•
,
ESCOLA DE ADMINISTRAtao DE EMPRESAS DE sao PAULO
. DA
FUNDACaO GETúLIO VARGAS
Aurilio Sérgio Costa Caiado
A POLiTICA URBANA NO BRASIL CONSTITUINTE
19 Voluot
Di •••
rta~loapr ••• ntada ao Curso de
PÓs-Gr.dua~loda EAESP/FGV,
como
parte dos requisitos para
obten~lo'do título de Me.tre em
Admin.itra-~IoPública, Área de
Concentra~lo: Administra~ãoPública e
Planejamen-to Urbano,
sob a
orienta~lodo
P~of,
Dr. Rubens Keinert.
SaO-PAULO
1991~
FUl'lldaç30 Getulio Varg~sEscola de Administraçao ,
FG V de Empresas de SAo Paulo
Biblioteca
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Banca EMaminadora
Prof. Dr. Rubens Kein.rt
Ori.ntador
---Pr~f.
Dr. Pedro Roberto Jacobi
---~---Prof. Dr.
AGRADEC I M.ENT,OS
À minha mãe Alda, pl-imeil-a pl-ofessol-a, gl-ande amiga e incentivadora.
À minha companheil-a Célia, POl- todos os pas-sos pisados juntos.
Aos meus f i lhos Ana Thereza, Caio Fla'via e Júlia - resplandescentes fontes de alegl-ia. Ao meu pai Aldevi Caiado I meu l-econhec iment o e gratidão por ter passado tantas privaç5es para tornat possível o meu sonho de ser um Al-qu i t et o.
Ao amigo (lasco Alves pelo pennanE.'nte apoio à
Dedico •• te trabalho ao. Moyimento. p.lo
Di-reito à Moradia eKistentes em quase todas as
cidades brasileiras e a todos os que
lutam
por uma vida urbana digna.
Tabela 2: Taxa de Crescimento da Populaçio Urbana
1940-1980 40
Tabela 3: Dados Populacionais da Década 80/90 . . . 41
Tabela 4: Crescimento Populacional no Período 1950-1990 . 42
Tabela 5: Projeçio da Populaçio no Período 1990-2010 .... 44
Tabela 6: Distribuiçio Regional da Populaçio Urbana entre
1980-2000 . . . 48
Tabela 7: Populaçio Brasileira no ano 2000 - por Regiio . 48
Tabela 8: Taxa de Urbanizaçio da Populaçio nas Décadas de
80, 90 e 2000 por Regiio (PU/PT) 50
Tabela 9: Grau de Urbanizaçio por Regiio no ano 2000 .... 50
Anexo 1: Anexo 2: Anexo 3: Anexo 4: Anexo 5: Anexo 6: Anexo 7: Anexo 8: Anexo 9:
LISTA DE ANEXOS
Volume 11
Relatdrio do Relator da Subcomissio de Política Urbana e Transportes
Anteprojeto do Relator da Sucomissio de Política
1
Urbana e Transportes . . . 16
Projeto Aprovado pela Subcomissio de Política
Ur-bana e Transportes . . . 22
Anteprojeto - Substitutivo do Relator - da
Comis-sio da Ordem Econ8mica . . . 26
Projeto da Comissio da Ordem Econ8mica . . . . 29
Anteprojeto da Subcomissio de Municípios e
Re-giões . . . 34
Anteprojeto da Comissio da Organiza~io do
Esta-do . . . 41
Antepl-ojeto de Const itui~ão . . . . 48
Projeto de Constitui~ão - Da Comissão de
Anexo 10: Emenda Popular nº 041 . . . 142
Anexo 11: Emenda Popular nQ 89 145 Anexo 12: Emenda Popular nQ 115 . . . 147
Anexo 13: Emenda Popular- nQ 109 . . . 149
Anexo 14: Emenda Popular nQ 116 . . . 151
Quadro 1: Reuni5es da Subcomiss~o de Política Urbana e TransPOl-t es
Quadro 2: Rela~~o dos Depoimentos Ouvidos pela
Subco-miss~o de Política Urbana e Transportes ....
Quadro 3: Rela~~o dos Membros da Comiss~o de Sistemati zaç: ~o . . . .
Quadro 4: R~la~io das Emendas Populares . . . .
~---
-158
161
168
X.
XNTRODUC;:2\O
- " ,
:1:. :l:NTRODUC:~O
I.A.
APRESENTAÇ~OTrabalhando há uma d~cada com formula,~o,
implementa-~~o, avalia,~o e/ou proposi~~o de política urbana,
já
tendo atua-do nas esferas municipal, estadual e federal e nos poderes execu-tivo e legislativo, em todo esse período, o estudo sobre as for-mas de interven,~o do Estado no meio urbano sempre fez parte das nossas prioridades.Nos anos de 1987/88 trabalhamos como assessor na Assem-bléia Nacional Constituinte, onde concentramos a nossa atua~~o
nos temas referentes l Política Urbana.
o
processo de elabora~~o constitucional - a grandemo-biliza,~o encabe,ada pelas entidades da sociedade civil para
ap,-esenta,-,-as das
sugest5es l A.N.C. e o grande movimento por assinatu-Emendas Popu 1 a,-es; os g,-upos de press~o e os "1 obb ies" organizados pelos diversos setores da sociedade; as marchas e contramarchas; os avan,os e retrocessos conquistados ou perdidos nas diversas etapas da reda~~o const~tucional - constituiu-se no principal estímulo para o desenvolvimento deste trabalho.
Em todo o processo constituinte mantivemos uma interro-ga~~o permanente que indagava: - Qual o motivo a determinar que, a despeito de toda a explicita~~o dos anseios e dos projetos apresentados por grande parcela da popula~~o, os constituintes elaborassem uma constitui~~o que n~o contemplava as grandes ban-deiras de lutas dos movimentos organizados, apontando para um "pl-ojeto de na~~o" bem distinto do almejado POI- aqueles seton?s?
I.B.
OBJETIVOS
Entendendo que o embate constituinte esteve inserido no processo maior de luta pelo poder de Estado. aquela reflex~o nos
re~~teu ~ discuss~o a cerca do car'ter do Estado (1) e dos
obje-tivos estrat~gicos das fra~5es de classe dominantes no poder, o que nos conduziu a construir a seguinte hipótese de trabalho.
A estrutura jurídica a possibilitar a a~~o do Estado em qualquer setor de interven~~o (direta ou indireta) ~ determinada pela correla~~o de for~as dominantes no interior do aparelho de Estado e pelos objetivos estrat~gicos de domina~~o. coer~~o e/ou coopta~~o daquelas fra~5es de classe dominantes.
(1) N. 'do A. Car'tel- do Estado - ~ o perfil ideológico do Estado.
A face do Estado que i apresentada ~ sociedade atravis das políticas, planos e projetos e atrav~s do arcaboço institu-cional - que define os setores nos quais o Estado atuar~, e os nos quais ele deixari para a intervenç~o da iniciativa privada.
Não temos a inten~ão de elaborar um trabalho jurídico acerca da nova constitui~ão ou do processo constituinte, mas
lan-~aremos mão de uma política social - a política urbana - para,
atray~s da anilise dos seus paradigmas, montarmos uma
interpreta-~ão acerca dos objetivos estrat~gicos da classe ou fra~5es de classes que controlam os aparelhos de Estado, estudando um perío-do de embate específico que foi o momento de elabora~ão da nova constituiçlo.
Como antítese, permeari todo o trabalho a tentativa de
elabora~io de uma resposta plausível para a seguintequestio:
Por que o Brasil, que ~ um pais caracteristicamente ur-bano; cujos conflitos sociais tim se agudizado nas ~ltimas dica-das conflitos esses que possuem em sua base, muitas vezes, a luta por uma maior eqüidade administrativo/financeira por parte do poder p~blico, inseridos na luta por uma melhor localizaçlo na cidade - e poderiam ser resolvidos, ou ao menos minorados, com a utilizaçlo de instrumentos conhecidos de política urbana de larga
utiliza~io em diversos países capitalistas, não previu na sua es-trutura jurídico-institucional os institutos de política urbana que poderiam alterar este quadro?
.
