Uberlândia-MG, 19 a 22 de setembro de 2017 Sociedade Brasileira de Economia Ecológica
Comércio Internacional e Meio Ambiente: Uma análise do painel dos Terras-Raras Seção temática: COMÉRCIO INTERNACIONAL, GLOBALIZAÇÃO E MEIO AMBIENTE
Autoras: Luana Naves Ferreira
Luciana Togeiro de Almeida Marina Assunção Barcelos1
RESUMO
O objetivo deste artigo consiste em analisar a constituição e a resolução do Painel dos Minerais de Elementos Terras-raras estabelecido junto à Organização Mundial do Comércio (OMC) em 2012 e julgado em 2014. A relevância dessa discussão se deve à grande expansão das indústrias verde e de alta tecnologia nos últimos anos, das quais os Terras-raras são insumos essenciais, como também por eles estarem sempre associados a outros minérios sendo obtidos como subproduto de alguma extração mineral. A importância do tema surge em virtude da imposição de cotas de produção e exportação desses elementos implantadas pela China no ano de 2008, justificadas como uma maneira de preservar o meio ambiente do país.
Hoje a China é a principal produtora a nível mundial. Para análise da decisão do órgão, foi utilizado o método analítico-descritivo a respeito das características do setor de extração mineral e dos instrumentos de comércio utilizados para tornar as trocas comerciais benéficas aos países. Tendo como base a Regulação do Comércio Internacional de Recursos Naturais estabelecida pela OMC, julgou-se legítima a decisão da OMC de considerar as cotas ilegais e promotoras de distorções do Comércio Internacional entre as nações.
1 Respectivamente em ordem alfabética:
Mestranda em Economia pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP- FCL/Ar), e- mail: luana_nfs@hotmail.com.
Professora do Departamento de Economia da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP – FCL/ Ar), e-mail: ltogeiro@fclar.unesp.br
Mestranda em Economia pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP- FCL/Ar), e- mail: mahhbarcelos@hotmail.com .
2 Palavras-chave: Terras-raras, meio ambiente, cotas, OMC.
ABSTRACT
The purpose of this article is to analyze the constitution and the resolution of the Panel of Minerals of Rare Earth Elements established with the World Trade Organization (WTO) in 2012 and judged in 2014. The relevance of this discussion is due to the great expansion of the green industries and high technology in recent years, of which rare earths are essential inputs, but also because they are always associated with other minerals being obtained as a by- product of some mineral extraction. The importance of the theme arises from the imposition of quotas of production and export of these elements implanted by China in 2008, justified as a way to preserve the country's environment. Today China is the world's leading producer. To analyze the decision of the organ, the analytical-descriptive method was used regarding the characteristics of the mineral extraction sector and the trade instruments used to make trade beneficial to the countries. On the basis of the WTO Regulation on International Trade in Natural Resources, the WTO's decision to consider illegal quotas and to promote distortions of international trade among nations was considered legitimate.
Key-words: Rare-earths, environment, quotas, WTO.
INTRODUÇÃO
A economia clássica com seus precursores Adam Smith e David Ricardo informava que o livre-comércio entre duas nações seria benéfico. Dessa maneira, cada nação deveria especializar-se na produção daquele bem que empregava seu fator de produção mais abundante e deveria realizar trocas comerciais com outras nações para adquirir aquele bem que necessitava do fator de produção que ela não tinha nenhuma vantagem comparativa. Sob os padrões dos economistas clássicos os ganhos do comércio seriam sempre crescentes.
Com o passar dos anos, as teorias do comércio internacional foram se aperfeiçoando a partir da constatação de trocas desiguais no sistema econômico e passou-se a dar espaço a teorias alternativas que se alavancaram com o fenômeno da globalização. Dentre elas pode-se citar o movimento ambientalista, contrário a visão de que o crescimento econômico e o livre- comércio sejam benéficos às nações. Alguns representantes dessa corrente após terem realizado debates junto aqueles que defendiam o livre-comércio acreditam que para que o
3 comércio entre duas nações seja benéfico a ambas irá depender da qualidade das instituições ou regulações.
Segundo o relatório da WTO (2010) em um cenário de globalização, com instauração de sistemas produtivos em redes e difusão de alternativas ao consumo exacerbado, o movimento ambientalista defende que as nações devem realizar trocas entre si, mas que essas necessitam ser reguladas, pois do contrário prevaleceriam às disparidades resultantes das trocas desiguais entre países, havendo nações que seriam prejudicadas pela exploração inadequada de seus recursos, principalmente aquelas mais pobres.
No século XX a utilização de instrumentos regulatórios começa a tornar-se mais frequente entre os países, os quais objetivavam regular as trocas comerciais e garantir que os impactos benéficos decorrentes das mesmas fossem superiores aos malefícios. Dentre esses instrumentos regulatórios destaca-se a implantação de taxas de emissão de poluentes e de selos ecológicos, mecanismos estes que têm a função de internalizar as externalidades causadas pelo uso de determinado recurso, como também servem de sinalizador de consumo consciente para o consumidor. Além desses, a existência da Organização Mundial do Comércio (OMC) tenta otimizar o comércio mundial implementando normas e padrões do comércio que devem ser seguidos.
