1
Agenda governamental de políticas setoriais: uma análise sobre a
atenção do Executivo e do Legislativo às políticas de energia no
período de 2003 a 2014
1Cristiano Parra Duarte (UFSCar)
2Resumo:
O expressivo aumento das fontes renováveis na matriz energética brasileira entre 2003 e 2014 pressupõe uma mudança no comportamento da atenção de atores e instituições governamentais, ou seja, uma mudança na agenda governamental. Enfocando atores-chave no processo de produção de políticas públicas no Brasil, o presente trabalho analisou a entrada e a saída de temáticas nas agendas formais do Executivo e do Legislativo a fim de identificar a dinâmica de atenção que possa explicar a guinada na priorização da política de energia nacional rumo às fontes renováveis. Dessa forma, este estudo buscou responder, mais detalhadamente, quais são as características da atenção do Executivo (aqui dividido entre a Presidência e o Ministério de Minas e Energia) e o Legislativo com o intuito de perceber de qual esfera deriva a crescente atenção sobre as energias “limpas”. Além disso, foi possível traçar semelhanças e diferenças dessas agendas no período selecionado para a análise (2003-2014).
Palavras-chave: Políticas Públicas; Agenda Governamental; Políticas de Energia; Dinâmica de Políticas Públicas. Introdução
A área de energia compreende o domínio das políticas de infraestrutura. Logo, as políticas de energia estão em constante diálogo com políticas econômicas (sobretudo nos debates sobre desenvolvimento) e também com políticas ambientais, em virtude dos impactos da ação humana na natureza (GOLDEMBERG; LUCON, 2007). No Brasil, os pesquisadores das ciências sociais dedicados ao campo das políticas públicas pouco focalizam esse setor (SUDANO; SOARES, VERGILI, 2015), que tem por característica ser uma seara mais técnica, onde os processos de produção das políticas setoriais são mais afastados das arenas de participação popular (GOMIDE; PEREIRA, 2018). O destaque dos estudos em análises de políticas públicas brasileiras, na verdade, concentra-se no locus das políticas sociais, como saúde, assistência social e educação (SUDANO; SOARES, VERGILI, 2015).
O trabalho de analisar uma política setorial com pouca tradição num campo de estudo depende, nesse sentido, da revisão dos trabalhos realizados por teóricos e pesquisadores vinculados a outras disciplinas ou áreas do conhecimento, que muitas vezes não evidenciam pontos que, para as ciências sociais, são de extrema relevância, como o papel dos atores e das instituições, como também dos conflitos políticos no complexo processo de produção das políticas públicas. Além disso, buscamos também por dados produzidos pelas autoridades
1 Trabalho apresentado ao 44º Encontro Anual da ANPOCS, no SPG39 - Políticas Públicas baseada em evidências. 2 Administrador Público formado pela Unesp. Mestrando em Ciência Política pela UFSCar, com bolsa da FAPESP.
2 governamentais a fim de observar em que direção o governo escolhe ou não agir (DYE, 1984) nas arenas políticas onde disputam uma variedade bastante grande de atores e grupos diversos. A partir desses desafios, este trabalho parte de dois elementos centrais. Primeiro, há um crescimento relevante das energias renováveis na matriz energética brasileira a partir de 2002 que destoa da tendência observada até então (Gráfico 1). E segundo, a literatura especializada aponta que a política de energia possui acentuados problemas em processos decisórios (GOMIDE; PEREIRA, 2018). Dessa forma, este estudo, que tem por objetivo investigar a dinâmica da atenção governamental sobre a política de energia, explora os aspectos empíricos tanto dos dados produzidos pelo governo (pelo crescimento das energias renováveis na matriz energética brasileira) quanto de estudos produzidos por pesquisadores (os problemas em processos decisórios) para reconhecer a relevância em se analisar a política de energia a partir da agenda-setting, um arcabouço teórico metodológico definido como pré-decisório (CAPELLA, 2006).
Gráfico 1 – Desenvolvimento da produção primária de energias renováveis e não renováveis
entre 1995 e 2014 no Brasil, por ano
Fonte: EPE, 2017. Elaboração própria.
Os estudos sobre agenda governamental (policy agenda-setting) – que compreende as questões em que o governo e atores a ele relacionados concentram atenção em determinado momento (KINGDON, 2003) – tem por objetivo explicar a definição de problemas e soluções e a dinâmica de atenção em torno das variadas políticas públicas (KINGDON, 2003; BAUMGARTNER; JONES, 1993; JONES; BAUMGARTNER, 2005). Com tradição nos Estados Unidos, sua trajetória é dividida em quatro fases: desenvolvimento do campo com criação de conceitos e questões gerais (anos 1960 e 1970); criação de modelos teórico-metodológicos (anos 1980 e 1990); difusão das abordagens teórico-metodológicas ( a partir dos
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 em 1 0 ³ te p (t o e) Ano
3 anos 2000); criação de redes internacionais e estudos comparativos (momento atual) (JOHN, 2018; CAPELLA; BRASIL, 2015).
Dos modelos criados na chamada guinada argumentativa (FISCHER; FORESTER, 1993) no segundo momento dos estudos de policy agenda-setting, o presente trabalho se baseia na Teoria do Equilíbrio Pontuado (Punctuated Equilibrium Theory - PET), desenvolvida por Baumgartner e Jones (1993). A PET parte do princípio de que as políticas públicas passam por períodos de estabilidade e de abruptas mudanças, em que ambos os momentos são produtos dos monopólios de políticas (policy monopoly). Os autores mostram que a política permanece estável na medida em que o monopólio é sustentado por feedbacks negativos às propostas externas. Por outro lado, a política muda quando novos entendimentos e atores conseguem desestruturar este monopólio, ou seja, abre-se espaço para um feedback positivo. Nos processos de mudanças, Baumgartner e Jones (2002) postulam dois processos: mimetização e deslocamento de atenção. O primeiro deles é caracterizado pela mudança de ideias e valores dos tomadores de decisão sob influência do comportamento de outros atores, o chamado “efeito cascata social”. Já o processo de deslocamento de atenção tem como base a premissa de processamento serial de informações. Em outras palavras, nos complexos processos de tomada de decisão, os policymakers, pela impossibilidade de prestar atenção em todas as dimensões das questões contidas na agenda, tomam suas decisões com base em um reduzido substrato.
