As Políticas Públicas são o resultado das decisões facultadas pelos diferentes atores envolvidos no processo político e pelas estruturas institucionais. Estas podem apresentar diferenças na sua forma de representação, nomeadamente como normas, regulamentos, programas, projetos, entre outras. Elas são o meio pelo qual o sistema governativo intervém no, e para o, espaço público.
Tendo em conta a complexidade das sociedades ao longo dos tempos, o Estado tem demonstrado incapacidade de dar resposta a todas as necessidades e dinâmicas no território. O aumento da sua responsabilidade em garantir aos cidadãos os serviços necessários para uma qualidade de vida digna, fez despontar o aumento dos custos com as despesas públicas, um descontrolo na gestão orçamental e na definição das principais prioridades.
Uma possível solução para a resolução de problemas públicos consiste na delegação, por parte do Estado, de práticas de intervenção que permitam a diferentes atores que pertencem à sociedade civil organizada atuar sobre o espaço público. Como se trata de uma articulação entre o Estado e a Sociedade Civil, os meios de intervenção aplicados são designados da mesma forma de Políticas Públicas (Cristóvão, Loureiro & Batista, 2008; Gonçalves, Marta-Costa & Cristóvão, 2013).
A avaliação de Políticas Públicas, neste contexto, manifesta-se como uma necessária e importante ferramenta de apoio e controlo na gestão das práticas de intervenção, nos domínios social e territorial. Permite em qualquer fase de desenvolvimento da política orientar os decisores e os executores no sentido de alcançar os melhores resultados, tendo em consideração o tipo de público-alvo e a unidade de análise em questão (Pollit, 2003; European Comission, 2004; Serrano, 2008; Guerra, 2010).
O presente trabalho de investigação visa assim caracterizar, acompanhar e avaliar um projeto de intervenção cívica denominado Olhares da Kova, na perspetiva das Políticas Públicas desenvolvidas pela sociedade civil organizada. Trata-se de um tema que está integrado nas matérias disciplinares que compõem o curso de Mestrado em Gestão e Políticas Públicas, formação na qual se enquadra este trabalho.
2 Centro de Investigação Media e Jornalismo (CIMJ) na Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa e o Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa, através da sua unidade de desenvolvimento ISCSP –
Cidadania1. Teve como objetivo central fomentar práticas de cidadania ativa através da adoção de metodologias participativas junto dos jovens residentes no Alto do Bairro da Cova da Moura – daí a sua designação. O projeto pretendeu promover a reflexão crítica acerca dos direitos da criança, fomentar a construção da identidade individual e coletiva de crianças e jovens com menos oportunidades. Neste sentido, o acompanhamento e a avaliação do projeto permitiu ilustrar os novos modos pelos quais o Estado e a Sociedade Civil organizada se podem articular para a resolução de problemas sociais de base comunitária.
A investigação que está na base da presente dissertação teve assim como objetivo caracterizar, acompanhar e avaliar o projeto Olhares da Kova. Os seus objetivos específicos foram os seguintes: (1) caracterizar o projeto do ponto de vista das abordagens teóricas sobre as Políticas Públicas; (2) acompanhar o projeto através da observação participativa, no processo de implementação das atividades; e (3) avaliar, segundo critérios de análise qualitativa, a sua adequação ao contexto e a sua pertinência, eficácia e eficiência.
O trabalho está repartido por duas partes. Na primeira parte são apresentados os principais conceitos sobre a problemática da investigação, designadamente, no Capítulo I é abordado o conceito de Estado e respetivas alterações no seu papel e nos modos de atuação no espaço público; no Capítulo II é debatido o universo das Políticas Públicas como o meio de atuação que o Estado usa na resolução dos assuntos de interesse geral; no Capítulo III é sublinhada a importância e evolução da noção de Cidadania tendo em conta a capacidade da Sociedade Civil para participar e intervir no Território; finalmente, no Capítulo IV é abordada a problemática da elaboração de Projetos de intervenção no espaço social, com enfoque para a adoção de metodologias qualitativas.
A segunda parte do trabalho é constituída por cinco capítulos. No Capítulo V é explicitada a metodologia adotada; no Capítulo VI é feita a caracterização do território de intervenção e a respetiva população residente para obter um maior conhecimento sobre o contexto dos beneficiários do projeto; no Capítulo VII pretendeu-se dar a conhecer de modo detalhado o
1 Este é um Serviço que tem como finalidade contribuir para o desenvolvimento da missão desta Escola de
3 projeto em estudo, através da análise do seu programa; no Capítulo VIII apresentam-se os dados recolhidos ao longo do acompanhamento da intervenção; por fim, no Capítulo IX será ensaiada uma proposta de avaliação do projeto.
Falar sobre implementação e avaliação de uma determinada política ou intervenção pública é identificar a sua origem ou motivação, os destinatários, o território ou contexto, falar da cultura que lhe dá identidade e especificidade, falar das “gentes”, na necessidade de atuar sobre o que é hoje identificado como um problema público.
Nos contextos de grande complexidade que marcam as dinâmicas territoriais das sociedades contemporâneas são necessárias visões e perceções de um vasto campo multi, inter e transdisciplinar para que, de algum modo, se consiga propor a melhor forma de resolver problemas e sem que as soluções ensaiadas se tornem elas próprias mais um fator de perturbação ou mais uma engrenagem no sistema. É nossa expetativa que este trabalho possa contribuir para que mais e melhores iniciativas de ação pública de base territorial tenham lugar.
4
PARTE I
–
ENQUADRAMENTO TEÓRICO
O universo da intervenção no espaço público é de grande dimensão e complexidade. Na tentativa da sua simplificação, para esta primeira fase serão abordados conceitos para uma melhor compreensão e capacidade de descrever o exemplo prático identificado na segunda parte, nomeadamente:
(a) O Estado, pelas alterações do seu papel no desenvolvimento de práticas de intervenção no território por atores formais e não-formais;
(b) As Políticas Públicas, através de configurações distintas na sua forma, como instrumentos que permitem a concretização legítima de colocar em prática as decisões tomadas pelos diferentes atores envolvidos;
(c) Abordar a importância da participação da Sociedade Civil na, transmissão de boas práticas de Cidadania dirigidas a um público-alvo específico e, as implicações no Território;
(d) O desenho de Projetos de Intervenção de cariz social exposto por fases de concretização.
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CAPÍTULO I
–
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
«O Estado é o mais frio dos monstros frios. É frio mesmo quando mente; e eis aqui a mentira que sai da sua boca: ‘Eu, o Estado, sou
o povo.» Nietzsche, filósofo alemão (citado por Santos, 2007: 196)
Segundo Hill (1997: 10),
«a definição básica do Estado é como um conjunto de instituições com poder hierarquicamente superior sobre um território específico […] Instituições do Estado compreendem órgãos legislativos, incluindo assembleias parlamentares e instituições legislativas subordinadas; órgãos executivos, incluindo agências governamentais e departamentos de Estado, bem como organismos judiciais - principalmente os tribunais - com responsabilidade para fazer cumprir e, por meio de suas decisões, a lei. As instituições do Estado estão localizadas por vários níveis - nacional, regional e local».