Uma vez que uma nação se sinta prejudicada ao realizar uma troca comercial ela deve comunicar ao órgão para que haja uma investigação e correção do problema. Os problemas advindos do comércio entre as nações reclamados à OMC podem ser devido a fatores ambientais ligados ao processo produtivo de determinado bem, a taxas e impostos que estão sendo cobrados pela importação ou exportação de determinado produto, ao impacto ambiental causado no descarte do produto, entre outros. A partir do momento em que uma reclamação é feita, cabe à OMC investigar e estabelecer medidas corretivas.
Neste trabalho iremos analisar o painel dos minerais Terras-raras estabelecido em 2012 entre EUA, Japão e União Europeia (partes reclamantes) e a China (parte reclamada).
Os três países denunciaram a imposição de cotas de exportação desses minérios pela China, alegando que essas impactavam negativamente suas indústrias de alta tecnologia, verde e militar, nas quais esses minérios são matérias-primas.
Para entender a maneira como o órgão julgou este painel, o trabalho está divido em três seções mais as considerações finais. Na primeira seção, intitulada “Terras-raras”, apresenta-se o que são esses elementos, aplicabilidade, nível de reservas mundiais, principais produtores e nível de preços, antes e após a implementação das cotas de exportação pela China. Na segunda seção, trata-se da instauração do painel junto à OMC e de seu julgamento.
4 Na terceira seção realizou-se uma contextualização da teoria do comércio internacional de recursos naturais, voltada ao painel em questão. Nas considerações finais, expõe-se uma avaliação crítica sobre o julgamento do painel realizada pelo órgão.
1 TERRAS-RARAS
Os Terras-raras ou elementos raros, descobertos no século XVIII, têm essa denominação não em virtude da raridade em se obtê-los, mas sim pela forma que são encontrados, em pequenas concentrações na crosta terrestre. Geralmente são resultantes do substrato da extração de algum minério em proporções reduzidas (LIMA, 2012).
Os elementos Terras-raras constituem um conjunto de dezessete elementos químicos da tabela periódica que recebem classificação segundo o seu valor atômico, sendo classificados em dois grupos: leves e pesados. Os leves, mais facilmente encontrados, têm valor atômico entre 57 e 63 são: lantânio, cério, praseodímio, neodímio, promécio, samário e európio. Enquanto que os pesados possuem valor atômico entre 64 e 71, sendo eles:
gadolínio, térbio, disprósio, hólmio, érbio, túlio, itérbio, lutécio e ítrio (LIMA, 2012).
Os elementos Terras-raras são encontrados com outros minerais como: fosfatos, urânio, tório, ferro, nióbio e estanho, sendo produzidos como subprodutos. Os do tipo leve são os mais abundantes e representam mais de 80% do total dos depósitos desses elementos, enquanto que os pesados correspondem aos outros 20% das reservas, sendo os mais desejados do ponto de vista econômico (LIMA, 2012).
Os elementos Terras-raras têm propriedades únicas que os tornam vitais constituintes num contexto de uma variedade de produtos na indústria de alta tecnologia. Isso inclui catalisadores, baterias, lasers, cerâmicas e ímãs permanentes (SOUTHWOOD; GRAY, 2011).
Os últimos são objetos fabricados a partir de um material magnetizado capaz de criar seus próprios campos magnéticos persistentes. Eles mantêm o seu magnetismo indefinidamente ou até que sejam desmagnetizados por vibrações, sujeira, corrosão ou interferência de campos magnéticos.
Os ímãs permanentes feitos de Terras-raras são compostos por neodímio-ferro-boro, que algumas vezes também apresentam praseodímio, disprósio e térbio, empregados em vários componentes elétricos e eletrônicos, nos modernos geradores para turbinas eólicas e nos motores de veículos. O Quadro 1 mostra sinteticamente a aplicação desses elementos.
5 Quadro 1 - Aplicações dos elementos Terras-raras
Terras-raras leves Terras-raras pesados
Lantânio Motores híbridos, ligas metálicas Térbio Fósforos, ímãs-permanentes
Cério Catalizadores de automóveis,
refino de petróleo, ligas metálicas Disprósio Ímãs-permanentes, motores híbridos
Praseodímio Ímãs Érbio Fósforos
Neodímio
Catalizadores de automóveis, refino de petróleo, disco rígido de laptops, fones de ouvido, motores
de carros híbridos
Ítrio Cor vermelha, lâmpadas fluorescentes, cerâmicas e ligas metálicas
Hólmio Coloração de vidro, lasers
Túlio Aparelhos de raio-X
Samário Ímãs
Lutécio Catalisadores de refino de petróleo
Európio Cor vermelha nos televisores e telas de computador
Gadolínio Ímãs
Fonte: Humphires (2013, p.3).