Em outros estudos, Jones e Baumgartner (2005) mostraram que a entrada de questões na agenda para a decisão dos policymakers não ocorre apenas da predileção das instituições ou pelos debates públicos, mas pela interação entre os dois fatores. Nesse sentido, os autores criam o conceito de subsistemas de políticas pública: comunidades de especialistas que detém o monopólio de políticas e tem o poder de acessar esses decisores. Esses subsistemas constroem a policy image – entendida como as ideias e valores sobre uma questão ou uma política – que se estruturam em torno de arranjos institucionais. Para Baumgartner e Jones, o ponto-chave está no processamento de informações advindos do ambiente. Como essas ideias e valores são ambíguos, os tomadores de decisão direcionam sua atenção para determinadas questões e formam suas prioridades, ao passo que outras questões são ignoradas. O cerne do modelo do Equilíbrio Pontuado está na interpretação dada pelos policymakers às questões contidas nas agendas e a relação com as policy images desenvolvidas no subsistema para explicar a dinâmica das políticas públicas.
Do desenvolvimento desse modelo teórico em 1993, tanto o arcabouço teórico quanto o desenho metodológico proposto por Baumgartner e Jones são difundidos e passam a ser aplicados em diferentes contextos político-institucionais distintos. A congregação de esforços
4 por pesquisadores de vários países faz nascer o Comparative Agendas Project, rede de pesquisadores dedicados ao estudo da agenda governamental e da dinâmica de políticas públicas. Nesse sentido, as pesquisas sobre formação de agenda têm se dedicado a identificar mudanças na atenção governamental em torno de diferentes políticas públicas por meio de movimentações de temas na agenda. A entrada e a saída de assuntos na agenda governamental sinalizam as prioridades de atuação tendo por definição a incapacidade de atores e instituições prestarem atenção sobre todas as questões ao mesmo tempo.
Partindo do relevante crescimento das energias renováveis na matriz energética brasileira a partir de 2003 em um ambiente de notório problema decisório, buscamos responder às seguintes perguntas: como se comporta a atenção dos Executivo e do Legislativo sobre as políticas de energia? Há de fato alteração na atenção que possa explicar esse crescimento das fontes renováveis? Qual o grau de atenção desses atores e instituições às políticas de energia ao longo do tempo? Quais são as prioridades do Executivo e do Legislativo em matéria de energia? Há similaridade ou diferenças entre as prioridades do Executivo e do Legislativo sobre as políticas de energia?
Após essa introdução, onde apresentamos o referencial teórico dos estudos de agenda governamental e dinâmica de políticas (policy dynamics), e as questões de pesquisa, a segunda seção aponta o arcabouço metodológico utilizado, que tipos de dados foram selecionados e de que forma são apresentados. A terceira seção é dedicada à análise dos resultados encontrados, destacando as frequências de atenção e as correlações entre as agendas do Executivo e do Legislativo. Ao final apresentamos as conclusões e os principais resultados encontrados.
Metodologia
Este estudo emprega a metodologia desenvolvida pelo Policy Agenda Project – grupo de pesquisa dedicado à análise da dinâmica de políticas e à agenda governamental coordenado por Bryan Jones e Frank Baumgartner, pesquisadores responsáveis pelo desenvolvimento da Teoria do Equilíbrio Pontuado – e pelo Comparative Agendas Project. O grupo representa um complexo e inovador projeto dedicado a seleção, coleta, sistematização e tratamento de dados que refletem a atenção governamental ao longo do tempo, de forma a permitir a observação do
status de várias políticas públicas ao longo do tempo (BAUMGARTNER; JONES;
WILKERSON, 2002).
O presente trabalho, que objetiva analisar a dinâmica de atenção do Executivo e do Legislativo sobre as políticas de energia, compreende o primeiro esforço brasileiro em aplicar
5 esse arcabouço teórico-metodológico na análise de uma política tida pela literatura como mais técnica e insulada (SARAIVA; RAMPAZO, 2017; GOMIDE; PEREIRA, 2018), afastada da lógica das políticas sociais, mais predominantes nos estudos de análise de políticas públicas por pesquisadores brasileiros (SUDANO; SOARES, VERGILI, 2015).
O desafio do trabalho está, nesse sentido, em estabelecer indicadores de atenção que permitam sinalizar o processo de focalização de atenção pelos policymakers brasileiros, em convergência às proposições do CAP. Entre os pesquisadores que congregam essa agenda de pesquisa internacional, podemos observar, de forma geral, a utilização de indicadores como legislações, discursos presidenciais, dados da cobertura midiática e dotações orçamentárias, por exemplo (BAUMGARTNER; GREEN-PEDERSEN; JONES, 2006; BAUMGARTNER; JONES; WILKERSON, 2011). Seguindo o esforço empreendido pelo Laboratório de Estudos sobre a Agenda Governamental (grupo brasileiro membro do CAP), selecionamos um conjunto de dados que podem expressar o processo de agendamento das duas principais esferas de produção de políticas públicas: o Executivo e o Legislativo (CAPELLA; BRASIL; SUDANO, 2015). Neste trabalho, optamos por utilizar os seguintes indicadores3: (a) produção legislativa4 – composta por Leis, Decretos Legislativo, Decretos do Executivo, Medidas Provisórias, Portarias do Ministério de Minas e Energia (MME) e Portarias Interministeriais com o MME; e (b) comunicações do Executivo – composto pelas Mensagens ao Congresso e Discursos de Posse dos presidentes. É importante notar que os pesquisadores envolvidos na agenda de pesquisa de agenda governamental e dinâmica de política entendem que a formação da agenda governamental congrega atores tanto de dentro quanto de fora da estrutura governamental (KINGDON, 2003; BAUMGARTNER; JONES, 1993). Se destacam, por exemplo, a mídia, os partidos políticos, os grupos de interesse, o poder Judiciário. No entanto, este trabalho objetivou analisar tão somente os poderes Executivo e Legislativo, num esforço de aproximar os resultados obtidos às pesquisas empreendidas por outros pesquisadores do CAP. Somente optamos por estender a análise à atenção do MME por observar na literatura a forte atuação ministerial nos processos de produção dessa política setorial (MACHADO; GOMIDE; PIRES, 2017; 2018).
