UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE HISTÓRIA
VICTOR WOLFGANG KEGEL AMAL
A RUSSLANDPOLITIK ALEMÃ PÓS-CRISE UCRANIANA (2014) SOB A PERSEPCTIVA DE THINK TANKS: ENTRE A
WESTBINDUNG E A OSTPOLITIK Florianópolis 2019
Victor Wolfgang Kegel Amal
A RUSSLANDPOLITIK ALEMÃ PÓS-CRISE UCRANIANA (2014) SOB A PERSEPCTIVA DE THINK TANKS: ENTRE A
WESTBINDUNG E A OSTPOLITIK
Dissertação submetida ao Programa de
Pós-Graduação em História da
Universidade Federal de Santa Catarina para a obtenção do título de Mestre em História.
Orientador: Prof. Dr. Márcio Roberto Voigt
Florianópolis 2019
Ficha de identificação da obra elaborada pelo autor, através do Programa de Geração Automática da Biblioteca Universitária da
UFSC. Amal, Victor Wolfgang Kegel
A Russlandpolitik alemã pós-crise Ucraniana (2014) sob a persepctiva de Think Tanks: entre a Westbindung e a Ostpolitik / Victor Wolfgang Kegel Amal; orientador, Márcio Roberto Voigt, 2019.
173 p.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Filosofia e Ciências Humanas, Programa de Pós-Graduação em História, Florianópolis, 2019.
Inclui referências.
1. História. 2. Alemanha. 3. Russia. 4. Ucrânia. 5. Think Tanks. I. Voigt , Márcio Roberto . II. Universidade Federal de Santa Catarina. Programa de Pós-Graduação em História. III. Título.
AGRADECIMENTOS
Ao Professor Márcio Voigt, pela atenta orientação e pelo forte encorajamento pela pesquisa em História das Relações Internacionais desde a graduação até o mestrado.
Ao Professor Jean Castro e aos colegas do Grupo de Estudos Nietzsche e a Teoria Política (GENTP), com quem tive meu primeiro contato com a filosofia política e comecei a construir minha trajetória intelectual acadêmica.
À Professora Maria Bernadete Ramos Flores, por ter me proporcionado a primeira experiência no ofício do historiador como bolsista de iniciação científica no Laboratório de História e Arte (LabHArte); assim como, à estimada colega Thays Tonin, que me apresentou esta oportunidade.
Aos meus pais, Mohamed Amal e Patrícia Kegel (in memoriam), pelo amor, formação e apoio em minha jornada profissional.
À minha família, Pedro Kegel, Sofia Kegel, Raul Kegel e todos os demais, meu mais sincero obrigado.
Aos meus caros amigos, Gustavo Salvalágio, Iann Lobo, Iuri Lobo, Filipe Burgonovo, Fábio Fiamoncini, Lucas Thys, Caio Lorençato, Vitor Prudêncio, Vitor Santos, Nicollas Souza, Alexandre Friori, Gabriel Kanaan e todos os demais, pelo compartilhado amor ao conhecimento, pois este é o fundamento que nos une. Nas palavras de Nietzsche, em Humano Demasiado Humano: um livro para espíritos livres, “um bom escritor possuí não apenas seu próprio espírito, mas também o espírito de seus amigos”.
„Böse Menschen haben keiner Lieder.“ – Wie kommt es, dass die Russische Lieder haben? “Homens maus não tem canções” –
Como é que os russos têm canções?
Friedrich Nietzsche,
RESUMO
A presente pesquisa tem por objetivo investigar o universo ideacional e o horizonte de possibilidades entre think tanks (TTs) alemães sobre a Russlandpolitik após a crise ucraniana de 2014. Esta crise, que resultou na anexação russa da península da Crimeia, desencadeou a maior deterioração nas relações entre a Rússia e os países ocidentais desde o fim da Guerra Fria. A Alemanha, todavia, vive com ela uma contradição interna. Desde sua reunificação, o país vem desenvolvendo forte interdependência econômica com a Rússia e percebe a deterioração nas relações entre o Ocidente e o gigante eurasiático como uma ameaça à sua segurança. Esse fato levou o país a exercer uma política dúbia para o conflito ucraniano: aderiu à política de sanções econômicas defendida pelos Estados Unidos, ao mesmo tempo em que trabalhou para não isolar a Rússia da Europa ocidental, ao aprofundar as relações energéticas entre os países via construção do gasoduto NS-2. Essa política de mediação com a Rússia, diferente da posição assertiva da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e União Europeia (EU), vem gerando grande debate sobre o tema na sociedade civil alemã. Em geral, a opinião pública dividiu-se entre aqueles que defendem uma posição mais favorável ao Ocidente e outros à Rússia. Nesse contexto, percebe-se que a crise ucraniana de 2014 mudou a posição da maioria dos TTs analisados em relação à Russlandpolitik: se anteriormente os institutos atribuíam valor positivo à dimensão de engajamento na política para a Rússia, tal qual a tradição de política externa da Ostpolitik, esta vem sendo cada vez mais substituída pela dimensão de contenção, ligada à tradição da Westbindung.
ABSTRACT
This research aims at investigating the ideal universe and the horizon of possibilities in German Think Tanks (TTs) about the Russlandpolitik after the 2014 Ukraine crisis. This crisis, which resulted in the Russian annexation of Crimean peninsula, triggered the greatest decline in West-Russian relations since the end of the Cold War. Germany, however, faces with it an internal contradiction. Since the reunification, the country has developed strong economic interdependency with Russia and perceives the West-Russian relationships decay as a security threat. This fact led the country to exert an ambiguous policy towards the Ukraine conflict. In one hand, it joined the economic sanctions‟ policy defended by the United States; and on the other hand, it endeavored to avoid Russian isolation from Western Europe through the construction of the Nord Stream II Pipeline and the deepening of the energetic ties between the countries. The mediating policy towards Russia has generated a great debate about the subject in German civil society. In general, the public opinion has divided itself between those who defended the West, and those who defended Russia. In this context, it is clear that the 2014 Ukraine crisis has changed the position of most of the analyzed TTs towards the Russlandpolitik. Before the crisis, the TTs attributed positive value to the engagement dimension of the policy towards Russia, as the Ostpolitik foreign policy tradition. Nevertheless, such an engagement has been, increasingly replaced by the containment dimension, which was bound to the Westbindung tradition.
Keywords: Germany. Russia. Ukraine. Think Tanks. Keywords: Germany. Russia. Ukraine. Think Tanks.
