1 Maceió, 05 de Julho de 2012
Do: Sintufal, Adufal, DCE e
Fórum Alagoano em Defesa do SUS e Contra a Privatização da Saúde Ao: Diretor do Hospital Universitário Prof. Alberto Antunes (HUPAA) Dr. Paulo Teixeira
Senhor Diretor,
O Sintufal, a Adufal, o DCE e o Fórum Alagoano em Defesa do SUS e contra a Privatização, que reúne vários movimentos sociais, sindicatos, traba- lhadores/as das diversas áreas, estudantes e professores, vêm apresentar os motivos pelos quais se posicionam contrários ao repasse da gestão dos Hospi- tais Universitários (HUs) do Brasil e, em particular, do Hospital Universitário Prof. Alberto Antunes (HUPAA), à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH). Ao tempo em que solicitam a não contratação desta Empresa para gerir o HUPAA.
Os argumentos apresentados a seguir têm como principal fundamenta- ção os dispositivos inscritos na Constituição Federal de 1988 e na legislação relativa à defesa da saúde e da educação públicas e do Serviço Público. Des- taca-se que a Lei que cria a EBSERH (12.550/2011) fere estes dispositivos ao:
1) desrespeitar materialmente a autonomia universitária definida constitucio- nalmente e a característica nata dos HUs de serem instituições vinculadas às Universidades; 2) terceirizar serviços de saúde e educação; 3) ameaçar o cará- ter público dos serviços de educação e saúde; 4) flexibilizar os vínculos de tra- balho e acabar progressivamente com concurso público; e 5) desrespeitar o controle social.
As entidades proponentes deste documento consideram que a implanta- ção da EBSEHR nos Hospitais-escola do País e no Hospital Universitário Prof.
Alberto Antunes (HUPAA) constitui-se em:
1) Desrespeito material à autonomia universitária
As referidas entidades consideram que a possível implantação da EBSEHR nos hospitais-escola do país e no Hospital Universitário Prof. Alberto Antunes (HUPAA) se constituiria em um desrespeito material à autonomia universitária definida constitucionalmente e à característica nata dos HUs de serem instituições de ensino vinculadas às universidades
Inicialmente, cabe destacar que os Hospitais Universitários são estabe- lecimentos de ensino vinculados às universidades que oferecem serviços de saúde à população. Os hospitais-escola integram as estruturas das universida- des federais, todas dotadas de autonomia didático-científica, administrativa e
2 de gestão financeira e patrimonial, além de serem regidas pelo princípio da in- dissociabilidade entre o ensino, a pesquisa e a extensão.
Enquanto unidades universitárias, os HUs gerenciam tanto os recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino como os recursos vin- culados às ações e serviços públicos de saúde considerados para fins do côm- puto dos mínimos constitucionais impostos à União pelo artigo 212 da Lei Fun- damental e pela Emenda nº 29, de 2000 (Silva, 2012).
O repasse da gestão dos HUs para a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH), de personalidade jurídica de direto privado, constitui- se em um desrespeito à autonomia universitária garantida no artigo 207 da Constituição Federal de 1988. Segundo Dalmo Dallari,
um Hospital Universitário, criado e mantido pelo Poder Público, é um estabelecimento oficial de ensino que, conforme princípio constante do art. 207 da Constituição, integra, indissociavelmente, ensino, pesquisa e extensão. O que lhe dá a característica de Hospital Universitário é justamente o fato de estar integrado numa Universidade, uma instituição de ensino superior.
Na prática, a gerência da Empresa, com poderes amplos para firmar contratos, convênios, contratar pessoal, definir processos administrativos internos e definir metas de gestão, acabaria com a vinculação dos HUs às universidades. Para o jurista Dalmo Dallari, os projetos que apontam para a desvinculação dos HUs das universidades (como a EBSERH) carecem de lógica e razoabilidade jurídica.
Lucieni Silva (2012) observa1 que
o respeito à autonomia do artigo 207 da Lei Fundamental não se garante por decreto ou dispositivo em atos normativos, senão pela observância de uma estrutura lógica consagrada na Constituição. Não adianta o legislador infraconstitucional sinalizar que a universidade será autônoma se parte de sua estrutura é deslocada para outra entidade da administração indireta (empresa pública, sociedade de economia mista ou até mesmo para outra autarquia ou fundação), igualmente autônoma.
2. Terceiriza serviços de saúde e educação
O repasse da gestão dos HUs para a EBSERH caracteriza a terceiriza- ção desses hospitais, o que é inconstitucional. Trata-se da terceirização de atividades-fim do Estado, como são as relacionadas à saúde e ao ensino. Na área da saúde, a Constituição e a legislação pertinente permitem que o Poder Público contrate instituições privadas apenas para realizar atividades-meio, tais
1 A autora faz esta observação porque, apesar de constar no Artigo 6º da Lei 12.550/2011 o suposto res- peito ao “princípio da autonomia universitária”, esta Lei desloca a estrutura da gestão dos HUs para a Empresa. Lucieni Silva é componente do quadro técnico do Tribunal de Contas da União (TCU).