Contudo, muitos Estados são hoje subjugados a um poder “supranacional”, como é o
exemplo da União Europeia. Este acontecimento significa que em determinados assuntos os poderes supranacionais, como o nome indica, sobrepõem-se à soberania interna dos seus Estados-membros. O objetivo do Estado como instituição reguladora, é o de satisfazer as necessidades coletivas (cidadãos), assegurar uma atmosfera pacífica e segura a todos os níveis, com o intuito de promover a eficiência, a estabilidade e a equidade em todo o território nacional.
Este, representado pelo governo que exerce poder legislativo através da criação e implementação de Políticas Públicas - normas, regulamentos, programas - aplicadas para a Sociedade Civil, «tem-se vindo a assumir como o macro decisor, não só, sobre as questões
gerais tradicionais (…) igualmente, em domínios cada vez mais intrusivos da liberdade individual (…) enquanto espaço vital de autonomia individual blindado à intervenção coerciva ou sequer impositiva» (Rodrigues, 2010: 228).
1.1. Transformações no Papel do Es tado
6 XIX com a expansão da industrialização e, prolongando-se até aos anos 70 do séc. XX com a crise petrolífera este, foi subjugado pelo modelo do Estado de Welfare, no qual, se chegou à conclusão que não teria sustentabilidade na sua continuidade pelo, aumento das suas funções e pelo elevado número de funcionários que o constitui.
Este acontecimento levou, ao aumento da despesa pública (gastos com saúde, educação e segurança social) e a uma perceção ao nível global das falhas e fracassos dos modelos de governação até ai desenvolvidos2. Deste modo, surge a emergência de adotar um novo tipo de gestão denominada de Nova Gestão Pública3.
A Nova Gestão Pública inspirou-se, por um lado, «na aplicação ao sector público de técnicas de gestão que evoluíram nas empresas privadas, dando, por outro lado, maior atenção às especificidades e aos aspectos políticos que enquadram a atividade das organizações públicas» (Nunes, 2008: 7). Teve como objetivo, aumentar a eficiência dentro das estruturas públicas e, introduzir o conceito de mercado, no qual o Estado abandona o planeamento e a execução tornando-se somente em instituição reguladora do comportamento dos agentes.
No entanto, a Nova Gestão Pública mostrou-se rígida e com dificuldade em encontrar um equilíbrio entre a, aplicabilidade de uma gestão privada por um lado e, a uma governação que garanta estabilidade social às exigências da sociedade civil cada vez mais complexa, por outro. Por este motivo, houve uma preocupação em encontrar um modelo de governação que englobe os critérios de sustentabilidade ao nível económico e social com a,
2 (a) a crise mundial do petróleo, em 1973; (b) segunda crise do petróleo em 1979; (c) crise fiscal e de
ingovernabilidade; (d) performance indiferente e evasiva do Estado; (e) elevada dimensão do Estado; (f) os interesses do Estado (corrupção); (g) a crise de liquidez e instabilidade do mercado financeiro; (h) crise do Welfare State Keynesiano; (i) falta de eficácia no modo de implementação dos serviços públicos; (j) baixos índices de confiança nos cidadãos; (k) tentativas de abrandar ou reverter o crescimento do sector administrativo em termos de despesa pública e número de funcionários; (l) tendência para a privatização e quase-privatização; (m) rigidez, resistência à mudança, ineficiência e mau uso de competências; (n) desconfiança da iniciativa dos agentes e diálogo social insuficiente; (o) fraco e limitado conhecimento das necessidades dos serviços; (p) peso dos constrangimentos financeiros nas despesas do Estado; (q) fraca formação e qualificação dos dirigentes e funcionários e, (r) deficiências nos sistemas internos de controlo e da difusão de informação para a tomada de decisão (adaptado de Nunes, 2009:5).
3 Com a introdução de práticas de gestão semelhantes às utilizadas no sector privado. Mais centrado nos
7 introdução de novos atores na intervenção territorial ou modelo de redes4 (denominado por
New Public Governance).
A adoção de um modelo de redes, torna-se uma solução possível e a tendência evolutiva em vigor. Trata-se de «um novo paradigma mais integrador e humano e, por isso, mais capaz de arbitrar conflitos como os que surgem entre a autonomia dos cidadãos e a melhoria da qualidade dos serviços públicos, entre competição e cooperação, entre universalidade e diversidade e mesmo entre o pluralismo dos contextos e a intensidade de interações que cada vez mais se têm de ter em conta» (Moreira & Alves, 2010: 46). Esta nova forma de gerir o público remete para, a necessidade de encontrar a melhor forma de intervir e resolver os problemas agregando um conjunto de diferentes atores (redes) 5.
O Quadro 1 demonstra de forma clara as vertentes orientadoras das reformas da gestão do sector público, consiste numa evolução ou introdução da perceção na importância que o cidadão adquire com maior participação na sociedade, afinal de contas é o cidadão que permite que o Estado seja uma realidade concreta e é igualmente o cidadão o consumidor final dos serviços públicos.
Quadro 1 – Vertentes Orientadoras no Movimento de Reformas na Gestão do Público
Administração Pública
Tradicional Nova Gestão Pública
Governação – Gestão do Valor Público Chave
Pública A legislação O serviço O cidadão Objetivo
Gestores
Conformidade legal assegurada por cumprimento de regras e
procedimentos
Definição de meios competitivos para cumprir
objetivos que implicarão avaliação
Qualidade de vida, autonomia dos cidadãos, diversidade organizacional e escolha entre alternativas
Perspetiva Estado Sector Público Sociedade Civil
4 Esta nova visão transporta a preocupação em reduzir os gastos orçamentais mas apresenta a noção da
importância em incorporar diferentes atores ou agências públicas ou privadas, individuais ou coletivamente na intervenção em parceria com o Estado (ou não) na implementação de políticas públicas como forma de resolução de problemas de forma mais eficaz, dada a incapacidade do Estado de dar resposta a todo o sistema complexo de necessidades, direitos, deveres, equidade, justiça e sustentabilidade entre dois universos reais e que atualmente não podem ser ignorados, o mercado e a sociedade civil.
5
8
Mecanismo
de Controlo Hierárquico Mercado Parcerias e redes cívicas
Lógica Jurídico-legal (1) Económica (2) com base em incentivos e resultados
Cívica reconhece os limites de 1 e 2, incentivando várias formas
de participação ativa
Ethos Público Monopólio (M) do sector público
M leva à ineficiência?
Ênfase no serviço ao cliente/consumidor
Valores partilhados e alinhamento entre pluralismo e competição
Fonte: Adaptado de Moreira e Alves (2010: 47)
É a passagem de um modo de gestão pública tradicional, de semblante pesado e fechado sem controlo face à sua sustentabilidade mais orientada para a legislação (clássico), passando para uma corrente que adotou práticas de gestão privadas muito orientada para os resultados, para finalmente compreender a potencialidade das parcerias e redes6.
1.2. Um Contrato entre Estado e a Sociedade Civil
Segundo Mozzicafreddo (2002: 9),
«a responsabilidade como conceito, por um lado, abrange o funcionamento do sistema administrativo – prestar contas dos atos e decisões, cumprir prazos e procedimentos, desempenho profissional, comportamentos neutros e impessoais, etc. – e, por outro, afecta a produção (ou não) de confiança do cidadão no sistema, na difusão da ética profissional e na realização eficaz dos programas públicos, como valor de legitimação do funcionamento da administração».