LISTA DE MAPAS
Mapa 1 - Império Alemão (1871-1918) ... 33
Mapa 2 - Divisão da Alemanha ... 38
Mapa 3 - Cortina de Ferro ... 39
Mapa 4 - Reunificação Alemã ... 49
Mapa 5 - Espaço pós-Soviético ... 61
Mapa 6 – Expansão da OTAN ... 63
Mapa 7 - Expansão da UE ... 64
Mapa 8 - Revoluções Coloridas ... 65
Mapa 9 - Gasodutos na Geórgia ... 66
Mapa 10 - Grande Planície Europeia ... 67
Mapa 11 - Cordilheira dos Cárpatos... 68
Mapa 12 - Mar Negro Península da Crimeia ... 69
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Redes de planejamento político ... 91 Figura 2 - Guerra Híbrida ... 128
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS CDU União Democrática Cristã
CECA Comunidade Econômica do Carvão e do Aço
CEE Comunidade Econômica Europeia
CSNU Conselho de Segurança das Nações Unidas CSU União Social Cristã
DGAP Deutsche Gesselschaft für Auswärtige Politik EUA Estados Unidos da América
FDP Partido Livre Democrata FES Friedrich Ebert Stiftung FMI Fundo Monetário Internacional FNS Friedrich Naumannn Stiftung
G7 Grupo dos 7
G8 Grupo dos 8
HBS Hans Böll Stiftung HSS Hans Seidel Stiftung KAS Konrad Adenauer Stiftung
OMC Organização Mundial do Comércio ONU Organização das Nações Unidas
OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte PDS Partido Democrático Socialista
PIB Produto Interno Bruto
RDA República Democrática Alemã RFA República Federativa da Alemanha RLS Rosa Luxemburg Stiftung
SPD Partido Social Democrata SWP Stiftung Wissenshcaft und Politik T2+4 Tratado Dois mais Quatro
TT Think Tanks
UE União Europeia
UEM União Econômica Monetária
SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ... 25 1.1 OBJETIVOS ... 27 1.2 JUSTIFICATIVA ... 28 1.3 METODOLOGIA ... 28 1.4 ESTRUTURA ... 29 2. NOVA QUESTÃO ALEMÃ ... 31
2.1. A QUESTÃO ALEMÃ ... 31 2.2 GUERRA FRIA: WESTBINDUNG E OSTPOLITIK ... 37 2.3 REUNIFICAÇÃO: RETORNO DA QUESTÃO ALEMÃ? ... 47 3. RUSSLANDPOLITIK ALEMÃ ... 59
3.1. RÚSSIA PÓS-SOVIÉTICA E CONFLITO COM O OCIDENTE ………. ... .59 3.2 RUSSLANDPOLITIK PÓS-GUERRA FRIA... 73 4. THINK TANKS COMO FONTE HISTÓRICA: O CASO DA ALEMANHA E A RUSSLANDPOLITIK ... 81
4.1 FENÔMENO THINK TANKS: ESTADO DA ARTE E METODOLOGIA ... 81 4.1.1 Surgimento, consolidação e proliferação dos think tanks .. 81 4.1.2 Estado da arte sobre think tanks ... 84 4.1.3 Pluralismo e perspectiva epistêmica ... 86 4.1.4 Teoria das elites e marxismo ... 89 4.1.5 Em busca de um método ... 92 4.2 O CASO ALEMÃO E A RUSSLANDPOLITIK ... 95 4.2.1. Think Tanks na Alemanha ... 95 4.2.2 Think tanks alemães e a Russlandpolitik ... 100 4.2.3 Constructo metodológico ... 104 5. THINK TANKS ALEMÃES E RUSSLANDPOLITIK PÓS-CRISE UCRANIANA (2014): ENTRE A WESTBINDUNG E A OSTPOLITIK ... 107
5.1 CORPO ANALÍTICO: OS THINK TANKS ... 107 5.1.1 Think Tanks acadêmicos ... 108 5.1.2 Think Tanks político-partidários ... 113 5.2 ORIGENS DA CRISE UCRANIANA ... 121 5.3 A RUSSLANDPOLITIK ALEMÃ PÓS-CRISE UCRANIANA . 133 5.3.1 Sanções econômicas ... 134 5.3.2 Nord Stream 2 ... 141 5.4 HORIZONTE DE POSSIBILIDADES ... 149 6. CONSIDERAÇÕES FINAIS... 155 REFERÊNCIAS ... 159
1. INTRODUÇÃO
A primeira observação que deve ser feita em relação a este trabalho é que se trata de continuidade de um estudo que vinha sendo realizado desde o final da graduação em História, cujo Trabalho de Conclusão de Curso versava sobre a percepção da Rússia referente ao Ocidente na era Putin. A conclusão ali atingida é que os recentes conflitos entre Rússia e países ocidentais se deviam à reação do regime de Putin contra o que ele percebia serem ameaças à sua segurança nacional, notadamente a expansão da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), União Europeia (UE) e promoção de revoluções coloridas no espaço pós-soviético. Esses conflitos, todavia, não foram motivados por um antiocidentalismo inerente à Rússia da era Putin, mas, sim, por uma percepção de ameaça objetiva no que diz respeito à sua segurança nacional, independente do julgamento se tal percepção era correta ou não. A prova disso é a aproximação russa das instituições multilaterais ocidentais, assim como o incremento em suas relações econômicas com a UE e a cooperação política e militar com a OTAN, que ocorreram em todo período Pós-Guerra Fria (SEGRILLO, 2015).
Outra prova da inexistência de tal antiocidentalismo, por um lado, é a relação diferenciada da Rússia com a Europa e , por outro, com os Estados Unidos. Apesar de as relações comerciais entre a UE e a Rússia terem diminuído na década de 2010, o bloco ainda é o maior parceiro comercial do gigante eurasiático, que, por seu turno, é o quarto principal parceiro dos europeus. Já a Rússia, é apenas o trigésimo parceiro dos norte-americanos. Ademais, Alemanha e França opõem-se à entrada da Ucrânia e Geórgia na OTAN desde a Conferência de Budapeste, em 2008, em conformidade com os interesses russos e em oposição à política norte-americana (MAZAT; SERRANO, 2013).
O fato é que, além do incremento em suas relações econômicas nas últimas décadas, existe uma disseminada percepção entre os países europeus, em particular na Alemanha, de que a Rússia merece tratamento diferenciado em questões de ordem geopolítica. No caso alemão, essa percepção data da Ostpolitik, de Willy Brandt, durante a Guerra Fria, fortalecendo-se cada vez mais desde então. Essa tradição é o conteúdo da Russlandpolitik alemã, ou política para a Rússia, que se manteve até o terceiro mandato de Angela Merkel (2013-2018). Os Estados Unidos, no que lhe concerne, não possui tal percepção. Como afirmou Barak Obama em 2014, a Rússia não passa de um “poder
regional” na visão da elite política norte-americana e, portanto, não merece tratamento especial (SPANGER, 2011).
Essa relação diferenciada entre Rússia e Europa me chamou a atenção ao me debruçar com mais profundidade no conflito ucraniano de 2014. Após a derrubada do ex-presidente da Ucrânia, Viktor Yanukovich, no início do ano de 2014, a Rússia reagiu através do não reconhecimento do novo governo em Kiev e anexou a península da Crimeia ao seu território. Essa anexação foi rechaçada pelos países ocidentais, que reagiram através da imposição de sanções econômicas contra os russos. Os fatos que se sucederam na Ucrânia em 2014, dessa forma, foram o estopim para a maior deterioração nas relações entre Rússia e Ocidente desde os anos 1980 (MEARSHEIMER, 2014, 2014b).
Desde o início do conflito, entretanto, a Alemanha, apesar de manter-se atrelada à estratégia ocidental, exerceu papel mediador em relação ao regime de Putin. Por um lado, aderiu à política norte-americana de imposição de sanções econômicas e, por outro, opôs-se ao aprofundamento dessas sanções e incrementou as relações econômicas entre Europa e Rússia mediante construção do gasoduto Nord-Stream 2 (NS-2), trabalhando, assim, para não isolar o gigante eurasiático do Ocidente. Essa política alemã, apesar de contar com o apoio dos principais membros da UE, desagradou profundamente Estados Unidos, Reino Unido e os países do leste-europeu como a Polônia e os países Bálticos, que desde o início do conflito ucraniano temem a agressividade russa em suas fronteiras. Desse modo, preferem uma política mais assertiva e menos mediadora (SZABO, 2015).
A própria Alemanha, por sua vez, possui fortes divergências internas relativas à essa questão. Desde o início da Ostpolitik 2.0, levada a cabo em 2005 pelo então chanceler socialdemocrata Gerhard Schröder, dois polos fundamentais se formaram em torno da aproximação germano-russa. A primeira, dando continuidade ao idealismo ocidentalista da Westbindung, era contrária ao aprofundamento dessa relação devido à escalada autoritária que vivia o país sob o regime de Putin. A segunda, que era continuidade do realismo nacionalista da Ostpolitik, afirmava que a causa dos direitos humanos não deve ser princípio de política externa e que o incremento nas relações econômicas com a Rússia está em acordo com o interesse nacional alemão (RAHR, 2007).
Nesse cenário, deparamo-nos com uma série de questões pertinentes ao papel que a Alemanha vinha exercendo no conflito e seu impacto nas deterioradas relações entre a Rússia e o Ocidente. Mais do
que isso, passou a interessar descobrir as diferentes percepções existentes dentro da Alemanha acerca do conflito ucraniano e, em particular, das relações germano-russas.
Uma vez que a posição das principais forças políticas alemãs é uma questão relativamente clara no estudo do objeto, interessou aprofundar o escopo de análise para outra instituição da sociedade civil que vem adquirindo cada vez mais protagonismo no mundo político contemporâneo: os think tanks (TTs).
