O programa nacional de universalização do acesso e uso da energia elétrica – Luz para Todos e seus resultados na Bahia

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS CURSO DE MESTRADO EM ECONOMIA. CELSO REINALDO CAVALCANTE RODRIGUES. O PROGRAMA NACIONAL DE UNIVERSALIZAÇÃO DO ACESSO E USO DA ENERGIA ELÉTRICA – LUZ PARA TODOS E SEUS RESULTADOS NA BAHIA. SALVADOR 2010.

(2) CELSO REINALDO CAVALCANTE RODRIGUES. O PROGRAMA NACIONAL DE UNIVERSALIZAÇÃO DO ACESSO E USO DA ENERGIA ELÉTRICA – LUZ PARA TODOS E SEUS RESULTADOS NA BAHIA. Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Economia da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Economia. Área de concentração: Economia Regional e Meio Ambiente. Orientador: Prof. Dr. Henrique Tomé da Costa Mata.. SALVADOR 2010.

(3) Ficha catalográfica elaborada por Vânia Magalhães CRB5-960. Rodrigues, Celso Reinaldo Cavalcante R696. O programa nacional de universalização do acesso e uso da energia elétrica – Luz para Todos e seus resultados na Bahia./ Celso Reinaldo Cavalcante Rodrigues. - Salvador, 2010. 121 f. . il. ; graf.; quad.; fig.; tab. Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal da Bahia, Faculdade de Ciências Econômicas, 2010. Orientador: Prof. Dr. Henrique Tomé da Costa Mata.. 1. Energia elétrica – aspectos econômicos - Bahia . 2. Energia elétrica – políticas públicas. I. Mata, Henrique Tomé da Costa. II.Título. III. Universidade Federal da Bahia.. CDD – 338.4762131.

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(5) Dedico este trabalho a meus pais, Adelmito e Eraide, pelos eternos ensinamentos das palavras respeito e dedicação..

(6) AGRADECIMENTOS. Ao Prof. Henrique Tomé da Costa Mata por ter me aceitado como orientando e pela disponibilidade, atenção e incentivos sempre dispensados, de modo ao estabelecimento das diretrizes para a realização desta dissertação. Aos professores Lívio Andrade Wanderley e Maria Teresa Franco Ribeiro por terem aceitado o convite de participar da Banca Examinadora. A todos os Professores do CME, em especial aos professores Carlos Gentil Marques, João Damásio, Hamilton Ferreira, Paulo Balanco e Raymundo Garrido; e aos Funcionários Ruy Mota e Max Nogueira. Aos colegas do Curso de Mestrado em Economia, por terem dividido comigo as experiências do aprendizado, da doação e da força de vontade, que me permitiram alcançar o objetivo de conclusão do curso. Às minhas irmãs Maria do Carmo e Carlina, e aos irmãos Mário e Robério, por terem emprestado os seus esforços para possibilitar a minha formação. Aos meus queridos sobrinhos Rodrigo e Karen pela alegria de suas companhias e especialmente a Guilherme, pelo exemplo diário da necessidade de se ter fé. Aos colegas da SEINFRA-BA, em especial aos da Coordenação de Acompanhamento e Execução de Obras - CACOB. A Silvano Ragno, por compartilhar suas lições e experiência. A Paulo Oliveira e a Eny Paim pelo companheirismo e senso profissional, e em particular a Luciano Fraga, pela gentileza e boa vontade na disponibilização de dados estatísticos do Programa Luz Para Todos na Bahia..

(7) “[...] não acreditamos em ciência econômica pura, isto é, independente de um conjunto de princípios de convivência social preestabelecidos, de julgamentos de valor. Alguns desses princípios podem tender à universalidade, como a norma de que o bem-estar social deve prevalecer sobre o interesse individual. Contudo, no estágio em que nos encontramos, de grandes disparidades de graus de desenvolvimento e integração social – para não falar dos antagonismos que prevalecem com respeito aos ideais da convivência social –, seria totalmente errôneo postular para a economia uma equívoca idéia de objetividade, emprestada às ciências físicas”. Celso Furtado.

(8) RESUMO O acesso a energia elétrica está diretamente relacionado ao nível de desenvolvimento econômico e social de um determinado país ou região. Logo, analisar de que forma e em que grau essa tecnologia se encontra disponível aos seus habitantes, torna-se uma ferramenta relevante para a obtenção de respostas sobre o comportamento de alguns indicadores sócioeconômicos. No Brasil o acesso a energia elétrica no meio rural sempre esteve diretamente relacionado com o poder aquisitivo ou político dos seus demandantes, isto é: para se ter acesso a essa tecnologia se fazia necessário uma contrapartida financeira do interessado, de modo a garantir um rápido retorno dos investimentos realizados pelas concessionárias, ou que o mesmo possuísse ampla capacidade de barganha política, salvo algumas poucas exceções a essa regra. Neste contexto, este estudo tem por finalidade analisar o Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica – Luz Para Todos, observando-se os seus objetivos, metas, estrutura operacional e responsabilidade pela sua gestão. Quais as características do público alvo, quais as formas de acesso, quais as prioridades de atendimento e qual a composição orçamentária das participações financeiras que lhes dá sustentação. Por fim, se analisa quais as externalidades obtidas com a evolução da sua execução no que diz respeito à melhoria do bem-estar das populações atendidas no Brasil e em particular na Bahia. Palavras-chave: Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica. Programa Luz Para Todos – Brasil – Bahia..

(9) ABSTRACT. Access to electricity is directly related to the level of economic and social development of a particular country or region. Therefore, to examine how and to what degree this technology available to its inhabitants, becomes a relevant tool to obtain answers about the behavior of some socio-economic indicators. In Brazil, access to electricity in rural areas has always been directly related to the purchasing power of their political or applicants, ie: to have access to this technology was needed financial compensation to such person, to ensure a quick return the investments made by utilities, or that it possessed a large capacity for political bargaining, with few exceptions to this rule. In this context, this study aims to examine the National Programme for Universal Access and Use of Electric Energy - Light For All, observing their goals, structure and operational responsibility for its management. What are the characteristics of the target, which forms of access, which the service priorities and budget which the composition of financial assistance which gives them support. Finally, we analyze the externalities which obtained with the progress of its implementation with regard to improving the welfare of the populations served, particularly in Brazil and in Bahia.. Keywords: Universal Access and Use of Electric Energy. Light for All Program - Brazil – Bahia..

(10) LISTA DE QUADROS. Quadro 1 -. Concessionárias de energia elétrica privatizadas, 1995-2000.. 31. Quadro 2 -. Concessionárias Distribuidoras atuantes no Brasil.. 49. Quadro 3 -. Metas anuais. Programa Luz Para Todos. 68. Quadro 4 -. Índices de Desenvolvimento Humano Municipal. 78. Quadro 5 -. Área de Concessão da SULGIPE. 92. Quadro 6 -. Fundos do Setor Elétrico RGR e CDE. Ingressos e Usos de Recursos 2007 – 2009. 106.