Pelo Quadro 1 é possível observar a variedade de aplicação dos Terras-raras, que compreende desde lâmpadas fluorescentes até sofisticados lasers, aparelhos de ressonância magnética e também televisores e telas de computador. Apesar da grande aplicabilidade dos mesmos, a opção por extraí-los gera muitos questionamentos. Geralmente os Terras-raras estão associados a elementos radioativos, como tório e urânio. Nesse caso, a atividade mineradora deve optar pela extração de elementos radioativos, ou assumir os custos de separação deles (custos da estocagem dos elementos radioativos). Por serem encontrados em pequenas proporções na crosta terrestre, muitos ambientalistas perguntam se haveria real benefício na extração dos elementos Terras-raras, dado o impacto ambiental causado. É necessário o emprego de processos químicos para obtê-los, o que pode vir a ocasionar grandes impactos ambientais (TEIXEIRA et al., 2013).
6 1.1 Nível de reservas mundiais
A China, hoje maior produtora desses elementos, ingressou nesse mercado somente nos anos 1980. Em 1990, devido à descoberta de uma grande jazida com potencial de extração desses elementos, a China tornou-se a maior produtora e ocupa essa posição até o momento (LAPIDO-LOUREIRO, 2013).
Os Terras-raras do tipo leve são os mais abundantes e correspondem a cerca de 80%
do total desses elementos (leves e pesados) e ocorrem juntamente com as espécies minerais de monazita e bastnaesita. Os depósitos da bastnaesita são os maiores do mundo e ocorrem nos Estados Unidos e na China. Enquanto que os depósitos de monazita situados na Austrália, Brasil, África do Sul, China, Malásia e Índia, formam o segundo maior grupo de ocorrência desses elementos (LIMA, 2012). A jazida de monazita estadunidense está associada com o tório, que contém radioatividade. A mesma não é citada como potencial reserva dos elementos Terras-raras do tipo leve e vem sendo extraída como subproduto de outros elementos (LIMA, 2012).
Os outros 20% dos elementos Terras-raras são do tipo pesado, encontrados em depósitos de xenotima ou xenotímio e também em argilas. No que tange à xenotima, verifica- se a ocorrência deles na Noruega, Madagascar, Brasil e Estados Unidos, enquanto que as argilas compostas pelos elementos Terras-raras são atualmente encontradas em território Chinês (LIMA, 2012).
No que diz respeito às reservas mundiais dos Terras-raras, estima-se que em 2010, a China detinha cerca de 50% do total e os Estados Unidos, 13%. Países como África do Sul e Canadá possuem alto potencial de produção. Austrália, Brasil, Índia, Rússia, Malásia e Malawi também têm possibilidade de extração desses elementos (TEIXEIRA et al., 2013). A Tabela 1 apresenta o nível de reservas dos elementos Terras-raras no mundo em 2010.
7 Tabela 1 - Nível de reservas mundiais dos elementos Terras-raras em 2010 (milhões de
toneladas)
País Reservas (Mt) (%)
China 55,0 48%
Rússia e outros países da antiga União Soviética
19,0 17%
Estados Unidos 13,1 12%
Índia 3,1 3%
Austrália 1,6 1%
Brasil Pequena -
Malásia Pequena -
Outros 22,0 19%
Fonte: Lima (2012, p. 18).
Segundo TEIXEIRA et al. (2013) existem depósitos com elevadas concentrações de Terras-raras na Mongólia Interior, grande região produtora, e de baixas concentrações ao sul da China. São as argilas, que têm principalmente elementos Terras-raras pesados e de fácil exploração. Outras áreas de grande potencial são o Lago Thor, no Canadá, Karonga, no Burundi e Wigu Hill, no sudoeste da Tanzânia.
1.2 Trajetória dos preços
Lima (2012) ressalta que os custos da extração dos elementos Terras-raras estão crescendo por causa dos baixos graus de minérios e da elevação das despesas de capital. Na China, os gastos de produção desses elementos podem aumentar em razão de questões ambientais e sociais, como também dos preços de mão de obra empregada na produção.
Segundo Lima (2012), a partir de 2006 verifica-se uma elevação gradual dos preços dos elementos Terras-raras com ocorrência de picos nos anos de 2008 e principalmente em 2011. A tabela 2 representa os valores Free on Board (FOB) dos óxidos de Terras-raras a um nível de pureza mínima de 99%.