Definidos como “instituições independentes de pesquisa em políticas públicas” (THUNERT, 2011), os TTs são um fenômeno político cuja origem remonta ao final do século XIX e que em meados do século XX se consolida como agente na elaboração de políticas públicas, domésticas e externas. Apesar de serem mais fortes nos EUA, os TTs já se consolidaram há décadas no sistema político europeu (ainda que em menor escala no que se refere aos norte-americano), em particular na Alemanha, que concentra a maior quantidade de institutos do continente.
Assim, a pergunta que esta dissertação pretende responder é: quais são o universo ideacional e o horizonte de possibilidades presentes entre TTs alemães sobre a Russlandpolitik alemã pós-crise ucraniana (2014) durante o terceiro mandato de Angela Merkel (2013-2018)?
A conclusão atingida pelo trabalho é a de que a crise ucraniana alterou a percepção da maioria dos TTs alemães sobre a Russlandpoitik: a dimensão de engajamento da Ostpolitik é colocado em segundo plano, prevalecendo a opção pela contenção, em sintonia com os demais países ocidentais e a tradição da Westbindung. Isso representou uma mudança de posição da maioria dos TTs, que, apesar de compreenderem a Rússia como um país autoritário, não defendiam um rompimento da política de engajamento antes do conflito ucraniano de 2014.
1.1 OBJETIVOS
O objetivo geral desta dissertação consiste em comparar o universo ideacional e o horizonte de possibilidades presentes entre TTs alemães sobre a Russlandpolitik alemã, tomando o conflito ucraniano e as quatro dimensões analíticas supracitadas (origem do conflito, sanções econômicas, NS-2 e horizonte de possibilidades) como estudo de caso.
1) Demonstrar as transformações na política externa alemã no período pós-Guerra Fria, que redundaram na Nova Questão Alemã.
2) Demonstrar o a Russlandpolitik alemã pós-Guerra Fria dentro do contexto da Nova Questão Alemã e dos conflitos entre Rússia e países ocidentais.
3) Problematizar o uso de TTs como fonte histórica e demonstrar a presença do fenômeno na Alemanha e sua relação com a Russlandpolitik.
4) Comparar o universo ideacional e horizonte de possibilidades dos TTs alemães sobre a Russlandpolitik pós-crise ucraniana.
1.2 JUSTIFICATIVA
A crise ucraniana de 2014 foi responsável pela maior deterioração na relação entre Rússia e os países ocidentais desde os anos 1980. Além disso, o conflito é hoje a principal ameaça a estabilidade e a segurança europeia em todo período pós-Guerra Fria. O aprofundamento do conhecimento relativo ao papel da Alemanha e às diferentes perspectivas internas no país sobre a Russlandpolitik, portanto, é fundamental para compreender as nuances do conflito e possibilidades de desenvolvimento, uma vez que, durante a escrita deste trabalho, o conflito ainda não chegou ao fim.
1.3 METODOLOGIA
A metodologia aplicada neste estudo repousa em análise descritiva dos discursos dos TTs, amparados pelos conceitos de universo ideacional e horizonte de possibilidades, utilizados por Eduardo Svartman (2016). A partir desses conceitos, é possível apreender as diferentes análises de conjuntura e recomendações dos institutos sobre o tema em questão e, também, sua compreensão da dinâmica futura dos eventos.
Como será apontado no capítulo 4, outros conceitos como redes de planejamento em políticas públicas ou comunidades epistêmicas, utilizados pelo Marxismo, Pluralismo, Teoria das Elites Dominantes e Teoria Epistêmica advogam. Apesar de sofísticas, esses conceitos necessitam de maior tempo de análise e maior abrangência de fontes, que não foram possíveis de serem utilizadas na presente investigação.
1.4 ESTRUTURA
A estrutura desta dissertação segue a ordem dos objetivos específicos, apontados anteriormente. Após este Capítulo 1 introdutório, que trouxe os objetivos geral e específicos, assim como a justificativa, a metodologia e a estrutura desta pesquisa, indicamos como segue dividida.
O Capítulo 2, apresenta a evolução da política externa alemã pós-Guerra Fria, a partir de um resgate da história do país desde a unificação de 1871 até o terceiro mandato de Angela Merkel, iniciado em 2013. O objetivo é apresentar as bases do que se convencionou chamar de Nova Questão Alemã, caracterizada pela independência na formulação da política externa da Alemanha em relação aos seus aliados tradicionais – EUA e UE – e a aproximação com países autoritários e adversários do Ocidente, notadamente Rússia e China. Ademais, serão expostas também as bases da discussão de política externa dentro do país que se constituíram durante a Guerra Fria e permaneceram de forma candente após a reunificação de 1991.
O Capítulo 3 irá apresentar as bases da Russlandpolitik alemã pós-Guerra Fria dentro do contexto de acirramento das relações políticas entre a Rússia e os países ocidentais. Sendo assim, será demonstrado como a Alemanha desenvolve uma percepção desde os anos 1970 de que a Rússia merece um tratamento geopolítico especial no continente. Essa percepção, somada aos interesses mútuos de ordem econômica, leva um aprofundamento da aproximação germano-russa no período pós-Guerra Fria. Outrossim, é demonstrado como as tradições da Westbindung e Ostpolitik influenciam as posições respectivamente antirrussa e pró-russa relativas à Russlandpolítik alemã.
O Capítulo 4 irá tratar sobre o contexto de TTs na Alemanha, sua relação com a Russlandpolitik e o constructo metodológico utilizado na análise comparativa entre os institutos, que se apropria dos conceitos de universo ideacional e horizonte de possibilidades.
Já o Capítulo 5, finalmente, analisa oito TTs selecionados – SWP, DGAP, KAS, HSS, FES, FNS, HBS e RLS –, a partir das quatro dimensões analíticas levantadas sobre a crise ucraniana: (1) origens da crise; (2) sanções econômicas; (3) NS-2; (4) horizonte de possibilidades.
2. NOVA QUESTÃO ALEMÃ
O objetivo deste capítulo é apresentar um panorama resumido dos problemas candentes referentes à política externa alemã desde a unificação em 1871 até os anos 2000. Para explicá-lo, o capítulo divide-se em três partes. Primeiro, em A Questão Alemã, divide-será abordado o desequilíbrio da balança de poder europeia após a unificação de 1871 e a emergência do projeto hegemônico nacionalista alemão, a Sonderweg. Segundo, em Guerra Fria: Westbindung e Ostpolitik, serão abordados, por um lado, o abandono da Sonderweg após a Segunda Guerra Mundial e transformação do país em “poder civil” e, por outro, as três etapas de discussão de política externa do período: Westbindung, Ostpolitik e Historikerstreit. Por último, em Reunificação: retorno da Questão Alemã?, serão abordadas as diferentes perspectivas subjetivas sobre o significado da “normalização” do estado alemão após a reunificação de 1990 e as suas consequências geopolíticas objetivas: o desenvolvimento de forte nacionalismo exportador; o enfraquecimento da política de Westbindung (parceria transatlântica e integração europeia); e a aproximação com potências emergentes não-ocidentais e autoritárias, notadamente China e Rússia.
2.1. A QUESTÃO ALEMÃ
A unificação alemã de 1871, anunciada após a vitória da Prússia do chanceler Otto von Bismarck sobre a França de Napoleão III, mudou a história da Europa por quase 80 anos: com ela, o equilíbrio de poder entre as grandes potências do continente firmado no Congresso de Viena, em 1815, começou a ruir. O conceito de equilíbrio de poder surgiu pela primeira vez ao final da Guerra dos Trinta Anos (1618-1648), com o Tratado de Vestefália (1648). Em termos gerais, significava justa distribuição de poder entre as nações do sistema internacional, a fim de evitar que uma potência se sobressaia às outras e tenha pretensões hegemônicas de domínio das demais. No início do século XIX, entretanto, Napoleão ignorou tal convenção e embarcou em uma aventura pelo controle da Europa. Depois de sua derrota, em 1815, as principais potências europeias – Áustria, Prússia, Rússia, França, e Reino Unido – se reuniram na cidade de Viena para restaurar o equilíbrio pré-napoleônico e manter a paz entre si: esse era o chamado Concerto Europeu.
O ponto fraco do concerto, todavia, era o ainda inexistente Estado alemão. Antes das guerras napoleônicas, por conta da Guerra dos Trinta Anos, que resultou na dissolução do Sacro Império Romano, os estados germânicos estavam divididos em centenas de ducados, principados e outras microunidades políticas do gênero. Em reação às invasões francesas do início do século XIX, entretanto, emerge uma forma emergente de nacionalismo entre esses Estados e, com a derrota de Napoleão, é estabelecido novo sistema federativo na região chamada Confederação Germânica (HILDERBRAND, 2013).