(11) LISTA DE FIGURAS. Figura 1 -. Renda per capta no Brasil (R$/hab) – 2000. 22. Figura 2 -. Consumo de energia elétrica per capita em 2007. 28. Figura 3 -. Modelo de sistema de geração, comercialização de energia elétrica. Figura 4 -. Mapa com a representação simplificada da integração entre os sistemas 36 de produção e transmissão para suprimento do mercado consumidor brasileiro Instituições do setor elétrico brasileiro 38. Figura 5 -. transmissão,. distribuição. e 35. Figura 6 -. Estrutura societária da holding ELETROBRÁS por segmento de negócios. Figura 7 -. Área de atuação e participação total da ELETROBRÁS no capital das 45 empresas controladas. Figura 8 -. Áreas de abrangência das concessionárias de distribuição de energia elétrica no Brasil. Figura 9 -. Áreas de abrangência das concessionárias de distribuição de energia 48 elétrica em São Paulo e Rio Grande do Sul. Figura 10 -. Índice de atendimento com desenvolvimento humano (2000). Figura 11 -. Estrutura operacional do Programa Luz para Todos. Figura 12 -. Mapa com as áreas de concessão das distribuidoras de energia elétrica 90 no estado da Bahia. Figura 13 -. População atendida através do Programa Luz Para Todos. energia. elétrica. X. índice. 44. 47. de 63 71. 89.

(12) LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 -. Variação do PIB e variação do consumo de energia no mundo (1998 2007) Oferta interna de energia elétrica no Brasil – 2009. 27 37. Gráfico 4 -. Participação das distribuidoras no mercado de energia elétrica, 50 segundo o controle acionário Números do Programa Luz no Campo na Bahia 2000 – 2003 61. Gráfico 5 -. Índices percentuais de não atendimento rural, por Estado da Federação 64. Gráfico 6 -. Números absolutos da exclusão elétrica rural por Estado da Federação. 65. Gráfico 7 -. Distribuição dos domicílios rurais não atendidos (por Região). 65. Gráfico 8 -. Municípios baianos por faixa de atendimento com energia elétrica na zona rural - área de concessão da COELBA em 2000. Exceto Barrocas e Luís E. Magalhães Metas anuais do Programa Luz para Todos na Bahia na área de concessão da COELBA Metas anuais do Programa Luz para Todos na Bahia nas áreas de concessão da COELBA e SULGIPE Composição acionária da COELBA no ano de 2009. 79. Percentual de ligações realizadas pelo Programa Luz para Todos no período 2004-2009 Evolução do n.º de atendimentos do Programa Luz Para Todos na Bahia 2004 -2008 Evolução dos investimentos do Programa Luz Para Todos na Bahia 2004 -2008 Evolução do n.º de atendimentos do Programa Luz Para Todos na Bahia 2009 -2010 Evolução dos investimentos do Programa Luz Para Todos na Bahia 2009 -2010 Evolução dos investimentos do Estado da Bahia no Programa Luz Para Todos 2004 -2010 Recursos federais liberados no Programa Luz para Todos no período 2004-2009, por região e por fonte Percentual de recursos da CDE e RGR liberados no Luz para Todos no período 2004-2009, por região. 97. Gráfico 9 Gráfico 10 Gráfico 11 Gráfico 12 Gráfico 13 Gráfico 14 Gráfico 15 Gráfico16 Gráfico 17 Gráfico 18 Gráfico 19 -. 81 83 91. 100 101 102 103 104 107 108.

(13) LISTA DE TABELAS. Tabela 1-. 46. Tabela 2 -. Geração Hidráulica e Térmica. Potência Total do Sistema Elétrico CHESF Metas do Programa Luz no Campo. Tabela 3 -. Domicílios sem acesso à energia elétrica – 2000. 67. Tabela 4 -. Participação financeira dos Agentes do Luz para Todos no Estado da Bahia, a partir de 2007 Participação financeira dos Agentes do Luz para Todos no Estado da Bahia, a partir de 2010 Recursos contratados e liberados pelo Luz Para Todos até 31/12/08,distribuídos por região Recursos contratados e liberados pelo Luz Para Todos até 31/12/09,distribuídos por região. 84. Tabela 5 Tabela 6 Tabela 7 -. 58. 85 95 98.

(14) SUMÁRIO 14. 1. INTRODUÇAO. 2. UMA BREVE ANÁLISE DAS DISTRIBUIÇÃO DE RENDA, DESENVOLVIMENTO. 2.1. POBREZA E EXCLUSÃO SOCIAL NO BRASIL. 19. 2.2. ESTADO E MERCADO SOB O VIÉS DESENVOLVIMENTISTA. 23. 2.3. ENERGIA E DESENVOLVIMENTO. 26. 3. O SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO. 30. 3.1. AS REFORMAS LIBERALIZANTES DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO NA DÉCADA DE 1990. 30. 3.2. O SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO E O GOVERNO LULA. 32. 3.2.1. Conselho Nacional de Política Energética – CNPE. 38. 3.2.2. Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico – CMSE. 39. 3.2.3. Ministério de Minas e Energia – MME. 39. 3.2.4. Empresa de Pesquisa Energética – EPE. 40. 3.2.5. Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL. 41. 3.2.6. Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS. 41. 3.2.7. Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE. 42. 3.2.8. A Eletrobrás e suas empresas controladas. 42. 3.2.9. A Companhia Hidro Elétrica do São Francisco – CHESF. 45. 3.2.10. As concessionárias de distribuição de energia elétrica. 46. 3.2.11. As permissionárias e autorizadas – Cooperativas de eletrificação rural. 50. 4. EXPERIÊNCIAS DE UNIVERSALIZAÇÃO DO ACESSO E USO DA 52 ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL. 4.1. O PROGRAMA LUZ NO CAMPO. 56. 4.2. O PROGRAMA LUZ NO CAMPO NA BAHIA. 58. 5. O PROGRAMA NACIONAL DE UNIVERSALIZAÇÃO DO ACESSO E 62 USO DA ENERGIA ELÉTRICA – LUZ PARA TODOS. 5.1. OBJETIVO. QUESTÕES DA POBREZA, 18 EXCLUSÃO SOCIAL E. 62.

(15) 5.2. FORMAS DE ATUAÇÃO. 66. 5.3. METAS. 67. 5.4. A GESTÃO DO PROGRAMA E SUA ESTRUTURA OPERACIONAL. 69. 5.5. FORMAS DE ACESSO AO PROGRAMA E SUAS PRIORIDADES. 72. 5.6. CRITÉRIOS TÉCNICOS DE ATENDIMENTO. 73. 5.7. AS PARTICIPAÇÕES FINANCEIRAS DO PROGRAMA. 73. 5.7.1. Os fundos do setor elétrico: conta de desenvolvimento energético e reserva global de reversão. 75. 5.8. AS AÇÕES INTEGRADAS DO LUZ PARA TODOS COM OUTROS PROGRAMAS SOCIAIS. 77. 6. O PROGRAMA LUZ PARA TODOS NA BAHIA. 78. 6.1. A GESTÃO DO PROGRAMA E SUA ESTRUTURA OPERACIONAL NA BAHIA. 85. 6.2. O COMITÊ GESTOR ESTADUAL DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS NA BAHIA. 86. 6.2.1. A Secretaria de Infraestrutura do Estado da Bahia – SEINFRA. 86. 6.2.2. Os agentes executores do programa na Bahia. 89. 6.2.2.1. A Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia – COELBA. 90. 6.2.2.2. A Companhia Sul Sergipana de Energia Elétrica – SULGIPE. 92. 7. RESULTADOS ALCANÇADOS PELO PROGRAMA LUZ PARA 93 TODOS. 7.1. OS NÚMEROS DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS NO BRASIL. 94. 7.2. OS NÚMEROS DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS NA BAHIA. 99. 7.3. UMA VISÃO DO ORÇAMENTO DAS FONTES DE RECURSOS FEDERAIS DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS. 105. 8. CONSIDERAÇÕES FINAIS. 109. REFERÊNCIAS. 114.