'I.C. DESCRIÇKO
o
trabalhoi
composto de quatro capitulos. alim desta int \-oduç:ão .o
primeiro tem por objetivo clarear alguns conceitos que serão utilizados no desenvolvimento do trabalho. Foi montada uma reflexão te6rica, a partir da bibliografia existente, com o intuito de sistematizar uma definiç:ão sobre: o Urbano. a Política Urbana e política Social e sobre o Estado e o Desenvolvimento Ur-bano, que são os "elementos chave" de toda a interp\-etaç:ão p\-oce-dida nos capítulos subseqüentes, definindo o marco te6rico com o qual seri elaborado o trabalho.o
Capítulo 11 tem por objetivo central mostrar um qua-dro que demonstre a realidade das cidades brasileiras na ipoca da convocaç:ão da Assembliia Nacional Constituinte (segundo quinqUI-nio da dicada de 80). Esse quadro foi montado a partir da anilise da estrutura s6cio-espacial urbana e da legislaç:ão que permite a aç:ão estatal no domínio do urbano.Foi montada, nesse capítulo, uma retrospecç:ão da evolu-ç:io urbana afim de criar uma compreensio acerca da evolução da problemitica urbana ao longo do tempo.
Alguns cenários foram montados demonstrando, atrav~s de
proje~io, as possibilidades de evolu~io urbana nas pr6ximas d~ca
das, com o objetivo de demonstrar a urgincia da implanta~io de uma política urbana efetiva e de cariter nacional.
No Capítulo 111 foi elaborada uma anilise de todas as etapas da Assembl~ia Nacional Constituinte, no que se refere l política urbana. Foi pesquisado desde o processo de convoca~io da A.N.C, sua composi~io, o trabalho da subcomissio de Política Ur-bana e Transportes, da subcomissio de municípios e regi5es, a
co-miss~o da Ordem Econ8mica, a Comissio da Organiza~io do Estado, a Comissio de Sistematiza~io e os debates em plenário.
O objetivo do capítulo ~ perceber os atores envolvidos no processo de elabora~io da nova constitui~io, o papel de cada um deles, as suas propostas e principalmente os seus "objetivos estrat~gicos".
O Quarto Capítulo ~ a conclusio do trabalho, l lu~ dos dados analisados, quanto ~ constitui~io em si e o seu rebatimento
no meio urbano, ou seja, o que a nova constitui~io alterou ou al-terará a m~dio prazo nas cidades brasileiras?
Com a demonstra~io acerca das altera~5es ou nio no te-cido urbano. foi construída uma rela~io com o Estado no Brasil, apontando existir uma causalidade entre a redaçio final do texto da constitui~io. os interesses de classe da classe dominante e o estigio capitalista do Estado no Brasil.
-cimento industrial, o'erecia perspectivas individuais e mesmo de classe aos que salram do campo em demanda das cidades e 'undava o
pacto (populista)" (OLIVEIRA, 1976).
Celso Lamparelli (3) depois de analisar as diversas
no-~aes analógicas do urbano (conjunto de cirgios e fun~5es, um ecos-sistema humanizado e uma m~quina cibern~tica) e as no~aes do ur-bano a partir de antinomias (cidade-campo, local-nacional, cultu-ra-natureza, moderno-atrasado, espa~o-sociedade); afirma que: .~
urbano
só
pode ser apreendido como 'locus' do processo polltico e re'leKo das rela.ões sociais que mudam e asseguram, nas aglomera-.ões urbanas, as condi.ões gerais de produ.ão" (LAMPARELLI, 1977:113) .
Portanto, entender o urbano, nio como um objeto autBno-mo do conhecimento, mas como o "Local de reprodu.ão dos meios de
de aculllula.ão de capital" (4) ~, em suma~ considen:\-lo, "a
proje-(3) LAMPARELLI, Celso. Metodologia do Planejamento~"lh-bano. In: CAVALCANT, Mar I ~ e TOLEDO, Ana H. P. (Ol"9.) - PLANEJAMENTO
UR-BANO EM DEBATE, sio Paulo: Cortez e Moraes, 1977.
(4) RESENDE, Vera. Planejamento Urbano e Ideologia, Civiliza~io Brasileira, Rio de Janeiro, 1982, p. 19.
(5) CASTELLS, Manoel. A questão urbana, Rio de Janeiro: Paz e
I'
B. POLiTICA URBANA -
UMA POLiTICA SOCIAL
Toda a anilise realizada neste trabalho foi elaborada a partir do estudo da Política Urbana, no que respeita aos instru-mentos jurídico-constitucionais colocados a disposiç~o da socie-dade.
A Política Urbana é gETalmente definida como "0
coniun-to de inten~ões manifestas pelo Estado em rela~ão às cidades e ao
espa~o territorial" (6) estando inse,-ida no conjunto de aç:ões
pú-blicas que atuam nos meios de consumo coletivo alterando as con-dições de reproduç~o da força de trabalho.
Os problemas decorrentes de um processo de urbanizaç~o
no qual a incorporaçio de novas glebas ao tecido urbano nlo é si-multineo ~ implantaç~o dos equipamentos de uso coletivo (escolas, postos de saúde, creches, praças, etc) e de serviços de infra-es-trutura (luz; saneamento bisico - igua, esgotamento sanitirio. resíduos s6lidos -, transporte, etc), associado ~ ausincia de uma política habitacional e ~ baixíssima remuneraçio da força de tra-balho. determinam um padr~o de ocupaç~o do solo e da cidade, com um reduzido índice de urbanizaç:~o e baixa qualidade de vida.
(6) PEREIRA, Dilma Seli Pena. Os (des)caminhos da política Urba-na. Tese de Mestrado, FGV-SP. 1987, mimeo.
Esses problemas, fruto da falta de equipamentos de uso coletivo e de set-viç:os ut-banos são genet- icament e chamados de -"prob I emas
m--banos" (7)
A política formulada com o objetivo de superar aqueles problemas urbanos ~ denominada de política urbana.
A política urbana, no caso acima est~ inserida no bojo das políticas sociais compensatórias e apesar de ter algum efeito distributivo indireto não tem nele o seu objetivo. Ela
"busca, principalmente, compensar o
mal-eg-tar, Og custos gociais, os eleitos pervergog,
derivadog de a~ão indigpengáveig
à
acumula-~ão, de outrag pollticas governamentais e do
próprio progreggo que, ao induzir mudan~ag,
pode colocar certog grupos em situa~ão de
de-pendênc ia" (ABRANCHE8, 1987: 14).
Para melhor detalhar a definiç:ão de Política Urba-na, faremos algumas digress5es acerca do conceito de política 80-cial.
(7) I<owarick empl-ega o termo "espoliaç:ão Lu-bana" pal-a designar "a somatória de extorç:5es que se opera atrav~s da inexistincia ou precariedade de serviç:os de consumo coletivo - que devem ser focalizados conjuntamente com o problema da moradia e da produç:io e acesso ~ terra urbana - que se apresentam como so-cialmente necess~rias em relaç:ão aos níveis de subsistincia e que agudizam ainda mais a dilapidaç:ão que se realiza no imbi-to das relaç:5es de trabalho" <I<owarick - Espaç:o e Debates nQ 08, 57).
liA polltica social é parte, precisamente, do processo estatal de aloca~ão e distribui~ão
de valores.· Está, portanto, no centro do con-fronto entre interesses de grupos e classes, cujo objeto é G - reapropria~ão -de recursos, extraldos dos diversos segmentos sociais, em
p,.opor~ão distinta, através da tributa~ão.
Ponto cr lt ico para o qua I convergem as "or~as
vitais da sociedade de mercado, desenhando o cOlllplexo dilema polltico-econômico entre os objetivos de acumula~ão e expansão, de um la-do, e as necessidades básicas de ex:istência dos cidadãos, bem como a busca de eqüidade, de outro" (ABRANCHES, 1987: 10).
A política social tem, portanto, um car~ter compensatd-rio, podendo ter, ou nio, um objetivo distributivista, o Estado pode, atravis da implanta~io de políticas sociais alterar o pa-drio de acumula~io vigente na sociedade redistribuindo renda
(eleva~io indireta do nível de renda familiar) ou simplesmente utiliz~-las como compensa~io aos efeitos perversos do desenvolvi-mento.