Tabela 2 - Preço dos óxidos de Terras-raras de 2004 ao primeiro semestre de 2014 (US$/Kg FOB)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Q2/14
Cério 1,6 1,4 1,7 3 4,6 3,9 21,6 102 24,7 5,4 3,15
8 Disprósio 30,3 36,4 70,4 89,1 118,5 115,7 231,6 1450 1036 313,6 264,8 Európio 310,5 286,2 240 323,9 481,9 492,9 559,8 2843 2485 741 621,6 Lantânio 1,6 1,5 2,2 3,4 8,7 4,9 22,4 104,1 25,2 5,4 3,24 Neodímio 5,8 6,1 11,1 30,2 31,9 19,1 49,5 234,4 123,2 51,2 50,31 Praseodímio 8 7,6 10,7 29,1 29,5 18 48 197,3 121 73,1 94,54
Samário 2,7 2,6 2,4 3,6 52,2 3,4 14,4 103,4 64,3 5,6 3,25 Térbio 300 300 434 590,4 720,8 361,7 557,8 2334 2031 584,3 507,1
* Os dados dos anos de 2013 e 2014 foram extraídos do site da empresa chinesa;
Fonte: Adaptado de Lima (2012, p. 10); www.lynascorp.com.
O pico dos preços desses elementos verificado em 2011 pode ser explicado pelas cotas de exportação impostas pela China no ano anterior. As elevações maiores são constatadas principalmente nos elementos Terras-raras pesados (disprósio, európio e térbio). Entre os anos de 2010 e 2011 observou-se uma variação de preço de aproximadamente 525% do óxido de disprósio, 407% do óxido de európio e 318% no óxido de térbio. No ano de 2013, nota-se uma redução nos preços desses elementos; o samário apresenta a maior redução ao se comparar os preços do ano anterior, com aproximadamente 91% de seu preço. Outro elemento que teve seu preço bastante reduzido em 2013 é o lantânio, 79% aproximadamente.
O fato das cotas de exportação chinesas terem se refletido principalmente sobre os elementos Terras-raras do tipo pesado é explicado por esses serem encontrados em menos abundância que os demais, bem como a alta aplicabilidade dos mesmos. Como afirma Lima (2012, p.12): “Os Terras-raras pesados são, geralmente, mais caros que os leves, em razão de sua menor abundância na maioria dos depósitos. Os custos de extração e os padrões de demanda também têm influência nos preços”.
Embora tenha havido uma grande redução nos preços dos Terras-raras a partir de 2013, como indicado na Tabela 2, as maiores reduções contemplam os do tipo leve. Os do tipo pesado, mesmo que tenham tido seu preço reduzido ainda têm um elevado preço se comparado com os outros. Isso pode ser explicado pelo menor nível de reservas dos Terras- raras desse tipo como também pelas baixas concentrações em que esses são encontrados.
A China que hoje responde por 95% da produção mundial dos elementos Terras-raras veio a descobri-los em seus solos por volta de 1927 em Bayan Obo, iniciando a produção de seus concentrados em 1957 (PUI-KWAN TSE, 2011). Atualmente a China não tem somente o maior nível de reservas desses elementos, mas também ocupa posição dominante nas etapas da cadeia produtiva, além de ser a maior produtora de ímãs permanentes (neodímio-ferro- boro) (LIMA, 2012).
9 1.3 Implantação das cotas
Nos últimos anos, estabeleceu-se um paradoxo ao virtual monopólio chinês. O preço dos elementos Terras-raras cresceu abruptamente em virtude das cotas de exportação e produção que foram implantadas pelo país, justificadas pelos governantes como meio de proteger suas reservas minerais. O fato de vários países que têm a indústria tecnológica como fator motor da economia, como Japão e os Estados Unidos, dependerem desses minérios os deixam nas mãos das decisões chinesas. Além dessas cotas, estabeleceu-se a restrição aos mineradores estrangeiros, que só poderiam operar nas etapas de fundição e separação dos minérios se associados às empresas chinesas e caso viessem a desenvolver novos projetos que utilizassem elementos Terras-raras (TEIXEIRA et al., 2013).
A Tabela 3 apresenta os níveis de produção, consumo e as cotas de produção e exportação chinesas no período de 2000-2011.
Tabela 3 - Produção, consumo, cotas de produção e exportação de Terras-raras na China, 2001- 2011 (toneladas)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Cotas de Produção
MIIT 119.500 110.700 89.200 NI
MLR 55.000 NI NI NI NI NI 86.620 87.020 90.180 87.620 89.200 NI
Produção (est.) 73.000 81.000 88.000 92.000 98.000 119.000 133.000 12.000 125.000 129.000 120.000 NI Consumo (est.) 19.000 20.000 22.000 30.000 34.000 52.000 63.000 73.000 67.700 73.000 77.000 NI
Cotas de Exportação
Produtores Domésticos e Comerciantes¹
47.000 45.000 NI 40.000 45.000 48.010 45.000 43.574 34.156 31.310 22512² 14.446³
Joint-ventures estrangeiras¹ NI NI NI NI NI 17.570 16.070 16.069 15.834 16.845 7746⁴
¹ Cotas de exportação em peso bruto de elementos Terras-raras a partir de 2005. Englobam produtores e comerciantes nacionais e estrangeiros;
² Total da cota de exportação para 22 produtores domésticos e comerciantes;
³ A cota de exportação para 2011 é para a primeira parcela de 31 produtores domésticos e comerciantes estrangeiros e Joint- ventures estrangeiras;
⁴ Total das cotas de exportação para produtores;
NI: Não informado.
