Universidade Autónoma de Lisboa
Luís de Camões
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
DIREITO INTERNACIONAL
O USO DA FORÇA:
O CAPÍTULO VII DA CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS
Rui Barreiros
Índice
1. INTRODUÇÃO... 4
-2. USO DA FORÇA... 5
2.1 O que é o uso da força... 6
2.2 Quando nasce o princípio da proibição do uso da força... 8
-3. A IMPLICAÇÃO DO USO DA FORÇA... 9
-4. UMA MISSÃO MANDATADA PELAS DISPOSIÇÕES DO CAPÍTULO VII... 11
-5. CONSEQUÊNCIAS DO USO INDEVIDO DA FORÇA... 14
-6. CONCLUSÃO... 17
-«As pressões que desvalorizam a proibição do uso da força são deploráveis e os argumentos para legitimar o uso da força nessas circunstâncias pouco convincentes e perigosos… As violações dos direitos humanos são demasiado comuns e se fosse permissível remediá-las pelo uso externo da força, não haveria lei que proibisse o uso da força por parte de quase todos os Estados contra quase todos os outros. Os direitos humanos, creio, terão de ser reivindicados, e outras injustiças remediadas, por outros meios, pacíficos, e não pelo consentimento da agressão e destruição do principal progresso no direito internacional: a ilegalização da guerra e a proibição da força.»1
1. INTRODUÇÃO
À luz da experiência histórica, o uso da força tem sofrido evoluções na sua concepção e nas possibilidades que vão sendo conferidas para a sua utilização. Por vezes, este uso da força assume um carácter ou finalidade belicista, pretendendo-se com ele a salvaguarda da legalidade duma situação, como seja a título de exemplo a reposição de interesses juridicamente protegidos dos Estados, e por outro, já numa esfera de actuação um pouco mais diferente, consubstanciar-se como uma justificação para os intentos políticos. Nesta última situação visa-se apenas o aproveitamento que outrem pretende obter com o uso da força.
No Direito Internacional, e inicialmente, não se lhe reconhecem esforços para restringir a guerra. Mercê deste factor, os Estados viram-se legitimados, entre os séculos XVI ao XIX a poderem usufruir desta pretensa liberdade do uso da força, sempre que pretendiam alcançar os objectivos políticos ou jurídicos a que se propunham.
Neste trabalho iremos analisar o que é o uso da força e como nasceu o princípio da proibição do uso da força. A fundamentação encontrará o seu maior pleito na Carta das Nações Unidas, e nos princípios consagrados no Capítulo VII.
Abordaremos as implicações que impendem para todo aquele que faz uso da força, sem estar devidamente legitimado, de acordo com as normas de Direito Internacional, caracterizando-se em acto posterior quais são as normas que consagram, permitem esta acção. Prosseguir-se-á com uma deambulação pelos princípios inerentes à realização duma missão mandatada pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, e nomeadamente, a uma missão constituída ao abrigo do Capítulo VII, escalpelizando-se a implicação da necessidade da existência de Regras de Empenhamento que clarifiquem de forma inequívoca o alcance da possibilidade do uso da força.
Toda esta abordagem completar-se-á com uma explicação no âmbito das consequências advenientes para todo aquele que não cumpra com uma norma de Direito Internacional.
Tentar-se-á compreender, também, como pode um Estado ser obrigado ao cumprimento do que se propôs cumprir, e naturalmente desrespeitou.
2. USO DA FORÇA
Até à Primeira Guerra Mundial − 1914/1918 − não existia uma proibição do uso da força nas relações internacionais. Na segunda Convenção de Haia, de 1907, (também conhecida como Convenção de Drago-Porter), o uso da força era abordado como não devendo ser um recurso utilizável para a cobrança de certas dívidas contratuais.2
Verificava-se, pela análise aos diferentes estatutos internacionais, que os Estados nele incluíam o direito de fazer a guerra. Esta situação foi classicamente retratada por Clausewitz, quando escreveu: «a guerra não é somente um acto político mas um verdadeiro instrumento político, o prosseguimento de relações políticas, uma realização destas por outros meios»3.
Mais tarde, com a Primeira Guerra Mundial os Estados foram obrigados a fazer uma meditação sobre a necessidade de se introduzir na filosofia e na teoria a perspectiva dos interesses da Humanidade. Estes interesses, os da Humanidade, ultrapassam os interesses do Estado soberano.
Há uma linha de pensamento neoclausewitziana e pessimista, a qual considera que os factos não consentirão nunca banir a guerra. Esta linha de pensamento serviu de inspiração a Raymond Aron, um sociologista mundial das relações internacionais.
Raymond Aron aceitou como pressupostos algumas evidências históricas, as quais se descriminam como: a violência está na origem dos Estados; a violência é sempre a última instância das relações entre os Estados; prospectivamente não é possível antever outra solução.