O autor acentua a importância da confiança e, da demonstração de ética nas práticas administrativas.
Uma ausência de responsabilidade por parte da Administração perante as necessidades dos cidadãos, relativamente ao emprego dos recursos públicos, gera como consequência o défice de legitimidade do sistema que gere o público. O mesmo autor, justifica a relevância
6
9 do conceito e afirma que «no nosso entender vai além da noção de accountability7, constitui um dos fundamentos contratuais da vida em sociedade e da confiança nas instituições políticas e administrativas. O conceito de responsabilidade assegura o princípio tanto da utilização e prestação de contas dos recursos públicos e da autoridade política e administrativa, como o princípio de precaução e segurança das sociedades cada vez mais complexas» (Mozzicafreddo, 2002: 10). Este distingue o conceito de responsabilidade em três dimensões: a dimensão organizacional8, institucional9 e contratual10.
Pelo lado do cidadão, a importância da sua responsabilidade perante a sociedade, deverá ser demostrada através da adoção de práticas de participação com maior visibilidade e compromisso. Um maior conhecimento e consciencialização sobre a realidade pública e de vida em comunidade. De respeito pelo seu semelhante, mas que, segundo Moreira & Alves, (2010: 52),
«felizmente, cada vez mais pessoas se sentem despertas para a necessidade de mudar profundamente os processos de governar como condição para garantir a confiança pública e fazer melhor uso dos recursos da sociedade. Daí que, na caracterização da boa liderança, aos valores antigos – imparcialidade, legalidade e integridade – se tenham agora que acrescentar os novos: responsabilidade, transparência e accountability».
7 A obrigação de responder pelos resultados, no sentido do controlo orçamental e organizacional sobre os atos
administrativos, do respeito pela legalidade dos procedimentos e da responsabilização pelas consequências da execução das políticas públicas. O método de accountability é originário da tradição das organizações privadas e das instituições simples, apresenta-se na teoria como a solução do problema da responsabilidade da administração pública. A ideia de accountability foi sendo transposta para as entidades públicas como instrumento de controlo financeiro, tanto do ponto de vista do orçamento dos programas e medidas implementadas, como em torno da relação custos/benefícios, ou seja, critérios orientados pelos indicadores da eficiência e do controlo orçamental. Contudo, para resultados mais qualitativos parece não haver indicadores adequados neste modelo financeiro, é importante abordar a questão da obrigação de responder pelos resultados num registo mais político, onde o problema da responsabilidade pela utilização dos recursos públicos se relacione mais amplamente com a cidadania e a responsabilidade política. (Mozzicafreddo, 2002: 12)
8 Enquanto funcionamento do sistema administrativo e prestação de contas dos resultados. 9 Entendida como responsabilidade política e administrativa face aos direitos da cidadania.
10 Da responsabilidade política, definida como categoria constitutiva da democracia numa fase de sociedade
10
CAPÍTULO II
–
POLÍTICAS PÚBLICAS
«Understanding public policy is both an art and a craft.It tis an art because it requires insight, creativity, and imagination in identifying societal problems and describing them, in devising public policies that might alleviate them, and then in finding out whether these policies end up making things better or worse. It is a craft because these tasks usually require some knowledge of economics, political science, public administration, sociology, law, and statistics.» Thomas R. Dye (1995: 15)
O Estado, representado por um Governo eleito pelos cidadãos, utiliza as Políticas Públicas como instrumento na resolução dos problemas públicos. As Políticas Públicas estão, «related to the public interest because it in some way affects all of us» (Birkland, 2001: 23).
No sistema político, as Políticas Públicas são o resultado da dimensão da ação pública (policy) que, é produzido pelas dimensões da esfera política ou estrutura (polity) e da dimensão de processo ou atividade política (politics). A dimensão da estrutura compreende tudo o que se designa como fixo no sistema político, são as instituições políticas e as regras que administram o comportamento político. A dimensão do processo ou atividade da política no sistema instituído está conferida à parte dinâmica da política que, são os comportamentos, motivações e formas de atuação por parte dos diferentes atores no sistema político. Relativamente à dimensão da ação pública, no sistema político, esta é a produto da conjugação entre as dimensões da estrutura e de processo. Consiste na decisão final, que tem como objetivo intervir ou regular no espaço público, a esta ação pública denomina-se de Política Pública.
São várias e diferentes as formas de definir as Políticas Públicas mas, segundo Birkland (2001: 20), «it is importante to define what a policy is, because this is sometimes not obviuos. You might argue that a policy is a law, or a regulation, or the set of all the laws and regulations that govern a particular issue area or problem. This would be a sound but incomplete answer».
Thomas Dye11, define Política Pública como o que, «whatever governments choose to do
11
11 or not to do». Porque, são os governos através da formulação e execução das políticas que, «regulate conflict within society; they organize society to carry on conflict with other societies; they distribute a great variety of symbolic rewards and material services to members of the society; and they extract money from society, most often in the form of taxes. Thus, public policies may regulate behavior, organize bureaucracies, distribute benefits, or extract taxes» (Dye, 1995: 4).
Provavelmente com influência de Dye, Birkland (2001: 132) concorda e acrescenta apenas as diferentes formas que as políticas podem compreender, define-as como «as a statement by government of what it intends to do or not to do, such as law, regulation, ruling, decision, or order, or a combination of these». Como principais atributos das Políticas Públicas, o autor determina que estas são (Birkland, 2001: 20):
a) Constituídas em nome do “público”;
b) Geralmente feitas ou iniciadas pelo governo;
c) Interpretadas e implementadas por atores públicos e privados;
d) O que o governo intende fazer;
e) E são igualmente, o que o governo escolhe não fazer.
Outras definições mais específicas são produzidas por, William Jenkins (1978, citado por Howlett, Ramesh & Perl, 2009: 6) e entendidas como «a set of interrelated decisions taken by a political actor or group of actors concerning the selection of goal and the means of achieving them within a specified situation where those decisions should, in principle, be within the power of those actors to achieve». Por outro lado, para Cardim (2009: 135) são «as decisões tomadas pelo governo, destinadas à resolução de problemas que afectam a sociedade ou à introdução de regras e orientações que determinam o modo de funcionamento do colectivo dos cidadãos e das instituições e atores que operam na sua esfera de atuação».
Na maioria das definições de Políticas Públicas, o papel do governo como decisor na resolução de problemas e a componente de negociação entre os interesses individuais face aos interesses coletivos são, os pontos centrais e determinantes na existência das mesmas. A sua “indefinição por natureza” permite, uma maior liberdade e flexibilidade na sua forma de atuar, de ser formulada e executada. Deste modo, as Políticas Públicas provocam
12 reações organizacionais, mobilizações ou oposições de âmbito social no território, no qual apresentam uma dimensão coerciva e impeditiva, imbuída dos princípios de: a) Responsabilidade, b) Boa-fé, c) Justiça, d) Igualdade, e) Imparcialidade, f) Flexibilidade e, g) Proporcionalidade.
Relativamente à sua tipologia, as Políticas Públicas são na sua generalidade divididas por diferentes categorias ou sectores de intervenção pública, nomeadamente políticas de saúde, educação, defesa e segurança, entre outros. A sua origem deu-se em 1964 quando, Theodore Lowi criou a clássica tipologia por três categorias: as políticas distributivas12, redistributivas13 e as reguladoras14 (Hill,1997; Howlett et al, 2009; Birkland, 2001).