3 Os dados selecionados coletados possuem as seguintes fontes: (a) Leis, Decretos Legislativo, Decretos do
Executivo, Medidas Provisórias – sistema LexML; (b) Portarias do Ministério de Minas e Energia (MME) e Portarias Interministeriais com o MME – portal eletrônico do Ministério de Minas e Energia; (c) Mensagens ao Congresso e Discursos de Posse dos presidentes – Biblioteca da Presidência.
4 O grupo também trabalha com os indicadores Emendas à Constituição, Leis Complementares e Constituição
Federal de 1988. Os dois primeiros não foram utilizados, pois não possuem, em nenhum ano desta análise, focalização da atenção sobre as políticas de energia. A Carta Magna, por outro lado, não foi selecionada dado que o recorte temporal contempla de 2003 a 2014. O seu uso faria sentido se analisássemos os primeiros anos da redemocratização, conforme faz Brasil (2017; 2019).
6 Os dados selecionados e coletados foram sistematizados e tratados através do método de análise de conteúdo (BARDIN, 1977) e codificação de forma a transformar informações dispostas de forma distinta em documentos com diferentes naturezas em códigos comparáveis entre si. Os códigos e subcódigos utilizados são apresentados no Quadro 1.
Quadro 1 - Tópicos e Subtópicos5
Tópico – política substantiva Subtópico – política setorial
1 - Macroeconomia 800 – Geral
2 - Direitos Civis, Políticos, Liberdades e Minorias 801 – Energia Nuclear
3 - Saúde 802 – Eletricidade e Hidrelétricas
4 - Agricultura, Pecuária e Pesca 803 – Gás e Petróleo
5 - Trabalho, Emprego e Previdência 805 – Minas, Carvão e Termelétricas
6 - Educação 806 – Etanol, Energias Renováveis e Alternativas
7 - Meio Ambiente 807 – Controle e Eficiência Energética
8 - Energia 898 – Pesquisa e Desenvolvimento
9 - Imigração e Refugiados 899 - Outro
10 - Transportes
12 - Judiciário, Justiça, Crimes e Violência 13 - Política Social
14 - Habitação, Infraestrutura e Reforma Agrária
15 - Sistema Bancário, Instituições Financeiras e Comércio Interno 16 - Defesa, Forças Armadas, Militares e Guerra
17 - Ciência, Tecnologia e Comunicações 18 - Comércio Exterior
19 - Relações Exteriores
20 - Governo e Administração Pública 21 - Território e Recursos Naturais 23 - Cultura, Esporte e Lazer
Os processos de codificação e controle metodológico são realizados em double-check, no qual, inicialmente, dois pesquisadores qualificados atribuem códigos para os dados informados. As decisões são comparadas e, com compatibilidade maior ou igual a 90%, os dados divergentes são separados e julgados por um terceiro pesquisador que define o código apropriado para a informação em questão (BRASIL, 2017; 2019). Após a codificação da totalidade do corpus documental, selecionamos para este estudo apenas os dados codificados nas políticas de energia. O banco de dados mobilizado por esta pesquisa, portanto, é o resultado de um processo de codificação integral do corpus documental duplamente checado, em que
5 No total, são 22 macrocategorias referentes às políticas substantivas, como energia, por exemplo, e mais de 250
subcategorias, congregando as diversas políticas setoriais em cada política substantiva, como energias renováveis, por exemplo (CAPELLA; BRASIL, 2019).
7 selecionamos somente os dados pertencentes ao tópico de políticas de energia (código 8), formando um universo de quase seis mil informações.
Os dados armazenados e utilizados receberam um tratamento estatístico6 para se transformarem em percentual de frequência para representarem a fração de atenção de uma política sobre o universo total e, dessa forma, conseguimos empreender análises longitudinais (ao longo do tempo) e transversais ou cross-sectional (entre variáveis num mesmo momento). A seguir, apresentamos então as análises de frequência e correlação da dinâmica de atenção sobre as políticas de energia.
Análises: a dinâmica de atenção às políticas de energia
Damos início às análises a partir dos dados sobre a atenção da Presidência e do Legislativo Federal com relação à área de energia. Esses dados são importantes porque evidenciam o grau de atenção despendido, por ano, às políticas de energia de forma a podermos observar os momentos de estabilidade e também de pontuações. Conforme pode ser observado no Gráfico 2, energia é alvo de atenção em todo o período analisado, por ambas instituições. No entanto, é bastante destoante a frequência em que a Presidência focaliza atenção sobre questões energéticas e em que medida os parlamentares atuam nesse domínio setorial. Dessa forma, podemos ver que de fato a área de energia é uma seara que encontra pouco espaço no Congresso Nacional, ficando a produção dessa política setorial mais à cargo do Executivo.