Este mesmo autor caracterizou o conflito central como sendo uma defesa da civilização ocidental contra o desejo de outros Estados de terem outras pretensões. O maior exemplo encontrado para suportar esta caracterização, foi a luta exercida contra o evoluir do na altura existente comunismo soviético, avaliando-se a possibilidade do controlo da guerra pela política e das práticas da dissuasão, evitando-se desta forma o holocausto.
Uma outra filosofia que versa sobre esta temática, a cataclísmica, avalia a guerra em relação à Humanidade como um todo, ou seja, como sendo o resultado da conjugação da intervenção dos diferentes actores. Ela vem suscitar o problema da relação da guerra com a paz e a descoberta das condições de evitar a guerra.
Entrando num outro campo da percepção desta realidade, uma forma de prevenção dos conflitos, é a condenação jurídica da guerra, ou o «jus contra bellum». Pode-se-lhe adicionar a necessidade da regulamentação do direito do exercício excepcional à guerra, o «jus ad bellum».
2 Pelo art.º 1 da Convenção, «as partes contratantes estão de acordo em não recorrerem à força armada para a cobrança
de dívidas contratuais reclamadas ao governo de um país pelo governo de um outro país como devidas aos seus nacionais» in Nguyen Quoc Dinh, Direito Internacional Público, 2.ª ed. 2003, p. 954.
Mas esta questão só pode finalizar-se com a regulamentação do exercício da guerra, ou o «jus in
bello». Como é evidente, haverá que punir os actos de guerra, ou seja, o «jus criminis belli». Este
relacionamento entre estas diferentes acepções do que incumbe realizar, para o controlo e punição dos actos da guerra, ou seja, do uso da força fora dos termos e motivos para os quais ela deverá e poderá ser legitimamente utilizada, há que institucionalizar, há que fazer nascer uma autoridade internacional ou transnacional.
Uma análise à história e problemática do jus ad bellum se impõe.
A condenação da guerra, dos actos que lhe estão subjacentes, tem recebido ao longo dos tempos grandes apoios, nomeadamente no mundo ocidental, pela assumpção de múltiplas opiniões condenatórias, como as expendidas pelos católicos. Num exemplo claro, podemos focar o que um dos primeiros doutrinadores dentro desta área tentou carrear para a sociedade, e que na altura da Idade Média assoberbava a ideia de muitos pensadores. Falamos de Santo Ambrósio. Ele tentou definir as ideias de paz justa e guerra justa.
Contudo, foi no século V e através dum outro padre católico, Santo Agostinho, que se vem responder a uma pergunta fulcral, a qual era a de como «se poderia fazer a guerra sem pecar». Santo Agostinho sistematizou o seu pensamento através da definição de três pontos-chave: para que uma guerra pudesse ser considerada justa, tinha de ser declarada por uma autoridade competente; tinha de existir na sua génese uma justa causa; finalmente, tinha de ter a intenção de evitar um mal inútil.
Ora como se poderá inferir, graves problemas se colocaram à validação dos pontos definidos por Santo Agostinho, e principalmente no que se refere à justa causa.
É anos mais tarde, e através dos trabalhos desenvolvidos por Grotius, por Vattel e outros juristas neste campo, que se veio a reconhecer ao Estado um direito, ilimitado, para fazer a guerra.
Novamente aqui se levantaram novos problemas, como resultantes do surgimento de outros factores. Estes novos factores vieram condicionar fortemente esta fácil concepção do direito do recurso à guerra. Eles são conhecidos como a interdependência, a mundialização dos teatros de guerra, e a sofisticação dos meios empregues. Foi no século XX que estes novos factores mais se fizeram sentir, o que levou a que se tivesse de fazer uma mais premente afirmação do jus contra
bellum, ao mesmo tempo que se teve de proceder à introdução de meios preventivos e repressivos.
2.1 O que é o uso da força
O uso da força é uma expressão que necessita, dentro do contexto do Direito Internacional, para uma melhor e mais profunda compreensão, que se realize uma análise às modernas teorias dos conflitos e da guerra desenvolvidas no Ocidente, incluindo-se nestas o pacifismo utópico, e
também, uma referência à escola de pensamento militarista, que apareceu no seguimento da Revolução Francesa.
A teoria belicista nasce para se fazer um contraponto ao pacifismo idealista.
Vários foram os teorizadores que entre o período pós Revolução Francesa e a década de 1960 (momento a partir do qual as preocupações com a estratégia convencional passaram para o estudo da guerrilha e da sublevação popular) começaram a demonstrar uma maior apetência pela estratégia directa, ou seja, pela execução dos ataques maciços perpetrados através dos assaltos frontais, e pela tomada duma rápida decisão sobre a modalidade de acção a adoptar.
É através de Clausewitz que encontramos uma vívida descrição da ideia da guerra, enquanto acto de uso da força levada ao extremo, quando este diz que «a guerra é um acto de força e a aplicação desta força não tem limites»4.
Já um outro teorizador, Alfred Mahan vem defender que um Estado só deverá fazer a guerra quando estiver convencido da justeza da sua causa, quando haja o comprometimento da sua consciência, e não se vislumbre outra alternativa para lá da guerra. A arbitragem não é capaz de resolver a contenda, e os danos materiais da guerra ficarão aquém dos danos morais decorrentes do compromisso com o mal5.