Lowi foi alvo de críticas pela dificuldade em atribuir diversas políticas a apenas uma das categorias identificadas pela sua tipologia, isto porque, existem políticas que podem ser em simultâneo reguladoras e redistributivas. Segundo Birkland (2001: 142), para dar resposta a este problema, James Q. Wilson desenvolveu uma tipologia própria que rejeita o uso de tipos de políticas ambíguas e considera a política segundo a extensão e distribuição dos seus custos e benefícios perante os interesses dos intervenientes e beneficiários.
Relativamente ao papel dos atores envolvidos ao longo de todo o processo político, destacam-se dois grupos:
• Atores formais ou também denominados por oficiais, derivado das suas competências e responsabilidades constitucionais e legais, estão diretamente envolvidos na política pública, têm autoridade de criar e aplicar políticas e são representados pelas instituições com poderes legislativo, executivo e judicial;
• Atores não-formais ou não-oficiais, executam um papel no processo político, que ao contrário dos anteriores, não detêm qualquer tipo de autoridade legal ou constitucional mas, apresentam e usufruem da sua participação através da utilização de todos os direitos adjacentes que uma democracia permite. Representados por diversos grupos bastante
12
«Involve the granting of some sort of benefit to a particular interest group or other well-defined, relatively small group of beneficiaries. Examples of these policies: farm subsidies and federal spending on local infrastructure projects like dams, flood control systems, aviation, highways, and schools.» (Birkland, 2001: 138)
13
«Redistributive policy is characterized by actions intended to manipulate the allocation of wealth, property, personal or civil rights, or some other valued item among social classes or racial groups. Examples: welfare, civil rights for racial or social minorities, aid to poor cities or schools, and the like.» (Birkland, 2001: 140).
14
13 distintos, nomeadamente os cidadãos (através do voto eleitoral), os grupos de interesse (institucionais, adesão, privados ou económicos, públicos), partidos políticos, grupos de pesquisa e reflexão (think tanks), meios de comunicação, entre outros (Birkland, 2001: 77-104).
2.1. As Políticas Públicas como Domínio de Estudo
Segundo Rocha (2009: 9-10), foi após a II Guerra Mundial o foco principal no estudo das Políticas Públicas. Mas é nos Estados Unidos e na Europa que, se consagra disciplina e de filosofia passa para ciência social aplicada. Com o crescimento de todo o ambiente intelectual o crescente intervencionismo do Estado, e a incorporação da avaliação dos programas públicos, tornaram-se assim o objeto de análise.
A contribuição, na década de cinquenta do século passado, de Harold Lasswell foi
fundamental na caracterização das “Policy Sciences” como disciplina científica15, apresentando desta forma como objeto de análise as políticas públicas. Na sua obra, propôs que a Ciência Política deve apresentar três características distintas que a diferenciam das restantes (Howlett et al, 2009: 18), designadamente uma perspetiva multidisciplinar16, orientação para a resolução de problemas17 e normativa18.
Nesta altura, embora a avaliação de programas dominasse através da prática metodológica quantitativa, Lasswell compreendia que, a pesquisa sobre políticas públicas necessitava também da aplicação de métodos qualitativos, como é o caso da importância das intervenções dos seus participantes, artigos dos jornais, relatórios de agências, tal como outras fontes de informação (Birkland, 2001: 14).
Como refere Howlett et al (2009: 7), o estudo das políticas públicas é mais complexo e exigente na exposição das decisões. A análise da decisão do governo em determinar uma
15 «Study of public policy “scientific” because it contributes to knowledge by relying on methodological
rigor» (Birkland, 2001: 14).
16 «By multi-disciplinary, Lasswell meant that policy science should break away from the narrow study of
political institutions and structures and embrace the work and findings of such fields as sociology and economics, law and politics» (Howlett et al, 2009: 18).
17 «By problem-solving, he envisioned a policy science adhering strictly to the canon of relevance, orienting
itself towards the solution of real-world problems and not engaging in the purely academic debates that, for example, characterized interpretation of classical and obscure political texts» (Howlett et al, 2009: 18).
18 «By explicitly normative, Lasswell meant that policy science should not be cloaked in the guise of
14 política deve ter em conta fatores não-formais, «the analysis of such choices necessarily envolves considering the array of state and societal actors involved in decision-making processes and their capacities for influence and action».
O principal objetivo do estudo das Políticas Públicas, centra-se no entendimento do contexto e identificação do problema (inputs), na análise dos resultados (outputs) e compreensão dos impactos (outcomes). Tal como, perceber o que levou o governo a tomar certas decisões em detrimento de outras. Com a evolução e necessidade de uma abordagem menos quantitativa, o estudo das Políticas Públicas foi incorporado por duas perspetivas de análise, defendidas unanimemente por diversos autores:
• Positivista19 (análise objetiva e racional);
• Pós-positivista20 (análise interpretativa e subjetiva, dá ênfase à intenção da decisão de fazer ou não fazer, comportamental).
Howlett et al (2009: 8) acrescentam ainda que, a distinção entre estes dois métodos de análise das Políticas Públicas é, demonstrado pela análise política21 (policy analysis) e por outro lado, os estudos políticos22 (policy studies).
2.2. O Processo Político
Ao longo dos tempos foram-se desenvolvendo vários modelos representativos, capazes de demonstrar diferentes formas de pensamento e reflexão sobre determinada política e, de identificar as suas causas e efeitos no território. Como se tratam de modelos, estes são apenas representações simplificadas do mundo real. Segundo Dye (1995: 18) estes, ao nível político, apresentam como principais funções a capacidade de:
19 «there are those who believe that reasonably objective analysis of policy goals and outcomes is possible
and that these subjects can be explored with standard social science methodologies for collecting data and analyzing them» (Bobrow & Dryzek, (1987); Radin, (2000); Lynn, (1999) por Howlett et al., 2001: 8).
20 «embrace more subjective interpretive or ‘post-positivist’ techniques to help them discern and critique
government aims, intentions, and actions. An example of this approach would be examining the way decision-makers assumptions about human behaviour influence their decisions to use certain policy implementation techniques» (Torgerson, (1996); Thompson, (2001); Yanow, (1999); Dryzek, (2005), por Howlett et al, 2001: 8).
21 Que se baseia na avaliação e estimativa dos impactos da política através da utilização de técnicas
quantitativas como é o exemplo da análise do custo-benefício.
22 Caracterizam mais como uma abordagem abrangente examinando não apenas os programas individuais e
15 (a) Simplificar e clarificar o nosso pensamento sobre a política e Políticas Públicas;
(b) Identificar aspetos importantes dos problemas políticos;
(c) Ajuda-nos a comunicar com os outros, focando-se nas características essenciais da vida política;
(d) Direciona os nossos esforços para melhor compreender a Política Pública, sugerindo o que é e o que não é importante;
(e) Sugerir explicações para as Políticas Públicas e prever as suas consequências (criar cenários).
Nas ciências políticas, foram-se desenvolvendo modelos teóricos, que de uma forma ou de outra, tentam explicar a mecânica do Policy Process23. Este é caracterizado por Weible, Heikkila, DeLeon & Sabatier (2012: 3) como, “the study of change and development of policy and the related actors, events, and contexts”. Mas, a realidade é difícil de esquematizar em modelo contudo, estes podem servir como instrumentos de ajuda para delinear uma estratégia de implementação.