Fonte: Elaboração própria com base nos dados de Pui-Kwan Tse (2011).
11 Como os dados da Tabela 3 indicam, desde 2000 as cotas de produção vêm sendo adotadas pelo Ministério de Terras e Recursos Chinês (MLR), passando também a ser impostas pelo Ministério Chinês da Indústria e Tecnologia da Informação (MIIT), a partir de 2008. No período indicado, as cotas maiores referem-se ao biênio 2008-2009. Em 2010, se comparado com 2008, houve uma redução 25,35% do valor da cota do MIIT.
Ao se comparar as cotas de produção estabelecidas pelo MIIT e aquelas que foram impostas à exportação de produtores domésticos e comerciantes, verifica-se que as primeiras, no triênio 2008-2010, foram superiores as segundas em mais de 3,5 vezes. As cotas também foram impostas a joint-ventures estrangeiras e, neste caso, elas representaram um sétimo do total das cotas de produção do MIIT para o mesmo triênio. Essa discrepância entre o valor das cotas de produção destinadas ao mercado interno e aquelas que atenderam o mercado externo mostra o interesse da China em manter o suprimento da indústria nacional com esses insumos.
Um aspecto que deve ser ressaltado nesse momento é o valor da produção (estimado) e consumo (estimado). Como se averigua nos dados apresentados na Tabela 3, embora tenha havido a partir de 2008 a crescente implantação de cotas de produção, isso não se configurou fator determinante na produção e tampouco no consumo. O valor da produção em comparação às cotas impostas pelo MIIT foi maior em todos os anos do período 2008-2010, sendo 35% a mais que do valor da cota em 2010. O fato de a produção ter sido maior do que o estabelecido pelas autoridades chinesas se deve principalmente à existência de minas ilegais no interior do país.
Quando se trata do consumo, nota-se que esse permaneceu dentro do limite imposto pelas autoridades, o que acaba por levar à conclusão que as minas ilegais extraíram os elementos Terras-raras conseguindo burlar a decisão das cotas, vindo a exportar esses elementos a indústrias estrangeiras. Para o período de 2008-2010, o consumo interno desses elementos permaneceu em média 30% abaixo das cotas.
A implantação das cotas, de acordo com a OMC, ao prejudicar algumas das partes que realizam comércio internacional, países importadores e exportadores, é considerada ilegal. Em março de 2012, os Estados Unidos comunicaram à OMC sobre a postura chinesa, solicitando uma consulta sobre as restrições que estavam sendo impostas pela China, tendo conquistado o apoio de outros países como Austrália, Japão e Canadá (TEIXEIRA et al., 2013).
Na próxima seção abordamos a implementação do painel pelos Estados Unidos na OMC e os países que se juntaram a esse país.
12 2 CONSTITUIÇÃO E DECISÃO DO PAINEL
Como observado na seção anterior, os elementos Terras-raras são demandados principalmente pelos países que estão na fronteira tecnológica devido à aplicabilidade dos mesmos e foram impactados pela elevação dos preços. Dessa forma, em março de 2012, Estados Unidos, Japão e a União Europeia fizeram um chamado ao órgão OMC para denunciar as cotas de exportação implantadas na indústria chinesa dos Terras-raras, como também dos minerais tungstênio e molibdênio, que também estavam com restrições na exportação (ICTSD, 2012).
A China alegava que as cotas seriam uma forma de proteger o meio ambiente do país, enquanto que as partes reclamantes afirmavam que eram uma maneira de restringir o acesso de indústrias internacionais favorecendo apenas as que estavam instaladas naquele país, distorcendo os ganhos do comércio (ICTSD, 2012).
Em agosto de 2014, os juízes da OMC declararam que as cotas de exportação implementadas pelo governo chinês eram inconsistentes com as regras do comércio internacional. Os chineses alegavam que essas medidas quantitativas de restrições ao comércio estavam de acordo com o Artigo XX (g) do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio GATT2, o qual permite medidas restritivas para preservação da vida humana e do meio ambiente (ICTSD, 2014).
Para terem sido julgadas como igualitárias e como mecanismos de proteção ambiental do país, as cotas deveriam incidir tanto para produtores domésticos quanto para produtores estrangeiros. Além de distorcer os ganhos do comércio, não houve constatação de como as cotas se relacionavam com as políticas que garantiriam a conservação ambiental do país (ICTSD, 2014).
3 COMÉRCIO INTERNACIONAL DE RECURSOS NATURAIS
Os Terras-raras são recursos minerais que assim como outros estão distribuídos desigualmente ao longo da crosta terrestre. Por não serem encontrados em abundância e com
2 O Artigo XX do GATT, Exceções Gerais, permite que os membros da OMC sejam dispensados das obrigações do acordo para protegerem valores sociais sob condições específicas. Dessa forma, ele possibilita a adoção de medidas de comércio que não se constituem como arbitrárias ou discriminantes entre países, ou uma restrição disfarçada ao comércio internacional. Nada neste acordo deve ser interpretado no sentido de impedir a adoção ou o cumprimento de medidas de comércio por qualquer uma das partes envolvidas. O parágrafo (g) em específico permite a adoção de medidas que visem à conservação de recursos naturais esgotáveis se essas forem efetuadas junto a restrições à produção e ao consumo doméstico (WORLD TRADE ORGANIZATION, 2017).