3 como limpeza, vigilância, contabilidade, ou determinados serviços técnicos es- pecializados na área da saúde, como exames médicos, consultas etc., com o caráter de complementaridade, conforme Art. 24 da Lei 8.080/90; nesses ca- sos, o Estado estará transferindo apenas a execução material de determinadas atividades e não a gestão do patrimônio, dos equipamentos e do pessoal.
A aludida terceirização está proposta no artigo 6º, da Lei 12.550/2012, o qual afirma que a EBSERH “poderá prestar os serviços relacionados às suas competências mediante contrato com as instituições federais de ensino”. O art.4º, por sua vez, faculta à EBSERH a competência de “administrar unidades hospitalares, bem como prestar serviços de assistência médico-hospitalar, am- bulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade, no âmbito do SUS”.
Fere-se, além disso, o princípio da indissociabilidade entre o ensino, a pesquisa e a extensão, a própria razão de ser dos Hospitais Universitários, que se limitariam, sob os ditames e gerenciamento da nova Empresa, a prestar essencialmente serviços de assistência à saúde, conforme pactos e metas de contratualização. De acordo com Dalmo Dallari (2009) 2
[...] na área da educação, em que vem sendo desenvolvido um grande esforço, com resultados muito positivos, para valorização do pessoal mais qualificado e para efetivo controle das entidades prestadoras dos serviços. Se universidades públicas que oferecem cursos e propiciam estudos e pesquisas na área da saúde forem colocadas no regime de direito privado, como fundações estatais, esse trabalho moralizador e incentivador da melhoria da qualidade dos serviços não poderá ter continuidade e haverá inevitável retrocesso.
Retirar o hospital-escola juridicamente do seio da universidade e deslo- cá-lo para outra entidade da administração indireta – empresa de direito priva- do -, é negar os pressupostos constitucionais que garantem a autonomia da universidade e impõem a indissociabilidade do ensino, da pesquisa e da exten- são (Silva, 2012).
A ideia de retirar o hospital-escola da universidade foi objeto de estudo científico, de autoria do professor e jurista DALMO DALLARI (2009)3, publicado na Revista de Direito Sanitário da Universidade de São Paulo (USP). As refle- xões do renomado jurista sinalizam, com clareza, a inviabilidade jurídica de propostas anteriores que pretenderam apartar os hospitais das universidades (Silva, 2012).
A implantação da EBSERH é também um risco à independência e à qualidade das pesquisas realizadas no âmbito dos HUs. O risco de com-
2DALLARI, Dalmo de Abreu. Fundações estatais: proposta polêmica. Rev. Direito Sanit. [online]. 2009, vol.10, n.1, pp. 71-80. ISSN 1516-4179.
Acesso em 30 mai 2011.
3DALLARI, Dalmo de Abreu. Fundações estatais: proposta polêmica. Rev. Direito Sanit. [online]. 2009, vol.10, n.1, pp. 71-80.
ISSN 1516-4179. Acesso em 30 mai 2011.
4 prometimento da pesquisa nas universidades é preocupante. Com o gerencia- mento dos hospitais-escola por empresa, que naturalmente seguiria a lógica do mercado privado - essa é a essência das sociedades anônimas -, muitos proje- tos de pesquisa poderão ser preteridos por não atenderem aos princípios da produtividade mercantil e da geração de recursos financeiros imediatos, o que poderá resultar na repulsa da comunidade acadêmica às atividades de pesqui- sa propostas (Silva, 2012).
Além disso, como a Empresa tem a faculdade legal de gerar lucros e prestar serviços pagos, a pesquisa no seu modelo poderá ser efetivada sem o cumprimento de sua função social, podendo se tornar predominantemente direcionada, por meio de convênios, pelo setor privado e não mais pelo interesse da população e da saúde publica.
3. Ameaça o caráter público dos serviços de educação e saúde
Constitucionalmente, há a impossibilidade de exploração de atividade econômica por instituição oficial de ensino e de saúde pública. A saúde e edu- cação são bens públicos, que não podem e não devem se submeter aos imperativos do mercado. A EBSERH nega esse princípio constitucional e abre espaço para mercantilização dos serviços de saúde prestados pelos HUs, pois a possibilidade de “venda” de serviços pela Empresa são reais e es- tão postas na Lei, que dispõe, por exemplo, no Artigo 8º: “constituem recursos da EBSERH”, além dos “recursos oriundos de dotações consignadas no orça- mento da União”, as receitas decorrentes “dos acordos e convênios que reali- zar com entidades nacionais e internacionais”.