A maioria dos modelos teóricos (Quadro 2) focaliza-se na possibilidade de escrutinar apenas uma parte ou fase no processo, o que demonstra a complexidade que envolve todo o processo político.
Quadro 2 - Modelos Explicativos do Processo Político
Institucional
Uma Política Pública só o é depois de ser adotada, implementada e executada por uma instituição governamental.
A política é o output institucional e está imbuída pelos princípios da legitimidade, universalidade e coercividade, permitindo aos governos controlar e gerir a sociedade.
Processo ou Ciclo O Processo Político é encarado como um conjunto de atividades políticas que se processam de forma sucedânea ou por fases, nomeadamente: Identificação
do problema, Agenda, Formulação, Legitimação, Implementação e Avaliação.
Grupo Quando a sobreposição dos interesses pelos diferentes grupos de indivíduos é o ponto central da definição da política, esta influência é determinada pelo
número de indivíduos, capacidade de liderança, riqueza, organização, coesão
16
interna e acesso aos decisores políticos.
Elite As políticas públicas são formuladas consoante as preferências e valores de
uma elite governativa.
Racional
Trata-se de uma visão que baseia as suas escolhas pelos custos-benefícios. A política selecionada deve atingir o seu máximo ganho ao nível social, ou seja, os ganhos resultantes com a sua implementação devem de ser superiores aos seus custos, caso contrário, a política será rejeitada pelos governantes.
Incremental Incremento de novas atividades pré-estabelecidas sobre políticas públicas já existentes, ou seja, fomenta a continuação das políticas do passado apenas
com algumas modificações incrementais.
Teoria de Jogos Análise das decisões políticas, quando se dá a situação em que dois ou mais participantes apresentam escolhas diferentes e o resultado da política vai
depender das escolhas do vitorioso.
Escolha Pública
A política é vista como uma decisão para o coletivo, mas é decidida por indivíduos com interesses próprios.
Esta teoria pressupõe que todos os atores políticos envolvidos no processo de decisão da política procuram maximizar os seus benefícios pessoais, tanto na política como no mercado.
Sistémico
As políticas públicas são vistas como a resposta (outputs) de um sistema político em que as forças geradas no ambiente que afetam o sistema político são identificados como inputs, o ambiente é qualquer condição ou circunstância definidos como externos às fronteiras do sistema político, e este consiste no conjunto de estruturas e processos inter-relacionados que operam com autoridade para alocar os valores de uma sociedade.
Novos Modelos do Processo Político
Multiple-Streams
O processo político é composto por três streams (correntes) de atores e processos: problem stream ou conhecimento do problema, policy stream ou as soluções para o problema, e politics stream como atividades políticas. As streams atuam de forma independente entre si, exceto quando abre uma
“janela de oportunidade” que permite a intersecção dos três streams de forma a defender uma ideologia que poderá já ser política ou não.
Punctuated Equilibrium
17
Advocacy Coalition Framework
Os grupos de interesse organizam-se em comunidades que, entre si, partilham valores e crenças, são criados subsistemas ou coligações que apresentam entre si interesses comuns que, através dos recursos que dispõem (informação e bases de apoio privilegiada, financeiros, autoridade formal) para persuadir os seus opositores e fazer valer as suas escolhas e decisões como a origem das políticas públicas.
Fonte: Baseado em Dye (1995); Howlett et al. (2009); Birkland (2001); Cardim (2006); Hill (1997); Sabatier (1998, 2007)
O modelo policy cycle é,o que serve de base a todos os restantes modelos. Trata-se de um modelo útil na forma simples de demonstrar como funciona o processo político criado em meados dos anos cinquenta por Harold Lasswell. A ideia inicial deste modelo consiste em olhar para a formulação de políticas como um processo de fases interrelacionadas, de maior ou menor sequência de inputs para outputs: 1) inteligência; 2) promoção; 3)
prescrição; 4) invocação; 5) aplicação; 6) terminação e 7) apreciação (Howlett et al., 2009: 10).
Este modelo foi, base para novas terminologias com diferentes fases do processo político onde, uns diminuem ou aumentam o número de fases consoante a sua pertinência. Temos como exemplo disso mesmo os modelos de (Howlett et al., 2009: 11; Hill, 1997: 23):
• Gary Brewer (1974): 1) Iniciação, 2) Estimação, 3) Seleção, 4) Implementação, 5)
Avaliação e 6) Terminação;
• William Jenkins (1978): 1) Iniciação, 2) Informação, 3) Consideração, 4) Decisão, 5)
Implementação, 6) Avaliação e 7) Terminação.
O Policy Cycle segundo Dye (1995: 315), «focuses on how policies are made, rather than on the substance or content of policies. The model identifies a variety of activities that occur within the political system, including identification of problems and agenda setting, formulating policy proposals, legitimating policies, implementing policies, and evaluating their effectiveness».
18 lado, a execução deste modelo não tem, necessariamente de apresentar esta sequência. O modelo é flexível, pode ser alterado em qualquer momento ou fase e em cada uma delas podem-se exercer práticas de negociação para, alcançar os objetivos que melhor se adaptam à realidade a intervir.
2.3. Implementação e Avaliação de Políticas Públicas
No processo político a fase de Implementação da Política Pública é, referida por vários entendidos como, a mais importante, «because it is a key feature of the policy process, and learning from implementation problems can foster learning about better ways to structure policies to ensure that they have the effects that designers of these policies seek» (Birkland, 2001: 177).
Esta depende das orientações tomadas nas fases anteriores (identificação de um problema, agenda pública, legitimidade e formulação) e que passam agora para práticas de concretização. Como explica Cardim (2009: 133),
«é no seu decurso que tem lugar a concretização do projeto que a governação entendeu ser mais adequado à resolução de um dado problema. As expectativas que atores e destinatários nele colocam e a gestão dos recursos que lhe são afectos, justificam que se cuide da sua eficiência, mas também do impacto que pode gerar no tecido social e na confiança dos cidadãos […] encontramo-nos na presença de um processo de integração, de processamento e de socialização das orientações ou medidas de política, que até aqui se mantinham como corpo de decisões e que agora passam para a dimensão da concretização».
A autora remete-nos para a importância que é conferida aos meios que envolvem a execução da política. O desajustamento de métodos e práticas utilizadas, pelos vários níveis intermédios, podem e são muitas vezes a causa principal que compromete os objetivos iniciais, no qual, «a política de implementação configura-se como uma das questões mais problemáticas para quem produz e gere o processo político e a matéria pública» (Cardim, 2009: 137).
2.3.1. Diferentes Abordagens de Implementação
19 um facto com Pressman e Wildavsky, em 1973. No seu estudo, intitulado
“Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland”24, estes autores mostraram que os programas para promover a criação de emprego não estavam a ser considerados de forma correta pelos decisores políticos. Isto porque, até à data a fase de implementação era praticamente ignorada ou a ela era dada fraca credibilidade. Quando uma medida era tomada pelas entidades governativas, tendia a não ser questionada, sendo frequentemente executada tal e qual havia sido formulada.