Nesse novo contexto, a Prússia, que junto da Áustria era o mais forte dos estados da Confederação, celebra a anexação do rico vale do Reno ao seu território durante as negociações do Congresso de Viena e adquire progressivamente pretensões expansionistas sobre os estados germânicos. Assim, o chanceler prussiano Bismarck, entre 1864 e 1871, leva a cabo uma série de guerras estratégicas contra Dinamarca, Áustria e França, que permite à Prússia se fortalecer e absorver a maioria desses Estados. Ao domínio prussiano da Confederação Germânica, que excluiu a Áustria católica, denomina-se a unificação de 1871 e o surgimento do Deutsche Reich, o Império Alemão (HILDERBRAND, 2013).
A nova e poderosa Alemanha bismarckiana desequilibrou de forma decisiva a estrutura do concerto europeu por dois motivos. Primeiro, pelo poder adquirido. Demograficamente, era o segundo Estado mais populoso da Europa, com 41 milhões de pessoas, apenas atrás da Rússia, que tinha 77 milhões. Ademais, contava ao mesmo tempo com o moderno exército prussiano e a florescente indústria do vale do Reno, combinando riqueza e força militar (MEARSHEIMER, 2015).
Em segundo, por seu tamanho e localização geográfica. Por um lado, era o segundo maior Estado europeu, perdendo somente para a Rússia: seu território se estendia da Prússia Oriental, ao leste, até a Alsácia e Lorena, ao oeste, e da Bavária, ao sul, até o mar do Norte, ao norte. Por outro, sua posição geográfica no centro da Europa, exatamente no meio das demais grandes potências, transformou-lhe em força essencialmente desestabilizadora: era a condição de Mittellage (ZIMMER, 1997).
Mapa 1 - Império Alemão (1871-1918)
Fonte: Putzger (1970, p. 89).
Diante desse cenário, a contradição era a seguinte: o novo poder alemão era grande demais para se encaixar no delicado equilíbrio europeu, mas era também insuficiente para, por si só, exercer domínio sobre o continente. As vitórias consecutivas de Bismarck sobre Dinamarca, Áustria e França apenas foram possíveis devido ao delicado cálculo político atribuído à sagacidade do chanceler prussiano para evitar a formação de Einkreisung ou cauchemar des coalitions, uma contra coalizão de duas ou mais potências vizinhas. Ou seja, como aponta a historiografia alemã, tratava-se de uma “semi-hegemonia” (HILDERBRAND, 2013). A Alemanha, portanto, temendo o Einkreisung, que poderia ser provocado pela sua mera existência como Mittellage, passa progressivamente a se preparar para enfrentar um cerco das demais grandes potências europeias. Já essas potências, por sua vez, temendo uma expansão hegemônica alemã, criam um cauchemar des coalitions para detê-la, fenômeno que Schwarz (1994) denominou dialética do cerco: eis a Questão Alemã.
Ciente desse dilema geopolítico, Bismarck transformou a política revisionista prussiana, que levou à unificação de 1871, em
conservadorismo geopolítico alemão: não tinha mais nenhuma pretensão expansionista sobre outras regiões. Assim, exerceu até o fim de seu mandato como chanceler, em 1890, uma Schaukelpolitik, ou “política de equilíbrio”, que formava delicado sistema de alianças com intuito de jamais permitir a constituição do Einkreisung (HILDERBRAND, 2013).
A essência da Schaukelpolitik elaborada por Bismarck, em termos concretos, consistia em garantir a neutralidade da Rússia em caso de guerra entre Alemanha e França. Caso essa neutralidade não ocorresse, o Deutsche Reich se veria em uma guerra de dois fronts, a qual, muito provavelmente, não conseguiria êxito.
Assim, uma nova guerra contra a França era considerada cenário muito provável, uma vez que, após a vitória contra Napoleão III, a então unificada Alemanha não apenas anexa os estados da Confederação, mas também Alsácia e Lorena, região que há dois séculos pertencia aos franceses. A perda desse território jamais foi admitida pela França, que nunca negou ter a pretensão de retomá-lo assim que tivesse a oportunidade. Dessa maneira, a Schaukelpolitik era orientada para não permitir a França desenvolver uma cauchemar des coalitions, em particular com a Rússia (mas também Itália), e cercar a Alemanha em Einkreisung. Ou seja, amenizar as ameaças advindas da condição de Mittellage1 (KUNDANI, 2016).
Todavia, essa não foi a opção do sucessor de Bismarck na condução da política externa alemã. Durante o reinado do Kaiser Guilherme I, assuntos exteriores eram atribuídos praticamente de forma integral ao chanceler (no caso, Bismarck), prática que ficou conhecida como Kommandogewalt. Já seu filho e sucessor, Kaiser Guilherme II, enxergava a Shauckelpolitik como postergação do inevitável Einkreisung – uma nova guerra contra a França, Rússia e Reino Unido – e demitiu Bismarck de seu cargo. Essa orientação do Kaiser Guilherme, como ele próprio admitiu, acabou por “ativar” a Questão Alemã nos termos anteriormente colocados: a preparação da Alemanha para se
1
Foi com essa finalidade que, em 1873, Bismarck firmou a Dreikaiserbund, ou “Aliança dos Três Kaisers”, que era um pacto militar entre Alemanha, Áustria e Rússia pela estabilidade na Europa Central e Oriental. Após uma série de conflitos entre Rússia e Áustria pelo domínio do Bálcãs, entretanto, essa aliança foi formalmente encerrada em 1887. Bismarck, que apesar disso não pretendia abandonar sua Schauckelpolitik, estabeleceu no mesmo ano o Tratado de Reasseguro, que garantia a neutralidade russa em caso de guerra entre Alemanha e França. Esse tratado não foi renovado após a substituição de Bismarck pelo Kaiser Guilherme II na Kommandogewalt (KUNDANI, 2016).
defender da cauchemar des coalitions gerou percepção nas demais potências europeias de que se tratava de expansão hegemônica.
No entanto, no início do século XX, a multipolaridade do concerto europeu havia sido substituída por um sistema bipolar, em que as três potências formaram uma contra coalizão para enfrentar a aliança entre Alemanha e Áustria. A Questão Alemã, finalmente, redunda na Primeira Guerra Mundial.
Apesar de muitos acreditarem, em particular os envolvidos, que a Primeira Guerra era resultado inevitável da Questão Alemã, ou seja, do desequilíbrio na balança de poder europeia, outros atribuem as causas da guerra à expansão do nacionalismo europeu e, em particular, o alemão. De acordo com Osterhamell (2014), o nacionalismo alemão, em sua manifestação embrionária, surgiu no início do século XIX durante a ocupação francesa e as guerras napoleônicas. Nesse contexto, emergiram duas vertentes nacionalistas antagônicas que se constituíam a partir da relação com o iluminismo: uma liberal, baseada na Erklärung de Immanuel Kant, que pretendia unificar os estados germânicos em uma república democrática, ao estilo francês; e outra romântica, baseada no conceito de Volkgeist, presente nas obras de Herder e Fichte, que definia a essência do povo germânico a partir da ideia de Kultur, em oposição à Zivilisation liberal ocidental (KUNDANI, 2016).
Muito embora os liberais tenham demonstrado força no início do século XIX, já que contavam com ilustres filósofos como o próprio Kant ou o rei da Prússia Frederico II, a derrota da revolução de 1848 impulsionou o nacionalismo romântico em detrimento do liberal como alternativa viável à unificação nacional. Posteriormente, impulsionado pela vitória sobre a França, prevaleceu de forma definitiva o sentimento de excepcionalidade da nação alemã, sob a liderança prussiana, destinada a governar o mundo. Essa era a ideologia dominante do Gründerzeit, ou “tempo fundacional”. A Primeira Guerra, assim, teria sido causada por esse nacionalismo romântico que ativou a Questão Alemã, e não necessariamente pelo desequilíbrio na balança de poder europeia2.