(16) 14. 1 INTRODUÇÃO O acesso a energia elétrica está diretamente relacionado com o nível de desenvolvimento econômico e social dos países e regiões do globo (GOLDEMBERG; LUCON, 2006). Logo, analisar de que forma e em que grau essa tecnologia se encontra disponível aos habitantes de um determinado país ou região, torna-se uma ferramenta relevante para a obtenção de respostas sobre o comportamento de alguns indicadores econômicos, a exemplo das características gerais das suas matrizes de produção e de consumo, e também do seu PIB. Sob o aspecto social o acesso a energia elétrica está diretamente relacionado com o acesso a água e saneamento, a saúde e conservação de vacinas e medicamentos, ao acesso a educação e a informação, entre outros indicadores, que de modo geral refletem no comportamento e na tendência dos níveis de pobreza e de distribuição de renda dessas regiões. De forma mais seletiva, as variações dos níveis de consumo de energia elétrica são diretamente proporcionais às variações dos indicadores de crescimento econômico em economias de países com padrões de desenvolvimento semelhantes aos atualmente existentes no Brasil. A indústria de distribuição de energia elétrica no Brasil, em seu histórico, seja nos períodos de domínio estatal ou privado, sempre teve por orientação privilegiar o interesse das suas Concessionárias (CAMARGO; RIBEIRO; GUERRA, 2008). Observa-se que, de modo geral, esses interesses sempre foram pautados nas diretrizes de maximização do lucro econômico a curto e médio prazos, decorrentes dos investimentos realizados por essas empresas, e também pela busca da excelência tecnológica dos seus padrões de engenharia. Isto é, a eletrificação no Brasil, mais especificamente a eletrificação rural, não possui como fator determinante um histórico baseado na inclusão social. O acesso a energia elétrica no meio rural brasileiro, de forma majoritária, sempre esteve relacionado com o poder aquisitivo ou político dos seus demandantes, ou seja, para se ter acesso a essa tecnologia se fazia necessário uma contrapartida financeira do interessado, de modo a garantir um rápido retorno dos investimentos realizados pelas concessionárias, ou possuir uma ampla capacidade de barganha política, salvo algumas poucas exceções a essa regra. Neste contexto, este estudo tem por finalidade analisar o Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica – Luz Para Todos. O programa foi.

(17) 15. criado pelo Governo Federal no ano de 2003 em parceria com os Governos Estaduais e os chamados Agentes Executores, ou seja, as Concessionárias de Distribuição de Energia Elétrica e as Cooperativas de Eletrificação Rural atuantes nos diversos estados da Federação brasileira. O programa é analisado em seus aspectos econômicos e sociais, observando-se os seus objetivos, metas, estrutura operacional e os responsáveis pela sua gestão. Quais as características do público alvo, quais as formas de acesso, quais as prioridades de atendimento e a composição orçamentária de participações financeiras. Por fim se analisa quais os tipos de externalidades foram obtidas com a evolução da sua execução, no que diz respeito à melhoria do bem-estar das populações atendidas. No caso particular da Bahia, analisa como se desenvolveu a sua implementação, quais os agentes envolvidos, qual a realidade sócio-econômica da sua área de abrangência, quais os investimentos e a distribuição das participações financeiras necessárias à universalização do acesso a esse serviço público no estado. O estudo foi desenvolvido em oito capítulos, sendo: O capítulo um, se refere à introdução sobre o tema da dissertação, seus objetivo e justificativas. O capítulo dois traz uma breve análise sobre as questões da pobreza, da distribuição de renda e da exclusão social que afligem o conjunto da sociedade brasileira. Leva-se em conta para o alcance desta finalidade uma perspectiva analítica de viés desenvolvimentista, com o objetivo de melhor situar a realidade do acesso a energia elétrica no país. O capítulo três apresenta uma contextualização do processo de formação do Sistema Elétrico Brasileiro. Tem por intenção o entendimento desse setor como uma arena de discussão e operacionalização das políticas de expansão da oferta de energia elétrica no país, frente às necessidades de promoção da modicidade tarifária, garantia da segurança do suprimento e da inserção social, através do Programa de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica. Respalda-se nos objetivos norteadores do modelo institucional em vigência no país e no seu marco regulatório..

(18) 16. O capítulo quatro relata algumas experiências de universalização do acesso e uso da energia elétrica no Brasil, postas em prática anteriormente ao Programa Luz Para Todos. Enfatiza que, de um modo geral, os investimentos em eletrificação rural no país sempre estiveram diretamente relacionados com o potencial de retorno financeiro das Concessionárias de Distribuição no curto e médio prazo. Relata os resultados do Programa de Eletrificação Rural Luz no Campo, criado pelo governo Fernando Henrique Cardoso em dezembro de 1999, com ênfase para os números alcançados na Bahia. O capítulo cinco apresenta o objeto do estudo propriamente dito, isto é, o Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica - Luz Para Todos, retrata os aspectos das legislações que deram suporte à sua criação e operacionalização, seus objetivos, metas e participações financeiras. O capítulo seis apresenta o Programa Luz Para Todos na Bahia. Procura identificar os números apresentados pelos indicadores de desenvolvimento humano e coeficientes de exclusão elétrica no estado, fatores que condicionaram a Bahia ser, em números absolutos, o maior demandante dos atendimentos com energia elétrica através do Programa Luz Para Todos no Brasil. Identifica também a composição administrativa da gestão do programa no estado e as metas a serem alcançadas. O capítulo sete traz os resultados atingidos pelo Luz Para Todos no Brasil. Relata como se processou a evolução da execução física e financeira do programa nos sete anos de sua existência, desde novembro de 2003 até dezembro de 2010. Estratifica esse período em três momentos, sendo: entre 2003 e 2008, horizonte inicialmente estabelecido para conclusão das obras e erradicação da exclusão elétrica no meio rural brasileiro, baseado em dados do CENSO 2000 do IBGE. Posteriormente, avalia a evolução do programa no ano de 2009 e por fim no ano de 2010, haja vista a postergação do seu prazo de vigência. Apresenta também os resultados obtidos na Bahia, seguindo a mesma sistemática de informação dos resultados em nível nacional. O capítulo oito traz as conclusões e considerações finais acerca do estudo desenvolvido. Enfoca o Programa Luz Para Todos sob uma ótica conjuntural e resume a análise dos resultados alcançados até dezembro de 2010, contextualizando as características das fontes de recursos que o financiam..

(19) 17. Avalia a importância do Programa enquanto ação planejada do Estado Brasileiro na busca de minorar a exclusão social existente no campo, em decorrência, entre outros fatores, do fenômeno da exclusão do acesso à energia elétrica. Caracteriza o Luz Para Todos como uma ferramenta de incentivo do Estado brasileiro ao setor privado.. Identifica. o. programa. como. uma. política. governamental. de. caráter. desenvolvimentista, lastreada na visão da teoria econômica keynesiana, em contraponto a lógica maximizadora do lucro econômico de curto e médio prazo, anteriormente estabelecida pelas Concessionárias de Distribuição. Avalia que os modelos de gestão governamental anteriormente adotados para os investimentos em expansão da oferta de energia elétrica no campo, repercutiram por anos seguidos na elevação dos índices de exclusão elétrica das comunidades e regiões mais pobres e subdesenvolvidas do país. O acesso à energia elétrica interfere na vida do homem do campo, tanto no aspecto de eficiência microeconômica quanto nos termos de sua integração social. As barreiras para universalização do atendimento ao meio rural são particularidades inerentes a este mercado, considerando, principalmente, sua dispersão espacial que induz a elevados custos iniciais de atendimento e seu padrão de baixo consumo per capita, aumentando assim o tempo necessário para a recuperação do capital investido. (NASCIMENTO; GIANNINI, 2002)..