A maior parte das teorias que analisam esta temática dispõem de uma dimensão normativa, ou seja, qualificam-na em termos de valores tradicionais, e não a quantificam, tal como é efectuado pela teoria positivista.
A dimensão normativa trata do dever ser moral, ético, político, legal ou estratégico, e não do ser factual. Constituem factores de abordagem normativa das relações internacionais, a obrigação de se obedecer ao direito internacional, de se cumprirem os tratados, e de se respeitarem os compromissos assumidos, devendo-se dar primazia ao balancear dos poderes para a obtenção dum clima de manutenção da paz.
O constante apelo à justiça, apregoado por alguns teorizadores da guerra justa, constitui uma parte importante da política de fazer a guerra. Os argumentos aduzidos têm por base o seguinte:
− «Na ausência de instituições internacionais que procedam eficazmente à manutenção da paz, não pode ser negada aos Estados a prerrogativa moral de recorrerem à guerra em certas circunstâncias. Relacionando-se no interior de um sistema internacional de auto-ajuda, é provável que os Estados continuem, por vezes, a sentir-se obrigados a recorrer ao uso da força militar. Continua a ser essencial, portanto, desenvolver uma doutrina ética que governe e limite a guerra.
− Embora a guerra agressiva (permitida pela doutrina tradicional para punir ofensas e restabelecer a justiça) não seja já considerada um meio legítimo ao alcance dos Estados
4 Carl von Clausewitz, op. cit. p. 7.
para o restabelecimento de direitos violados, permanece o direito de recorrer à guerra defensiva contra as agressões, assim como para prestar ajuda militar a um Estado vítima de agressão.
− A tecnologia militar moderna não pode tornar completamente irrelevante, mesmo no caso da guerra estratégica, a distinção tradicional entre forças de combate e inocentes. Ainda que o Estado tenha o direito moral de recorrer à guerra (jus ad bellum), impõe-se a obrigação de aderir às fórmulas jurídicas que regulamentam os métodos utilizados na guerra (jus in bello).»6
2.2 Quando nasce o princípio da proibição do uso da força
O primeiro passo para a proibição do uso da força nasce no século XX, e mais formalmente, na Conferência de Haia de 1907. Ficou devidamente consagrado que era exigida uma declaração prévia de guerra como um acto necessário e exigível, o qual podia ser formulado através duma declaração formal ou dum ultimato condicional. Todavia, restringia-se drasticamente o direito de fazer guerras para se cobrarem dívidas.
Foi através do Pacto da Sociedade das Nações, depois da Primeira Guerra Mundial, que a proibição do uso da força passou a assumir um carácter mais simbólico, e tratado de forma indelével, ou seja, passou a ser algo que tinha existência formal através dum acto de escrita.
Neste Pacto condenavam-se as guerras de conquista (art.º 10); as guerras começadas sem um recurso prévio à arbitragem, a uma solução judicial ou ao exame do Conselho, ou antes de decorrido o prazo de três meses sobre uma decisão judicial ou do Conselho, dando razão ao agressor (art.º 12), também conhecida como «moratória de guerra»; a guerra contra um membro da Sociedade das Nações que se tivesse comprometido cumprir de boa-fé as sentenças (art.º 17); a guerra contra um Membro da Sociedade das Nações que tivesse aceitado uma decisão unânime do Conselho, e da qual estivessem excluídos os votos das partes interessadas (art.º 15).
Alguns anos mais tarde, e antes da guerra de 1939/45, um importante Pacto, conhecido como Pacto de Briand-Kellogg, foi assinado por quinze Estados, a 27 de Agosto de 1928, em Paris. Neste Pacto ficou consagrado no seu art.º 1 «a proibição da guerra, sem excepção, como um instrumento da política nacional». Exceptuou-se, de imediato, a guerra desencadeada por legítima defesa, a acção armada decidida pela Sociedade das Nações, nada sendo previsto para uma guerra entre Estados não signatários, ou entre um Estado signatário e um não signatário.
Neste meandro jurídico, onde não se escalpelizou uma clara definição de guerra justa, e que se tornou de aplicabilidade ainda mais dúbia pela colocação de reservas por parte de alguns Estados,
facilmente nos confere a possibilidade de antever que acontecimentos poderiam advir, mercê da fragilidade jurídica em que estes pressupostos assentavam, e que ficaram bem patentes no desencadear da Segunda Guerra Mundial.
Após a Segunda Guerra Mundial − 1939/45 − e a constituição da Organização das Nações Unidas, a que doravante se chamará apenas de Nações Unidas, poderemos dizer que passou a haver um instrumento jurídico para a proibição do uso da força, como sendo a resultante da Carta constitutiva desta Organização Internacional.
