PU BLI C
CONSELHO DA
UNIÃO EUROPEIA Bruxelas, 28 de Março de 2011
Dossierinterinstitucional:
2011/0023 (COD)
8016/11
LIMITE GENVAL 27 AVIATION 62 DATAPROTECT 16 CODEC 466
NOTA
de: Presidência
para: COREPER/Conselho
n.º doc. ant.: 6007/11 GENVAL 5 AVIATION 15 DATAPROTECT 6 CODEC 278 + ADD 1 + ADD 2 + COR 1
6518/11 GENVAL 10 AVIATION 26 DATAPROTECT 11 CODEC 284 Assunto: Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à utilização
dos dados dos registos deidentificação dos passageiros para efeitos de prevenção, detecção,investigação e repressão dasinfracçõesterroristas e da criminalidade grave
– Possívelinclusão dos voosinternos da UE
I. Antecedentes – projecto de decisão-quadro relativa ao PNR
1. Em 17 de Novembro de 2007, a Comissão apresentou a proposta de decisão-quadro do Conselho relativa à utilização dos dados dos registos deidentificação dos passageiros (PNR) para efeitos de aplicação dalei. Em 3 de Fevereiro de 2011, a Comissão apresentou uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à utilização dos dados dos registos deidentificação dos passageiros para efeitos de prevenção, detecção,investigação e repressão dasinfracçõesterroristas e da criminalidade grave. Na reunião do CATS
de 10 de Fevereiro, a Comissão apresentou a proposta,tendo os Estados-Membros procedido a uma primeiratroca de opiniões sobre a mesma.
II. Âmbito de aplicação: dados PNR de voos internacionais e eventualmente também de voos internos da UE
2. O âmbito de aplicação da proposta da Comissão é limitado a voos internacionais, ou seja, voos cujo ponto de partida ou de chegada é um país terceiro (não membro da UE). Os voos internos da UE não estão incluídos, mas o artigo 17.º, n.º 1, do projecto de directiva exige que a Comissão apresente ao Parlamento Europeu e ao Conselho, no prazo de quatro anos após a entrada em vigor da directiva, um relatório sobre a viabilidade de incluir os voos internos no âmbito de aplicação da directiva. O considerando 28 do projecto de directiva refere ainda que a directiva "não obsta a que os Estados-Membros possam prever, ao abrigo do direito
nacional" a recolha dos dados PNR relativos aos voos internos, possibilidade que é reconhecida pelo artigo 17.º.
3. Na reunião do CATS de 10-11 de Fevereiro de 2011 e na reunião do Grupo das Questões Gerais incluindo a Avaliação (GENVAL) de 8-9 de Março de 2011, o Reino Unido, apoiado por um número significativo de Estados-Membros, defendeu que os Estados-Membros
pudessem também recolher dados PNR sobre voos internos da UE. Na nota que apresentou1, a delegação UK propôs uma alteração que tornaria facultativa a recolha, por parte de qualquer Estado-Membro, de dados PNR sobre voos entre Estados-Membros, alargando aos voos internos o sistema criado pela directiva para os voos internacionais. Um Estado-Membro que decidisse aplicar a directiva aos voos internos da UE poderia também determinar as rotas internas específicas sobre as quais pretende recolher dados PNR. Na reunião do GENVAL de 7-8 de Março de 2011, esta proposta teve o apoio de um número muito significativo de Estados-Membros.
1 6359/11 GENVAL 8 CATS 10 AVIATION 21 DATAPROTECT 9.
4. A conveniência de incluir os voos internos da UE no âmbito de aplicação da directiva relativa aos PNR merece um debate aprofundado tendo em vista o objectivo principal de estabelecer um sistema europeu de PNR, nomeadamente para reforçar a segurança. Muitos Estados- -Membros salientaram o valor acrescentado, em termos operacionais, da inclusão desses voos.
Na sua avaliação de impacto, a Comissão Europeia salientou também a importância da inclusão dos voos da UE. Na realidade, a maioria dos voos na Europa são voos internos da UE. Segundo o Eurostat, representam mais de 42%1 dos voos, representando os voos
nacionais outros 22%, enquanto apenas 36% são voos para destinos fora da União Europeia.
Em 15 países, mais de 70% dos voos são voos internos da UE. A não inclusão dos voos internos da UE implicaria o risco de transferir a ameaça em vez de a enfrentar. Com efeito, as análises realizadas pelos organismos responsáveis pela luta antiterrorista demonstram que os terroristas utilizam muitas vezes as plataformas da UE em vez de voos internacionais directos e que a complexidade das suas deslocações tem vindo a aumentar. A possibilidade de acesso antecipado aos dados PNR proporcionaria a oportunidade de identificar esses indivíduos. Por outro lado, tem-se argumentado que, no tocante aos voos internos da UE, os benefícios da recolha de dados PNR em termos de aplicação da lei podem ser facilmente contrariados por criminosos (potenciais) que podem procurar meios alternativos de transporte dentro da UE.