(20) 18. 2 UMA BREVE ANÁLISE DAS QUESTÕS DA POBREZA, DISTRIBUIÇÃO DE RENDA, EXCLUSÃO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO De modo a podermos ter um melhor entendimento da realidade energética brasileira, especificamente no que diz respeito ao acesso à energia elétrica, faremos neste capítulo uma breve análise conjuntural das questões referentes à pobreza, distribuição de renda e exclusão social que afligem o conjunto da nossa sociedade, levando-se em conta para esta finalidade uma perspectiva analítica de viés desenvolvimentista. De acordo com Schaefer e outros (2003), resguardando a visão da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL)1, uma análise mais cuidadosa e aprofundada da realidade energética brasileira revelou que apesar dos inegáveis progressos da área de energia no país, principalmente a partir da década de 1970, decorrente de uma maior integração do sistema elétrico em todo território nacional e da substituição do suprimento de fontes de energia não comerciais por fontes tecnologicamente mais modernas e eficientes, implicaram em melhorias significativas nas dimensões sociais, ambientais e do desenvolvimento econômico nacional, entretanto, essas melhorias foram distribuídas de forma extremamente desigual entre os diferentes segmentos da nossa sociedade. Essa desigualdade era perfeitamente verificada no acesso à energia elétrica, que se dava em escala muito inferior pela parcela da população brasileira residente no meio rural, principalmente no norte e nordeste, e também pelas classes mais desprovidas de recursos financeiros do nosso extrato social. A partir desse referencial, faz-se necessário uma delimitação mais adequada dos conceitos de pobreza e exclusão social, para uma melhor compreensão das amplitudes desses fenômenos tão presentes na realidade brasileira, especialmente no aspecto do acesso e uso da energia elétrica.. 1. Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe - CEPAL foi criada em 1948 pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas com o objetivo de incentivar a cooperação econômica entre os seus membros. Ela é uma das cinco comissões econômicas da Organização das Nações Unidas - ONU e possui 44 estados e oito territórios não independentes como membros. Além dos países da América Latina e Caribe, fazem parte da CEPAL o Canadá, França, Japão, Países Baixos, Portugal, Espanha, Reino Unido, Itália e Estados Unidos da América. A CEPAL é uma organização que reúne grandes nomes do pensamento desenvolvimentista latino-americano. Ela postulava que a industrialização era o principal caminho para superação do subdesenvolvimento dos países da América Latina..

(21) 19. 2.1 POBREZA E EXCLUSÃO SOCIAL NO BRASIL Reis e Schwartzman (2001), relatam que historicamente o desenvolvimento do Estado Brasileiro se deu através de um processo denominado de “modernização conservadora”2, cuja característica principal é, precisamente, a não incorporação de grandes segmentos da população aos setores modernos da economia, da sociedade e do sistema político, razão pela qual apesar do país possuir uma dinâmica econômica moderna, existirem paralelamente a essa conjuntura milhões de pessoas excluídas de seus benefícios, assim como dos serviços proporcionados pelo governo para seus cidadãos. Barros, Henriques e Mendonça (2003), na expectativa de uma melhor conceituação de pobreza, relata a impossibilidade da mesma ser definida de forma única e universal. De acordo com os autores, o que se pode é afirmar que o estado de pobreza refere-se a situações de carência, em que os indivíduos não conseguem manter um padrão mínimo de vida condizente com as referências socialmente estabelecidas em cada contexto histórico. Dessa hipótese, resultou a necessidade de construção de uma medida, invariante no tempo, das condições de vida dos indivíduos em uma sociedade, a qual foi denominada linha de pobreza, ferramental este que viabilizou a abordagem conceitual de pobreza absoluta. A linha de pobreza é, portanto, um parâmetro que permite a uma sociedade específica considerar como pobres todos aqueles indivíduos que se encontrem abaixo do seu valor, ressaltando-se que essa perspectiva captura apenas a dimensão da insuficiência de renda, ou seja, há pobreza apenas na medida em que existem famílias vivendo com renda familiar per capita inferior ao nível mínimo necessário para que possam satisfazer suas necessidades mais básicas. Neste sentido, ressalta Barros, Henriques e Mendonça (2003), a pobreza responde a. 2. O termo modernização conservadora foi cunhado primeiramente por Moore Junior (1975) para analisar as revoluções burguesas que aconteceram na Alemanha e no Japão na passagem das economias pré-industriais para as economias capitalistas e industriais. Neste sentido, o eixo central do processo desencadeado pela modernização conservadora é entender como o pacto político tecido entre as elites dominantes condicionou o desenvolvimento capitalista nestes países, conduzindo-os para regimes políticos autocráticos e totalitários. Já no caso brasileiro, este pacto político entre a burguesia nascente e os terratenentes condicionou a formação de uma burguesia dependente, que não conseguiu apresentar um projeto de poder autônomo e hegemônico para a nação, conduzindo-a, portanto, para os trilhos de uma economia dependente da dinâmica dos países centrais: subdesenvolvida em termos estruturais e autocrática. (PIRES; RAMOS, 2009). O termo também é utilizado para designar uma característica da modernidade que não altera a estrutura da desigualdade..

(22) 20. dois determinantes imediatos: a escassez agregada de recursos e a má distribuição dos recursos existentes. Salama (2010), na construção dos conceitos sobre o tema, toma a definição do Banco Mundial (BIRD) para linha de pobreza como um dos referencias para medida da pobreza absoluta. O BIRD considera como indigentes, pobres em escala extrema, os indivíduos que recebem menos de um dólar americano por dia, levando-se em consideração a paridade de poder de compra. Os indivíduos que recebem menos de dois dólares diários, também referenciados à paridade, são considerados pobres. Mais uma vez, é importante ressaltar que esse critério só reflete o caráter monetário, ignorando a subjetividade dos indivíduos e por conseqüência as diversidades do estado de pobreza. O autor defende a tese de que, o nível e variação das desigualdades, bem como a taxa de crescimento do PIB, é que de fato constituem os fatores principais que explicam a evolução da pobreza, ressaltando que quanto maior o nível das desigualdades numa determinada sociedade, mais importância adquire a análise da profundidade da pobreza nela contida. Para Reis e Schwartzman (2001), a definição de “exclusão social” vai além da radiografia propiciada pelos diagnósticos de pobreza, pois traz implícita a problemática da desigualdade, já que os excluídos só o são pelo fato de estarem privados de algo que outros usufruem. Enfatizam que em seu conceito a exclusão social traz consigo um entendimento dinâmico e processual dos mecanismos que criam, preservam ou mesmo agravam a pobreza, haja vista a alusão à não efetivação da cidadania por uma grande parcela de indivíduos, que não logram pertencer efetivamente a uma comunidade política e social. Isso decorre do fato de que apesar de viverem no mesmo espaço territorial e contribuírem para essa sociedade, esses indivíduos não possuem acesso ao consumo dos bens e serviços de cidadania, isto é, embora existam garantias legais dos seus direitos civis, políticos e sociais, eles não se traduzem em usufruto efetivo desses direitos. Dessa forma, o conceito de exclusão é, portanto, inseparável do conceito de cidadania, que se refere aos direitos que as pessoas têm de participar da sociedade e usufruir de certos benefícios considerados essenciais. Rocha (2010) relata que os países em que ainda hoje persiste a incidência de pobreza absoluta podem ser classificados em dois grupos. Um grupo formado por aqueles que têm uma renda nacional insuficiente para garantir o mínimo considerado indispensável a cada um de seus cidadãos, o que torna a pobreza absoluta inevitável quaisquer que sejam as condições de sua.