A despeito da derrota e da humilhação sofrida no Tratado de Versalhes (1919), que impôs toda responsabilidade e custos da guerra à Alemanha3, a Questão Alemã não havia desaparecido. Apesar da
2
Para ver as diferenças sobre esse tema entre expoentes das vertentes realista e liberal das TRI, ver Mearsheimer (2014) e Nye Junior (2009).
3
O Tratado de Versalhes, assinado em 1919, impôs à Alemanha: pagamento de 64 milhões dólares; perda de diversos territórios como Alsácia e Lorena, Prússia
tentativa de substituir o princípio do equilíbrio de poder pelo da segurança coletiva4, através da criação da Liga das Nações, ainda assim não foi possível eliminar o dilema da balança de poderes: a França estava destruída após a guerra e a Alemanha estava cercada por diversos estados fracos, suscetíveis à invasão ou às revoluções comunistas, como a que ocorrera na Rússia em 1917. Ademais, era consenso em toda classe política alemã durante a República de Weimar que era necessário ao país readquirir soberania nacional através da reversão das medidas de Versalhes: fim do pagamento das indenizações, retirada das tropas estrangeiras, restauração da paridade militar e, se possível, recuperação da Prússia Oriental, perdida para a Polônia (KUNDANI, 2016).
De fato, durante Weimar, a inclinação nacionalista liberal dos governos permitiu a reaquisição gradual da soberania de forma pacífica, em particular devido ao acordo com os Estados Unidos feito pelo ministro de Relações Exteriores, Gustav Stresemann. Apesar dos conflitos entre Alemanha e países ocidentais referentes ao cumprimento do Tratado de Versalhes, Stressemann conseguiu aos poucos aliviar as punições impostas à Alemanha através de uma série de acordos com as potências vitoriosas da Primeira Guerra, em particular com os Estados Unidos. Assim, em 1924, o ministrou lançou o Plano Dawes, em que o país recebeu empréstimo de 100 milhões dólares e reduziu a necessidade de pagamento imediato das indenizações; em 1925, com o Tratado de Locarno, Grã Bretanha e França retiraram-se do Ruhr (ocupado após 1918 por estes países) e a Alemanha entrou na Liga das Nações; em 1928, acabou a ocupação da Renânia; e em 1929, houve
Oriental e as colônia ultramarinas; desmilitarização e ocupação estrangeira da Renânia; limite de 100 mil soldados no contingente militar; restrição ao uso de tanque e artilharia pesada e proibição do uso de submarinos pela marinha (KUNDANI, 2016).
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O novo sistema de segurança coletiva, proposto pelo presidente norte-americano Woodrow Wilson, constituía uma tentativa de pacificar as disputas no sistema internacional de estados através da Liga das Nações, que, de acordo com Nye Junior (2009, p. 109), seria regida a partir de três princípios: “Em primeiro lugar, tornar a agressão ilegal e condenar a guerra ofensiva. Em segundo lugar, coibir a agressão formando uma coalizão de estados não-agressivos. Em terceiro lugar, se a intimidação falhasse e ocorresse a agressão, todos os estados concordariam em punir o estado que tivesse cometido a agressão”. A idealização de Woodrow Wilson, apesar de bem recebida entre os países europeus, foi rejeitada pelo congresso norte-americano, que, após a Primeira Guerra Mundial, passaram a flertar com um caminho isolacionista. A Liga das Nações, por sua vez, fracassou na tentativa de conter o Japão de avançar sobre a Manchúria, na China (1931), e a Itália de invadir a Etiópia (1935).
nova redução das indenizações graças aos Plano Young (KUNDANI, 2016).
Após a ascensão do nazismo, entretanto, a Alemanha torna a ser uma potência revisionista e reaviva o projeto nacionalista romântico de hegemonia europeia e império mundial sob uma nova forma: o Lebensraum, ou “espaço vital”, formulado pelo geógrafo Karl Hauschofer no início do século XX e aplicado na prática anos depois por Adolf Hitler. A ideia fundamental do Lebensraum é que a Alemanha, a fim de conservar a “unidade histórica do povo alemão” (COSTA, 2002, p. 120), deveria expandir-se para a Europa Central e Oriental onde habitavam as Untermenschen, ou “raças inferiores”, notadamente os eslavos de toda sorte (russos, ucranianos, poloneses, checos, entre outros).
O fracasso da Operação Barbarossa, cujo objetivo era a expansão do território alemão até a Sibéria, e a derrota de Hitler para as forças aliadas, por ironia, resultou na perda de ainda mais territórios do que na Primeira Guerra Mundial e, assim, pondo fim a condição do país de Mittellage (ZIMMER, 1997).
2.2.GUERRA FRIA: WESTBINDUNG E OSTPOLITIK
Com o fim da Segunda Guerra, a Alemanha sofreu perdas ainda mais graves do que após a Primeira. Seu território foi reduzido à metade em relação ao que tinha em 1939, quando iniciou a guerra: perdeu cerca de 8% de sua população, equivalente a quase seis milhões de pessoas; foi urbanamente destruída pelos bombardeios dos aliados; e teve seus poderosos consórcios, que dominavam e faziam prosperar a economia nacional desde a unificação de 1871, destruídos (COZE, 2013).
Além disso, foi ocupada pelas grandes potências vitoriosas (EUA, França, Reino Unido e URSS) e dividida em dois estados: a República Federativa da Alemanha (RFA), alinhada aos Estados Unidos e o bloco capitalista Ocidental, e a República Democrática da Alemanha (RDA), alinhada à União Soviética e ao recém-formado bloco comunista da Europa Oriental. O Mapa 2, a seguir, demonstra essa divisão.
Mapa 2 - Divisão da Alemanha
Fonte: Herg et al. (2006, p. 590).
Além disso, enquanto a RFA era fronteira ocidental da Aliança do Tratado do Atlântico Norte (OTAN)5, a RDA era fronteira oriental do Pacto de Varsóvia6. Assim, ao tornar-se literalmente a linha divisória entre os dois blocos dominantes da Guerra Fria, deixou de ser a Mittellage para tornar-se a Grenzlage, ou “poder da fronteira”. Por isso, caracterizava sua condição não mais como “semi-hegemonia”, mas, sim, como “semi-soberania” (HILL, 1996). O Mapa 3 demonstra essa divisão política e militar e a centralidade da Alemanha no continente europeu.
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A OTAN foi criada em 1949 com a assinatura do Tratado de Washington (considerado marco fundacional da Guerra Fria), sendo inicialmente composto por 12 países: Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, França, Holanda, Islândia, Itália, Luxemburgo, Noruega, Portugal e Reino Unido. Ainda durante a Guerra Fria, entram na aliança militar Grécia e Turquia (1952), RFA (1955) e Espanha (1982) (HOBSBAWM, 2014).
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O Tratado de Amizade, Cooperação e Assistência Mútua, que, posteriormente, foi batizado de Pacto de Varsóvia (em homenagem à cidade em que o acordo foi estabelecido) foi assinado em 1955 pela Albânia, Bulgária, Checoslováquia, Hungria, Polônia, RDA, Romênia e URSS, sendo a principal aliança militar comunista durante toda Guerra Fria (HOBSBAWM, 2014).
Mapa 3 - Cortina de Ferro
Fonte: Gressel (2015, p. 10).
Uma vez que a RFA foi considerada pelo direito internacional a sucessora jurídica do Terceiro Reich e também por ser ela o pivô da futura reunificação, será dada atenção particular à discussão política interna da parte ocidental da Alemanha. Dito isso, os dois objetivos estratégicos de política externa da RFA durante todo o período Guerra Fria podem ser reduzidos a dois princípios: segurança e reabilitação da soberania nacional, em particular, a reunificação. Apesar de a meta securitária ter se sobreposto em relação à de reabilitação7, a busca pelo fim da divisão alemã foi uma constante em toda história da República Federal e parte fundamental de sua agenda de política externa. Além de tudo, a tensão entre segurança e reabilitação foi o eixo do debate político que dividiu os principais partidos da RFA, notadamente a União Democrática Cristã (CDU)8 e o Partido Social Democrata Alemão9
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Kundani (2016) argumenta que autores, como Ekart Conze, tendem a ofuscar a meta de reunificação em sua análise da política externa da RFA, isolando a meta securitária como único fundamento de atuação na política internacional.