A política social pode ainda ter o car~ter resgatador dos direitos bisicos da cidadania, como no caso de políticas de combate l pobreza absoluta e l misiria.
Os tr@s níveis de políticas sociais podem ser relacio~ nados ls condi~5es gerais de produ~io de um sistema econ6mico. Elas estio dentre as principais respons~veis pela reprodu~iQ da
Políticas Sociais Redistributivas
Elevam o nível das condi~5es de reprodu~io da for~a de trabalho e demonstram uma conjuntura de conquistas da classe tra-balhadora em rela~io ao capital e ao Estado.
Políticas Sociais Compensatórias
Mant~m o nível das condi~5es de reprodu~io da for~a de trabalho, elevando-a, no máximo, no mesmo nível de eleva~io da produtividade e demonstl-am uma conjunhn-a de "controle" POl- pal-te do capital e do Estado, da classe trabalhadora.
Elevam o nível das condi~5es de reprodu~io da for~a de trabalho at~ o mínimo indispensável ~ prdpria reprodu~io da for~a de trabalho, retirando-a da marginalidade e da destitui~io dos meios de sobreviv~ncia física.
A política urbana, sendo uma política social tamb~m obedece a essa matriz, podendo ser subdividida em:
B.l. POLiTICA URBANA DE
CAR~TERREDISTRIBUTIVIS-TA
Sio políticas que, al~m do car~ter compensatório, tim por objetivo, elevar o nível de renda, atrav~s de incentivos e/ou subsídios, o que pode representar um sal~rio indireto. Um bom exemplo, dentre muitos, de política urbana redistributiva seria um programa habitacional voltado para as classes populares <tra-balhadores> e que recebesse algum subsídio estatal. de forma que, o adquirente nio remunerasse o capital investido de acordo com a rentabilidade m~dia corrente no mercado, para que a habita,io pu-desse ter um pre,o de aquisi,io inferior ~quele custo do capital.
o
investimento estatal macisso em políticas de meio am-biente para recupera,io de ambientes ecologicamente degradados representa, para os usuirios imediatos daquele local, umaeleva-~io na qualidade de vida, podendo ser considerada mais que uma simples compensa~io, mas uma política urbana de efeito redistri-butivista.
B.2. POLiTICA URBANA-DE
CAR~TERCOMPENSATóRIO
Como
ji
dito, ela busca compensar os efeitos perversos derivados de a,Ses indispensáveis ~ acumula,io, de outraspOlíti-cas governamentais e do pr6prio progresso. Uma política de trans-portes urbanos que reduza o tempo de viagem entre os bairros da periferia e os locais de trabalho, e di mais conforto aos passa-geiros,
i
uma política urbana compensat6ria. Conquanto, se n~oresolve o problema estrutural da periferizaç~o (8) ao menos reduz o tempo gasto diariamente no deslocamento casa-trabalho,
traba-lho-casa de forma a compensar a distincia.
A grande maioria das políticas urbanas implantadas no Brasil tim cariter compensatório. Assim o s~o a implantaç~o de equipamentos comunitirios e equipamentos urbanos (9) As políti-cas fundi~rias urbanas (preservação, parcelamento, uso e ocupaç~o do solo) tim sempre como objetivo compensar o elevado valor de terra urbana - fruto da especulaç~o imobili~ria - com modelos de assentamento que reduzam os problemas decorrentes da deseconomia
de aglomeraç~o (10).
(8) Existe uma densa bibliografia que analisa o processo de
"ex-puls~o" dos trabalhadores das ~reas mais valorizadas da·ci-dade obrigando-os a se instalar em bairros da periferia, re-comendamos VALADARES, Lícia do Prado. Passa-se uma Casa, pa-ra um maior aprofundamento do tema, e ainda, BONDUKI, Nabil
e ROLNIK, Raquel. "Periferia da Grande Slo Paulo: Reprodu,~o
da força de trabalho, in HARICATO, Hermínia.
(9) A Lei Federal 6.766/79 no seu artigo 4Q, parigrafo iQ e 2Q define como comunitirios os equipamentos p~blicos de educa-çio, cultura, sa~de, lazer e similares e como urbanos os equipamentos p~blicos de abastecimento d'~gua, serviços de esgoto, energia elitrica, coletas de ~guas pluviais, rede telef8n{ca e gis encanado.
(10) Deseconomia de aglomeratio ou deieconomia urbana i o efeito malifico para o capital industrial dos elevados e crescentes custos de produçio de suas mercadorias e da reprod~çlo da força de trabalho que utiliza, por efeito dos crescentes custos de urbanizatio.
C~ndido Malta denomina Política Urbana Preventiva as ações governamentais que visem a "reduzir a a~ão nefasta da
espe-cula~ão imobiliária", ampliando-se "as possibilidades concretas de se obter lI1elhorias urbanas globais para todos e não apenas pontuais, . ou seja, em pontos isolados no interior das cidades, para alguns trabalhadàres e parte das classes médias" (CAMPOS, Cindido Malta, 1989: 74). A política urbana preventiva, ~ rela-ciaonada ~ políticas fundi~rias urbanas, e tim sempre car~ter
B.3.
POLiTICA
URBANA DE CARÁTER RESGATADOR DA CIDADANIAGrande parcela da populaç~o urbana sobrevive em assen-tamentos com prec'rias condições de higiene e salubridade em de-corrincia da inexistincia de infra-estrutura e de equipamentos sociais, vivendo ~ mrgem de todos os benefícios da urbanizaç~o.
Cindido Malta usa o termo política urbana curativa para designar a aç~o do Estado que vise a resgatar a cidadania dessa
populaç~o dando-lhe um padr~o mínimo de urbanizaç~o.
é preciso definir primeiro uma politica especifica para curar essa doença social, re-presentada pelas favelas, mocambos, palafi-tas, corti~os e loteamentos clandestinos. IÉ
preciso também completar a urbanização nos bairros, onde ainda fa I tam a 19umas das in
fra-e~truturas e equipamentos sociai~ coletivo~,
ou ~eja, construir, pelo meno~, moradias com padrão . mínimo adequado, mais escola~, postos de ~aúde, luz e água~ pluviais, pavimenta~ão
via',··ia, luz dOlllicilia'I-,~- ilulllina..aa
pública,-canaliza~ão de córregos, creches, hospital distrital, clubes de~portivo~ públicos, área~
verde~ e de lazer, centro~ culturai~, para citar o~ mai~ importante~.
Em con~eqüência da~ política~ nacionais de
desenvolvimento adotada~ a partir dos
anos
3' '"
acumulou-~e uma gigante~ca dívida~ocial urbana, repre~entada tanto pela
situa-~ão ilegal quanto pelo u~o do solo nos
lotea-mento~ e edifica~õe~ clandestinos e nos vá-rios tipos de invasões existentes, como pelas carências básicas relativas aos equipamentos urbanos mlnimos para uma vida digna. Podemos chamar tais pol ít icas que visem eliminar tais déficits de 'curativas'" (CAMPOS, Cândido Ma I ta, 1989: 72).
As políticas "cm-ativas" são sempre de cal-átel- resgata-dor da cidadania tendo por objetivo elevar as condi~aes de
repro-du~ão da for~a de trabalho a um nível que garanta a reprodu~ão
bio16gica da classe trabalhadora.
Nesse sentido, sempre que falarmos em política urbana estaremos nos referindo as políticas sociais - que poderão ter caráter redistributivista, compensat6rio ou resgatador da ci-dadania relacionadas ao meio urbano e ao espa~o territorial. Sempre implantadas nas cidades elas tim, na estrutura físico-ter-ritorial a base de sua interven~ão e os seus efeitos sempre
c.
O ESTADO E O DESENVOLVIMENTO URBANO
o
processo de desenvolvimento econ8mico brasileiro, decar~ter altamente concentrador, gerou, ou tem gerado, uma minoria de privilegiados, que detim grande parte da renda nacional, e po-dem usufruir de um elevado padrlo de qualidade de vida urbana, e uma maioria de despossu{dos, localizados ~ margem de todas as vantagens e melhorias geradas pelo capital. Essa maioria, que
so-fre uma permanente espoliaçlo, tem uma prec~ria qualidade de vida urbana. Este fato, de grande carincia de meios de consumo coleti-vo, ~ genericamente chamado de crise urbana e tem no modelo eco-n8mico de desenvolvimento o seu primeiro respons~vel.
o
modelo de desenvolvimento ~ montado para garantir a hegemonia do bloco no poder, estando inserido na ossatura insti-tucional do Estado.é, pois, fundamental i para entendermos o processo de
desenvolvimento urbano, que ser~ analisado no pr6ximo capítuloi uma compreenslo das determinantes b~sicas do Estado Capitalista e mais especificamente do Estado Capitalista perif~rico, que ~ o caso brasileiro.