Analisando o que é consagrado no art.º 2, n.º 4 da Carta das Nações Unidas, verificamos que: «Os membros da Organização, nas suas relações internacionais, abster-se-ão de recorrer à ameaça ou ao uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado, ou em qualquer outra forma incompatível com os propósitos das Nações Unidas». Fica aqui bem patente, e de forma mais clara, a proibição do uso da força ao qualquer Estado Membro das Nações Unidas, quando este se relacionam com outros Estados, quer eles sejam Membros ou não da Organização.
Pelas razões até agora abordadas, estamos em condições de poder dizer que, no panorama dos conflitos globais do século XXI, as questões fundamentais que se nos colocam, como a do porquê das guerras, bem como a aplicação das teorias normativas e as implicações do direito internacional que fazem parte do acervo ocidental necessitarão, pragmaticamente, de ser aplicáveis ou devidamente aceitáveis, num Mundo muito cada vez mais complexo, onde a diversidade de paradigmas com que nos deparamos assumem uma natureza crescente e sem precedentes.
3. A IMPLICAÇÃO DO USO DA FORÇA
O uso legal da força, previsto no Direito Internacional, e no caso vertente, na própria Carta das Nações Unidas, fundamenta-se no nela estatuído, quando se diz que se tem de atender aos pressupostos duma acção de legítima defesa, em caso de ataque armado, e quando o Conselho de Segurança o autorize, de acordo com o Capítulo VII.
Uma interpretação mais alargada ao consagrado no art.º 2 n.º 4 da Carta permite-nos levantar algumas questões. De entre estas, destaca-se, por exemplo, o como fazer uso da força para banir todos os meios de utilização da força, e neste caso, como o conseguir sem atentar contra a integridade territorial, a independência política e os princípios definidos na própria Carta; por outro lado, como utilizar e/ou restringir o uso da força aos princípios que se pretendem atingir. Surge-nos aqui uma situação que pode levantar alguma celeuma, no campo do Direito Internacional, e que haverá que analisar com algum cuidado.
Poderemos então afirmar que a proibição do uso da força é uma norma jus cogens. É um princípio fundamental do Direito Internacional. Consequentemente, constitui-se como um factor de especial preponderância para o uso dos meios de resolução pacífica dos conflitos. A este propósito, o art.º 1, n.º 1 da Carta, é claro.
Naturalmente que esta questão acarreta uma obrigação natural, aos Membros das Nações Unidas, para se absterem da ameaça do uso da força nas relações internacionais. Contudo, e quando os meios de resolução pacíficos falham, é cometido às partes em contenda a competência de remeterem o diferendo ao Conselho de Segurança, sempre que se consubstancie poder existir a possibilidade de se estar perante uma ameaça à paz e segurança internacionais.
Com base no exposto, verifica-se que a violação das obrigações jurídicas internacionais acarreta a inequívoca responsabilidade ao Estado ou Estados agressores.
A decisão do uso da força, nas relações internacionais, impende exclusivamente ao Conselho de Segurança, não sendo permitido a nenhum Estado o direito de se lhe sobrepor nesta matéria essencial para a manutenção da paz e da segurança em todo o Mundo.
O art.º 51 da Carta define as circunstâncias em que a um Estado Membro é permitido o direito inerente de legítima defesa, individual ou colectiva, caso ocorra um ataque armado contra si ou contra um outro Estado membro das Nações Unidas. Mas isto vigora apenas até à tomada de decisão das medidas a serem implementadas pelo Conselho de Segurança.
Para que se consubstancie o uso da força, é necessário que tal seja devidamente configurado, mandatado por uma Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas, único documento emanado por esta Organização e à qual é conferida a possibilidade de aplicação como norma imperativa, no direito internacional, por força do consignado no art.º 25 da Carta.
O uso da força vem devidamente consagrado na Carta das Nações Unidas, porquanto considera legítima a guerra para a legítima defesa, a guerra de libertação nacional, a acção internacional determinada pelo Conselho de Segurança, ou pela Assembleia Geral.
Com a Resolução 3314, de 14 de Dezembro de 1974, ficou bem definido o que se devia passar a entender por agressão. Esta Resolução que veio minimizar, senão mesmo obstaculizar a possibilidade da emissão de opiniões contraditórias, ou a assunção de actos como sendo de agressão, não sendo os mesmos passíveis de sofrerem tal tipo de enquadramento, à luz do Direito Internacional.
Como meio de contrabalançar e evitar que um determinado Estado se sobrepusesse nestas questões, e indo de encontro à necessidade de assegurar o predomínio da legítima defesa colectiva, foram criados alguns Pactos militares. Estes Pactos militares tiveram uma época de afirmação muito especial, no contexto Mundial até 1989. Merece especial incidência a OTAN (4 de Abril de 1949) e
o Pacto de Varsóvia (14 de Maio de 1955). Estes dois Pactos constituíram-se como o maior fenómeno resultante da interdependência.
A legítima defesa colectiva, que tão bem caracterizou uma determinada época da história do século XX, esteve na génese do aparecimento de novas formas de se fazer a guerra: a guerra atómica; a guerra bacteriológica: a guerra química; e a guerra meteorológica.
