força de outras legislações ambientais como, por exemplo, a Lei da Mata Atlântica.
Em geral, todas as portarias de reconhecimento de mosaicos federais analisadas seguem o mesmo padrão, indicando as áreas que irão compor o mosaico, como será composto o conselho gestor e as suas
competências, conforme o estabelecido no Decreto nº 4.340 de 2002 e a Portaria do MMA nº 482 de 2010. Apenas a portaria de criação do Mosaico Serra da Capivara e Confusões escapa deste padrão, criando um corredor ecológico e determinando o responsável pela gestão do mosaico.
Já os mosaicos estaduais não seguem um padrão, e seus documentos de reconhecimento tratam de assuntos diversos e dispõem sobre diferentes aspectos do mosaico, como a área do mosaico, o órgão que será responsável pela sua gestão e os objetivos específicos do mosaico. Além disto, muitos destes documentos possuem inicialmente a função de redelimitar, criar e recategorizar UCs. Como é o caso do documento que criou o Mosaico Serra do Tabuleiro e Terras de Massiambú, Lei Estadual nº 14.661, de 26 de março de 2009, que teve como primeiro objetivo reavaliar e redefinir os limites do Parque Estadual da Serra do Tabuleiro.
A avaliação dos documentos de reconhecimento dos mosaicos também demonstrou que nem todos os mosaicos estaduais apresentam a composição do conselho gestor, contrariando o que determina o art. 9º do Decreto nº 4.340 de 2002, que dispõe que a composição do conselho deverá ser estabelecida no documento de criação do mosaico.
Dentro os mosaicos estaduais, somente o Mosaico do Apuí foi reconhecido através de uma portaria, a qual seguiu o modelo das portarias dos mosaicos federais. Também, entre os mosaicos estaduais, foram constatados dois documentos de reconhecimento que se opuseram a uma portaria federal de criação de mosaico, como é o caso das leis que reconheceram o Mosaico do Jacupiranga e o Mosaico Juréia-Itatins.
O Mosaico do Jacupiranga foi reconhecido em 2009, através de uma lei estadual (Lei nº 12.810, de 21 de fevereiro de 2008) que em um primeiro momento alterou os limites do Parque Estadual do Jacupiranga e reclassificou algumas áreas, para depois, a partir destas mudanças, reconhecer o mosaico. Contudo, o Parque Estadual do Jacupiranga já fazia parte de um mosaico federal desde o ano de 2006, o Mosaico Lagamar (Portaria nº 150, de 8 de maio de 2006). Caso semelhante ocorreu com o Mosaico Juréia-Itatins, criado a partir da alteração dos limites da Estação Ecológica (ESEC) Juréia-Itatins (Lei Estadual nº 14.982, de 8 de abril de 2013), no ano de 2013, sendo que esta área já fazia parte de um mosaico federal, o Mosaico Lagamar, desde março de 2006. Este último caso é ainda mais complexo, o Mosaico Juréia-Itatins foi primeiramente criado em dezembro de 2006 (através da Lei Estadual nº 12.406, de 12 de dezembro de 2006), desafetado em 2009 e
novamente criado, junto com as alterações nos limites da ESEC, no ano de 2013.
Estas situações demonstram uma desorganização e falta de atenção por parte dos órgãos estaduais ao utilizarem este instrumento de gestão, e também denotam o pouco diálogo entre os órgãos federais e estaduais. A falta de padronização dos aspectos relacionados ao reconhecimento de mosaicos estaduais, que não seguem em seus documentos as diretrizes presentes no Decreto nº 4.340 de 2002, bem como na Portaria do MMA nº482 de 2010, e ainda a constatação de que alguns instrumentos de reconhecimento de mosaicos estaduais também estão sendo utilizados para outras finalidades, como a criação, recategorização e redelimitação de UCs, demonstram a necessidade de ampliação da discussão sobre a regulamentação e possibilidade de reconhecimento dos mosaicos em diferentes âmbitos.