(23) 21. distribuição, e um segundo grupo, no qual o produto nacional é suficientemente elevado para garantir o mínimo necessário a toda sua sociedade. Neste caso, a pobreza resulta da má distribuição de renda. Salienta que o Brasil se encontra incluído nesse segundo grupo e apresenta um dos Coeficientes de Gini3 mais elevados do mundo, caracterizando-o como uma anomalia para um país com sua dimensão populacional e complexidade sócio-econômica. Ressalta ainda que no caso brasileiro, a melhoria distributiva da renda assume uma importância capital para a efetiva redução da pobreza absoluta, tanto devido ao nível explosivo de desigualdade renda já atingido pelo país, quanto devido à predominância da concentração de oportunidades “naturais” de crescimento econômico. Agrega-se a tudo isso um forte componente regional, que apresenta índices ainda superiores de desigualdades nas oportunidades de crescimento para as regiões norte e nordeste em comparação com os índices exibidos pelas demais regiões do país. A exclusão social não é fruto tão-somente da insuficiência de renda, ainda que, sem gerar e distribuir a renda de forma mais equânime, para que todo cidadão possa ter acesso a bens privados e a serviços públicos essenciais, será difícil pensar que a pobreza será superada, e ainda mais distante ficará o desenvolvimento social e humano. Ações de combate à pobreza cujo alvo esteja centrado em sua definição apenas com base em aspectos econômicos não podem gerar resultados satisfatórios. (WERTEIN; NOLETO, 2003).. Em atualização a Duarte (2000), a região nordeste ocupa uma área de 1.539.000 km², correspondente a 18% do território nacional e abriga uma população de 40 milhões de habitantes, equivalentes a 30% de toda a população do país, produzindo aproximadamente 14 % do PIB brasileiro. A região ainda tem por destaque a sua zona semiárida, que além da sua grande extensão (882.000 km2), equivalente a 57% de todo o território nordestino, singulariza-se por ser castigada periodicamente por secas, que com frequência ocasionam 3. O Coeficiente de Gini é uma medida de desigualdade desenvolvida pelo estatístico italiano Corrado Gini, e publicada no documento "Variabilità e mutabilità", em 1912. É comumente utilizada para calcular a desigualdade de distribuição de renda, consiste em um número entre 0 e 1, onde 0 corresponde à completa igualdade de renda e 1 corresponde à completa desigualdade. O índice de Gini é o coeficiente expresso em pontos percentuais. O coeficiente de Gini pode ser calculado com a Fórmula de Brown, sendo: onde: G = coeficiente de Gini X = proporção acumulada da variável "população" Y = proporção acumulada da variável "renda" Fonte: Wikipédia, 2010.

(24) 22. perdas na sua produção agrícola e pecuária, tornando as camadas mais pobres da população rurais inteiramente vulneráveis a esse fenômeno climático. A tudo isso se junta condições sanitárias precárias, baixo nível de escolarização da população e possibilidades muito limitadas dos governos locais de operar de forma eficaz em favor do desenvolvimento das atividades produtivas e da assistência à população, resultando na maior concentração de pobres do Brasil, dependentes em grande parte das políticas oficiais de socorro. Figura 1 - Renda per Capta no Brasil (R$/hab) - 2000. Fonte: ANEEL, 2010. Por fim, o que se avalia é a necessidade de uma estratégia que combine políticas que estimulem o crescimento econômico e ao mesmo tempo diminuam a desigualdade sócioeconômica em todo o território brasileiro, de forma a se apresentar uma maior homogeneidade na distribuição da renda nacional pelo conjunto da sua sociedade..

(25) 23. 2.2 ESTADO E MERCADO SOB O VIÉS DESENVOLVIMENTISTA Sicsú e Vidotto (2008) salienta que o objetivo final de uma estratégia de desenvolvimento deve ser a construção de uma sociedade democrática, tecnologicamente avançada, com emprego e moradia dignos para todos, ambientalmente planejada, com justa distribuição da renda e riqueza, com igualdade plena de oportunidades e com um sistema de seguridade social universal e de máxima qualidade, sendo imprescindível para isso, a presença de sistemas gratuitos de educação e saúde para todos os níveis e necessidades. Relata que o resumo de todos estes objetivos, nada é mais é que o conceito do Estado do bem-estar social, ressaltando que, sob seu ponto de vista, ter sido este a maior conquista da civilização ocidental ao longo do século vinte. Afirma que o Estado do bem-estar social foi a única conjunção de fatores sociais, políticos e econômicos que conformou um ambiente institucional que valoriza a liberdade, a individualidade, o trabalho, a atividade empresarial, a gestão republicana do Estado, a justiça e o bem-estar, apresentando como referenciais as idéias de Keynes4 sobre a universalização do direito ao emprego, a harmonia e complementaridade entre capital e trabalho, a valorização da concorrência e da regulação, e também os princípios republicanos contidos nos ideais da revolução francesa de 1789, baseados no trinômio liberdade, igualdade e fraternidade. De Paula (2006), nessa mesma corrente, argumenta que Keynes foi quem de fato elaborou a melhor defesa do papel do Estado na economia, ao criticar a visão liberal segundo a qual o mercado auto-regulado é capaz de fazer a alocação ótima dos recursos disponíveis. Recusando-se assim a aceitar o darwinismo econômico implícito na visão de que o mercado seleciona os mais fortes, defendendo que a soma dos interesses particulares nem sempre coincide com o interesse coletivo, ou seja, o auto-interesse nem sempre atua a favor do interesse público, pois o mercado além de poder ser falho na alocação dos recursos e na promoção do pleno emprego, exclui os mais fracos. Enfatizando ainda, a necessidade de que a intervenção do Estado seria necessária em função da incapacidade de auto-regulação do sistema. Relata o autor, que de acordo Keynes, deveria haver complementaridade entre o. 4. John Maynard Keynes (1883 —1946). Eeconomista britânico cujos ideais serviram de influência para a macroeconomia moderna. Defendeu uma política econômica de Estado intervencionista, através da qual os governos usariam medidas fiscais e monetárias para mitigar os efeitos adversos dos ciclos econômicos..