4. UMA MISSÃO MANDATADA PELAS DISPOSIÇÕES DO CAPÍTULO VII
Os princípios básicos definidos pela Carta da Nações Unidas, e no caso vertente, o princípio da proibição do uso da força nas relações internacionais, bem como a igualdade estabelecida entre a soberania dos Estados e o respeito pela integridade territorial, são muitas vezes reforçados através duma maneira selectiva e discriminatória. Esta selectividade, na aplicação da norma internacional, é comummente chamada como a «política das duas faces» atribuída ao Conselho de Segurança. Há autores que apelidam esta prática como sendo uma arrogação do Conselho de Segurança de chamar a si próprio um poder que os termos da Carta não lhe atribui, e que o leva a ignorar as normas jus
cogens.
Para podermos exemplificar e enquadrar o que defendido nesta política, quando o Conselho de Segurança exerce o poder judicial, de facto, criando um Tribunal Criminal, para julgar crimes de guerra, de acordo com o Capítulo VII, normalmente ignora as normas básicas dos direitos humanos, isto porque ao impor sanções contra os regimes, estas mesmas sanções vão atingir todos os povos visados, acarretando, naturalmente, problemas para todos aqueles que nada têm a ver com o que alguém os está a fazer passar, e se visa obter.
Nas decisões do Conselho de Segurança, em algumas ocasiões, e talvez mesmo com uma maior frequência do que a desejada, são simplesmente adoptadas algumas Resoluções devido às capacidades, ao poder que um determinado Estado possui de poder influenciar o sentido de voto. Nestas ocasiões, os outros Estados têm vindo a temer o poder que sobre eles e por este Estado venha a ser usado, devido ao facto de serem mais fracos e sem capacidade para o enfrentar. Consequentemente, e nestas circunstâncias, raramente tem sido usado o direito de veto, pelos Membros Permanentes do Conselho de Segurança. Nestas votações, o voto contrário dos Membros Não Permanentes não assume especial relevância.
Sempre que as Resoluções são adoptadas sob pressão, constata-se que os Tratados concluídos nesta situação, ou ab-rogados como resultado do uso da força, são legalmente problemáticos, e algumas vezes vão mesmo contra as normas internacionais de jus cogens. Nestas situações é comum verificar-se que as Resoluções são adoptadas pelo Conselho de Segurança com a abstenção
de um ou mais Membros Permanentes. Nos casos de resolução mais grave, desde 1991 que a China se tem vindo a abster nas situações em que é exigível a tomada da imposição de medidas de acordo com o Capítulo VII.
Neste contexto, considera-se a abstenção como equivalente à recusa da tomada de posição. A Resolução adoptada nestas circunstâncias pode ser vista com alguma preocupação, porque pode traduzir alguma falta de legalidade formal, de acordo com as regras definidas na Carta, e principalmente nas situações onde se tem de lidar com cenários de uso da força. E é precisamente o uso da força a mais importante atribuição de poderes conferida às Nações Unidas.
As Resoluções que implicam o uso da força têm repercussões inevitáveis no que respeita à paz mundial, mas também, na questão dos direitos humanos dos povos que vivem nas regiões em turbilhão, e em que se pretende que a acção do Conselho de Segurança venha a restabelecer alguma acalmia e pacificação.
Mercê do controlo exercido pelos Membros Permanentes mais poderosos do Conselho de Segurança pode dizer-se que, a política da «dupla estratégia», ou da «dupla face», tem tomado conta das decisões que devem ir de encontro às necessidades dos Estados. Consequentemente, ao interferir desta forma na decisão livre que se deve operar, o Tribunal Internacional de Justiça não fica imune da interferência que é subjacente à actuação.
O Tribunal Internacional de Justiça tem, de forma autoritária, estatuído a obrigação de se respeitar a imunidade e a inviolabilidade da jurisdição criminal que os seus Membros gozam debaixo da lei internacional. Desta forma, coloca-se um ponto final à recente teoria de que deveria haver uma jurisdição universal, porquanto ela se confina apenas aos locais onde os Tribunais de Justiça Internacional são estabelecidos, de acordo com as decisões do Conselho de Segurança.
Após esta dissertação, para se compreender como nasce uma Resolução, cumpre agora analisar um ponto fulcral do uso da força nas missões cujo mandato das Nações Unidas resulta da Resolução do Próprio Conselho de Segurança.
Assim sendo, numa missão que se realize ao abrigo do Capítulo VII da Carta, mesmo que o uso da força esteja devidamente consagrado e autorizado, existem regras para limitar o seu uso, já que ele não pode ser feito de forma indiscriminada, nem passível de diferentes interpretações ou utilização, conforme o contingente ou força que se posiciona no terreno para esta missão.
As Regras de Empenhamento, comummente conhecidas como Rules of Engagement, ou ROE, são o instrumento mais importante que uma força no terreno dispõe para a legitimidade do uso da força. São as ROE que definem, de forma clara, precisa e exaustiva, todas as condições, todas as situações onde o uso da força pode ser exercido. Nenhuma missão se realiza sem que atempadamente sejam definidas as ROE, que diferem de missão para missão, de Teatro de Operações para Teatro de Operações.