Posteriores a estes estudos vieram outros que, de igual forma chegaram às mesmas conclusões, nomeadamente que os objetivos não foram atingidos e que o problema estava na forma como a política estava a ser implementada, fazendo surgir a partir desta altura uma mudança de paradigmas. Nasce assim a necessidade de, compreender os fatores que podem influenciar todo o processo de implementação de uma política.
Denominados como a “segunda geração” de implementação, são caracterizados por dois paradigmas distintos. A abordagem do tipo “top-down”, de índole dedutiva parte do «vértice superior da pirâmide institucional de decisão pública, atravessando o aparelho ou a agência implementadora até à base e prolongando-se na verificação da percepção social sobre o formato da política pública, junto dos destinatários» (Cardim, 2009: 139).
Por outro lado, Birkland (2001: 179) descreve de forma clara as debilidades deste tipo de abordagem, especialmente, o facto de este dar grande ênfase aos objetivos ou metas definidos pelo topo da hierarquia institucional. A implementação da política é totalmente estruturada pelo governo e é este que, prevê a concessão dos serviços. Os agentes locais ignoram informação proveniente do topo no que se refere à forma de implementação. Esta abordagem do topo para a base (top-down) desconhece a facilidade com que muitos implementadores ou grupos de interesse podem alterar os objetivos originalmente estabelecidos.
O segundo paradigma aparece como reação ao anterior, que para muitos não teve capacidade de explicar os resultados menos bons das políticas implementadas. Trata-se da
abordagem do tipo “bottom-up”, de natureza indutiva «nascida exatamente na base da estrutura de provisão, ou seja, no nível dos street-level bureaucrats e do seu contacto com os destinatários finais e com o seu contexto» (Cardim, 2009: 139), estes são representados por todos os indivíduos que implementam politicas em, contacto direto com a
24 O estudo sobre os programas federais dos estados unidos para residentes desempregados da cidade de
20 alvo a que se destina a intervenção.
Ambas as abordagens conferem entre si implementações diferentes, ou seja, «the top-down approach is best where there is a dominant program (law) [...] by contrast, the bottom-up approach is best where one is interested in the dynamics of local implementation and where there is no single dominant program» (Birkland, 2001: 185).
Devido às limitações demonstradas por ambas, muitos especialistas procuraram reunir os benefícios de cada tipo de paradigma num único modelo. Considerada como a “terceira geração”, onde «elegeu como fulcro do processo de implementação a estrutura intermédia
das organizações […] designados de middle range» (Cardim, 2009: 140). Os funcionários intermédios apresentam, neste modelo, um papel preponderante no processo de implementação da política. São eles que fazem a intersecção de toda a informação proveniente do topo para a base e vice-versa. Trata-se de uma abordagem que, promove a interdisciplinaridade para resolver problemas e com a colaboração de vários atores envolvidos.
2.3.2. Avaliação de Políticas Públicas
A fase da avaliação no processo político é, muitas vezes negligenciada em estudos teóricos sobre Políticas Públicas e esquecida ao longo de todo o processo político na prática. Por definição a avaliação de Políticas Públicas, segundo Dye (1995: 315), «is learning about the consequences of public policy», ou como Birkland sublinha, «is the process of determining whether and to what extent a program is achieving some benefit or achieving its explicit or implicit goals» (2001: 219).
No relatório da European Commission (2004: 9) a avaliação consiste no «judgement of interventions according to their results, impacts and needs they aim to satisfy» e permite deste modo «to contribute to the design of interventions, including providing input for setting political priorities; to assist in an efficient allocation of resources; to improve the quality of the intervention; to report on the achievements of the intervention (i.e. accountability)». Esta ferramenta possibilita também conduzir as práticas executadas de forma a alcançar o melhor resultado.
Ao nível do domínio social, avaliar
21 encaminhada para identificar, obter e proporcionar de maneira válida e fiável dados e informação suficiente e relevante para apoiar um juízo acerca do mérito e valor das diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou execução), ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, tenham realizado ou realizarão, com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extensão e o grau em que os ditos resultados se tenham dado, de forma tal que sirva de base ou guia para uma tomada de decisão racional e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos factores associados ao êxito ou fracasso dos seus resultados»
(Aguillar & Ander-Egg, 1992: 18, citado por Monteiro, 1996: 139).
Segundo Pollitt (2003: 121), a avaliação numa Política Pública, foca a sua intencionalidade num conjunto de elementos (Quadro 3):
Quadro 3 – Elementos de Avaliação numa Política Pública
ELEMENTOS DESCRIÇÃO DO CONTEÚDO
Policy-makers Quem formula as decisões;
Objectives O que se pretende determinar e posteriormente alcançar com as decisões tomadas;
Resources (Inputs) Financeiros, humanos e físicos;
Programmes of activity Processos que relacionam e combinam os recursos entre si para produzir
outputs;
Outputs São as políticas ou diretrizes formalmente construídas para a execução no espaço público;
Outcomes/Impacts
São os resultados ou mudanças provocadas no espaço público com a aplicação dos outputs, numa política ideal os outcomes gerados seriam iguais aos objetivos iniciais.
Fonte: Adaptado de Pollitt (2003: 121)
22 Quanto à sua temporalidade esta pode ser ex-ante25, formativa ou on-going26, e ex-post27(Monteiro, 1996; Pollitt, 2003; Capucha, Almeida, Pedroso & Silva, 1996; Guerra, 2010; Schiefer, Bal-Döbel, Batista, Döbel, Nogueira & Teixeira, 2007; Serrano, 2008; Santos, Carvalho & Salvado, 2013).
Numa avaliação de Políticas Públicas, sendo constituídas por regulamentos, normas, programas ou projetos de intervenção, estas podem conter inúmeras metodologias que estão diretamente associadas ao que se pretende atingir com a sua aplicação. Para a sua execução podem usar-se além de dados quantitativos, também qualitativos compostos pela «análise documental, as entrevistas exploratórias, dirigidas e de aprofundamento, os painéis de atores, as visitas e observação direta, os diários de atividades, os questionários e a análise de fontes estatísticas e dados administrativos» (Capucha et al., 1996: 18).
A finalidade da avaliação também, para além de controlo das diferentes atividades ao longo do processo, também compreende a transmissão de informação, através da seleção de critérios, como se pode ver na figura abaixo:
25 Refere-se ao espaço de vida da intervenção ao qual está associada, neste caso será aplicada na fase inicial,
ou seja, trata-se de um tipo de diagnóstico onde serão abordadas as necessidades. Consiste numa avaliação mais descritiva ou até mesmo de planificação.
26 Este tipo de avaliação ocorre durante todo o processo, trata-se de uma avaliação de acompanhamento que
se preocupa necessariamente com que as práticas realizadas vão de encontro aos objetivos inicialmente estabelecidos.
27 Finalmente, a avaliação ex-post aplica-se no final de qualquer tipo de implementação ou execução, consiste
23 Figura 1 – Diagrama de Orientação na Avaliação
Fonte: European Commission (2004: 39)
A Figura 1 demonstra-se como um modelo da relação entre os critérios para realizar uma avaliação e o fator temporal em que se insere. Trata-se de uma demonstração que permite verificar que a fase da avaliação pode mudar consoante o critério que se pretende dar resposta. Com isto queremos dizer que cada avaliação é única e o número de critérios28 vai depender do tipo de intervenção e objetivos estipulados.