No entanto, este argumento também é válido, embora certamente em menor escala, para os voos internacionais.
5. Paralelamente, vários Estados-Membros manifestaram preocupações em relação à compatibilidade da inclusão dos voos internos da UE no âmbito da directiva PNR com o Código das Fronteiras Schengen e a livre circulação de pessoas2. O Serviço Jurídico do Conselho emitiu um parecer escrito sobre essas questões3. Esse parecer terá de ser
cuidadosamente analisado, mas a Presidência considera que a inclusão de voos internos da UE específicos, acompanhada de salvaguardas suficientes, pode ser levada a cabo em
conformidade com a legislação da UE em matéria de livre circulação de pessoas.
1 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Air_transport_statistics.
2 A Comissão remeteu para o parecer do Serviço Jurídico da Comissão, segundo o qual a inclusão dos voos internos da UE não infringiria o Código das Fronteiras Schengen nem prejudicaria a livre circulação de pessoas.
3 8230/11 JUR 115 GENVAL 29 VIATION 72 DATAPROTECT 21 CODEC 509.
6. Foram igualmente salientados os eventuais custos da inclusão dos voos internos da UE.
Afigura-se que o estabelecimento de um sistema de PNR a nível europeu tem custos fixos e custos variáveis e que, quanto mais é utilizado o sistema, tanto mais vão sendo reduzidos os custos fixos por dado recolhido. Embora tenha sido feito um estudo sobre este ponto, o custo total estimado de 10 cêntimos por passageiro foi contestado por várias delegações. No que se refere aos custos fixos, os Estados-Membros pediram à Comissão informações mais
pormenorizadas sobre o apoio financeiro que prestará aos Estados-Membros para a criação de uma unidade de informações de passageiros, nomeadamente sobre o cenário em que deveriam ser incluídos os voos internos da UE. Até agora, a Comissão tem indicado que irá prestar uma ajuda substancial (superior a 50% dos custos) aos Estados-Membros.
7. A Presidência apresenta quatro opções diferentes para abordar a questão da inclusão dos voos internos da UE:
1) Não inclusão dos voos internos da UE;
2) Inclusão facultativa de alguns voos internos da UE, em rotas específicas. Esta solução não obrigaria os Estados-Membros a recolher dados PNR relativos a voos internos, mas daria a possibilidade de o fazer aos Estados-Membros que o considerassem necessário em termos operacionais.
3) Inclusão obrigatória de alguns voos internos da UE. Esta solução exigiria a
cooperação de todos os Estados-Membros, já que teriam de definir conjuntamente as rotas específicas em que os dados PNR seriam obrigatoriamente recolhidos.
4) Inclusão obrigatória de todos os voos internos da UE. Neste regime, os Estados- -Membros não teriam qualquer liberdade para decidir quais os voos que seriam objecto de recolha de dados PNR. O regime aplicável aos voos internos da UE seria assim absolutamente idêntico ao dos voos para/de países terceiros: os dados PNR seriam sempre recolhidos.
8. É óbvio que a opção 4 teve escasso apoio, já que implicaria um enorme investimento tanto por parte das autoridades dos Estados-Membros como por parte das transportadoras aéreas. A opção 3 corresponde à opção que a Comissão se propõe analisar quatro anos após a entrada em vigor da directiva, embora sem qualquer pedido no sentido de introduzir tal sistema imediatamente. Quanto à escolha entre as opções 1 e 2, a opção 2 tem a vantagem de permitir que os Estados-Membros que façam uso dessa possibilidade adquiram uma valiosa
experiência na recolha e tratamento de dados PNR relativos aos voos internos da UE. Além disso, a Presidência remeteu para os resultados dos trabalhos do Conselho de 27 de Novembro de 2008, segundo os quais:
"As linhas gerais [...] não deverão ter por objecto, nem ter por efeito, excluir opções nacionais complementares, tendo em conta as possibilidades e as restrições
decorrentes da legislação europeia. A este respeito, foram identificadas como possíveis finalidades [...] a cobertura do transporte aéreo intra-comunitário [...]. Muitos Estados- -Membros parecem desejar manter esta liberdade; alguns já fizeram tais escolhas e não se vislumbram motivos válidos para que a criação de um PNR europeu em resposta a certas necessidades leve esses Estados a renunciar a dar resposta a outras necessidades reconhecidas a nível nacional."1
9. A fim de prosseguir os trabalhos preparatórios sobre o projecto de directiva PNR a nível de peritos, a Presidência considera necessário que o Conselho indique, a nível político, se a directiva deve dar ao cada Estado-Membro a possibilidade de recolher dados PNR
relativamente a voos internos da UE específicos e se a recolha e o tratamento desses dados deverão estar sujeitos ao regime jurídico estabelecido pela directiva PNR.
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1 16457/08 CRIMORG 208 AVIATION 286 DATAPROTECT 100 + COR 1 + COR 2.