As ROE ganharam substância no Direito Internacional, a partir do momento em que o Conselho de Segurança aprovou a Resolução 1327, de 13 de Novembro de 2000. Nesta Resolução 1327 é colocado um especial enfoque na necessidade que as ROE, nas operações de manutenção de paz, se traduzam para as forças empenhadas, como uma base legal e consistente para a operação, e que todas as Resoluções relevantes do Conselho de Segurança devem esclarecer, claramente, em que circunstâncias se permite o uso da força, no sentido de se protegerem todas as componentes da missão, quer sejam os meios materiais, humanos (civis e/ou militares), bem como, quais as medidas a adoptar para o cumprimento do Mandato conferido.
As ROE determinam o quando, onde e como a força deve ser usada. Elas são de cumprimento obrigatório, e estabelecem a forma como actuar mesmo numa situação de guerra. Com esta harmonização que é estabelecida, o trabalho a ser efectuado pelas forças militares, policiais e civis no terreno pode ser mais eficientemente desenvolvido. Os responsáveis aos mais diversos níveis e escalões de comando e chefia podem, assim, coordenar a política de actuação e delinear o cumprimento dos objectivos estratégicos.
Mas toda esta situação atinente às ROE implica que elas tenham um carácter realístico, ou seja, sejam definidas atendendo à realidade que se vive no Teatro de Operações.
Analisemos então o que se pretende com as ROE.
Em primeiro lugar, elas têm de estabelecer as condições em que a força pode ser usada; num segundo momento, contra quem, contra que tipo de força militar pode ser feito o uso da força; por último, até que ponto pode ser feito o uso da força, pois ela tem de ser devidamente limitada.
Um aspecto fundamental a ter de ser considerado em toda esta matéria é que, se as ROE não forem feitas com base em premissas reais e directamente aplicáveis à situação vigente, se poderá criar uma situação de segurança grave, nomeadamente, para aqueles que estão autorizados ao uso da força. Encontramo-nos neste ponto numa situação classificada como erro do Tipo I, ou seja, quando se restringe de tal forma o uso da força que o objectivo que se almeja é impossível de atingir. Por outro lado, temos uma situação classificada como erro do Tipo II, quando é conferida pelas ROE uma possibilidade de actuação demasiado permissiva, querendo com isto dizer que se pode aplicar o uso da força de forma excessiva.
Pelo exposto se verifica que existe uma situação de alguma controvérsia e que implica um cuidado redobrado, por parte do órgão responsável por estabelecer as ROE para a execução duma missão, porquanto a inadaptabilidade destas pode traduzir um falhanço do objectivo e acarretar a perda de imensas vidas humanas, quer por parte da população onde a missão decorre, como quer por parte dos membros da missão.
− A missão do Ruanda − UNAMIR (United Nations Assistance Mission in Rwanda) − que se realizou entre 1993 e 1996 como um erro do Tipo I. Nesta missão, as ROE eram de tal modo restritivas, dado ser uma missão de paz, que as forças militares no terreno não puderam fazer uso das próprias armas, tendo que as entregar aos rebeldes, após terem estado 2 dias seguidos debaixo de tiroteio;
− A Guerra no Iraque, a partir de 2003, é um exemplo claro de erro do Tipo II. O uso da força, após a captura do líder iraquiano Saddam Hussein, contra os insurgentes, tinha como objectivos a prevenção e a manutenção dum sentimento de segurança. Todavia, o que se fez foi o emprego de tácticas de uso da força, mercê de ROE de algum modo ambíguas, as quais vêm permitindo disparar-se contra civis desarmados, incluindo-se nestes, as crianças, e os bombistas suicidas.
Após esta análise e os casos apresentados, facilmente se compreende que o uso da força, fora do âmbito do Direito Internacional, e dos pressupostos definidos na Carta das Nações Unidas, fragiliza e debilita a norma jurídica internacional e o sistema instituído por esta Organização, mormente os princípios basilares do Direito Internacional, como o da autodeterminação, o do respeito pelos direitos fundamentais da pessoa humana, o da cooperação, o da boa-fé, o da apropriação de territórios, e o da exploração dos recursos naturais, entre outros.
5. CONSEQUÊNCIAS DO USO INDEVIDO DA FORÇA
Através do Direito Internacional podemos encontrar uma teoria da autolimitação esboçada por Ihering e desenvolvida por Iellinek a qual diz que o Estado restringe pela sua vontade e até certos limites, a sua própria soberania, ao vincular-se pelos tratados que celebra com os outros Estados, fixando-se, por auto decisão, os limites para além dos quais não quer agir livremente. O Estado reconduz-se assim à vontade de definir os limites da sua acção, de forma soberana.
Com um outro doutrinário, Anzilotti, «o Direito Internacional pressupõe o Estado, de forma lógica, porque as normas internacionais, e mormente a pacta sunt servanda só é passível de existir apoiando-se em normas internas».