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A CDU é um partido liberal-conservador fundado em junho de 1945 por antigos membros de uma série de partidos vigentes na República de Weimar – Partido do Centro, Partido Democrático Alemão, Partido Popular Alemão, entre outros – que foram dissolvidos após a ascensão do nazismo. A CDU é o partido que por mais
(SPD). Antes de adentrar nessa divergência, entretanto, é necessário compreender de antemão o eixo de política externa que era consensual entre ambos os partidos: a transformação da Alemanha em poder civil (KUNDANI, 2016).
Esse conceito foi lançado pela primeira vez por François Duchêne nos anos 1970, e reatualizado por Hanns Maull nos anos 1990, para definir as políticas externas alemã e japonesa pós-Segunda Guerra Mundial. Segundo Kundani (2011, p. 32, tradução nossa), o poder civil alemão se caracteriza por:
[...] [aceitar] a necessidade de cooperação com outros (países) na busca de seus objetivos internacionais, concentrado em meios não-militares, e em particular econômicos, para assegurar suas metas de política externa, e [...] desenvolver estruturas supranacionais que respondam a questões críticas de negociação internacional. (KUNDANI, 2011, p. 32, tradução nossa)10.
Em resumo, a Alemanha jamais agiria na política internacional por fora de instituições multilaterais, como a ONU e, posteriormente, OTAN e UE e, tampouco, utilizaria forças militares como instrumento de política externa, salvo em casos de autodefesa. Essa inclinação
mandatos obteve a chancelaria federal, com Konrad Adenauer (1949-1963), Ludwig Erhard (1963-1966), Kurt Georg Kiesinger (1966-1969), Helmut Kohl (1982-1998) e Angela Merkel (2005-2021). Durante a escrita desta dissertação, Merkel está no meio de seu quarto mandato, iniciado em 2018 e com termino em 2021. (CDU, [201-]).
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O SPD é um partido socialdemocrata e é a mais antiga agremiação política vigente na Alemanha, com origens no movimento operário alemão da década de 1860 e oficialmente fundado em 1875. Apesar de, inicialmente, estar vinculado à Segunda Internacional Comunista (herdeira da Primeira Internacional, fundada por Karl Marx e Friedrich Engels), o SPD abandona a orientação marxista radical já no início do século XX sob a liderança de Eduard Bernstein, gerando a saída dos revolucionários Rosa Luxemburgo e Karl Liebknecht, que, posteriormente, fundam a Liga Espartaquista. Após a Segunda Guerra Mundial, o SPD foi o segundo partido que mais obteve a chancelaria federal, com Willy Brandt (1969-1974), Helmut Schmidt (1974-1982) e Gerhard Schröder (1998-2005) (SPD, [201-]).
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No original: “[accept] the necessity of cooperation with others in the pursuit of international objectives, concentrated on non-military and in particular on economic means to secure foreign-policy goals, and [...] to develop supranational structures to address critical issues of international management” (KUNDANI, 2011, p. 32).
multilateral do poder civil alemão a fez por outros autores como potência normativa, que constrói normas internacionais baseadas na segurança coletiva e não mais na política de equilíbrio de poderes11 (MAULL, 1990).
A defesa principista do multilateralismo, entretanto, não derivou do altruísmo dos políticos da RFA – muitos deles antigos membros do III Reich, presentes em especial no ministério de Relações Exteriores (KUNDANI, 2016) –, mas por ser o meio mais adequado para atingir os objetivos estratégicos de segurança e reabilitação. A busca alemã pela reincorporação dos territórios perdidos na Segunda Guerra Mundial, se alçada, levaria grande instabilidade para a região e geraria inclusive ameaças existenciais ao país, dado que sua localização na fronteira entre a OTAN e o Pacto de Varsóvia poderia transformar a Alemanha no principal front de uma guerra nuclear entre superpotências (KUNDANI, 2016).
A partir desse consenso, como apontado anteriormente, uma divergência fundamental marca o debate alemão de política externa: a polêmica entre idealistas e realistas (KUNDANI, 2016). Em apertada síntese, enquanto os primeiros buscam uma atuação internacional que levasse em conta a expansão do liberalismo democrático e as normas ocidentais, os realistas caracterizam-se por defender uma política externa anti-ideológica, que leve em conta tão somente os interesses nacionais estratégicos e econômicos (MEARSHEIMER, 2014a, 2014b). Esse debate interno, entretanto, é relativamente pouco explorado na pesquisa sobre a RFA por dois motivos. Primeiro, devido ao forte consenso suprapartidário em torno da estratégia de poder civil, reduzindo as diferentes posições em matéria de política externa à questões circunstanciais. Segundo, pois a diferença entre realistas e idealistas não se enquadra na divisão entre esquerda e direita, muito presente no debate político nacional. Se anteriormente, durante a vigência da Questão Alemã, a esquerda era caraterizada pelo idealismo liberal, em defesa da Liga das Nações, e a direita pelo realismo nacionalista, esse cenário se inverteu a partir da Guerra Fria. De um lado o Partido Social-Democrata (SPD), fundado no século XIX e principal força política durante a República de Weimar, defendia uma política realista, que fundamentava sua política externa estritamente em
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Havia teorizações de autores da TRI que enxergavam no modelo alemão e japonês pós-guerra, de poder civil, um protótipo de novo tipo de poder internacional, exercido a partir das práticas comerciais e relações institucionais. Não pretendo entrar nesse debate, ver mais em Hans Maull (1990).
função dos objetivos estratégicos nacionais alemães, notadamente reunificação e paz. Do outro a CDU, de direita, defendia uma política idealista de atrelamento inconteste às instituições multilaterais ocidentais e a expansão da democracia liberal para os países autoritários, especialmente do bloco comunista (KUNDANI, 2016).
O primeiro momento em que essa divergência veio à tona foi durante a discussão sobre o Westbindung, ou “integração ao Ocidente”. Ali, a tensão entre os objetivos de segurança, enfatizado pelos idealistas, e de reabilitação, ressaltado pelos realistas, se mostra crucial. De um lado o primeiro chanceler da República Federativa, Konrad Adenauer, da CDU, defendia uma estratégia similar à de Stresemann, nos anos 1920: reconhecer a debilidade alemã e aliar-se economicamente aos Estados Unidos como forma de reduzir o ônus da guerra e adquirir segurança, uma vez que os norte-americanos eram os únicos que tinham a capacidade de defender a RFA em caso de invasão soviética. Do outro estava Kurt Schumacher, líder do SPD, que afirmava que a integração econômica e militar com as potências ocidentais impediria por tempo indefinido o objetivo de reabilitação, prioritário na sua perspectiva (CONZE, 2013).
Ao assumir a chancelaria, em 1949, quando a RFA já havia deixado de ser um protetorado das potências ocidentais vitoriosas, Adenauer buscou imediatamente executar o projeto da Westbindung. Nesse mesmo ano assinou o Acordo de Petersberg, que acabou com o desmantelamento dos consórcios que dominavam a economia alemã, tornando a RFA membro da Autoridade do Ruhr, da qual tinha sido expulsa. Se essa foi a primeira instituição multilateral que a Alemanha Ocidental que se tornou sócia em pé de igualdade, não obstante, foi com o plano Schuman em 1950 que Adenauer conseguiu avançar de forma qualitativa na Westbindung. Esse foi o plano elaborado pelo ministro de relações exteriores francês Robert Schuman, em 1951, que impulsionou a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), cujo objetivo era integrar a produção de carbono de França, Itália, Bélgica, Holanda, Luxemburgo e RFA. O resultado, na perspectiva de Adenauer, foi o mais positivo possível: integrou a economia alemã com as demais europeias, desenvolveu a economia nacional e, mais importante, criou mais uma instituição multilateral que permitiu a Alemanha Ocidental ser sócio igualitário (CONZE, 2013).
A política de integração econômica com a Europa ocidental, entretanto, não era consenso dentro da classe política alemã. Schumacher, cujo objetivo central de política externa era a reunificação, afirmava que o Plano Schuman colocava a RFA dentro do bloco
capitalista dirigido pelos EUA, impossibilitando o diálogo com a RDA para acabar com a divisão nacional. Entretanto, Schumacher acusava Adenauer de ter uma política entreguista, não patriota, e que no fundo não desejava a reunificação por conta dos bolsões socialdemocratas da Alemanha Oriental. Sendo essa acusação verdadeira ou não, o fato é que essa divergência demonstrava uma diferença real de orientação na política externa: enquanto a CDU enfatizava a segurança, o SPD ressaltava a reabilitação. Foi por conta disso que, em 1952, Adenauer recusou a oferta de Stalin para reunificar a Alemanha de forma neutra e sem ocupação estrangeira, seguindo o modelo da Finlândia (KUNDANI, 2016).