Gráfico 2 - Percentual de atenção sobre a área de energia pela Presidência e pelo Legislativo Federal,
por ano
Os dados apresentados anteriormente esboçam um conjunto de dados que, juntos, expressam a tendência mais geral da atenção e agendamento das políticas de energia. A seguir,
6 A utilização dos dados em seu formato bruto, em valores reais, enviesaria as análises pela possibilidade de
produzirem desvios e tendências erradas.
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Anos Presidência Legislativo
8 apresentamos o comportamento da atenção em cada um dos indicadores apresentados na seção dedicada à metodologia. Nesse momento, nos importa aumentar o grau de agregação de forma a caracterizar sobre o que, em específico, os diferentes agentes governamentais focalizam atenção, com o intuito de observar a dinâmica das políticas setoriais no setor de energia.
O primeiro indicador apresentado refere-se às Leis Ordinárias aprovadas no Congresso Nacional. Os dados demonstram que o Legislativo tem uma agenda mais genérica, onde predominam as normativas classificadas no código 800. Em outras palavras, os parlamentares constroem agendas que congregam questões diversas, relacionados a, por exemplo, orçamento setorial ou tributos ou taxas que incidem sobre mais de uma fonte energética. Além disso, energia elétrica e hidrelétricas, como também gás e petróleo aparecem em 8 anos do período, demonstrando uma contínua atenção sobre essas fontes energéticas, ainda que tenham uma considerável oscilação. Curiosamente, o Congresso não focalizou atenção entre 2006 e 2008 às pautas referentes ao petróleo. O período é marcante pela descoberta do pré-sal, trazendo implicações importantes tanto para a área de energia, quanto para as dotações orçamentárias de políticas sociais. Dessa forma, podemos ver que a descoberta do pré-sal enquanto evento focal não impactou de imediato a agenda legislativa.
Gráfico 3 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia em Leis Ordinárias, por ano
Em paralelo, os dados relativos aos Decretos do Legislativos, apresentado no Gráfico 4, apresentam um comportamento bastante destoante das aprovações em Leis Ordinárias. Primeiro que a área de energia não está presente em todo o período, ficando de fora em 2003, 2004, 2006, 2013 e em 2014. Podemos perceber que esse instrumento normativo é usado pelos parlamentares para dar direcionamento setoriais específicos, como a aprovação para a exploração de recursos hídricos e minerais. Aqui, para além de uma importante atenção ao subcódigo 802, podemos observar também uma priorização por fontes energéticas com pouco espaço no indicador anterior: os destaques estão para as energias renováveis e também para a energia nuclear. 0% 20% 40% 60% 80% 100% 200320042005200620072008200920102011201220132014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899
9
Gráfico 4 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia em Decretos do Legislativo, por ano
Com relação aos Decretos editados pelo Executivo podemos ver que o tópico 802 é a principal área setorial focalizada. Esses dados reforçam que os governos federais agiram na direção da expansão da principal fonte energética brasileira para evitar que os apagões, como os ocorridos entre 2001 e 2002, voltassem a ocorrer no Brasil. As fontes hídricas, conforme aponta Bermann (2007), receberam bastante priorização em virtude do que o autor chamou de “síndrome de blackout”. Esse movimento, na verdade, é mais acentuado nos governos Lula. Em Rousseff, conforme pode ser visto no Gráfico 5, começamos a observar um maior espaço das energias renováveis, sobretudo pelos direcionamentos da segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), como também do petróleo, importante substrato na produção de combustíveis usados nas usinas termelétricas, que também ganham destaque nesse período (EPE, 2017), como também dos desdobramentos sobre a descoberta e exploração do pré-sal.
Gráfico 5 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia em Decretos do Executivo, por ano
Por outro lado, as Medidas Provisórias editadas não focalizaram as políticas de energia em todo o período. Apesar do predomínio, mais uma vez, da eletricidade, o governo Rousseff
0% 20% 40% 60% 80% 100% 200320042005200620072008200920102011201220132014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899
10 novamente apresenta uma diversificação setorial, em que se destacam a atenção sobre o gás e o petróleo, como também às energias alternativas. Essas, nesse indicador, são enfocadas de forma igual por dois anos seguidos. Isso demonstra que a presidência, quando colocamos lado a lado ambos indicadores, imprime uma guinada na atenção rumo às fontes renováveis.
Gráfico 6 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia em Medidas Provisórias, por ano
Após observar a dinâmica de atenção do Legislativo e também da Presidência, precisamos verificar em que direção o ministério setorial realiza seu processo de agendamento sobre as políticas de energia. Observar tanto a Presidência quanto o Ministério de Minas e Energia significa mapear a representação da agenda governamental setorial do Executivo. Optamos por essa distinção entre a Presidência e o MME em decorrência da dinâmica de coalizões que imperam na nomeação dos ministros. Nesse sentido, a atuação ministerial não necessariamente converge com as priorizações dos presidentes. Conforme apontam Baumgartner e Jones (1993), a agenda presidencial tende a ser mais geral, agregando mais temáticas; as agendas setoriais, por outro lado, destacam o processo de priorização por agentes mais técnicos e ligados especificamente com o domínio setorial.