É importante destacar que parece haver certo descompasso entre o que prevê a lei do SNUC e o seu decreto de regulamentação. Enquanto a lei dispõe que um mosaico poderá ser composto por diferentes tipologias de áreas protegidas, o decreto restringe a sua composição à apenas UCs. Além disso, o decreto prevê o reconhecimento de mosaicos apenas em nível Federal, por ato do MMA, e não inclui a possibilidade de reconhecimento de mosaicos através de outros instrumentos legais, além de portarias, bem como exige que o pedido de reconhecimento do mosaico parta dos órgãos gestores das UCs. Outro destaque é que, apesar de um mosaico prever uma gestão participativa das áreas protegidas, a legislação não aborda a necessidade de consultas públicas para o seu reconhecimento.
Um aspecto importante já discutido no Workshop Nacional de Mosaicos de Áreas Protegidas, realizado em 2016, é a necessidade de ampliação do debate sobre a readequação do arcabouço legal no que se refere ao reconhecimento dos mosaicos de forma a estabelecer de forma clara a possibilidade de inclusão de diferentes categorias de áreas protegidas, o papel institucional de cada entidade que compõem o mosaico e a autonomia dos conselhos (WORKSHOP NACIONAL DE MOSAICOS DE ÁREAS PROTEGIDAS, 2016).
Não existem regras sobre a quantidade de áreas que devem compor um mosaico ou mesmo um padrão para os mosaicos já estabelecidos. O mosaico com um menor número de UCs em seu território é o Mosaico Serra da Capivara e Confusões, com apenas duas UCs. Já o mosaico formado pelo maior número de UCs é o Mosaico das
Ilhas Marinhas e Áreas Protegidas do Litoral Paulista, que é formado por 52 UCs. Em algumas situações, o número de áreas protegidas que constam nos documentos oficiais de criação dos mosaicos é inferior ao obtido nas listas disponíveis nas páginas da internet destes mosaicos, que geralmente contemplam outras áreas protegidas além daquelas inclusas no momento da criação. Ressalta-se que, a área em hectares do mosaico não é proporcional ao número de UCs que o compõe, ou seja, o fato de um mosaico ser composto por um grande número de UCs não indica, necessariamente, que este possua uma área extensa.
Ao analisar as áreas protegidas que compõem cada mosaico, também foi possível perceber que muitas UCs fazem parte de mais de um mosaico. Nesse sentido destaca-se o Mosaico das Ilhas Marinhas e Áreas Protegidas do Litoral Paulista. Em seu decreto de criação constam na sua composição todas as UCs costeiras dos mosaicos do Jacupiranga, Bocaina e Lagamar, assim, a maioria das UCs que compõem este mosaico, já estavam anteriormente inc lusas em outros mosaicos. De acordo com Pinheiro (2010), partindo do pressuposto que a identidade territorial é ponto fundamental para o reconhecimento de um mosaico, é possível que uma área protegida integre mais de um mosaico, desde que se observem características comuns que favoreçam a integração. Contudo, resta saber se nestes casos a inclusão das áreas em mais de um mosaico ocorreu, de fato, devido à constatação de que estas compartilham da mesma identidade territorial às demais áreas dos mosaicos.
3.3. Resultados dos questionários
Os mosaicos que retornaram o questionário respondido foram: Mosaico Lagamar; Mosaico Serra da Bocaína; Mosaico da Serra do Tabuleiro e Terras de Massiambú; Mosaico Sertão Veredas Peruaçu; Mosaico Manguezal da Baía Vitória; Mosaico do Espinhaço; Mosaico do Baixo Rio Negro; Mosaico Mico Leão Dourado; Mosaico Carioca; Mosaico da Amazônia Meridional; Mosaico Oeste do Amapá e Norte do Pará (conhecido como Mosaico da Amazônia Oriental); e Mosaico do Jalapão.