Quando falamos de Estado Capitalista, estamos nos refe-rindo a uma dinimica contradit6ria das classes sociais, expressas atravis da aliança de fraç5es de classe, cujos interesses
confli-tantes variam segundo o contexto (JACOSI, 1986).
o
Estado n~o pode ser visto como um bloco monolítico que serve estritamente aos interesses de uma determinada classe -Estado concebido como coisa-instrumento - nem tampouco deve ser conceituado como uma estrutura colocada acima das classes e não atendendo aos interesses de nenhuma delas - Estado Providlncia -mas deve ser definido como a condensa~~o material de uma rela~io de for~as entre classes e fra~aes de classe (POULANTZAS, 1981).N~o há aqui a negativa de que o Estado capitalista n~o
expresse os interesses da classe dominante mas ele nio se confi-gU\-a em um "bloco monolítico" mas, sim, é um "campo est,-atégico" onde as contradi~aes internas de classe ou fra~aes que constituem o Estado - inerentes ao processo de reprodu~~o e acumula~io do capital - estio presentes na sua ossatura material que, ao mesmo tempo, fazem dele um lugar de organiza~io do bloco no poder e lhe permitem uma autonomia relativa em rela~io a tal ou qual de suas
fra~aes (POULANTZAS. 1981).
o
Estado assume o papel de articulador e organizador da sociedade independente de sua condi~io de suporte da vigincia de certas r.la~aes de domina~~o, assumindo o papel de fiador dere-la~aes sociais. Citando O>DONNELL , Pedro Jacobi afirma:
"Nesses termos, o Estado Capitalista nflo fi diretamente o Estado dos Capitalistas.
Trata-se de um Estado que tem que exercer "un~ães
Jegitima-.ão para criar
asbases de um consenso
atra-vés da a.ão das suas institui.ões
u(JACOBI,
1986: -24).
o
Estado concentra n~oAPenas a rela,~o de forças entreestas e as classes dominadas. Ao consagrarem e reproduzirem a he-gemonia do bloco no poder os Aparelhos de Estado estabelecem um jOgO (variivel) de compromissos provis6rios entre o bloco no po-der e determinadas classes dominadas. Como afirma Poulantzas:
"Os
aparelhos de Estado organizam-unil'icam
obloco no poder ao desorganizar-dividir
conti-nuamente
asclasses dominadas, polarizando-as
para
obloco no poder e
aocurto-circuitar
assuas organizaf;ões
1'01z't icas especll'icas.
A
autonomia relativa do Estado diante de tal ou
qual
'raf;ão do bloco no poder é
necessária
igualmente para
aorganizaf;ão da hegemonia,
alargo termo e de conjunto, do bloco no poder
em rela.ão às classes dORlinadas
u(POULANTZAS,
1981: 161).
Nas economias capitalistas desenvolvidas, o Estado tem ampliado as suas fun,5es perante o capital, ultrapassando as suas
diretamente na valoriza,~o do capital, atrav~s da interven,~o es-tatal em atividades produtivas. Todavia, a crescente crise de le-gitimidade do Estado o tem levado a cumprir fun,5es que nio se situam no campo das condi~5es gerais de produ~io nem estio in5-critas no rol de aç5es diretamente relacionadas ao movimento ima-nente do capital.
Trata-se de a~5es relacionadas em parte a demandas po-liticamente organizadas pelos setores n~o articulados (JACOSI,
1986) .
Contudo, no caso dos países subdesenvolvidos, Pedro Ja-cobi, citando Hathias e Salama, afirma que:
"A interven~ão do Estado tem sido
determinan-te no setor industrial, infra-estrutural e
energético muito menos no aspecto
regulamen-tador e na reprodu~ão da for~a de trabalho. A
amp I i tude da interven~ão no setor in
fra-es-trutura I con figura um comp lemento essenc ia I
à
inser~ão dos palses na divisão internacional
do trabalho. O Estado investe,
principalmen-te, visando criar condi~ões para a reprodu~ão
e e,'<pansão do capital privado, provocando um
enorme ônus nas condi~ões de reprodu~ão da
for~a de trabalho, configurando uma vislvel
defasagem nos nlveis de apropria~ão dos
ser-vi.os públicos urbanos essenciais" (JACOSI,
1986: 27).
o
desenvolvimento urbano; atrayis da implanta~io dos meios de consumo coletivo - que sempre foi um dos parimetros b'-sicos da reprodu~io da for~a de trabalho, como todas as o~tras políticas pdblicas de car'ter social - tem sido relegado pelo Es-tado a um plano secundirio e a sua atuaçio somente tem sido sen-tida de uma forma pontual e espor'dica. Todayia o desenvolvimento urbano nioi
um processo aut8nomo, com leis distintas das que re-gem a acumula~~o do capital, mas est' inserido na sua lógica, sendo a estrutura~io do espa~ourbano uma condiçio necessiria,A política social do Estado exerce um papel de amorte-cedora de tens5es, o que se torna evidente pela compara~~o entre os gast os -re I at ivos às necessidades de -\-eprodu~~o do cap i ta 1 e -os-destinados à reprodu~~o da for~a de trabalho. As políticas so-ciais estio permeadas pelas contradi~5es e tens5es entre os impe-rativos da reprodu~~o do capital e as necessidades de reprodu~~o
da for~a de trabalho (JACOSI, 1986).
"Por isso, o estado, como toda rela~ão
so-cial, é uma I-ela~ão de 'al-~as. E POI- isso
também. seu di rei to e suas inst i tui~ões.
apesar da aparência de neutralidade que com-põem continuamente. está"o entrecruzados pe-las lutas da sociedade" (O'DONNELL, 1980: 89) .
As contradi,5es entre a necessidade de
acumula~~o-re-produ~~o do capital e as exigincias de reprodu~~o da for,a de trabalho s~o sempre dissimuladas pelos aparelhos de Estado
atra-v~s do que convencionou-se chamar de mecanismos seletivos que re-gem a lógica das políticas p~blicas e, quando funcionam eficaz-mente esses mecanismos seletivos, ~ impossível verificar-s~ de forma empírica a natureza classista do Estado. Todavia,
nos perlodos de crise polltica, os me-canismos seletivos come~am a desintegrar-se e
o Estado vê-se obrigado a sustentar-se de forma crescente na repressão afim de garantir
o seu caráter classista" (JACOB!. 1986: 30).
o
Estado exerce, no desenvolvimento urbano, uma açio cheia de contradi,5es, pois, ~ preciso que sejam retirados ospe-10 excessivo valor do solo (11) - o que requer investimentos p~-blicos - ao mesmo tempo que nio prioriza invers5es para a melho-ria das condiç5es de reproduçio da força de trabalho .
•
(11) N. do A. sobre as contradiç5es entre o capital produtivo e o capital especulativo ver CAMPOS, Cindido Malta - Cidadps b.l:..as.ileiras· SPll controle ou o caus, Nobel, Sio Paulo, 1989 e sobre a renda do solo Urbano, ver GONÇALVES, Suel~ F.N. -A Renda do Solo urbano: Hip6teses de Explicaçio de SEU Pa-pel na Evoluçio da CidadE, In: O Espa~o da Cidade, Projeto Editores Associados, Sio Paulo, 1985.
CAPzTULO
%%
A PROBLEMATICA URBANA
11.1.
Evolu~loUrbana
A. O Bra.il Agrário-EKPortador
Podemos afirmar que. do descobrimento at~ o primeiro quartel do nosso s~culo. num período que correspondeu a mais de quatrocentos anos; a configura,io urbana nacional retratou. como nio poderia deixar de ser. as formas de inser,io e participa,io do Brasil no mercado internacional - refletindo nitidamente o ca-riter de explora,io colonial da economia.