Conforme pode ser visto no Gráfico 7, a atenção do MME em suas portarias tem um comportamento bastante diferente, em trajetória. A maior parte das normativas editadas referem-se ao subcódigo 899, direcionado a questões administrativas que não necessariamente implicam na produção das políticas setoriais. Na verdade, esse grande conjunto de dados caracterizados como ‘outros’ esboçam a movimentação de pessoal, seja admissão ou exoneração, seja a nomeação para alguma função dentro do próprio ministério. Nesse sentido, nos importa mais os demais subtópicos. Com relação a eles, podemos ver que somente a eletricidade e hidrelétricas estão presentes em todo o período. No entanto, as áreas priorizadas ao decorrer dos doze anos de análise se alteram. Se até 2005 o tópico 802 era a principal fonte de atenção, esse quadro começa a se alterar com uma diversificação entre 2006 e 2009 e, em
0% 20% 40% 60% 80% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899
11 2010, as energias renováveis passam a corresponder à principal fonte energética focalizada. Em paralelo, temos também uma importante constância na atenção dedicada às termelétricas, no subtópico 805. Podemos pensar que ao passo que a presidência dá seus direcionamentos às hidrelétricas, o MME dá direcionamentos com relativa uniformidade à fonte que surge como a garantia ou a reserva na produção de eletricidade nos casos de crise hídrica. Ainda, a atuação ministerial demonstra que as energias alternativas têm se tornado o principal expoente do domínio mais técnico do Executivo a partir de 2010.
Gráfico 7 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia em Portarias do Ministério de Minas e
Energia, por ano
Quando observamos a atuação do MME em ação conjunta com demais ministérios nas Portarias Interministeriais, vemos que as prioridades são outras. Nesse indicador, a ênfase está, novamente, no subcódigo 802, como também, pela primeira vez, no subcódigo 807, relativo ao controle e à eficiência energética. Podemos perceber que uma ação mais integrada vai na direção de questões mais práticas, como por exemplo, normas de consumo de energia do setor público ou selos de eficiência energética, por exemplo.
Gráfico 8 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia em Portarias Interministeriais com o
Ministério de Minas e Energia, por ano 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899
12 Há ainda um outro conjunto de dados que são relativos aos presidentes: as Mensagens ao Congresso e os Discursos de Posse apresentam-se como indicadores da comunicação formal do presidente, não enquanto conteúdo material, mas sim no plano das intenções e das ideias a serem transmitidas. Ainda assim, esses indicadores são bastante válidos para observar em que medida as questões destacadas como importantes em comunicações são transformadas em ação setorial, ou não.
O Gráfico 9 apresenta a dinâmica de atenção às políticas de energia nas Mensagens enviadas ao Congresso. Podemos notar que nos dois primeiros anos da série histórica observada a área de energia não esteve entre as prioridades presidenciais, apesar da crise de abastecimento assistida nos anos anteriores. A partir de 2005, quando a área setorial é mencionada em todos os anos, observamos uma oscilação das prioridades. Começamos com uma priorização absoluta nas energias renováveis e terminamos o período enfocando mais as hidrelétricas e o petróleo. Dessa forma, observamos uma trajetória discursiva que vai na contra mão da ação governamental, evidenciada pelos indicadores apresentados anteriormente.
Gráfico 9 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia em Mensagens ao Congresso, por ano
Por outro lado, os discursos de posse apresentados no Gráfico 10 demonstram um comportamento curioso. No primeiro discurso de posse de Lula, somente petróleo pontuou como prioridade governamental. Em 2007, o presidente reeleito não enfocou nenhuma atenção nas questões energéticas. Já em Rousseff, percebemos uma diversificação das prioridades dirigidas em seu discurso de posse, tendo um certo grau de convergência entre a posse e seus direcionamentos de prioridade levados ao Congresso Nacional anualmente. De forma geral, temos um descolamento entre mensagens e discursos e ação governamental nos governos Lula, e uma considerável similaridade entre ideias apresentadas e ações materializadas em Rousseff. Notamos, nesse sentido, um perfil bastante diferente entre os presidentes petistas em seus diferentes governos sobre a área de energia.
0% 20% 40% 60% 80% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899
13
Gráfico 10 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia em Discursos de Posse, por ano
Após observar a dinâmica de atenção indicador a indicador, ficam as perguntas: as agendas do Executivo influenciam a agenda do Legislativo? Existe uma convergência entre a atuação presidencial e a ação ministerial? A fim de responder a essas perguntas, calculamos a correlação (Correlação Linear de Pearson) entre Presidência, MME e Legislativo. Antes de debatermos os resultados apresentados na Tabela 1, é preciso lembrar que traçar a correlação entre variáveis nas ciências sociais não é tarefa fácil, uma vez que dificilmente encontraríamos uma correlação perfeita ou bastante similar aos resultados pretendidos e obtidos nas ciências mais exatas. Nesse sentido, consideramos os seguintes resultados para apontar correlação:
• Se 0,0 ≤ |𝜌| < 0,3 existe fraca correlação linear; • Se 0,3 ≤ |𝜌| < 0,6 existe moderada correlação linear; • Se 0,6 ≤ |𝜌| < 0,9 existe forte correlação linear;
• Se 0,9 ≤ |𝜌| ≤ 1,0 existe correlação linear muito forte.
Tabela 1 - Correlação Linear de Pearson entre os subcódigos de energia entre Presidência, MME e
Legislativo, por ano
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PRESID-LEGISL. 0,746 0,412 0,082 0,792 0,288 -0,216 0,298 0,497 0,665 0,642 0,677 0,385
PRESID-MME 0,402 0,839 0,960 -0,086 -0,088 0,154 0,285 0,003 0,221 0,201 -0,149 0,094
MME-LEGISL. 0,224 0,401 0,041 -0,093 -0,293 -0,193 -0,210 -0,245 0,107 -0,133 -0,180 -0,238
Baseado nos resultados obtidos, podemos ver que a agenda presidencial tem mais correção com a agenda legislativa: temos cinco anos (2003, 2006, 2011, 2012, 2013) com uma forte correlação entre ambas agendas. Na área de energia, há bastante congruência no primeiro
0% 20% 40% 60% 80% 100% 2003 2007 2011 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899
14 e no último ano do primeiro mandato de Lula entre Presidência e Congresso. Em Rousseff, temos 3 dos 4 anos de mandato com uma forte correlação. Dessa forma, em matéria de energia, as ações empreendidas em ambas arenas são correlatas, indicam influência do Executivo sobre o Legislativo e supõem menor grau de conflito entre esses poderes e os subsistemas.