Quanto ao perfil dos entrevistados, (Figura 2), quatro são membros do conselho do mosaico, apoiaram no reconhecimento e são gestores de UCs. Destes quatro, um (1) também é secretário executivo do mosaico. Dois dos entrevistados são membros do conselho do mosaico, apoiaram no reconhecimento e são, também, secretários
executivos. Um (1) dos entrevistados é membro do conselho e gestor de UC. Dois dos entrevistados apenas apoiaram no reconhecimento do mosaico, um (1) é somente membro do conselho, um (1) é somente secretário executivo, e um (1) dos entrevistados é apenas gestor de UC. Por fim, dois dos entrevistados não se enquadraram em nenhumas das opções fornecidas, assinalando a opção "outros". Destes, um é assessor de conselheiros indígenas, e o outro foi da secretaria executiva, mas atualmente é voluntário.
Figura 2. Gráfico do perfil de cada entrevistado. Cada número corresponde a um entrevistado e apresenta sua relação com o mosaico.
Fonte: elaboração da autora a partir dos questionários.
Nove dos entrevistados, (64%), alegaram ter se envolvido no processo de reconhecimento do mosaico, três (22%) disseram ter se envolvido parcialmente e dois (14%) disseram não ter tido nenhum envolvimento. Entre os 12 entrevistados que disserem ter tido algum tipo de envolvimento com o reconhecimento do mosaico, a maioria (Figura 3), dez dos entrevistados, participou das reuniões para o reconhecimento, nove colaboraram na proposta encaminhada ao órgão gestor, cinco participaram dos estudos para o reconhecimento do mosaico e dois iniciaram a articulação com os gestores. Dentre os dois entrevistados que selecionaram a opção "outros", um acompanhou o processo de criação, passando informações aos gestores que haviam aderido ao mosaico, e o outro contribuiu para a formalização do conselho do mosaico.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Número dos entrevistados
Perfil dos entrevistados
Outro Secretário executivo Gestor de UC Apoiou no reconhecimento Membro do conselho
Figura 3. Gráfico que demonstra o nível de envolvimento dos entrevistados com o processo de reconhecimento do mosaico. Os entrevistados 2 e 3 disseram não ter se envolvido com o processo, e o 14, apesar de dizer ter se envolvido parcialmente, não respondeu qual foi o seu grau de envolvimento.
Fonte: elaboração da autora a partir dos questionários.
Dentre os mosaicos que retornaram o questionário respondido, 10 foram reconhecidos em âmbito Federal e dois em âmbito Estadual. Quanto à localização, sete encontram-se no bioma Mata Atlântica, representando 43,75% dos mosaicos deste bioma, dois no Cerrado, representando 100% dos mosaicos do bioma, e três na Amazônia, representando 60% dos mosaicos do bioma (Quadro 2).
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 N úm er o do s en tr ev is ta do s
Nível de envolvimento dos entrevistados
Participou das reuniões para o reconhecimento Colaborou na proposta encaminhada ao MMA ou ao órgão gestor Participou dos estudos para o reconhecimento Outro
Iniciou articulação com os gestores
Quadro 2. Representatividade das respostas por bioma. Biomas N° de mosaicos no bioma Questionários respondidos Representatividade das respostas Mata Atlântica 16 7 43,75% Amazônia 5 3 60% Cerrado 2 2 100% Caatinga 1 0 0% Pantanal 0 - - Pampa 0 - - Total 24 12 50%
Fonte: elaboração da autora.
Os principais atores responsáveis pelas iniciativas de reconhecimento dos mosaicos analisados, segundo resposta aos questionários, foram as organizações não-governamentais (ONGs), participando de 10 das iniciativas (83%), seguida pelos gestores das áreas protegidas, que participaram de sete iniciativas (58%), do órgão gestor das áreas protegidas e do poder público, cada um envolvido com seis processos de reconhecimento de mosaicos, representando 50%, e a comunidade, que foi envolvida em apenas cinco iniciativas, representando 42% dos mosaicos analisados (Figura 4).
Figura 4. Gráfico dos principais responsáveis pelas iniciativas de reconhecimento dos mosaicos analisados.
Fonte: elaboração da autora a partir dos questionários.
83% 58% 50% 50% 42% ONGs Gestores das áreas protegidas Poder público Órgão gestor das unidades Comunidade
Principais responsáveis pelas inciativas de reconhecimento dos mosaicos