A base econ8mica naquele período foi a extra,io. a mi-nera,io ou a monocultura nos ciclos do pau-brasil e da borracha; do ouro; e da cana-de-a,~car e do café, respectivamente - todos voltados para a exportaçio - situando a produçio, em todos os ca-sos, fora das cidades. A cidade tinha simplesmente a funçio de octipar, dominar e extrair o m~ximo das regi5es nas quais se inse-ria; se situando, nio por acaso, naquelas ~reas onde as ativida-des econ8micas estavam l-elacionadas ao dinamismo da demanda exte-rior (FARRET e SCHHIDT, 1986).
Desde o início da coloniza~ão Toi sendo criada, uma es-trutura urbana que, num primeiro momento era composta por cidades ou aldeamento com pouca ou nenhuma liga~ão entre si, se relacio-nando, cada qual, diretamente com a metrópole portuguesa. A ne-cessidade de conquista e desbravamento do interior e de
incorpo-ra~ão de novas terras para o cultivo, criou uma rede de caminhos e estradas. a partir dos quais Toram surgindo novas vilas e po-voados. Foi sendo construído, então, uma rede de pequenos n~cleos
urbanos nas regiões mais dinimicas economicamente. com fun~ões de ent l-epost o comerc ia I ent l-e o "I ocus" de Pl-odu~ão. que se dava no campo. e a cidade portuiria mais próxima - que se incumbia da
ex-porta~ão para o mercado europeu (12)
o
modelo econ8mico extrativo-exportador do início da coloniza~ão e o seu sucedineo agro-exportador. sustentado na mo-narquia do período colonial ou na aristocracia da PrimeiraRep~-blica, manteve a morfologia e a estrutura urbana tendo sido. por conseguinte, constante o papel e a inser~ão das cidades para a
implementa~ão do modelo econ8mico.
(12) A evolu~ão urbana no período colonial brasileiro mereceu
in~meros estudos. Recomendamos REIS FILHO, -Nestor. Evolução urbana no Brasili SINGER, Paul. Economia política da urbani-zaçao; WILHEIH, Jorge. Urbanismo no subdesenvolvimento e SCHHIDT, Benício e FARRET, Ricardo. A Questão urbana.
Com a emergincia de um setor industrial urbano no ini-cio do s~culo a cidade vi alteradas as suas fun~5es b~sicas, pas-sando a sediar a prodw;:ão e a abr:_igaL_uma camada. __ cr:escente _de __ trabalhadores urbanos, cujas demandas ela (a cidade) não estava estruturada para responder.
Com o fim da primeira guerra mundial o país entra em um novo surto de desenvolvimento. embora o caf~ ainda fosse o prin-cipal produto de exporta,ão. baseado no setor industrial de manu-faturas. Nesse período tem início a pressão do operariado urbano que leva o Estado a preocupar-se com a questão habitacional e de saneamento (LEITE. Vera. 1987). Esse período de crescimento durou
at~ 1922/23. quando come,a a reduzir o ritmo do novo desenvolvi-mento capitalista.
##Come~a ai de forma mais ou menos sensivel, o
choque entre o desenvolvimento das for.as
produtivas e a estrutura arcaica, semi-feudal
ainda predominante nO,interior do pais,
O
de-senvolvimento de nossa economia se via freado
pelo peso de uma popUla~ão cujas três-quartas·
partes, ligadas
à
terra, vivendo dela. numregime de rela~ões feudais e semi-feudais de
produ~ão, quase nada produz e ainda menos
consome" (BASBAUN, 1986: 287).
Nos anos 20 o país atravessa sucessivas crises e movi-mentos rebeldes. A Revolta do Forte de Copacabana em 1922 preci-pita a decreta,ão do Estado de sítio. Os jovens militantes pros-seguem em a,5es e movimentos como a Coluna Prestes (1924-1927). Os movimentos político-culturais refor,am o anseio por mudanças e por ruptura com o passado. A Semana de Arte Moderna (São Paulo,
B. A
Impl.nt.~lodo Estado Burguas
Nos anos 30 foi iniciada a construç~o de condiç5es para a implantaç~o do Estado Burguis no Brasil. Foi tamb~m um período de muitos movimentos. Iniciada com a Revoluç~o de 301 já em 1932
sur~e o movimento constitucionalistal em Sio Paulo, a exigir o
cumprimento das promessas revolucionárias, principalmente a ins-tauraçio de uma nova ordem constitucional. Em 1934 houve a
pro-mulgaç~o da nova Constituiçio e em 1937 o golpe que transformou o entio Presidente Get~lio Vargas em ditador at~ 1945.
Chegamos em 1940 com a populaçio urbana representando 31,2% da populaçio total, o que vem a demonstrar que o país era predominantemente rural. A instauraç~o do Estado Burguis, que ~ o Estado das classes urbanas, no Brasil, se deu com o país abrigan-do aproximadamente 70% (setenta por cento) da sua populaçio na área rural - fora das cidades.
A era Vargas foi um período ímpar para a historiografia política brasileira. tendo sido desse período a implantaçio das bases que propiciaram o desenvolvimento capitalista no país. Pe-ríodo de grandes contradiç5es no qual conviviam, uma ditadura pessoal e onipotente com a implantaçio de leis modernizadoras das relaç6es de trabalho e do aparato estatal.
Com as conquistas trabalhistas no campo da
sindicaliza-~io, da cria~io do Hinist~rio do Trabalho, a jornada de 8 (oito) horas e as f~rias remuneradas e do redirecionamento dos Institu-tos de Aposentadoria e Pensioi cohabitou a figura do ditador Ge-t~lio Vargas que buscava atuar como mediador da ordem social, de uma forma paternalista, mas politicamente mantendo a na~io sufo-cada e reprimida.
o
Brasil termina a d~cada de quarenta com um quadro ur-bano bem distinto do vivido nos anos 30. As favelas já se proli-feravam e requeriam uma a~io concreta do Estado; as habita~5esinsalubres (corti~os, mocambos e palafitas) já faziam parte do cenário urbano e já era sentido pelo governo o movimento por
ha-bita~io e saneamento em várias cidades brasileiras - notadamente na capital federal - Rio de Janeiro - onde a a~io do PCB junto aos bairros proletários e favelas exigia uma resposta do Esta-do (13)
A resposta do Estado vem atrav~s do redirecionamento dos Institutos de Aposentadoria e Pensio (IAPs), da amplia~io da a~io da Funda~io Leio XIII e da intensifica~io do programa de
er-radica~io de favelas na capital federal, atrav~s da criaçio dos parques proletários proviscirios.
(13) GAP, Habitaçio Popular: Inventirio da Açio Governamental, FINEP, 1985.
A institui,ão da Funda,ão da CASA POPULAR em 1º de maio de 1946 como órgão de âmbito nacional direcionado exclusivamente ~ provisão de moradias ~s popula,5es de baixo poder aquisitivo, demonstra que o novo governo democritico do Presidente Eurico Gaspar Dutra reconheceu a agudiza,ão dos problemas vividos por grande parcela da popula,ão urbana (LEITE, 1987).
O censo demogrifico de 1950 confirma a marcha do país em dire~ão ~ cidade. Naquele ano 36,2X (trinta e seis vírgula dois por cento) da popula,ão habitava as cidades. Contudo, no di-zer de Vera Leite:
"O que continua a se ve,· i ficar até f 959 é a ausência de uma poIltica urbana abrangente, preocupando-se o Estado, em atender às deman-das setoriais, embora os processos de urbani-za.ão e concentra.ão urbana se acentuassem dia após dia" (LEITE, 1987: 22).
C. A Ba •• da Cri •• Urbana
Na segunda metade da dicada de 50 e mais intensamente nos anos 60, a cidade assumiu um novo papel no processo de desen-volvimento nacional. No modelo de desenvolvimento implantado a
partir dos anos JK (14), ela passa a ser vital por ser o "locus de produ~~o" aldm de ter que absorver os crescentes contingentes populacionais em m6vimento rural-urbano.
Para a implanta~~o do modelo de industrializa~~o a par-tir do plano de metas de Juscelino (baseado na substitui~~o de
importa~5es) existiam duas quest5es bisicas a serem preliminar-mente resolvidas pelo Estado.