Por outro lado, é curioso observarmos somente dois anos de correlação entre a agenda presidencial em matéria de energia e a agenda do MME. Em 2004, a correlação é forte, perto do limite do muito forte, como observamos no ano de 2005. Isso demonstra uma convergência em torno de um novo modelo de políticas empreendido nos primeiros anos do governo Lula. Nesse momento, é marcante a criação da Empresa de Pesquisa Energética, uma nova arena institucional bastante importante para o processo de produção das políticas de energia (MACHADO; GOMIDE; PIRES, 2017; 2018), como também programas como o Luz para Todos e o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). O período, nesse sentido, é marcado pela retomada da ação estatal. No entanto, os anos seguintes demonstram um descolamento de prioridades ministeriais e presidenciais.
A fim de ilustrar o comportamento da atenção da Presidência, do MME e do Legislativo, apresentamos a seguir os Gráficos 11, 12 e 13. No primeiro, relativo à Presidência, podemos notar, de maneira geral, para uma grande atenção ao subtópico 802. No entanto, esse comportamento não é uniforme. Percebemos uma diversificação mais marcante nos primeiros anos do governo Lula e no mandato de Rousseff, onde gás e petróleo (subtópico 803) e as energias renováveis (subtópico 806) dividem a atenção presidencial com mais frequência.
Gráfico 117 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia na agenda da Presidência, por ano
Já a atenção legislativa, por outro lado, demonstra um comportamento mais diversificado, onde predominam a atenção sobre questões mais genéricas de energia e as
7 Valores médios obtidos dos indicadores Decretos do Executivo, Medidas Provisórias e Mensagens ao Congresso. 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899
15 diversas fontes energéticas variam ano a ano. Os subtópicos que têm uma tendência de similaridade entre atenção legislativa e da Presidência são os 802, 803 e 806. Questões relativas à energia nuclear e a termelétricas, por outro lado, aparecem somente nas prioridades do Congresso.
Gráfico 128 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia na agenda do Legislativo, por ano
Na atenção do MME podemos ver que as prioridades governamentais mudam bastante do começo do período aos últimos anos observados. Nos governos Lula, para além das questões administrativas, predominavam eletricidade e hidrelétricas e termelétricas. Em Rousseff, em oposição, ganha uma maior atenção às políticas de energias alternativas, que ultrapassam inclusive a atenção ao subtópico 802.
Gráfico 139 – Percentual de atenção dos subcódigos de energia na agenda do MME, por ano
8 Valores médios obtidos dos indicadores Leis Ordinárias e Decretos do Legislativo. 9 Valores médios obtidos dos indicadores Portarias MME e Portarias Interministeriais.
0% 20% 40% 60% 80% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A te n çã o Ano 800 801 802 803 805 806 807 898 899
16
Conclusões
Este trabalho teve por objetivo analisar a dinâmica de atenção dos poderes Executivo e Legislativo à luz da teoria do equilíbrio, destacando a dinâmica das políticas de energia entre 2003 e 2014, período que abrange os três governos petistas. Após a análise dos dados podemos identificar três momentos de pontuação e três períodos de estabilidade, além de poder compreender a dinâmica de atenção entre as políticas setoriais da área de energia.
A série histórica a qual nos dedicamos neste trabalho já começa marcada por uma pontuação. Isso pode ser explicado a partir do momento histórico onde um novo governo sob bases políticas distintas inicia um mandato. Esse pico de atenção é evidenciado no campo do Executivo; o Legislativo, por outro lado, apresenta um comportamento típico de estabilidade, apresentando uma leve ascensão da priorização das políticas de energia somente em 2004, mas representando ser um reflexo das novas ações empreendidas pelo novo governo desde o ano da posse – esse comportamento é evidenciado pela análise de correlação. Esse período é caracterizado como a retomada da ação estatal no setor, sobretudo com relação às funções de planejamento. É marcante desse processo a criação da EPE e o novo desenho institucional da política (MACHADO; GOMIDE; PIRES, 2017; 2018).
Após esse período, notamos uma estabilidade até 2007/2008, onde novamente há um pico de atenção governamental sobre a área de energia. Esse novo momento de pontuação é resultado de dois fatores. Primeiro, novamente o início de um novo ciclo de mandatos, onde há a reeleição presidencial e o estabelecimento de um novo Congresso. Segundo, a inserção de uma agenda voltada ao setor de infraestrutura, com programas bastante marcantes, como é o caso do PAC. O fator novo mandato (turnover) é mais sensível na agenda legislativa que no Executivo. Os programas de infraestrutura, por outro lado, têm maior impacto nas prioridades governamentais.
Observamos mais um período de estabilidade até 2011, ano marcado com o maior pico de atenção às políticas de energia. Esse comportamento, no entanto, é visível da esfera do Executivo. Esse momento pode ser explicado por dois fatores relacionados entre si. Primeiro, é a eleição de uma nova presidente. Segundo, a presidente eleita tem uma importante inclinação ao setor de energia tendo em vista sua atuação como ministra de Minas e Energia, no primeiro governo Lula, e como chefe da Casa Civil, no segundo mandato (MERCEDES; RICO; POZZO, 2015). Em ambos os momentos, Rousseff teve importante papel na produção de políticas de energia. Como ministra do MME, criou o Programa Luz para Todos e esteve bastante envolvida no desenvolvimento e na proposta do novo desenho institucional da política de energia
17 (MERCEDES; RICO; POZZO, 2015). Na Casa Civil, é uma agente importante na criação do PAC, dando ênfase nas obras relacionadas à capacidade produtiva e à expansão da matriz energética nacional (CARDOSO Jr.; NAVARRO, 2016).