Para avaliar uma Política Pública, Pollitt (2003: 121) refere que,
«one simply examines the outcomes and sees how well they match the original objectives. If they match well it was a good policy, if they don’t match at all, it was a bad policy. Unfortunately, however, things aren’t usually nearly as simple as that! To understand evaluation in practice it is necessary to look at some of the factors which can so easily complicate the idea of a straightforward comparison of outcomes with intentions».
24
CAPÍTULO III
–
DINÂMICAS DE CIDADANIA NO
TERRITÓRIO
«Mas, tal como Aristóteles também anotou, os pobres são mais numerosos do que os ricos, e a detenção do Poder pelos homens livres só parece uma alternativa para a detenção do Poder pelos homens ricos se a condição de pobre, um conceito também historicamente variável, não assumir uma importância social e política superior à da ambição de participar na cidadania ativa com igualdade.» Adriano Moreira (1984: 28)
O sentido de Cidadania remonta aos tempos da Grécia Antiga, onde teve origem a primeira democracia. Mas, a prática de cidadania legalmente institucionalizada remonta a meados do século XX, após a Segunda Grande Guerra Mundial (1939-1945). Segundo o Portal de Informação Europeia29 (Eurocid), o conceito de «Cidadania tem origem etimológica no latim civitas, significando "cidade". Designa um estatuto de pertença de um indivíduo a uma comunidade politicamente articulada e que lhe atribui um conjunto de direitos e obrigações».
Como explica Mozzicafreddo (2000: 179) o conceito de Cidadania em concreto,
«surge a partir da ideia de que os indivíduos são membros da comunidade política e, como tal, têm capacidades, em termos legais, para participar no exercício do poder político através dos procedimentos eleitorais. Essa capacidade formal aparece quando os indivíduos são sujeitos de atribuição de estatuto legal enquanto entidades individuais em que se divide e se constitui a sociedade. O alargamento da categoria de cidadão, através da estrutura social, significa assim que todos os indivíduos, enquanto cidadãos, são iguais perante a lei».
A Cidadania é constituída por três domínios de aplicabilidade a diferentes níveis:
• Domínio civil - são os direitos inerentes à liberdade individual, liberdade de expressão e de pensamento; direito de propriedade e de conclusão de contratos; direito à justiça;
• Domínio político - o direito de participação no exercício do poder político, como eleito ou eleitor, no conjunto das instituições de autoridade pública;
• Domínio social - identificados como o conjunto de direitos relativos ao bem-estar
25 económico e social, desde a segurança até ao direito de partilhar do nível de vida segundo os padrões prevalecentes na sociedade.
3.1. Transformações nos Domínios da Cidadania
As mudanças verificadas anteriormente no papel do Estado tiveram, impactos na relação entre este e o sentido de cidadania30, «os direitos de cidadania foram sendo obtidos no seguimento das práticas sociais e políticas e dos processos institucionais de reorganização das estruturas sociais» (Mozzicafreddo, 2000: 186). Ao nível territorial, o aumento das cidades e o aumento do número de cidadãos contribuiu para a maior intensidade de desafios no ato de governação. Surge, deste modo, o incentivo à participação31.
O sentido de Cidadania no território foi uma consequência do processo de Revolução Industrial, em que (Mozzicafreddo, 2000: 180),
«as alterações na estrutura social, com o consequente aparecimento de grupos e classes sociais, fornecem o contexto necessário à aplicação e exigências de direitos por parte dos indivíduos [...] o quadro normativo que possibilita esta extensão de direitos de cidadania resulta do processo de separação das esferas do político, do económico e do social, que é igualmente característico da evolução das sociedades modernas»
O crescimento económico e a produção em larga escala, deram início ao desenvolvimento industrial nas sociedades. Este promoveu o despertar dos pensadores e económicos liberalistas da altura sobre as reais condições sociais que se criaram, particularmente a,
«expressão das reivindicações sociais, como as medidas e reformas de carácter mais redistributivo. O crescimento económico industrial e a prosperidade material
30As transformações no Estado social criaram maiores contrastes e tensões entre diferentes parâmetros da
cidadania, as ligações entre os direitos e deveres de cidadania foram reforçados, mais especificamente em contextos de incentivo de reforma e integração dos imigrantes, por outro lado, a auto-responsabilização e escolha por parte do cidadão tem sido evidenciada pelas prestações de serviços de entidades públicas e privadas, tal como a real tendência da individualização social, o incentivo da participação cívica nas práticas de deliberação, formulação e planeamento, pelos grupos de interesse como pelo reconhecimento público sobre a defesa e organização de grupos de cidadãos com menos oportunidades, a diminuição de confiança dos cidadãos relativamente aos administradores e profissionais, recorrendo cada vez mais a advogados e defesas dos seus direitos de bem-estar e igualdades de oportunidades no mercado de trabalho (Johansson e Hvinden, 2007:3).
31 A necessidade de os próprios cidadãos tomarem consciência dos reais problemas urbanos e públicos e eles
26 possibilitaram qua as políticas liberais, mesmo aquelas com maior orientação social, encontrassem uma base material para o estabelecimento de medidas compensatórias das desigualdades sociais e de exclusão social nesse momento de expansão do Estado constitucional e dos direitos de cidadania»
(Rosanvallon, 1989; Korpi, 1989, citado por Mozzicafreddo, 2000: 185).
Inicialmente dominaram os direitos liberais, durante o século XVIII, caracterizado pelos direitos à vida, à liberdade e de propriedade, com a supremacia dos interesses privados dos detentores do poder económico. O crescimento e desenvolvimento da economia «was the protection of private property, for unless the right to property was sustained, the incentive to work was reduced and the production of wealth would decrease» (Fusfeld 1986, citado por Óskarsdóttir, 2007: 20).
Nos séculos XIX e XX, foram alcançados os direitos sociais e políticos. A cidadania enquanto,
«instituição legal e direito de participação política, capacita o indivíduo, como agente ativo baseado no sufrágio universal, para a ação concreta de Estado e para o processo democrático de formação da opinião pública. A cidadania, por outro lado, enquanto dimensão legal estruturada em direitos sociais, que asseguram aos clientes do Estado um mínimo de segurança e de proteção social, foi-se alargando e consolidando passo a passo e, desta maneira reorganizando as estruturas sociais»
(Habermas, 1995, citado por Mozzicafreddo, 2000: 180).
Atualmente, a cidadania está compreendida por três domínios de direitos: civis, políticos e sociais. Segundo Óskarsdóttir (2007: 21), «the acceptance of these rights, often written into formal constitutions, transformed the political processes within states». Os indivíduos são denominados de "cidadãos" com capacidade de escolher os seus governantes. Este fenómeno veio criar profundas transformações nos modos de organização institucionais. Foram criadas diferentes ideologias32, organizadas por diferentes partidos e grupos de interesse que promovem o controlo e gestão da sociedade.
32 As ideologias dominantes no passado presente, são constituídas de forma geral por «political parties
27 3.2. O Efeito dos Poderes Supra e Transnacional no sentido de
Cidadania
Hoje as práticas de cidadania são um desafio muito maior para cada Estado. O fenómeno de cidadania é percecionado ao nível internacional, através da criação e difusão dos Direitos Humanos e a Proteção contra práticas discriminatórias ao nível mundial, como é o exemplo da Convenção das Nações Unidas33. Deste modo, o significado de cidadania tem sido influenciado e, o resultado de grandes transformações. Tornou-se mais complexo com o impacto exercido pelos processos do mundo global (Globalização) 34.