A primeira delas era a determina~~o ou a implanta~io
das chamadas Condi~5es Gerais de Produ~~o - sem as quais a
produ-~io industrial nio se realizaria ou n~o chegaria aos mercados consumidores. Os maci~os investimentos estatais para a constru~io
de hidreldtricas, de portos e aeroportos, de estradas de rodagem, de sistemas de comunica~~o, aldm da inddstria siderdrgica e pe-troquímica, demonstram, indubitavelmente, que esta foi a priori-dade do Estado nas invers5es pdblicas.
A segunda questio, e que deveria ter recebido um trata-mento igualou mais cuidadoso que a primeira, era a necessidade de implanta~io de Condi~5es de Reprodu~io da For~a de Trabalho.
(14) Modelo de industrializa~io baseado na ind~stria de bens de consumo duriveis e bens de produ~io. Implantam-se, nesse pe-ríodo, no país a inddstria aut~mobilistica, a de construçio naval, de mecinica, de eletrodom~sticos, de cimento, etc., ocasionando uma expansio nas estradas de rodagem, nos por-tos, arma2~ns, energia el~trica, silos, etc.
Neste campo o governo brasileiro pouco ou nada fez. Ao contr'rio: permitiu a evaslo do campo, com forma~;o de fortes correntes mi-gratórias do campo para a cidade ocasionadas pela política de
pre~os agrícolas aviltantes (15)
As cidades brasileiras nlo tinham, como nlo tim at~ ho-je. uma estrutura urbana capaz de receber e abrigar aquele con-tingente migratório na sua nova demanda por solo urbano. habita-~;o. saneamento. transporte. eduta~io. sa~de. etc; segregando-a. entio, nos mangues, nos morros e nos locais insalubres.
A popula~lo urbana cresceu a taxas elevadas, tanto em decorrincia do crescimento vegetativo da popula~;o como em decor-rincia das transforma~5es sofridas pelo setor agropecuirio. Essas
transforma~5es ocorreram, como assinala Faria
"paI· razões de m(Jderniza~ão das técnicas
pro-dutivas, por mudan~as de cultivo e de
ativi-dade (substitui~ão da agricultura pela
pecuá-ria). por transformações nas relações de tra-, ba lho ou fina lmente pela estagnação e pressão
demográfica em algumas áreas, que resultaram
em crescente migração do campo para a cidade.
inchando o sistema urbano" (FARIA, 1984:
123) .
(15) Os pre~os agrícolas sofreram sucessivas quedas a partir do "crack" da boI sa de Nova YOl-k de 1929, tendo sido sent ido no nosso pais, os seus reflexos at~ a d~cada de 60 quando houve a erradica~;o dos cafezais.
De fato o crescimento urbano no Brasil se deu, muito mais pela
expuls~o do homem do campo do que pela abundincia de empregos ur-banos.
de-obl-a" o que possibilitou a implantaç:~o de uma política sala-rial e social aviltantes, permitindo uma ripida acumulaç:~o de ca-pital.
As c idades, POl- conseguint e, crescel-am, ou mel hOl-, .. in-charam", com a total pl-ecal-iedade de bens e meios de consumo co-letivo, gerando o fen8meno da periferizaç:~o (16), ou, urbanizaç:~o por expans~o das periferias, que sio ocupaç:5es fora da mancha ur-bana sem nenhuma infra-estrutura urur-bana, transportes coletivos ou equipamentos sociais (17)
(16) A periferizaç:io pode ser entendida, segundo Lícia do Prado Valadal-es como uma "proie~ão ao nlvel do espa~o do processo de acumulação de capital e de suas conseqüências sobre o
lLã-bitat da classe trabalhadora, determinando sua segregação espacial em áreas cada vez mais longlnquas dos 'núcleos' dos principais centros urbano-industriais do pais" (VALADARES,
1982: 47).
(17) Ver JARAMILLIO, Samuel. Crise dos meios de consumo coletivo e capitalismo perifirico, in Espaç:o e Debates nQ 18, Cortez, S~o Paulo, 1986.
o
processo de urbaniza~io se desenvolve, entrando a d~-cada de 60 com 45,11 da popula~io residindo em cidades, o que re-presentou uma taxa de crescimento da popula~io urbana de 6,31% no período 1950-1960 (18)o
golpe militar de 64 representou o fortalecim~nto do modelo de desenvolvimento em gesta~io; aumentando a concentra~iode renda, priorizando o investimento pdblico em ireas bisicas pa-ra a reprodu~io do capital e incentivando a produ~io industrial de bens de consumo durivel, acelerando o processo de urbaniza~io,
dentro de um modelo autoritirio e tecnocritico.
o
Estado, no regime autoritirio, usa a cidade de forma cont rad i tÓl- ia."De um lado a ên'ase na cidade como lugar da
produ~ão: escassos recursos para invest illlen-tos urbanos são aplicados de modo a 'acilitar
o acesso de bens , matérias-primas e mão-de-obra, caracterizando, assim, as áreas urbanas como máquinas produtivas. De outro, reduzindo·
os investimentos na reprodu~ão da 'or~a de trabalho a nlveis muito aquém do nlvel neces-sário, o Estado virtualmente abandona a
cida-de a sua própria sorte, dei,t,(ando-a na
incer-teza do jOgO de mercado. Isso resulta num processo di'erenciado de acesso
à
qual idade(18) Dado extraído do texto FARIA, Wilmar. Desenvolvimento, urba-niza,io e mudan,as na estrutura do emprego: ele considera urbana a popula~io resident~ em cidades com 20.000 habitan-tes ou mais.
de vida urbana: de um lado um padrão para
os
segmentos mais favorecidos da popula~ão e de outro,· a degrada~ãodas condi~ões de vida dos e,,<tratos mais baixos da popula~ão" (FARRET e
SCHHIDT, 1986: 10).
o
quadro geral das cidades brasileiras s6 tem se agudi-zado ao longo das d~cadas, com um grande contingente populcional ocupando as periferias urbanas com precaríssimas condi~5es dere-produ~io da for~a de trabalho e com grande carincia de bens e
meios de consumo coletivo.
II.e. A
Taxa de Urbaniza~ão da Popula~ãoBrasi-l . i r a
o
processo de urbaniza~io, desde a d~cada de 40 tem se caracterizado como um processo irreversível de marcha do homem para a cidade. Em 1940 a popula~io brasileira se concentrava no campo, onde residiam 69X (sessenta e nove por cento) da po~ula-~io; as cidades abrigavam naquele ano 12.783.160 (doze milh5es. setecentos e oitenta e tris mil, cento e sessenta) pessoas. re-presentando 31X (trinta e um por cento) do total da popula~ioDIW
DAOOS PffWtCIIlfAIS IM) PERÍIJIM) 194t-198t (19)
PIFII.AÇIO EJ( UM IlABITMTES
Prriodo 1941 r 1951 r 1961 r 1971 Paplll~ão n UMIIiIII. Popl1h,ão Totll 41.236 2,33 51.945 3,17 71.993 3,14 95.846 Popl1latão Urbana 12.783 3,92 18.783 5,47 32.815 5,29 53.599 X da Popllhtão Urbana 31,1 36,15 45,18 55,92 PU/PT
Popl11atão RlJral 28:452 1,54 33.162 1,69 38.988
I,se
42.247X da POPlllatão Rural 69,1 63,85 54,92 44,t8 PRlPT
Razão UrbanolRural 1,45 1,56 1,82 1,21
PUIPR
---
---FONTE: Dados de Poplllatão retirados dos Censos - FIBGE.