Debatidas as pontuações, precisamos nos ater também às estabilidades. O primeiro período de estabilidade marcante ocorre entre 2005 e 2006. Esse comportamento de atenção não conflitante é evidenciado pelos testes de correlação, onde temos um resultado forte entre a Presidência e o Legislativo, sinalizando a acomodação dos subsistemas e também de grupos de interesse relacionados à atuação parlamentar. O segundo momento, entre 2009 e 2010, não encontra nenhuma relação a partir do teste de correlação. No entanto, o momento é marcante pela aprovação dos resultados obtidos pelo PAC, como também no desenvolvimento da economia brasileira, num momento que assiste a uma crise econômica internacional. O terceiro período, no governo Rousseff entre 2012 e 2014, podemos notar uma forte correlação entre as prioridades presidenciais e a agenda legislativa. Isso sinaliza, novamente, a acomodação dos subsistemas de energia após uma forte movimentação em 2011.
Do ponto de vista das prioridades do Executivo e do Legislativo pudemos ver a dinâmica das políticas setoriais. As prioridades presidenciais têm em sua maioria direcionamentos para eletricidade e hidrelétricas. Isso é evidenciado pela preocupação sobre a produção e o abastecimento elétrico, pontos bastante sensíveis em decorrência dos apagões assistidos nos anos 2001 e 2002. Gás e petróleo, em paralelo, iniciam o período com uma atenção baixa no primeiro mandato Lula, tem menor focalização no segundo governo e assiste a um crescimento bastante considerável no governo Rousseff. Por outro lado, as energias renováveis estão presentes em quase todos os anos (exceto 2007). Os maiores picos de atenção sobre as fontes alternativas se dão em 2005, ano da criação do PNPB, e em 2011, no mandato Rousseff, quando a atenção sobre esse tópico permanece estável e em frequência considerável.
A agenda do Legislativo, ao contrário, tem em sua maioria foco em questões mais gerais das políticas de energia. Os tópicos 802, 803 e 806 disputam atenção de forma desuniforme ao longo do tempo. A atenção sobre as energias renováveis segue o comportamento presidencial somente em 2005 e 2011. Nos demais anos, podemos ver prioridades distintas até o governo Rousseff, período marcado por uma correlação forte em 3 dos 4 anos de governo.
Já com relação ao MME, os dados sinalizam uma agenda, por um lado, bastante diversificada entre as várias políticas setoriais e, por outro lado, também mutável ao longo dos anos. O período inicia com uma agenda voltada à eletricidade, sinalizando que a crise de abastecimento elétrico assistido nos anos anteriores teve efeito importante no processo de agendamento ministerial – assim como teve nas demais agendas presidencial e legislativa. A
18 diversificação tem início em 2006, quando começamos a observar uma crescente priorização das termelétricas e das energias alternativas. O tópico 805 toma conta da agenda ministerial durante todo o segundo mandato de Lula enquanto a alternativa à matriz hídrica, mas perde espaço para o 806, a partir de 2010. Os cinco anos seguintes são marcados pela priorização ministerial sobre as energias renováveis.
Por fim, podemos apontar que o crescimento das energias renováveis na matriz energética brasileira se deve à atenção do Executivo. Primeiro, através da agenda da presidência, onde o tópico 806 aparece desde o início; e depois, com a priorização ministerial sobre as fontes alternativas, marcantes somente a partir de 2010. A agenda legislativa, por outro lado, tem focalizado as energias “limpas” de forma não uniforme e acompanhando, em vários anos, a agenda do Executivo. Isso demonstra que a área de energia está mais insulada no poder Executivo, restando ao Congresso Nacional dedicar-se a questões mais genérica nesse campo setorial.
Agradecimentos
Agradecemos à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) pelo financiamento desta pesquisa. Processo FAPESP n.º 2018/11434-5.
Referências
BARDIN, Laurence. Análise de conteúdo. Lisboa: Edições 70, 1977.
BAUMGARTNER, Frank R.; JONES, Bryan D. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press, 1993.
BAUMGARTNER, Frank R.; GREEN-PEDERSEN, Christopher; JONES, Bryan D. Comparative studies of policy agendas. Journal of European Public Policy, London, v. 13, n. 7, p. 959-974, 2006. Disponível em: <https://doi.org/10.1080/13501760600923805>. Acesso em: 1 set. 2020.
BAUMGARTNER, Frank R.; JONES, Bryan D.; WILKERSON, John D. Studying policy dynamics. In: BAUMGARTNER, F. R.; JONES, B. D. (Org.). Policy dynamics. Chicago: University of Chicago Press, 2002, p. 29-46.
BAUMGARTNER, Frank R.; JONES, Bryan D.; WILKERSON, John D. Comparative studies of policy dynamics. Comparative Political Studies, Beverly Hills, v. 44, n. 8, p. 947-972, 2011. Disponível em: <https://doi.org/10.1177/0010414011405160>. Acesso em: 1 set. 2020.
BERMANN, Célio. Impasses e controvérsias da hidreletricidade. Estudos Avançados, São Paulo, v. 21, n. 59, p. 139-153, 2007. Disponível em: <https://doi.org/10.1590/S0103-40142007000100011>. Acesso em 1 set. 2020.
19 BRASIL, Felipe Gonçalves. A dinâmica das políticas de saúde e de assistência social no Brasil: incrementalismo e pontuações na atenção governamental entre 1986 e 2003. 2017. Tese (Doutorado em Ciência Política) – Universidade Federal de São Carlos, São Carlos.
BRASIL, Felipe G.; CAPELLA, Ana Cláudia N. A dinâmica da atenção governamental sobre as políticas de saúde no Brasil: equilíbrio e pontuações nas primeiras décadas pós-redemocratização (1986-2003). Saúde e Sociedade, v. 28, n. 3, p. 80-96, 2019. Disponível em: <https://doi.org/10.1590/s0104-12902019180570>. Acesso em: 1 set. 2020.