(26) 24. Estado e o mercado, devido às várias atividades específicas do capitalismo exigir o estímulo ao ganho individual, cabendo nesses casos ao auto-interesse a determinação do que deva ser produzido e em que proporção os fatores de produção se associarão para realizar tal tarefa. Em contra partida, em determinadas condições o livre jogo das forças do mercado precisa ser refreado ou mesmo guiado. Enfim, caberia ao Estado ser capaz de arbitrar e estimular a concorrência e, além disso, influir de forma decisiva sobre as variáveis econômicas mais relevantes, como o desemprego e a distribuição da renda e da riqueza. Neste contexto ressalta-se a importância de Celso Furtado5, que influenciado pela teoria econômica keynesiana se debruçou para analisar as origens e o modus operandi6 do subdesenvolvimento da América Latina e em particular do Brasil. Na década de 1950 o economista se integrou aos quadros da CEPAL, a época dirigida pelo argentino Raúl Prebish7, e posteriormente presidiu o Grupo Misto CEPAL-BNDES que elaborou um estudo sobre a economia brasileira que serviria de base para o Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek. Vale salientar também, a sua ativa participação na corrente de pensamento econômico denominada Escola Estruturalista Latino Americana8. Guimarães e outros (2000), resgatando o pensamento de Furtado, relata que o subdesenvolvimento não pode ser superado pela mera modernização do país, pois esta não é capaz de romper a assimetria estrutural da capacidade de introduzir e difundir o progresso técnico entre o centro e a periferia e, no interior desta, entre estruturas econômicas e sociais altamente heterogêneas. Salienta que Furtado ao avaliar a necessidade de implementação de um projeto de desenvolvimento para o Estado brasileiro, enfatizava a exigência da premissa de reconstrução do setor público, com características nem privatistas nem estatistas. Reclamava a necessidade de expansão de uma cultura de direitos de cidadania historicamente deprimida na tradição liberal brasileira, em função do privatismo mercantil e das realidades 5. Celso Monteiro Furtado (1920 —2004) . Economista brasileiro e um dos mais destacados intelectuais do país ao longo do século XX. Suas idéias sobre o desenvolvimento e o subdesenvolvimento divergiram das doutrinas econômicas dominantes em sua época e estimularam a adoção de políticas intervencionistas sobre o funcionamento da economia. 6 Modus operandi expressão em latim utilizada para designar uma maneira de agir, operar ou executar uma atividade seguindo sempre os mesmos procedimentos. 7 Raúl Prebisch (1901 —1986). Eeconomista argentino. Foi o mais destacado intelectual da CEPAL, tendo iniciado a linha estruturalista do pensamento econômico. 8 Prebisch inaugurou a escola de pensamento econômico mais influente do mundo periférico. As novidades teóricas inauguradas por Prebisch e, posteriormente, rebuscadas por Furtado, foram sistematizadas a partir dos seguintes aspectos: (1) o desenvolvimento desigual do capitalismo em escala global; (2) a critica à teoria do comércio internacional da economia neoclássica; (3) e a visão hierárquica das relações comerciais entre o centro e a periferia do sistema econômico mundial (FIORI; MEDEIROS, 2001)..

(27) 25. do poder. Ressaltava também, a necessidade de reformas estruturais e de uma revisão dos fundamentos que alicerçavam toda uma gama de privilégios que advinham da fundação do Estado nacional. Esta conjuntura que denominou “refundação republicana do Estado”, exigia a plena universalização de um projeto de transformação que maximizasse justiça social e pleno gozo das liberdades civis e políticas, sendo necessário para tal fim, que a distribuição de renda passasse da condição de hipótese resultante e sempre adiada à condição da retomada do crescimento econômico brasileiro. A luta contra as ambigüidades da doutrina monetarista exige uma crítica da prática do desenvolvimento periférico na fase de transnacionalização. O que está em jogo é mais do que um problema de desmistificação ideológica. Temos que interrogar-nos se os povos da periferia vão desempenhar um papel central na construção da própria história, ou se permanecerão como espectadores enquanto o processo de transnacionalização define o lugar que a cada um cabe ocupar na imensa engrenagem que promete ser a economia globalizada do futuro. A nova ortodoxia doutrinária, ao pretender tudo reduzir à racionalidade formal, oblitera a consciência dessa opção. Se pretendemos reavivá-la, devemos começar por restituir à idéia de desenvolvimento o seu conteúdo político-valorativo. ( FURTADO, 1982).. Teixeira Júnior (2008), analisa que a teoria do subdesenvolvimento proposta por Furtado trata dos processos sociais em que aumentos de produtividade e assimilação de novas técnicas não conduzem à homogeneização social, ainda que causem a elevação do nível de vida médio da população. Ressalta que essa teoria aponta para o fato de que o subdesenvolvimento não é uma etapa para se atingir o desenvolvimento, mas sim uma malformação histórica causada pelo impulso inicial dado pela expansão do capitalismo. Salienta que ao longo da história, o Estado tem sido um agente político importante nos processos de mudança e de reformas sócio-políticas, econômicas e institucionais Enfatiza que o pensamento estruturalista disseminado por Furtado não defende a direção da economia pelo Estado, mas sim, que esse intervenha no sentido de coordenar e gerar condições para o desenvolvimento, tanto em nível regional como nacional, valorizando a figura do planejamento econômico, que nessa perspectiva se apresenta como um meio de se coordenar, ao longo do tempo, as reformas e mudanças estruturais do sistema. Relata também, que essas ações coordenadas e reguladas pelo Estado seriam de extrema valia para a saída da “armadilha do subdesenvolvimento”. Por fim retomamos as idéias da Escola Desenvolvimentista na fala de Sicsú, De Paula e Michel (2005), quando relatam que na história mundial não existe histórico de um capitalismo forte sem um empresariado nacional forte. Isto é, sem a consolidação de um “núcleo.

(28) 26. endógeno” empresarial o desenvolvimento torna-se frágil, pois não se criam grupos empresariais capazes de participarem em igualdade de condições do pesado jogo da competição internacional de comércio e investimentos. Nessa perspectiva, na visão dos autores, existe a necessidade de um projeto de governo que expresse o sentimento de nação, de modo a reforçar um projeto de desenvolvimento que atenda os interesses nacionais e que permita uma inserção soberana do país na economia internacional, particularmente no mundo atual, em que as finanças e os negócios estão em grande parte integrados. Um projeto que permita compatibilizar um crescimento econômico sustentável com uma melhor distribuição de renda, que compatibilize a existência de um Estado forte e que estimule o florescimento de um mercado também forte. 2.3 ENERGIA E DESENVOLVIMENTO Nesse tópico abordaremos as relações de causalidade entre as modalidades de desenvolvimento econômico e social, em termos regionais, e os seus respectivos níveis de consumo de energia. De acordo com estudos da Agência Nacional de Energia Elétrica (ENEEL), demonstrados através da publicação do Atlas da Energia Elétrica no Brasil, edição 2008, o perfil de consumo de energia no mundo revela-se como um dos principais indicadores do nível de desenvolvimento econômico e do nível de qualidade de vida das sociedades, haja vista a demanda por energia trazer reflexos diretos no ritmo das atividades industriais, em seus diversos setores. O gráfico a seguir, publicado pela British Petroleum9 na BP Statistical Review of World Energy, traduz muito bem a relação entre a variação do PIB e a variação do consumo de energia no mundo no período de 1998 a 2007. Essa relação de causalidade se verifica especialmente no intervalo entre os anos de 2003 e 2007, onde a economia mundial viveu um ciclo de vigorosa expansão, refletida pela variação crescente do PIB.. 9. British Petroleum - Organização global de petróleo e gás, sediada em Londres, Reino Unido..

(29) 27. Gráfico 1 - Variação do PIB X Variação do Consumo de Energia no Mundo (1998 - 2007). Fonte: IPEA, 2008. Nessa mesma corrente, Andrade e Lemos (2008) salienta que o consumo de energia apresenta-se como referencial do nível de desenvolvimento setorial, regional e nacional, trazendo reflexos sobre indicadores sociais como saúde, educação e expectativa de vida. Goldemberg e Lucon (2006) enfatiza que a análise do crescimento do PIB versos crescimento do consumo de energia deva ser observada sob uma ótica mais seletiva, tomando como referencial as já existentes diferentes formas de desenvolvimento econômico e social presentes nos países e regiões do globo. Relatam que nos países em desenvolvimento, o consumo total de energia tende a aumentar à medida que a economia cresce e o poder aquisitivo dos habitantes melhora. Isso se deve ao fato da possibilidade de acesso a bens que até então não se encontravam ao alcance de grande parte das suas populações. Esse círculo virtuoso produz efeitos na demanda por energia tanto pela população, ao usar os novos bens, quanto pela indústria, em seus processos de fabricação que, de um modo geral, se ressentem de dificuldades de acesso a novas tecnologias, com níveis mais baixos de consumo energético. Relatam também, que esse conflito já se encontra em fase de superação nos países desenvolvidos, pela disponibilidade comercial de novas tecnologias que desempenham os mesmos serviços com um consumo mais eficiente, significando nesse caso, um desacoplamento entre o crescimento do PIB e o crescimento do consumo de energia..