r
=
TiXi anual de cresciltRto populacional entre os dois períodos.O
cálculo da tiXi de crescitento foi elaborado a partir da decOlPositio da fórlllla PT=
PO
(l+r)D, ,ara: r =tlU
D -1Po
PT
= popula,ão do final do período consideradoPo
= populatão inicial n = nÚlero de anos r 198t 2,38 121.286 4,34 81.979 67,61 -1,71 39.396 32,4t 2,'8(19) O quadro apresenta, al~m dos dados censitirios da populaçio
total, e sua subdivisio em urbana e rural, tris informaç5es importantes para a compreensio da evoluçio da populaçio ur-bana: A primeira delas ~ a taxa anual de crescimento, ou incremento populacional - que aqui demonstramos em relaçio
à população total - mas tamb~m a taxa de crescimento da po-pulaçio urbana e o incremento populacional rural. Esta ta-xa, representada pela coluna (r) da tabela, apresenta o crescimento anual do total da populaçio entre as virias d~ cadas na primeira linha, o crescimento da população urbana no mesmo períOdo na segunda linha e o crescimento da popu-lação rural na quarta linha. A segunda informação importan-te para a compreensão do processo de urbanização da popula-çio brasileira esti contida nas linhas terceira e quinta da tabela. Na terceira linha apresentamos a taxa de
urbaniza-A partir daquela d~cada (1940) os ndmeros foram evo-luindo numa comprova~ão inequívoca de que o homem caminhava rumo ~ cidade. A taxa de crescimento anual da população total no pe-ríodo entre 1940 e 1950 foi de 2.33 enquanto o crescimento da po-pula~ão urbana se deu a 3.92~ ~.a. e a popula,ão rural cresceu em
1.54~ a.a. Assim chegamos ~ d~cada de 50 com 51.945.000 (cinquen-ta e um milh5es. novecentos e quarenta e cinco mil) habitantes,
36.15~ dos quais. urbanos.
o
período compreendido entre as d~cadas de 50 e 60 foi o que demonstrou uma maior taxa de crescimento urbano em toda a hist6ria brasileira. Naquela d~cada. enquanto a popula,ão total cresceu a uma taxa anual de 3.17 a popula,io urbana recebeu um incremento de 5,47~ a.a. chegando em 1960 com 32 milh5es de habi-tantes urbanoi - 45~ do total da popula,io.Continua,ão
(19) ~ão ou a porcentagem da popula,io total que reside nas
ci-dades em um período considerado. sendo a quinta linha o seu inverso rural. Por fim, na tabela 1 tamb'm é apresentada a razio urbano/rural que busca estudar a rela~ão entre a po-pula,ão urbana e a popula,io rural. Sendo o denominador a popula,ão rural, a razio urbano/rural expressa o ndmero de
habitantes urbanos para cada habitante rural. (Num exemplo hipotitico, se a razio urbano/rural fosse igual a 1
equiva-leria dizer que para cada habitante urbano existiria tambim
1 rural demonstrando uma taxa de urbaniza~io de 50~ (A ra-zio urbano/rural = 0.5 representa que existem 2 habitantes rurais para cada urbano e a razio
=
2,0 o inverso). A taxa de urbaniza,io (linha 3) e/ou a razio urbano/rural (linha5) demonstram o que Wilmar Faria chama de Grau de Urbaniza-r.;~Q que é o "nlvel de concentração da populaçáJo em a'reas urbanas l i (FARIA, 1984: 130 e 131).
Os anos 60 representaram, al~m do amorda~amento da
po-pula~~o pelo golpe militar de 64, o ingresso do país na maioria urbana. Estima-se que por volta de 64-66 a popula~~o brasileira se distribuía igualmente pelo campo e pelas cidades numa porcen-tagem de 50X para cada um (razio urbano/rural
=
1). Se em 60 apopula~~o rural representava 55X do total, em 1970 era a urbana que detinha esta cifra (com a taxa de urbaniza~io em 55,92). A taxa de crescimento da popula~~o urbana daquele período, em que pese ter sido um pouco inferior ~ do período imediatamente ante-rior, se manteve elevada, no patamar de 5,29X a.a. Inicia-se aí um período de redu~~o da taxa de crescimento total e urbano, que havia trilhado uma curva ascendente nos períodos anteriores, o
/
que demonstra uma redu~io no ritmo de crescimento (FARIA, 1984: 127) .
Finda a euforia do milagre brasileiro o país entra na
d~cada de 80 com o processo de abertura política em curso e uma grave crise social. Com a popula~io majoritariamente urbana~ as cidades brasileiras ji abrigavam mais de 80 milh5es de habitantes num país cuja popula~io havia triplicado em quarenta anos (de 45 milh5es em 1940 para 121 milh5es em 1980) enquanto a popula,io urbana, numa taxa de crescimento anual de 4,75, recebera um in-cremento populacional que a multiplicara por seis. De 12 milh5es de habitantes urbanos em 1940, passou para 82,0 milh5es em 1980).
Ano 1940 1950 1960 1970 1980 TABaA 2
T~XA DE CRESClKENTO DA POPULAtlO URBANA 194.-198e
Populatio Urbana
e.
Le .. Hab.Taxa de Cresci.ento
Urbano na Década
12.783 18.783 32.905 53.599 81.979 r = (...fL)n - 1Po
r
=
taxa de cresci.ento
PT
=
população total
Po
=
População inicial
3,92 5,47 5,29 4,34n
=
número de anos consideradosTaxa de Cresci.ento
Urbano entre
194e-I9884,75
o
grau de urbaniza~~o continuava evoluindo. Na d~cada de 80 a raz~o urbano/rural demonstrava que, para cada habitante rlu-a I já exi st iam mai s que doi s ,-esid indo em á,-eas urbanas, 'numa razio de 2,08 e a taxa de urbaniza~~o já nos indicava que 67,6% da popula~~o era urbana. Naquele período, a popula~~o rural que vinha apresentando queda na taxa de crescimento, apresentou umaredu~io, em termos reais, da popula~~o rural - com a taxa anual de c\"esc iment o apresent ando-se negat i va (-0,71) pe I a pr ime i l-a vez - fato que, a partir daquela d~cada se tornará constante.
11.3.
O Br •• i l do. Ano. 90
As proje~5es estatisticas e os estudos desenvolvi-dos (20), demonstram que a populaçio brasileira no ano de 1990 ultrapassou os 150 milh5es de habitantes. crescendo a uma taxa anual de 2.17 no correr da d~cada. A populaçio urbana, represen-tando 75X da popula~io total. teve o seu crescimento projetado numa taxa de 3,23X a.a. enquanto a popula~io rural foi reduzida a uma taxa de -0.4X a.a. (Vide Tabela 3).
População Total Popula~ão Urbana f'opulado Rural PU/PT PR/PT PU/PR lABRA 3
DADOS POPUlACIONAIS DA DÉCADA &e/ge
EK 1.H0 HABITANTES 1980 r 121.286 2,11 81.919 3,23 39.306 -0,48 61,60 32,40 2,08
fONTE: Censo 1980 - FIBGE e Textos para Discussão, volume I, nº 5.
1990 150.361 112.143 31.624 14,98 25,02 3,0
(20) Todas as projeç5es de pOPulaçio aqui apresentadas, foram extraídas ou elaboradas a partir da publicaçio: Textos para Discussio, volume I, nº 5 - Proje,5es da Popula~io Residen-te e do N~mero de Domicílios Particulares Ocupados 1985-2020 Diretoria de Pesquisa e lnqu~rito da FIBGE
Num cotejamento entre os dados populacionais de 1950 e os referentes a 1990, num perído de 40 anos, observamos que; igualmente ao período 1940-1980, a populaç:ão total também t,-ipl-i-cou passando de 51.945 mil habitantes para 150.367 mil. A popula-ç:ão urbana também manteve a mesma relaç:io com o período anterior de comparaç:ão e sextuplicou entre 50 e 90 aumentando de 18.783 mil para 112.743 mil habitantes urbanos (Vide Tabela 4).
Ano
Populado
Residente
TABELA 4
CRESClHENIO POPUlACIONAl NO PERÍODO 195e-1998 EM 1."0 HABITANTES Popula~ão
Urbana
Popula~ãoRural
Taxa de
Urbaniza-~ão(PUlPn
Razão
Urba-no/Rural
(PU/PR)
---"---1950 1990
Taxa de
Cresc:imento
Anual (r) 51.945 150.367 2,69 18.783 112.743 4,58 33.162 36,15 0,56 37.624 74,98 3 0,31A populaç:ão rural de 1990 é inferior ~ populaç:ão rural da década de 60, se situando na faixa de 37.624 mil habitantes -251 do total. A razão urbano/rural em 90 j i equivale a 3 e o crescimento da populaç:ão rural entre 1950 e 1990 se deu a uma ta-xa anual de 0,31 (Tabela 5)
o
contingente populacional urbano do Brasil tri-campeão de 70 chegou ao Brasil pós-constituinte de 90 com o seu valordo-brado. Li, eram 53,6 milh5es de pessoas a disputar um espa~o nas cidades; ci, s~o 112,7 milh5es a perseguirem o mesmo objetivo.