CAPELLA, Ana Cláudia Niedhardt. Perspectivas Teóricas sobre o Processo de Formulação de Políticas Públicas. BIB - Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais. São Paulo, ANPOCS, n. 61, 2006. p. 25-52. Disponível em: <http://www.anpocs.org/index. php/edicoes-anteriores/bib-61/582-perspectivas-teoricas-sobre-o-processo-de-formulacao-de-politicas-publicas/file>. Acesso em 1 set. 2020.
CAPELLA, Ana Cláudia N. BRASIL, Felipe G. A trajetória dos estudos sobre a agenda de políticas públicas. Teoria & Pesquisa, vol. 24, n. 2, p. 4-17, 2015. Disponível em: <http://www.teoriaepesquisa.ufscar.br/index.php/tp/article/view/442>. Acesso em: 1 set. 2020. CAPELLA, Ana Cláudia Niedhardt; BRASIL, Felipe Gonçalves. Brazilian Codebook. The Brazilian Policy Agendas Project. 2019. Disponível em: <https://www.comparativeagendas. net/brazil>. Acesso em: 20 out. 2019.
CAPELLA, Ana Cláudia N.; BRASIL, Felipe G.; SUDANO, Andreia D. C. G. P. O estudo da agenda governamental: reflexões metodológicas e indicativos para pesquisas. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 39., 2015, Caxambu. Anais… São Paulo: Anpocs, 2015. p. 1-43. Disponível em: <https://www.anpocs.com/index.php/papers-39-encontro/gt/gt30/9723-o-estudo-da-agenda-governamental-reflexoes-metodologicas-e-indicativos-para-pesquisas/file>. Acesso em: 1 set. 2020.
CARDOSO Jr., José Celso; NAVARRO, Cláudio Alexandre. O planejamento governamental no Brasil e a experiência recente (2007-2014) do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Texto para Discussão – IPEA, v. 2174, 2016. Disponível em:
<http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/6590>. Acesso em 1 set. 2020.
DYE, Thomas D. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, N.J.: PrenticeHall. 1984. EPE. Empresa de Pesquisa Energética. Análise Energética e Dados Agregados (1970-2016). 2017. Disponível em: <http://epe.gov.br/pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/BEN-Series-Historicas-Completas>. Acesso em 22 mai. 2018.
FISCHER, Frank; FORESTER, John. The Argumentative Turn in Policy Analysis and
Planning. Durham: NC Duke University Press, 1993.
GOMIDE, Alexandre; PEREIRA, Ana Karine. Governança da política de infraestrutura: condicionantes institucionais ao investimento. Rio de Janeiro: Ipea, 2018.
GOLDEMBERG, José; LUCON, Oswaldo. Energia e meio ambiente no Brasil. Estudos
Avançados, São Paulo, v. 21, n. 59, p. 7-20, 2007. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1590/
S0103-40142007000100003>. Acesso em 1 set. 2020.
JOHN, Peter. New directions in public policy: theories of policy change and variation reconsidered. Policy Scienses, n. 51, 2018. p.1-16. Disponível em: <https://link.springer.com/ article/1 0.1007/s11077-017-9297-x>. Acesso em 20 jun. 2020.
20 JONES, Bryan D. BAUMGARTNER, Frank R. The Politics of Attention: How government priorizes problems. Chicago: University of Chicago Press, 2005.
KINGDON, John. Agendas, Alternatives and Public Policies. 3a. Ed. New York: Harper Collins, [1984] 2003.
MACHADO, Raphael; GOMIDE, Alexandre; PIRES, Roberto. Arranjos, instrumentos e ambiente político-institucional na reconfiguração da ação estatal em políticas de infraestrutura no Brasil. In: GOMIDE, Alexandre; PEREIRA, Ana Karine (Orgs.). Governança da política
de infraestrutura: condicionantes institucionais ao investimento. Rio de Janeiro: Ipea, 2018.
p.37-62.
MACHADO, Raphael; GOMIDE, Alexandre; PIRES, Roberto. Reconfigurações da ação estatal na política de infraestrutura no período recente: avanços e limites. Texto para Discussão
IPEA, v. 2352, p. 3-48, 2017. Disponível em: <https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?
option=com_content&view=article&id=32008&Itemid=424>. Acesso em: 1 set. 2020.
MERCEDES, Sonia S.P.; RICO, Julieta A.P.; POZZO, Liliana Y. Uma revisão histórica do planejamento do setor elétrico brasileiro. REVISTA USP, n. 104, 2015, p. 13-36. Disponível em: <https://doi.org/10.11606/issn.2316-9036.v0i104p13-36>. Acesso em: 1 set. 2020.
SARAIVA, Luiz Alex Silva; RAMPAZO, Adriana Vinholi. Energia, organizações e
sociedade. Recife: Fundação Joaquim Nabuco, Editora Massangana, 2017.
SUDANO, Andréia C. G. P.; SOARES, Alessandra G.; VERGILI, Guilherme E. O debate sobre a pesquisa em políticas públicas no Brasil a partir da análise dos trabalhos apresentados na ANPOCS: evolução e desafios. Anais, 39º ENCONTRO NACIONAL DA ANPOCS, 2015, Caxambú. Anais, 39º ENCONTRO NACIONAL DA ANPOCS, 2015. Disponível em: <https://www.anpocs.com/index.php/papers-39-encontro/gt/gt30/9728-o-debate-sobre-a- pesquisa-em-politicas-publicas-no-brasil-a-partir-da-analise-dos-trabalhos-apresentados-na-anpocs-evolucao-e-desafios/file>. Acesso em: 1 out. 2020.