13 facilidade de extração em todas as localidades, os países que não têm esses recursos em seus solos ou que disponham de reservas com extração muito custosa, acabam tendo que importá- los para garantir o suprimento da indústria nacional. A restrição ao acesso aos recursos minerais compreende além da distribuição desigual a diferença no tipo de minério ou recurso existente em cada região.
Essa característica das trocas comerciais dos recursos naturais, remonta à teoria das vantagens comparativas de David Ricardo (1817), segundo a qual cada nação deve especializar-se na produção do bem que utiliza seu fator de produção mais abundante e importar aquele bem que emprega um fator de produção que o país não tenha nenhuma vantagem, havendo benefícios das trocas comerciais para as duas nações. No entanto a teoria de David Ricardo é válida na presença de mercados perfeitamente competitivos que não são comuns no mercado de recursos naturais, caracterizado pela presença de carteis.
A existência de imperfeições no mercado de recursos naturais é justificada pela distribuição desigual desses ao longo da crosta terrestre e pelos elevados custos fixos de extração, que dificultam a entrada de outras firmas. A especialização da mão de obra e as técnicas de extração também contribuem para a concentração da atividade em determinados locais. É comum a prática de restrições produtivas relativas a determinado produto a fim de aumentar os preços e lucros, e, os preços irão crescer mais ou menos rápido que no caso de competição perfeita, dependendo da elasticidade da demanda (WTO, 2010).
Em se tratando do painel dos Terras-raras, a China detém o monopólio da produção mundial sendo responsável por aproximadamente 97% dos óxidos desses elementos, sendo também produtora de bens que utilizam os Terras-raras como insumo, a exemplo dos ímãs permanentes. O fato de este país ser hoje o maior produtor desses elementos está relacionado a fatores como especialização produtiva, investimento em pesquisa e desenvolvimento e incentivos à qualificação da mão de obra. Embora a China tenha descoberto a ocorrência desses elementos em seus solos em 1927, os avanços nas etapas de produção ocorreram apenas após os anos 1990 como resultado de políticas internas que favoreceram a extração desses elementos (LAPIDO-LOUREIRO, 2013).
O relatório da WTO (2010) ressalta que quando se trata de recursos naturais é necessária à presença de direitos de propriedade bem definidos, do contrário pode-se ter um nível de consumo subótimo que impacta tanto no consumo da geração atual, como também de gerações futuras. No caso dos minérios, para que não haja sua exaustão, é recomendável que se mantenha certo nível intacto ou estocado no meio ambiente para que ele seja constantemente reposto, vindo a consumir somente o que meio ambiente repôs. Dessa forma,
14 haveria um consumo sustentável dos minérios mantendo-se constante os níveis desses disponíveis a gerações futuras.
Há uma grande recorrência de nações subdesenvolvidas se especializarem na extração de recursos naturais e não conseguirem se desenvolver devido à incapacidade de avanços nas etapas mais avançadas do processo produtivo, que envolvem processamento e aplicação de minérios. A definição dos direitos de propriedade, com criação de instituições, governança, e regulação de direitos de exploração desses recursos pode vir a contribuir tanto para a exploração sustentável desses minerais como também corroborar para o desenvolvimento sustentável do país (WTO, 2010).
A China se insere no grupo de países subdesenvolvidos com vantagens comparativas de recursos minerais, os Terras-raras. Ao impor cotas de exportação e produção aos produtores desses elementos ela estaria agindo de forma a garantir os direitos de propriedade da mesma se combatesse a existência das minas ilegais e o comércio dessas, mas a discrepância entre as cotas de produção e o nível de produção entre os anos 2008- 2011 apresentados na tabela 3 mostra que isso não foi feito. Outra justificativa para elevação dos preços desses recursos está relacionada à especulação. Como já citado, a variação dos preços dos recursos naturais irá depender da elasticidade da demanda. No caso dos Terras-raras produzidos pela China, onde a demanda é inelástica, os demandantes não têm nenhuma possibilidade de substituição desses elementos, além do que as indústrias que eles fomentam - verde, militar e tecnológica - têm características específicas. O aumento nos preços desses insumos é devido à expectativa de redução da demanda futura (descoberta de substitutos) ou de obtenção de maiores lucros no curto prazo, por parte dos chineses.
Por ter impactos diferentes no meio ambiente do país exportador e do importador de recursos naturais, esses bens geralmente são comercializados fazendo o uso de alguns instrumentos que amenizam as perdas do país exportador. Soma-se a isso, a discrepância no nível de desenvolvimento das economias importadoras e exportadoras.