A despeito dos socialdemocratas, a popularidade de Adenauer não permitiu que os protestos de Schumacher ganhassem força entre a população, reelegendo-se por quatro vezes consecutivas e exercendo o cargo até 1965. Assim, pode finalmente consolidar a Westbindung de forma definitiva. Em 1955, assinou a entrada do país na OTAN, que resultou em seu rearmamento e proteção nuclear norte-americana. E em 1957, assinou o Tratado de Roma, responsável pela criação da Comunidade Econômica Europeia (CEE) (CONZE, 2013).
Esse cenário de integração ocidental, embora bem-sucedido, deixa de ser a questão principal de política externa a partir dos anos 1960, quando a ênfase na segurança deixa de ser demanda tão urgente na RFA. Isto ocorre, fundamentalmente, por dois motivos. Primeiro, a paridade nuclear entre EUA e URSS, somada a crise dos mísseis em Cuba, levou os norte-americanos a optarem por uma política de apaziguamento com os soviéticos, conhecida como détente. Segundo, a construção do muro de Berlim, em 1961, estabilizou as tensões que vinham ocorrendo entre RFA e RDA até então. Assim, surgem as bases para uma alternativa à Westbindung idealista de Adenauer emergir dentro do debate de política externa alemão: a Ostpolitik (HILL, 1996).
A então chamada “nova política para o Leste”, ou Ostpolitik, foi elaborada pelo chanceler socialdemocrata Willy Brandt, eleito em 1965, e seu ministro de relações exteriores, Egon Bahr, principal ideólogo do projeto. Desde 1959, na Conferência de Bad Godesberg, o SPD tinha se reconciliado com a ideia de Westbindung e deixou de contestar a participação na OTAN ou CEE. A proposta de Brandt e Bahr, portanto, não consistia em rompimento com Ocidente. Não obstante, consideravam que essa política, da forma como vinha sendo aplicada pela CDU, não estava contribuindo com o objetivo de reunificação nacional. Assim, lançaram a estratégia Wandel durch Annäherung, ou “mudança por aproximação”, que consistia em estabelecer novas
relações comerciais, políticas e culturais entre a RFA e RDA, gerando, por sua vez, uma aproximação também com a URSS. Em sua perspectiva, não era possível a reunificação nacional sem um acordo com os soviéticos. O objetivo da Ostpolitik seria reconstruir os canais de diálogo, encerrados com a consolidação da Westbindung, entre a RFA e o bloco comunista (PITTMAN, 1992).
Dessa maneira, a Ostpolitik significou um rompimento com a orientação essencialmente idealista da Westbindung. Apesar de não contestar a participação nas instituições ocidentais, militares e econômicas, abandonou o objetivo de expansão da democracia liberal (pelo menos da forma unilateral, sem diálogo, que fazia Adenauer) e advogava reconciliar-se com RDA e URSS a despeito do forte autoritarismo que reinava nos países orientais. Destarte, ao invés de boicotar o regime da Alemanha Oriental, a orientação passou a ser estabilizá-lo (PITTMAN, 1992).
Os Estados Unidos, a princípio, mostraram-se receosos em relação à política de Bahr. Não admitiam a possibilidade de uma Alemanha neutra, mesmo que isso significasse sua reunificação. Kissinger, secretário de estados dos EUA, enxergava nas propostas do ministro alemão um retorno a Schaukelpolitik, famosa “política de equilíbrio”, executada por Bismarck no final do século XIX, quando a Alemanha recém-unificada exercia o papel de Mittellage, ou “poder do meio”. Mesmo que Kissinger soubesse que a saída da RFA da OTAN não era algo crível, considerava que a Ostpolitik poderia enfraquecer a parceria transatlântica (KUNDANI, 2016).
Entretanto, a política externa anti-ideológica e realista de Bahr foi aos poucos convencendo o secretário de estado norte-americano, que partilhava os mesmos princípios teóricos das relações internacionais, passando a apoiar a versão alemã da détente. Julgava, primeiramente, que a oposição dos Estados Unidos à Ostpolitik poderia ser mais danosa para a parceria transatlântica que a sua efetivação, redundando em possível rompimento da RFA com os aliados ocidentais em função da unilateralidade norte-americana. Ademais, pensava Kissinger, era possível que os EUA também tirassem vantagem da situação. Na esteira dos encontros que aconteciam entre a RFA e os países do bloco comunista em 1971, conseguiram acordo com a União Soviética que garantia segurança e acesso à Berlim Ocidental, que passou por sucessivas crises devido à sua localização dentro da Alemanha Oriental. Segundo o próprio Bahr, o sucesso da Ostpolitik não teria sido possível, pelo menos da forma como o foi, sem o apoio de Kissinger (KUNDANI, 2016).
O êxito do governo socialdemocrata em sua nova orientação de política externa, realista, foi reconhecido internacionalmente e domesticamente. Uma série de acordos de cooperação foi firmada pela RFA com URSS (1970), Polônia (1970) e, finalmente, RDA (1972), que estabeleceu relações entre os países de forma inédita desde a divisão das suas partes Ocidental e Oriental. A sensação de estabilidade e o horizonte de reunificação renderam tamanha popularidade ao chanceler Willy Brandt, ganhador do Nobel da Paz de 1971, que nas eleições de 1972 foi reeleito com a maior votação do SPD em toda sua história. Por ironia, em 1974, abdicou do cargo após a revelação de que Günter Guillaume, um de seus principais assessores, era agente da Stasi, o serviço secreto da RDA. Apesar dessa delicada situação, Helmut Schmidt, sucessor de Brandt, deu continuidade à Ostpolitik e, em 1975, após negociação que transcorria desde 1973, conseguiu a assinatura conjunta da Declaração de Helsinque na Conferência de Segurança e Cooperação na Europa (CSCE), que envolvia praticamente todos os países europeus mais Canadá e Estados Unidos (PITTMAN, 1992).
Ao ser eleito chanceler, em 1976, Schmidt aprofundou a Ostpolitk, que entrou em sua segunda fase. Para tanto, contou com contexto interno e externo favoráveis. Por um lado, havia conquistado grande popularidade devido à recuperação econômica levada a cabo pela socialdemocracia após o choque do petróleo, em 1973. Por outro, a détente estava em seu age, em especial após as Conversações sobre Limites para Armas Estratégicas (SALT) entre a URSS e os EUA, em 1974, que impôs limites para instalação de mísseis de longo alcance. O resultado foi uma mudança de objetivo da nova política para o leste. A meta não era mais estimular a estabilidade para promover a mudança (no caso, reunificação democrática), mas, sim, a própria estabilidade. Marginalizou completamente o tema dos direitos humanos, promovendo tão somente a cooperação econômica e securitária. Desse modo, a versão alemã da détente se tornou ainda mais radical que a norte-americana. O exemplo disso é a crítica que Schmidt fez ao movimento Solidariedade na Polônia, que denunciava o autoritarismo do regime comunista (PITTMAN, 1992).
O relativo consenso que havia sobre a Ostpolitik acabou com a mudança na situação de estabilidade entre os Estados Unidos e a URSS ao final dos anos 1970, que resultou no fim da détente. Nesse período, a corrente idealista norte-americana de política externa acabou se sobrepondo à realista, com a ascensão do neoconservadorismo e a chegada de Ronald Reagan à presidência em 1980. Como a segurança da RFA dependia dos Estados Unidos e, assim, de sua estratégia, era
necessária também mudança na política externa alemã. Após a instalação dos mísseis SS-20 pela URSS em 1977, que colocavam em ameaça todas as capitais europeias, o próprio Schmidt protagoniza uma virada na estratégia da OTAN para responder à possível agressão soviética. Em 1979, portanto, a OTAN ameaça instalar mísseis Cruise e Pershing II em diversos territórios da Europa Ocidental caso a URSS não retirasse os SS-20 até 1983 (PITTMAN, 1992).