A elevada concentra~~o de rendas e os baixos investi-mentos na irea social acrescido dos conseqüentes desequilíbrios na distribui~~o espacial da popula~~o pela rede nacional de cida-des, corroboraram no desenho de uma realidade urbana que aponta para um d~ficit habitacional de mais de 12 milh5es de habita~5es
e para a necessidade de elevadíssimos investimentos em saneamen-to, infra-estrutura bisica e equipamentos urbanos de uso cole-tivo (21)
Segundo o Secretirio da Habita~~o do MAS - Sr. Ramon Arnds Filho (22) o volume de recursos necessirios ~ supera~~o do atual d~ficit habitacional brasileiro, por ele estimado em 10
mi-Ih5es de unidades, chegari a US$ 20 bilh5es em meados da d~cada
atual. Apesar da estimativa oficial, acreditamos ser el~ tímida, pois esta soma de recursos talvez fosse at~ insuficiente para co-brir o d~ficit atual de moradias, que, sem sombra de ddvidas j i
/
ultrapassa em muito a casa dos 10 milh5es de habita~5es.
(21) O Professor Wilson Cano em recente palestra em Campinas (PMC, 12/12/90) estimou em mais de US$ 25 bilh5es a necessi-dade do país somente para cobrir as necessinecessi-dades de investi-mento em saneainvesti-mento no país.
(22) Dados apresentados em palestra proferida no Semin~rio Fran-co-Brasileiro de Habitat~o e Desenvolvimento Urbano ocorrido de i8 a 20 de setembro/90 no Minist~rio das Rela~5es Exte-riores, Brasília.
11.4.
Alguma.
Prospec~õesSobre o
Futuro
doBra.il Urbano
Documentos oficiais da FIBGE apontam que o Brasil che-gari ao s~culo XXI com aproximadamente 180 milh5es de habitantes. e deste total 8 em cada 10 serio cidadios urbanos (Vide Tabela
5) .
Período Populaç:ão
TABELA 5
PROJEClO DA POPUlAClO NO PERÍODO
1990-2010 EM le00HABITANTES
1990 r 2e00 r 2010 ---~---Populaç:ão Residente 150.367 1,78 179.486 1,45 207.453 População Urbana 112.743 2,41 143.105 2,1 176.335 X de Populaç:ão Urbana 74.98 79,73 85,0 População F:ural 37.624 -0,33 36.381 -1,5 31.117 X de Populaç:ão Rural 25.02 20,27 15,0 Razão UrbanolRural 3,0 3,93 5,66 PU/PRFONTE:
Os dados de populatão total, urbana e rural foram extraídos do documento Textos para Dis-cussão. volumeI,
n2 5,FIBGE.
A projeçio corresponde a uma taxa anual de crescimento de 1.78. para a populaçio total. mantendo-se a curva descendente daquela taxa que foi de 2,17 na d~cada 80-90 e 2,38 na d~cada 70-80. Contudo. a populaçio urbana crescer~ a uma taxa anual mais elevada que a populaçio total. Representando um valor de 2,4iX
a.a., a popula,io urbana cresceri em 30,3 milh5es de habitantes em uma d~cada, depois de j i ter recebido um incremento populacio-nal de 30,7 milh5es de habitantes na última década. As cidades brasileiras chegario ao ano 2000 com quase o dobro da pOPula,io de 1980. Naquele ano a popula,io urbana era de 81,9 e no ano 2000 teri recebido mais 61,1 milh5es de habitantes, atingindo a cifra de 143,1 milh5es de urbanos.
As cidades crescerio nio somente em fun,io da taxa de natalidade urbana mas tamb~m pela persist~ncia do fluxo migrató-rio campo-cidade. Esse fluxo seri o responsivel pela redu,io da popula,io rural que, em números absolutos, no final da década, estari com menos 1,75 milhio de moradores do que no anti de 90.
Hi que ser observado que trabalhamos aqui com estatís-ticas oficiais; que, via de regra, encarnam um certo otimismo em rela,io ~s políticas públicas propostas, como por exemplo a im-planta,io de novos assentamentos de trabalhadores rurais, a polí-tica de crédito agrícola que vigorava até hi pouco tempo, etc. Entretanto, a permanecer o quadro estarrecedor no qual se encon-tra o campo hoje, notadamente nas ireas de fronteira agrícola onde a grilagem de terras e o assassinato de lideranças rurais convivem com a impunidade e o descaso das autoridades competen-tes; corre-se o risco de o Brasil chegar ao ano 2000 com um con-tingente ainda menor que o previsto (36,38 milh5es) de habitantes no campo e um inchamento ainda maior nas cidades.
Se hoje. passados quase tr~s d~cadas da criaç~o do Ban-co Nacional de Habitação e do Sistema Financeiro da Habita-ção (23) o d~ficit habitacioanal ultrapassa os 12 milh5es de ha-bitaç5es. esta cifra seri acrescida de cerca de 7 milh5es de ha-bitaç5es na atual d~cada chegand6-se ao ano 2000 com um d~ficit acumulado de cerca de 20 milh5es de habitaç5es. O que equivale dizer que, a permanecer o quadro atual. ao qual o governo federal não apresentou claramente ~ sociedade nenhum plano convincente que vise ~ reduzir o atual d~ficit, e a permanecer a m~dia de construç5es das dltimas d~cadas (24) não serão construídas nem dois milh5es de habitaç5es at~ o ano 2000 e entraremos no s~culo
XXI com aproximadamente cinqüenta por cento da população brasi-leira residindo em habitaç5es subnormais e participando da cifra do d~ficit habitacional.
(23) A Lei Federal nº 4.380 - de 21 de agosto de 1964 instituiu a correção monet'ria nos contratos imobili'rios de interes-se social, o Sistema Financeiro para a aquisição da casa própria, o Banco Nacional da Habita,ão, as Sociedades de
Cr~dito Imobiliirio e o Serviço Federal de Habitação e Ur-banismo, criando toda a estrutura do Sistema Financeiro da Habitaç~o.
(24) O SHF produzi~ da sua criação at~ o ano de 1988, 4,8 mi-Ih5es de habitaç5es, sendo 66X para atender ~ população com rendimento superior a 5 salirios mínimos segundo a Sra. Margarida Procópio, Ministra da A,ão Social em palestra proferida no Seminirio Frnco-Brasileiro de Habitação e De-senvolvimento Urbano - Itamarati, Brasília, setembro de 1990.
Este cenirio aqui desenhado n~o se apresenta cinzento simplesmente pelo volume dos n~meros que mostra. pois. o desafio seri maior do que simplesmente abrigar 30 milh5es de novos habi-tantes urbanos em uma d~cada (o que equivale ~ necessidade de constru,io de uma metr6pole como a grande S~o Paulo - sem os gra-víssimos problemas urbanos que ela possui - a cada cinco anos); mas teri tamb~m que ser enfrentado o problema da distribui,io es-pacial desta popula,io.
Segundo os dados da FIBGE cerca de 50X da popula,io ur-bana brasileira, na passagem do s~culo. estar~o localiiados na regiio sudeste, num contingente de mais de 70 milh5es de urbanos (Tabela 6), seguido da regiio Nordeste que abrigari 22X dos mora-dores urbanos e quase 50X dos habitantes em irea rural (Tabela 7) o que nos leva a concluir. que ser~o mantidos todos os desequilí-brios regionais hoje existentes, pois, a atratividade por
locali-za,~o se manteri praticamente a mesma se cotejarmos as d~cadas de 80, 90 e 2000, conforme o apresentado na Tabela 6.
A taxa de urbaniza,~o da popula,io brasileira tem se elevado em todas as regi5es do país conforme mostra a Tabela 7. A
regi~Q Sudeste~, historicamente, a mais urbanizada e chegari ao s~culQ XXI com 91,11X da sua popula~io residindo em cidades, numa razio urbano/rural de 10,26 (Tabela 9).