3.1 Mecanismos de proteção do país exportador de recursos naturais
É comum no mercado de recursos naturais a existência de mecanismos de mercado que impactam no comércio internacional, como tarifas de importação, tarifas de exportação e outros mecanismos de restrição de exportação (WTO, 2010). No entanto a utilização desses instrumentos pode gerar distorções no mercado fazendo com que trocas comerciais não sejam benéficas aos países.
15 O nível das tarifas de importação aplicadas no setor de mineração de elementos Terras- raras é menor do que aquelas observadas sobre outros recursos naturais, como de combustíveis fósseis e da pesca. No caso das tarifas escalonadas, por estágio de processamento de produto, os minérios têm um maior nível de tarifas. Uma das justificativas para isso é que os países exportadores tentam compensar as estruturas de proteção que encontram no mercado exportador, onde as tarifas tendem a se elevar com o grau de processamento do produto (WTO, 2010).
A discrepância no nível de desenvolvimento das economias que produzem recursos naturais para exportação e aquelas que importam esses bens contribui para tal, dado que muitas vezes a etapa produtiva final de determinado insumo está localizada nas economias centrais. As tarifas de importação oneram os agentes envolvidos no comércio, uma vez que beneficiam os países importadores que têm maior renda para se apropriar e oneram o país exportador que terá que reduzir seu preço para garantir o mesmo nível de vendas de produto (WTO, 2010).
Em se tratando das tarifas de exportação esta é citada como o mecanismo de proteção mais utilizado por parte do país exportador no comércio internacional de recursos naturais, e, embora comuns, também geram distorções nos termos de troca. Isso porque no país exportador (que impõe as tarifas) as receitas obtidas com a venda do insumo sofrem uma elevação, proporcionando uma transferência de renda do período futuro para o período presente. Porém, a perda de renda no período futuro tende a ser maior do que o ganho no primeiro período, anulando o efeito das tarifas. Essas tarifas podem ser usadas como argumentos em termos de comércio, pois na presença de demanda doméstica pelo recurso, uma tarifa de exportação irá criar uma proteção entre o preço doméstico e o preço internacional. Para os países exportadores, elas representam uma espécie de subsídio ao consumidor interno, que pode vir a demandar maiores quantidades de insumo e consequentemente pressionar o meio ambiente (WTO, 2010).
As cotas de exportação se inserem no conjunto de outras medidas de restrição à exportação bastante comum no comércio de recursos naturais. Essas medidas são de cunho quantitativo sendo representadas por proibições, cotas e licenças. De acordo com WTO (2010), as notificações recebidas pelo órgão relacionadas a essas medidas compreendem em grande parte o setor de minerais.
Isso nos sugere que a imposição das cotas de exportação da produção chinesa vai de acordo com a característica do setor em questão, as economias que comercializam bens primários irão taxar em maiores níveis aquele bem que compõe em maior peso sua balança
16 comercial para garantir ganhos do comércio, dada a discrepância em nível de desenvolvimento se comparada com as economias centrais.
3.2 Decisão da OMC
A OMC é responsável por regular o comércio internacional de bens e serviços para que as trocas comerciais não causem distorções nos ganhos das nações. Inicialmente algumas críticas eram dirigidas tanto a ela quanto ao GATT, seu predecessor, alegando que essas instituições se preocupavam somente com o comércio e deixavam o meio ambiente de lado (BHAGWATI, 2004).
No entanto, devido ao grande número de leis e disparidades distributivas presentes no mundo atual, o papel dessas instituições é balizar ou ao menos tentar tornar menor as perdas advindas do comércio. O órgão atua de maneira a selecionar a regra mais geral que permite ganhos ao comércio e ao meio ambiente. As trocas comerciais entre países com diferentes índices de industrialização permite que aqueles países com instituições e regras mais maduras pressionem as economias atrasadas a adotarem seus padrões de produção (BHAGWATI, 2004).
Em se tratando de recursos minerais, a OMC só regula aquilo que já foi extraído ou colhido (WTO, 2010). Logo, os Terras-raras se incluem no conjunto de leis estabelecidas pelas partes reclamantes por estarem se pronunciando em relação às cotas de exportação.
Nos últimos anos, as queixas direcionadas ao órgão relacionadas a medidas restritivas entre os países têm sido frequentes. Segundo Korinek e Kim (2009):
In recent decades- especially over the past few years- discussions surrounding natural resources trade in the GATT/ WTO have increasingly focused on the concerns of commodity-importing countries which are worried about rising resouces prices and signs of increasing restrictions on the export of raw materials.
The issue stems in part from growing global demand for scarce resources which, moreover, are often exported by a relatively small number of countries. Resource scarcity and uneven geographical distribution create scope for countries holding reserves to influence the prices and quantities of the raw materials made available on world markets. (KORINEK; KIM, 2009 apud WTO, 2010, p. 164)
Pela passagem acima observamos que as restrições às exportações de recursos minerais são recorrentes e vêm sendo objeto de reclamações junto à OMC com frequência nos últimos anos. Porém, pode-se dizer que a imposição das cotas seguida pela elevação dos preços deve ser uma maneira do governo chinês conseguir receitas para alavancar a indústria nacional ou promover investimentos internos dentro do país.