A crescente ampliação do campo de aplicação do Direito Internacional tem deixado contudo, e como não poderia deixar de ser, para o Direito Interno a definição do regime jurídico de certas matérias, concretizando-se assim o que se chama de domínio reservado. No Pacto da Sociedade das Nações, já o art.º 15 dizia «se surgir, entre os Membros da Sociedade, qualquer diferendo susceptível de provocar uma ruptura de relações e se o diferendo não for sujeito à arbitragem ou a uma decisão judicial prevista no art.º 13, acordam os Membros da Sociedade em levar a questão ao
Conselho. Para esse efeito basta que um deles comunique o teor do diferendo, ao Secretário-Geral, que tomará todas as providências necessárias para um inquérito e exame completo». De igual forma, aflora o art.º 2 da Carta das Nações Unidas, só que aqui se fala na aplicação das medidas coercitivas do Capítulo VII.
Com o Pacto da Sociedade das Nações pretendeu-se conseguir o objectivo da renúncia definitiva dos Estados à guerra como meio de resolução dos seus conflitos, constante no seu art.º 8, e o art.º 10 estabelecia que a agressão contra qualquer dos Membros da Sociedade obrigava os outros a prestarem apoio à vítima, prevendo-se um sistema de resolução pacífica de conflitos, através da confiança depositada no Conselho para a função de mediação, e a recomendação da arbitragem e do recurso ao Tribunal Permanente de Justiça Internacional.
Vários Pactos foram celebrados com vista à obtenção do ideal de paz:
− Protocolo para Resolução Pacífica de Conflitos Internacionais, aprovado em 2 de Outubro de 1924 pela Assembleia da Sociedade das Nações (Protocolo de Genebra); − Acordos de Locarno, aprovados na Conferência que reuniu entre 5 a 16 de Outubro
de 1925 (um tratado de garantia mútua e quatro de arbitragem);
− Acto Geral de Arbitragem, aprovado na Assembleia Geral da Sociedade das Nações, em 25 de Setembro de 1928;
− Pacto de Renúncia Geral à Guerra, assinado em Paris, em 27 de Outubro de 1928 (Pacto de Briand-Kellogg);
Com o findar da Segunda Guerra Mundial, os Estados agruparam-se para defesa da paz, sob a designação de Nações Unidas.
A própria Carta das Nações Unidas se veio juntar a este acervo de normas que tratam da questão da proibição do uso da força, como já abordamos.
Como tal, e sendo a Carta das Nações Unidas uma norma de Direito Internacional, como todas as normas jurídicas, é susceptível de incumprimento pelos seus destinatários, ou seja, pode ser violada. A violação não afecta a sua validade, mas diminui ou prejudica totalmente a sua eficácia, cuja defesa impõe que à sua violação se siga uma reacção contra os seus agentes, que se obrigue à cessação dessa violação e à reparação dos prejuízos causados, eliminando os efeitos do acto violador sobre a integridade da ordem jurídica internacional.
A responsabilidade jurídica internacional consiste precisamente na obrigação que impende sobre os agentes dos actos violadores (ilícitos internacionais) de praticarem os actos preparatórios necessários.7
O Direito regulador da responsabilidade internacional dos Estados é, na sua essência, quase exclusivamente formado por regras consuetudinárias que, originadas na doutrina de Vattel, a partir
da obra do «De Jure Belli ac Pacis» de Grotius, se revelaram como de muito importantes nas decisões arbitrais proferidas para resolver diferendos entre Estados, no século XIX, sendo mais tarde acolhidas como jurisprudência, quer por parte do Tribunal Permanente de Justiça Internacional, quer pelo Tribunal Internacional de Justiça.
Para que um facto seja considerado internacionalmente ilícito, há aspectos que têm de ser devidamente identificados. Assim, há que atender ao comportamento do Estado, como sendo de acção ou omissão, ou seja, «o elemento subjectivo», sendo, de acordo com o Direito Internacional, atribuível ao Estado; tem de constituir uma violação de uma obrigação internacional, pelo Estado, ou seja, «o elemento objectivo».
Desta forma, há uma violação de uma obrigação internacional por um Estado quando, um facto desse Estado não está em conformidade com o que dele é exigido por essa obrigação, qualquer que seja a sua origem ou natureza.
Nasce aqui e desta forma o que se pode considerar um crime internacional. Este resulta da violação grave de uma obrigação internacional de importância essencial para a manutenção da paz e da segurança internacionais, como a que proíbe a agressão. Outra violação é a que resulta da salvaguarda do direito à autodeterminação dos povos, como a que proíbe o estabelecimento ou a manutenção pela força do domínio colonial, prosseguindo-se com a salvaguarda do ser humano, como a questão da proibição da escravidão, do genocídio e do apartheid. Por fim temos a problemática da salvaguarda da protecção do meio humano, com a proibição da poluição maciça da atmosfera e dos mares.