Essa ameaça da OTAN, não obstante, levou a uma onda de protestos contra a instalação dos mísseis em toda Europa, particularmente na RFA12, que foi responsável por um novo câmbio de política externa: retorno ao idealismo democrata-cristão. Schmidt, apesar de reeleito em 1980 defendendo a política da OTAN, muda de posição devido à força do movimento pacifista e é obrigado a renunciar a chancelaria em 1982, quando o Partido Democrático Livre (FDP)13 retira o apoio ao SPD no parlamento. Nesse ano, Helmut Kohl, da CDU, assume o governo em aliança com os liberais e mantém a estratégia da OTAN de ameaçar instalar os mísseis Cruise e Pershing II (PITTMAN, 1992).
Para finalizar este subcapítulo, é necessário abordar o embate que se iniciou nos anos 1980 relativo à memória do Holocausto, chamado Historikerstreit, pois ela é a base a partir da qual ocorre na década seguinte a discussão em torno da normalização do estado alemão pós-reunificação. Enquanto nos anos 1950 essa questão era marginalizada devido à visão que os alemães tinham de si próprios como vítimas do bombardeio civil executado pelos aliados, a partir dos anos 1960 e
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O Partido Verde é um partido ecologista fundado em 1993, a partir da fusão do Partido Verde Alemão, que surgiu durante o movimento pacifista dos anos 1980 na RFA, e a Aliança 90, que surgiu durante os protestos que levaram a queda do muro de Berlin na RDA. Os Verdes participaram do governo federal como sócios minoritários de duas coalizões com o SPD, durante os mandatos de Schröder (1998-2005) (GRÜNE, [201-]).
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O FDP é um partido liberal e, da mesma forma que a CDU, foi formado por membros dos antigos partidos de centro-direita da República de Weimar. Fundado em 1948, todavia, o FDP nunca conseguiu a chancelaria federal, embora tenha sido sócio minoritário de todos os governos alemães entre 1949 e 1998 (à exceção do período entre 1957-1961, durante o terceiro mandato de Konrad Adenauer). Ou seja, associa-se historicamente tanto com a CDU quanto com o SPD. Por conseguinte, configura-se como terceira principal força política alemã, exercendo papel importante na determinação da política externa do país, uma vez que o ministério de relações exteriores era na maioria das coalizões destinadas a este partido. O exemplo mais forte disso é a presença de Hans Dietrich Genscher como ministro de relações exteriores de forma ininterrupta entre 1974 até 1992 (FDP, 2018).
1970, retoma-se o debate sobre a responsabilidade do país perante o Holocausto. Essa iniciativa foi feita pelos próprios governos socialdemocratas eleitos após a era Adenauer. Em 1970, o chanceler Willy Brandt ajoelhou-se perante o monumento em memória às vítimas do massacre nazista que ocorreu no gueto de Varsóvia, na Polônia; e em 1977, Helmut Schmidt foi o primeiro chanceler da RFA a discursar em Auschwitz. Posteriormente, os democrata-cristãos mantêm tal orientação e Richard von Weiszäcker, presidente alemão da CDU, fez discurso em 1985 afirmando que a responsabilidade nacional em relação ao Holocausto estava arraigada no establishment político do país (BARTOV,1992).
Essa posição consensual entre SPD e CDU, entretanto, foi contestada por intelectuais de direita. Também em 1985, o historiador Ernst Nolte escreve artigo no jornal Frankfurter Allgemeine Zeitung, afirmando que, ao contrário do que a classe política alemã sustentava, o passado nazista deveria ser superado e não recordado como “culpa eterna”. Compreendia que a ditadura nazista e os demais regimes fascistas da época foram reação ao totalitarismo marxista-leninista, que vinha cometendo diversas atrocidades contra os direitos humanos antes da emergência do nazi-fascismo. A responsabilidade por esses crimes, então, não poderia ser exclusividade alemã, uma vez que se tratava de fenômeno europeu e de reação à expansão do comunismo. Advogavam, ainda, por uma Schlußstrich, ou “linha de corte”, quanto ao seu passado. A partir desse artigo, que inicia o embate histórico, ou Historikerstreit, contou com réplicas tanto da esquerda, à exemplo do filósofo frakfurtiano Jurgen Habermas, como pela direita, tal qual o historiador Michael Stürmer, que escrevia os discursos de Kohl (BARTOV, 1992).
2.3. REUNIFICAÇÃO: RETORNO DA QUESTÃO ALEMÃ?
A história da política externa alemã pós-Guerra Fria pode ser dividida em três períodos: de 1991 a 2001, durante os mandatos de Helmut Kohl (1991-1998) e o primeiro de Gerhard Schröder (1998-2001); de 2002 até 2009, durante o segundo mandato de Schröder (2001-2005) e o primeiro de Angela Merkel (2005-2009); e, por fim, de 2009 a 2017, durante o segundo e o terceiro mandatos de Merkel (HELWIG, 2016). Diante disso, a estrutura do subcapítulo seguirá esta divisão.
A primeira etapa do desenvolvimento da política externa da nova Alemanha, de 1991 a 2001, como não poderia ser diferente, foi marcada
pelos desafios advindos da reunificação. Enquanto a RFA era um Estado “semissoberano”, localizado em um continente dominado por duas superpotências, cuja segurança nacional dependia dos norte-americanos, a nova Alemanha vive um contexto completamente diferente. Ao findar o regime bipolar da Guerra Fria, em 1991, acaba também a constante ameaça soviética que perturbou sua segurança desde o fim da Segunda Guerra. Ao mesmo tempo, a unificação com a RDA realizou as demandas territoriais que constavam na Grundgesetz, Constituição da Alemanha Ocidental, retornando, praticamente, às mesmas fronteiras da República de Weimar. Assim, a Alemanha tornou-se, mais uma vez, o maior, mais populoso e mais rico país da Europa. Ou seja, voltou a sua “normalidade”. Como da última vez, essa situação não foi bem recebida por muitos de seus vizinhos, que temiam que a normalização da Alemanha acompanhasse o retorno da Questão Alemã (SCHWARZ, 1994).
A emergência ou não de Nova Questão Alemã foi o eixo do debate de política externa dentro e fora da Alemanha após a reunificação. Uma vez que o país havia se tornado, ou estava em vias de se tornar, o maior poder europeu, perdeu o status que marcou toda sua situação internacional durante a Guerra Fria: Grenzlage. Com esse poder, e situada entre a Europa Ocidental e os países da Europa Oriental, enfraquecidos pela crise do comunismo, tornava-se, de novo, em um Mittellage. O Mapa 4, a seguir, demonstra o status territorial da Alemanha reunificada em 1990, composta por 16 estados e reduzida em relação ao território da unificação de 1871 (em que regiões foram transferidas para Polônia e República Checa após a Segunda Guerra Mundial).
Mapa 4 - Reunificação Alemã
Fonte: Herg et al. (2006, p. 592).
O debate que se seguiu a respeito disso remete à polêmica da TRI entre realistas e liberais. Teóricos realistas acreditavam que com o fim da bipolaridade, característica da Guerra Fria, iria emergir uma balança de poderes multipolar que, por sua vez, poderia acabar com a longa paz europeia. A Alemanha, como Zentralmacht, seria o eixo de tal desequilíbrio. No entanto, autores de corte liberal-institucionalistas colocavam que o contexto dos anos 1990 era diferente de 1870: Alemanha estava envolvida em uma rede de instituições, notadamente a UE, que moderavam o comportamento dos estados e fomentavam estabilidade (MEARSHEIMER, 1990).
Independentes desse debate, o fato é que as principais potências europeias, notadamente França e Reino Unido, demonstraram sérias preocupações com o impacto geopolítico da nova Alemanha. Durante as negociações do Tratado 2+4, Margaret Thatcher, primeira ministra inglesa, afirmou que uma Alemanha unificada contribuiria mais para a desestabilização da Europa do que o contrário. Ademais, poderia prejudicar a posição de Gorbachev na URSS, que era aliado do Ocidente, e arriscar-se-ia a ter sua posição no partido enfraquecida ao perder influência sobre a RDA. Já a principal preocupação do presidente francês, François Mitterrand, era se a Alemanha reunificada manteria a