17 O painel foi julgado em agosto de 2014 e as cotas foram consideradas ilegais. Os chineses alegaram que as cotas implantadas estariam de acordo com o Artigo XX (g) do GATT/ OMC. Este artigo permite a adoção de medidas relacionadas à conservação de recursos naturais exauríveis, desde que essas medidas sejam feitas efetivamente em conjunto com restrições na produção e consumo doméstico (WTO, 2010).
Para que o órgão julgasse as cotas legítimas, a China deveria ter dado uma explicação ao destino das receitas obtidas com essas, bem como a política interna do país que também deveria ser aplicada a produtores e consumidores nacionais. Da maneira em que essas foram estabelecidas, as cotas favoreciam os produtores e consumidores chineses, enquanto oneravam os custos de produção das nações importadoras destes insumos.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Uma vez que se tenha compreendido as diversas aplicações que os Terras-raras têm nas indústrias verde, militar e de alta tecnologia, observamos que decisão da OMC de considerar a implementação das cotas de exportação chinesas ilegais e promotoras de desigualdades no comércio entre as nações é legítima, por duas razões.
Primeiramente, conforme julgado pelo órgão, a China está beneficiando os produtores e consumidores internos por não especificar a maneira como as cotas beneficiam a preservação destes elementos em seu território. O artigo XX (g) do GATT/ OMC permite a adoção de instrumentos de comércio que preservem a vida humana, da fauna, flora e minerais se houver restrições e medidas que considerem conjuntamente o consumo interno e externo.
No presente caso, de acordo com os dados apresentados, notou-se que a restrição interna foi inexistente.
Segundo, os Terras-raras são vitais insumos para as indústrias citadas, logo, a instauração das cotas seguida pela elevação dos preços destes elementos causa impactos de forma a bloquear avanços. Os avanços na indústria verde, representados por tecnologias poupadoras de energia e de redução do uso de combustíveis fósseis, podem ser bloqueados. Já na indústria de alta tecnologia, pode-se citar os lasers, as telas de celulares, as telas de computadores, como também os aparelhos usados no diagnóstico de endemias que são impactados pela existência das cotas.
Diante disso, acredita-se que as cotas chinesas implementadas impactaram o meio ambiente duplamente: por um lado, pela extração não controlada no território chinês; assim como pelo impedimento de aplicação desses elementos nas indústrias poupadoras de energia.
18 Soma-se a isso, a dificuldade gerada para as nações que estão situadas na fronteira tecnológica continuar avançando na fronteira do conhecimento.
Os chineses são bastante conhecidos pelo caráter estrategista sendo pioneiros e monopolistas na produção dos Terras-raras, no entanto, as cotas favorecem somente a China.
Não há intenção neste caso de atrair investidores estrangeiros para produção de bens que contenham esses elementos, pela existência de restrições também se aplicarem a joint- ventures.
Nas últimas décadas o governo chinês investiu elevadas quantias para capacitar sua população na indústria de alta tecnologia, em específico. Porém, no caso dos Terras-raras, a expectativa de redução de demanda futura por esses elementos provocou uma elevação abrupta dos preços dos óxidos destes elementos que agora podem atrapalhar a soberania chinesa na produção deles.
Outros países que também têm estes elementos em seus solos estão investindo para tornarem-se grandes produtores, a saber, Brasil e Estados Unidos. O Brasil busca extrair esses elementos nos municípios de Araxá, em Minas Gerais; de Catalão, no Goiás; e em Pitinga, no Amazonas. Já os Estados Unidos procuram reativar a Mina de Mountain Pass, que já foi uma grande produtora de elementos Terras-raras no passado. Logo, paradoxalmente, as cotas chinesas - que a princípio poderiam soar como um instrumento legítimo para controlar o excesso de extração de um recurso natural não renovável e estratégico para a competitividade da indústria de tecnologia de ponta desse país -, acabaram por incentivar o aumento da produção mundial desse recurso, com risco de acelerar a sua exaustão global e ainda ameaçar a posição de monopólio da China no mercado internacional desse recurso.
REFERÊNCIAS
BHAGWATI, Jagdish. Em defesa da globalização. Rio de Janeiro: Campus-Elsevier, 2004, cap. 11. p.150-80.
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19 HUMPHIRES, Marc. Rare Earth elements: The Global Suply Chain. Congressional
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TEIXEIRA, João Carlos et al. (2013). Terras-raras Estratégia para o futuro. Brasília: Revista Em discussão, ano 4, v. 17, Senado Federal.
TSE, Pui-Kwan (2011). China´s Rare-Earth Industry. Reston, Virgínia: United States Geological Survey.
WTO, World Trade Report (2010): Trade in natural resources. Geneva: WTO, 2010.
Disponível em:
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<https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e.htm>. Acesso em 17 de jan. de 2017.