(30) 28. De acordo com a ANEEL, estudos desenvolvidos indicam que os 30 países desenvolvidos que compõem a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)10 são historicamente, os maiores consumidores mundiais de energia, conforme demonstrado na figura a seguir. Figura 2 - Consumo de energia elétrica per capita em 2007. Fonte: ANEEL, 2008. Contudo, é importante salientar que atualmente se observa um recuo nessa participação em termos mundiais, devido ao incremento da participação relativa dos países em desenvolvimento. Esse fenômeno encontra ressonância com a tese defendida por Goldemberg e Lucon (2006), haja vista, os países desenvolvidos terem como características uma economia relativamente estável, em que não há espaço para aumentos acentuados na produção industrial ou no consumo de bens que pressionam a absorção de energia. Isto se deve ao fato de suas populações já os terem adquiridos ao longo do século passado, e principalmente, por estarem transferindo para os países em desenvolvimento a realização de atividades que consomem 10. A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico (OCDE) é uma organização internacional de 31 países que aceitam os princípios da democracia representativa e da economia de livre mercado. Teve origem em 1948 como a Organização para a Cooperação Económica (OECE), liderada por Robert Marjolin da França, para ajudar a administrar o Plano Marshall para a reconstrução da Europa após a Segunda Guerra Mundial. Posteriormente, a sua filiação foi estendida a estados não-europeus. Os membros da OCDE são economias de alta renda com um alto Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e são considerados países desenvolvidos, exceto México, Chile e Turquia..

(31) 29. muita energia, como é o caso da siderurgia e da produção de alumínio, as chamadas indústrias energointensivas. Portanto, fatores como esses vêm determinando variações do consumo de energia mais suaves, quando não decrescentes, como foi o caso da França e da Alemanha que entre os anos de 2006 e 2007 apresentaram um recuo de 2,1% e 5,6% respectivamente em seus consumos, de acordo com estudos divulgados pela British Petroleum apontados pela ANEEL em 2009..

(32) 30. 3. O SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO. O presente trabalho não tem por objetivo realizar o descritivo histórico e analítico da formação do Setor Elétrico Brasileiro (SEB), e sim, apenas contextualizá-lo como arena de discussão e operacionalização das políticas de expansão da oferta de energia elétrica, frente às necessidades de promoção da modicidade tarifária, garantia da segurança do suprimento e de inserção social, através dos programas de universalização do acesso e uso da energia elétrica; de acordo com os objetivos norteadores do modelo atualmente em vigência no país e do seu marco regulatório.. 3.1. AS REFORMAS LIBERALIZANTES DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO NA DÉCADA DE 1990. De acordo Gomes e Vieira (2009) as alternâncias de domínio econômico dos capitais privado e estatal no SEB se apresentam desde a década de 1880, nos primórdios do uso da energia elétrica no Brasil, até o ano de 2002 com a promulgação da lei no 8.631/93 que inaugurou um modelo híbrido no setor e definiu as áreas de geração e transmissão de energia sob domínio majoritário das empresas estatais nacionais e a área de distribuição com a predominância do setor privado. Martins (2009) relata que em 1995 com a sanção da lei das concessões que estabelecia os critérios para a concessão de serviços públicos, inclusive de energia elétrica, iniciou-se o processo de desnacionalização dos setores de infraestrutura, entre os quais o setor elétrico. A partir daí foram privatizadas mais de 20 empresas em apenas cinco anos, com prioridade para as que atuavam na área de distribuição de energia elétrica, devido a sua maior atratividade ao capital privado. A União teve uma participação decisiva na alienação das empresas estaduais, já que foram celebrados convênios com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), através do Programa de Estímulo às Privatizações Estaduais (Pepe), que por sua vez garantiu recursos financeiros mediante o compromisso de desestatização. Relata também, que nos cinco anos pós desestatização, houve uma mudança significativa no controle da distribuição e da geração de energia elétrica no país, tendo o capital privado ampliado a sua participação na capacidade instalada de 2,7% para 22%, e nesse mesmo período as.

(33) 31. concessionárias privadas terem estendido a sua parcela no segmento de distribuição de 2,4% para 63%, conforme Cachapuz (2006). Quadro 1 - Concessionárias de energia elétrica privatizadas, 1995-2000. Fonte: MARTINS, 2009. Alves (2006) defende que o amplo processo de reestruturação do setor elétrico executado no governo Fernando Henrique Cardoso, em busca de uma conformação da intervenção estatal e marcado por palavras de ordem como privatização, desregulamentação e abertura para o mercado, era um reflexo sobre esse setor de um conjunto de políticas de ajustamento.

(34) 32. econômico, que orientaram a ação dos governantes brasileiros a partir da década de 1990 na gestão da economia. O governo pretendia com a introdução da competição/regulação no setor e a privatização das empresas estatais garantir, pelo livre jogo das forças de mercado e pelo aumento da eficiência das empresas, os investimentos necessários à expansão e melhoria dos serviços prestados, porém, o modelo implementado, baseado na expectativa do avanço dos investimentos privados e na livre concorrência, não caminhou e ruiu em meio ao pior racionamento de energia da história do país. Salienta ainda, que as considerações macroeconômicas sobre a decisão de venda dos ativos pelos estados, foi um fator relevante na realização dos acordos de reescalonamento de suas dívidas com a união e destaca o papel estratégico da utilização dos recursos oriundos das privatizações na sustentação do Plano Real. A criação da ANEEL em dezembro de 1996, a instituição do Mercado Atacadista de Energia (MAE)11 e do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) no ano de 1988, em continuidade ao processo de reformas institucionais implementadas no setor pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, foram ações que influenciaram decisivamente a trajetória do setor elétrico nos anos posteriores, conforme abordaremos a seguir. 3.2. O SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO E O GOVERNO LULA. O marco regulatório do SEB, que passou por processo de revisão a partir de meados da década de 90, foi consolidado nos anos iniciais do 1º mandato do Governo Lula, sustentado pelas Leis n° 10.847 e 10.848, de 15 de março de 2004, e pelo Decreto n° 5.163, de 30 de julho de 2004, onde estão estabelecidas as regras que definem o seu funcionamento, nas atividades típicas de geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. Nesse período se definiu a criação de três novas instituições: a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), responsável pelo planejamento do setor elétrico em longo prazo, o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE), com a função de avaliar permanentemente a segurança do suprimento de energia elétrica, e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), que tem por finalidade operacionalizar a comercialização de energia elétrica. Outras alterações importantes foram a definição do exercício do Poder Concedente ao 11. O Mercado Atacadista de Energia - MAE era um ambiente virtual, no qual se processavam a compra e venda de energia elétrica entre seus participantes, tanto através de contratos bilaterais como em um mercado de curto prazo, tendo como limites os sistemas interligados sul/sudeste/centro-oeste e norte/nordeste..