Atendendo à importância dos direitos envolvidos, os Estados podem arguir ter um interesse jurídico na sua protecção, constituindo-se assim como obrigações erga omnes. Estas, no Direito Internacional, derivam da proibição de actos de agressão, de genocídio, bem como de outras normas relativas aos direitos fundamentais da pessoa humana, incluindo-se neste tipo a protecção contra a escravatura e a discriminação racial.
Um factor que inibe o uso indevido da força, ou seja, exclui a ilicitude do acto, é a legítima defesa, ou seja, a faculdade conferida a um Estado de repelir pela força a agressão armada de outro Estado ou Estados (a chamada legítima defesa repressiva), ou um meio de um Estado prevenir a ofensa, por outro ou outros, de qualquer direito de que seja titular (a legítima defesa preventiva).
A Carta das Nações Unidas só permite a defesa repressiva, conforme cotejado no art.º 51. Neste caso particular, não é uma faculdade geral que é conferida, mas tão-somente um elemento de segurança internacional de que o Estado se poderá socorrer até que o Conselho de Segurança desencadeie as acções necessárias para fazer cessar a agressão, conforme os art.º 52 a 54 da Carta das Nações Unidas.
O cometimento dum acto ilícito não afecta o dever do Estado continuar a cumprir a obrigação violada. A obrigação não se extingue pela violação, mantendo-se o Estado vinculado, não podendo consequentemente um Estado beneficiar dos seus próprios actos ilícitos.
Outros factores relativos às consequências do uso da força podem ser referidos, como a da condenação nos locais e instâncias próprias, mas no caso vertente optou-se por uma análise ao acto em si, em detrimento da consequência concreta (o que poderá ser feito em acto posterior e no desenvolvimento da presente temática).
6. CONCLUSÃO
As atribuições das organizações internacionais e transnacionais são normalmente definidas em termos muito vagos nos respectivos estatutos, pelo que as funções que exercem vêm a sofrer de igual incerteza. O próprio art.º 10 e seguintes da Carta das Nações Unidas nos elucida de como a área reservada à sua competência é ilimitada, ou seja, as definições estatutárias servem apenas como termos referenciais. Será através da jurisprudência política dos interesses que os Estados vão desenvolvendo que se criará matéria doutrinal para ir colmatando esta situação, apesar de, e em qualquer momento, se poder exercer a chamada excepção da competência reservada que cada Estado pode usar. Os mecanismos das instituições internacionais vão sendo complementados através da jurisdição que arbitra os conflitos, sendo esta criada pelo Tribunal Internacional de Justiça.
Vimos ao longo deste trabalho como se terá de contrapor a possibilidade da regulamentação do exercício excepcional do uso da força, o jus ad bellum, pela da regulamentação, a normalização do uso da força, ou seja, pelo jus in bello.
O uso da força, dentro do contexto do Direito Internacional, foi estudado através de várias teorias vigentes, com especial destaque para o que se considera de guerra justa ou por justa causa.
Foi efectuada uma explanação histórica de como nasceu a proibição do uso da força, e dos diferentes actos jurídicos subjacentes à sua constituição como norma jurídica, consagrada na Carta das Nações Unidas, e cujo actual paradigma da relação inter-estatal acarreta naturais repercussões, para as quais haverá que encontrar novas soluções, à luz do Direito Internacional.
A Carta das Nações Unidas aflora claramente no seu Capítulo VII a questão do uso da força, estabelecendo os limites pelas quais as relações internacionais entre os Estados se deverão pautar, bem como a inerente competência delegada no Conselho de Segurança para estabelecer o seu emprego.
A permissão do uso da força e a utilidade da Resolução 3314, ao definir o que é a agressão, colmataram um dos maiores problemas que existia para se poder determinar até que ponto se podia inferir que havia um acto de ilicitude, perpetrado contra um Membro das Nações Unidas, ou era violado um direito que deve constituir-se como uma norma jus cogens, ou seja, universalmente aceite.
Prosseguiu-se com uma abordagem ao estabelecimento das missões das Nações Unidas ao abrigo do capítulo VII, e dentro destas, a relevância que adquirem as Regras de Empenhamento (ROE), para determinar o sucesso ou insucesso da necessidade do emprego do uso da força, descriminando-as pelos seus erros típicos de formulação.
Terminou-se com as consequências para todo aquele que desrespeita a norma, como de Direito Internacional, pelo aspecto que deve caracterizar o acto ilícito.
Enquadraram-se, também, as obrigações erga omnes, para a compreensão da aplicabilidade no campo do crime internacional, e do desrespeito das mais elementares normas do Direito Internacional.
Conclui-se que o factor coercitivo a ser aplicado aos Estados que não cumpram correctamente a proibição do uso da força merece uma revisão, à luz do Direito Internacional. Os factores intrínsecos não são suficientemente fortes para impedir o uso da força, por parte de alguns Estados, e por outro lado, haverá que minimizar o efeito da chamada politica de «duas faces», acabando-se com a situação do guarda-chuva protector a todo aquele que se sirva dele, dentro do quadro da hegemonia mundial, sempre que não sejam cumpridas as normas internacionais, e seja utilizada a força nas relações internacionais com outros Estados.
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