Segundo Johansson e Hvinden (2007: 5) os
«transnational processes have substantial impacts on citizens' rights and duties and on citizens' scope for choice and participation. Although nation-states are still the major contexts for the discussion, formation, implementation and enforcement of social protection policy, they are increasingly constrained by decisions made at a supranational level. This development means that diverse dimensions of national social citizenship are opening up, combining and transforming in new configurations».
Este acontecimento apresenta como efeito, um maior conhecimento e consciencialização por parte dos cidadãos sobre os seus direitos. Cada vez são mais evidentes as expectativas das suas opiniões e a capacidade de influenciar as decisões relativas ao bem-estar geral.
3.3. A Participação Cívica na Implementação de Políticas Públicas no Território
O território também se transforma e adapta. Neste sentido, relativamente às dinâmicas sociais e territoriais Guerra (2000: 38) demonstra que, «esta complexidade e crescimento
33Sobre a Eliminação de todas as Discriminações contra as Mulheres em 1979, a adoção da Convenção da
ONU sobre os Direitos da Criança em 1989, acordo sobre um projeto de Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das pessoas com deficiência em 2006 e Convenções internacionais sobre os Direitos das populações indígenas (Johansson e Hvinden, 2007: 9).
34 A grande abertura entre as economias e as novas formas de governação transnacional, o peso que o papel
28 urbano têm vindo a fazer emergir novas problemáticas e a exigir uma série de mudanças relevantes para a operatividade quotidiana do planeador e gestor urbano que obrigou à
revisão crítica dos instrumentos disponíveis […] a questão social tornou-se hoje territorial, concentrada em sectores fragilizados nos grandes conjuntos metropolitanos».
Assumir a importância do ordenamento do território, para o desenvolvimento de uma sociedade por parte dos agentes públicos, é ainda recente35. O ordenamento do território está institucionalmente identificado como interesse público. É detentor de legislação própria36 e ministério representativo, acompanhado por sucessivas evoluções nas suas competências, nomeadamente a avaliação de conformidade, avaliação preventiva de impactes, avaliação de dinâmicas territoriais, e avaliação dos processos e das práticas do ordenamento do território (Ferrão & Mourato, 2010: 9).
Atualmente, a gestão do território é partilhada por um conjunto diferenciado de atores. Não se trata apenas de gerir o território, mas sim de gerir um território que suscita interesses diferenciados, embora «o Estado faz um apelo às autarquias e atores privados, as autarquias lastimam a falta de investimento público, a iniciativa privada lastima-se da falta de transparência e de uma gestão discricionária, as populações falam de uma falta de condições de vida e de um território desorganizado apelando a um desenvolvimento sustentado» (Guerra, 2000: 39).
Mesmo com a aplicação de planos estratégicos formalmente construídos, a capacidade de intervenção governamental é condicionada ao nível financeiro e com uma componente funcional hierárquica acentuada. Este facto dificulta a intervenção no território que, abrange diferentes níveis de problematização da sociedade em geral. Desta forma, a participação cívica ganha importância na implementação de práticas construtivas para uma sociedade de bem-estar social, como refere Guerra (2000: 38) «também a sociedade civil começa a intervir no processo de desenvolvimento urbano em particular, os movimentos sociais canalizam as suas preocupações para a qualidade de vida e assiste-se a um peso crescente dos movimentos sociais e lutas urbanas».
35 A falta de ordenamento ou projeção das dinâmicas territoriais deixou como herança o grande desafio de
reorganizar diferentes níveis de problemáticas urbanas no caos, chegou mesmo a um ponto de ser praticamente impossível de olhar para o problema como um todo, tamanha é a complexidade e congestionamentos sociais locais.
36 Lei nº48/98, de 11 de Agosto. Lei de Bases da Política do Ordenamento do Território e do Urbanismo
(LBPOTU). «Enquanto política pública autónoma nasce formalmente em 1998 […] estabelece um sistema
29 Como forma de exemplo sobre a participação cívica no processo de intervenção territorial, foi realizado um estudo desenvolvido por métodos de análise qualitativa, efetuados a diferentes tipos de sujeitos envolvidos em projetos de intervenção no espaço público. Executados no Estado Norte Americano de Ohio, com o objetivo de compreender o grau de participação efetiva dos cidadãos e a relação entre estes e a administração pública nos processos administrativos. Apresentam como conclusão da pesquisa que, para uma participação mais efetiva são necessárias mudanças nas regras de cidadania e administração, tal como, a necessidade de arranjar formas de passar de processos reativos e estáticos para processos mais deliberados e dinâmicos (King, Feltey & Susel, 1998: 317).
Deste modo, segundo King et al (1998: 317) «many citizens, administrators, and politicians are interested in increasing public participation in public decisions», mas esses esforços não são concretos, pela ausência de um correto planeamento e/ou execução e pela falta de abertura dos sistemas administrativos que condicionam a participação37.
O reconhecimento por parte dos administradores públicos sobre, a importância da participação do cidadão no processo de decisão tem vindo a aumentar. Mas segundo o estudo, muitos deles são da opinião de que a participação pode ser também problemática, devido ao fenómeno de um mundo cada vez mais global e complexo, os problemas hoje parecem não ter qualquer solução definitiva, dando lugar a soluções imperfeitas e apenas temporárias. São necessárias ajudas e orientações, mas na opinião dos administradores o envolvimento dos cidadãos na resolução destes problemas pode criar novos conjuntos de problemas, nomeadamente gera atrasos e o peso da burocracia aumenta (King et al, 1998: 319).
O processo de participação é constituído por quatro componentes: (a) o problema ou situação, (b) as estruturas, sistemas e processos administrativos, (c) os administradores e, (d) os cidadãos.
Segundo o estudo, são identificados dois tipos de contexto em que a participação envolve estas quatro componentes, a convencional e a autêntica (Figuras 2 e 3):
37Esta para ser considerada autêntica, «implies more than simply finding the right tools and techniques for
increasing public involvement in public decision […] participation that works for all parties and stimulates
30 Figura 2 - Participação Convencional Figura 3 - Participação Autêntica
Fonte: King et al (1998: 320-321) Fonte: King et al (1998: 320-321)
Em contexto convencional (Figura 2), o cidadão encontra-se a uma grande distância do problema permitindo ao administrador público ter um maior controlo sobre a influência que o cidadão poderá ter durante o processo. Relativamente à existência de uma participação dos cidadãos neste contexto, «is ineffective and conflictual, and it happens too late in the process, that is, after the issues have been framed and most decisions have been made» King et al (1998: 320)
No contexto de participação autêntica (Figura 3), o principal foco dos administradores públicos concentra-se no processo e nos resultados. É a participação entre estes e os cidadãos a parte integral da administração que irá determinar todo esse processo e os resultados dessa parceria, «authentic participation means that the public is part of the deliberation process from issue framing to decision making» (Roberts, 1997, citado por King et al. 1998: 320). Os administradores são, encarados como mediadores de interpretação dos problemas identificados pela opinião dos cidadãos e determinam as melhores técnicas e práticas a tomar.