(35) 33. Ministério de Minas e Energia (MME) e a ampliação da autonomia do Operador Nacional do Sistema (ONS). Em relação à comercialização de energia, foram instituídos dois ambientes para celebração de contratos de compra e venda de energia: o Ambiente de Contratação Regulada (ACR)12, do qual participam Agentes de Geração e de Distribuição de energia; e o Ambiente de Contratação Livre (ACL)13, do qual participam Agentes de Geração, Comercializadores, Importadores e Exportadores de energia e Consumidores Livres. Martins (2009) contextualiza de modo muito assertivo o ambiente econômico vivenciado pelo SEB no início do 1º mandato do Governo Lula, e para tanto, se utiliza da visão de Cachapuz (2006), como segue: As discussões a respeito do modelo institucional do setor elétrico brasileiro no interior do governo Lula se deram em um contexto de agravamento dos problemas financeiros de algumas distribuidoras e excesso de oferta energia no mercado. Contribuíram para a formação de um excedente de eletricidade o baixo crescimento econômico nos anos anteriores, em consequência, o baixo crescimento do consumo, novas unidades de geração e a migração de alguns grandes consumidores industriais para a autoprodução. (CACHAPUZ, 2006, p. 660).. De acordo com a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), o modelo do SEB prevê um conjunto de medidas a serem observadas pelos agentes, como a exigência de contratação de totalidade da demanda por parte das distribuidoras e dos consumidores livres, nova metodologia de cálculo do lastro para venda de geração, contratação de usinas hidrelétricas e termelétricas em proporções que assegurem melhor equilíbrio entre garantia e custo de suprimento, bem como o monitoramento permanente da continuidade e da segurança de suprimento, visando detectar desequilíbrios conjunturais entre oferta e demanda. A CCEE relata também que em termos de modicidade tarifária, o modelo prevê a compra de energia elétrica pelas distribuidoras no ambiente regulado por meio de leilões, observado o. 12 A contratação no Ambiente de Contratação Regulada (ACR) é formalizada através de contratos bilaterais regulados, denominados Contratos de Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado (CCEAR), celebrados entre Agentes Vendedores (comercializadores, geradores, produtores independentes ou autoprodutores) e Compradores (distribuidores) que participam dos leilões de compra e venda de energia elétrica. 13 No Ambiente de Contratação Livre (ACL) há a livre negociação entre os Agentes Geradores, Comercializadores, Consumidores Livres, Importadores e Exportadores de energia, sendo que os acordos de compra e venda de energia são pactuados por meio de contratos bilaterais..

(36) 34. critério de menor tarifa, objetivando a redução do custo de aquisição da energia elétrica a ser repassada para a tarifa dos consumidores cativos, e que do ponto de vista da inserção social, objeto maior da análise contida nesse trabalho, busca promover a universalização do acesso e do uso do serviço de energia elétrica, criando condições para que os benefícios da eletricidade sejam disponibilizados aos cidadãos que ainda não contam com esse serviço, e garantir subsídio para os consumidores de baixa renda, de tal forma que estes possam arcar com os custos de seu consumo de energia elétrica. O ONS reitera que o SEB opera sob concessão, autorização ou permissão do Estado provendo serviços públicos de eletricidade à população, salientando que atualmente este é o serviço público na área de infraestrutura com maior extensão de atendimento, superior a 98% da população, portanto, próximo à universalização. De acordo Alves (2006), o SEB pode ser entendido, como a conformação no país, das atividades de geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica mediante a atuação de agentes estatais e privados, a partir de um dado modelo institucionalregulatório. O SEB é composto pelo Sistema Interligado Nacional (SIN) e pelos Sistemas Isolados, localizados principalmente no norte do país. O SEB possui como características a grande extensão do seu sistema de produção e transmissão de energia elétrica, a operação deste sistema de forma integrada e coordenada de modo centralizado, um parque gerador, predominantemente hidráulico e a convivência entre múltiplos agentes estatais e privados, no exercício de concessões de serviço público ou de produção de energia. O Sistema Interligado Nacional (SIN) é formado por empresas das regiões sul, sudeste, centro-oeste, nordeste e parte da região norte, com tamanho e características que permitem considerá-lo único em âmbito mundial, o sistema de produção e transmissão de energia elétrica do Brasil é um sistema hidrotérmico de grande porte, com forte predominância de usinas hidrelétricas e com múltiplos proprietários..

(37) 35. Figura 3 - Modelo de sistema de geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. .. Fonte: BRASIL, 2009. Como as usinas hidrelétricas são construídas em espaços onde melhor se podem aproveitar as afluências e os desníveis dos rios, geralmente situados em locais distantes dos centros consumidores, foi necessário desenvolver no país um extenso sistema de transmissão. Essa distância geográfica, associada à grande extensão territorial e as variações climáticas e hidrológicas do país, tendem a ocasionar excedente ou escassez de produção hidrelétrica em determinadas regiões e períodos do ano. A interligação viabiliza a troca de energia entre regiões, permitindo, assim, obterem-se os benefícios da diversidade de regime dos rios das diferentes bacias hidrográficas brasileiras. A utilização dos recursos de geração e transmissão dos sistemas interligados permite reduzir os custos operativos, minimizar a produção térmica e reduzir o consumo de combustíveis, sempre que houver superavits hidrelétricos em outros pontos do sistema. Em períodos de condições hidrológicas desfavoráveis, as usinas térmicas contribuem para o atendimento ao mercado como um todo, e não apenas aos consumidores de sua empresa proprietária. Assim, a participação complementar das usinas térmicas no atendimento ao mercado consumidor também exige interconexão e integração entre os agentes..

(38) 36. Desde meados da década de 70, o sistema eletroenergético brasileiro é operado de forma coordenada, no intuito de se obterem ganhos sinérgicos a partir da interação entre os agentes. A operação coordenada busca minimizar os custos globais de produção de energia elétrica, contemplar restrições intra e extra-setoriais e aumentar a confiabilidade do atendimento. Atualmente, no SIN, essa atividade é exercida pelo ONS. Figura 4 - Mapa com a representação simplificada da integração entre os sistemas de produção e transmissão para suprimento do mercado consumidor brasileiro. Fonte: ONS, 2003. O MME em relatório publicado em março de 2010, informou que a participação da geração hidráulica na oferta de energia elétrica no Brasil em 2009 correspondeu a 85% da oferta total, sendo 77,3% através de oferta interna e 7,8% através de importação; em contraponto a média mundial que é de aproximadamente 15%. Essa particularidade brasileira reflete o enorme potencial de geração hidráulica do país e da utilização de 89,9% da sua matriz elétrica com.

(39) 37. fontes renováveis, contra apenas 16% nos países da OCDE e de 18,2% na média mundial, conforme gráfico abaixo. Gráfico 2 - Oferta interna de Energia Elétrica no Brasil - 2009. Fonte: BRASIL, 2009. A seguir faremos uma descrição resumida das atribuições dos principais organismos responsáveis pelo modelo vigente do Sistema Elétrico Brasileiro. Para tal finalidade utilizaremos como referência o diagrama abaixo, editado pela CCEE..

(40) 38. Figura 5 - Instituições do Setor Elétrico Brasileiro. Fonte: CCEE, 2010. 3.2.1 Conselho Nacional de Política Energética - CNPE O Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) é um órgão interministerial de assessoramento à Presidência da República, presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia. Foi criado através da Lei n. º 9.478 de 06 de agosto de 1.997, tendo como principais atribuições formular políticas e diretrizes de energia e assegurar o suprimento de insumos energéticos às áreas mais remotas ou de difícil acesso do país. É também responsável por revisar periodicamente as matrizes energéticas aplicadas às diversas regiões do país, estabelecer diretrizes para programas específicos, como os de uso do gás natural, do álcool, de outras biomassas, do carvão e da energia termonuclear, além de estabelecer diretrizes para a importação e exportação de petróleo e gás natural..