O fato de a EBSERH ser definida textualmente (art. 1º e 3º) como em- presa pública e prestar serviços para o SUS é um problema, já que a própria Lei citada abre a possibilidade da venda de serviços no supracitado art. 8º. Es- te caráter privatista da EBSERH também é demonstrado pelo fato de o governo federal apresentar o Hospital das Clínicas de Porto Alegre como modelo para implantação da Empresa e este hospital vender 30% dos seus leitos para pla- nos privados de saúde, implantando a infame “dupla porta de entrada” no SUS.
Como assevera o Jurista Dalmo Dallari (2009), o hospital universitário oficial, da rede pública de ensino, não dispõe de patrimônio rentável, não pode cobrar nenhum tipo de contraprestação pelos serviços prestados à população, dependendo, fundamentalmente e em caráter permanente, do recebimento de recursos dos orçamentos fiscal e/ou da seguridade social. Nessa mesma ver- tente, nunca é demais relembrar a Súmula nº 12 do Supremo Tribunal Federal (STF), que proíbe até mesmo a cobrança de taxa de matrícula nas universida- des públicas. O fato é que nenhum preço pode ser cobrado nas instituições públicas pela prestação de quaisquer serviços de educação e saúde, direitos universais e gratuitos, nos termos da Constituição de 1988 (Silva, 2012).
5 De acordo com Silva (2012), as instituições oficiais de ensino e de saúde públicas não prestam serviços à União, mas sim à população, que recolhe tri- butos para o custeio de tais ações a cargo do Estado por determinação consti- tucional. Eis os termos constitucionais que justificam tal assertiva:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a socieda- de, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recur- sos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
[...]
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
[...]
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da fa- mília, será promovida e incentivada com a colaboração da socie- dade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princí- pios:
[...]
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos ofici- ais;
O caráter mercantil, próprio do direito privado, também é explicitado na lei que cria a EBSERH, no parágrafo segundo do seu artigo 1º, ao autorizar a EBSERH “a criar subsidiárias para o desenvolvimento de atividades inerentes ao seu objeto social [...]”.
Desta forma, “embora a Lei preveja que a empresa pública federal (EBSERH) terá 100% do capital integralizado pela União, há possibilidade de criação de subsidiárias regionais, as quais poderão alienar, no todo ou em parte, o capital da entidade, nos termos dos artigos 251 a 253 da Lei das Sociedades Anônimas” (Silva, 2012).
Esta autora afirma que a subsidiária integral pode ser alienada, no todo ou em parte, assim como seu capital pode ser aumentado. Nesse cenário, a
6 subsidiária integral passa a ser subsidiária simples. A norma do artigo 253 da Lei das S/A normatiza a preferência dos acionistas minoritários na aquisição do capital da subsidiária integral. As hipóteses dos inciso I e II do artigo 253 po- dem ocorrer na composição de subsidiária simples.
A EBSERH, como prevista na Lei, poderá constituir subsidiárias in- tegrais e, posteriormente, alienar parte de suas ações ao setor privado, permitindo que empresas particulares operem no ensino público e na prestação de serviços do SUS no âmbito da administração pública. Essas, sem dúvida, não são características compatíveis com os pressupostos consti- tucionais delineados para o Estado cumprir com o seu dever de prestar saúde pública e oferecer ensino público e gratuito em instituições oficiais (Silva, 2012).
Um dos itens de extremo risco diz respeito à dilapidação dos bens públi- cos da União transferidos à EBSERH e a outras entidades de natureza privada que venham a ser criadas com mesma finalidade, as quais passariam a rece- ber tratamento próprio do setor privado, sem as proteções que asseguram a impenhorabilidade do patrimônio público e, em contrapartida, a inclusão dos débitos da Fazenda Pública na lista de precatórios com vistas a garantir os di- reitos dos fornecedores de bens e serviços ao Estado (Silva, 2012).
Destaca-se ainda que os serviços de saúde regidos sob a lógica do mercado prejudicariam a população usuária, pois ao ter por princípio tão somente o cumprimento de metas contidas no contrato de gestão firmado, não se teria garantias da qualidade desses serviços e do atendimento às demandas. Além disto, o número de leitos para os usuários do SUS seria diminuído com a possibilidade de venda dos mesmos ao setor privado.
4. Flexibiliza os vínculos de trabalho e acaba com concurso público
A principal justificativa apresentada pelo Governo Federal para a criação da Empresa seria a necessidade de “regularizar” a situação dos funcionários terceirizados dos HUs em todo o país (26 mil trabalhadores), em resposta ao Acórdão do Tribunal de Contas da União, de 2006. No entanto, a Lei que cria a EBSERH confronta frontalmente este Acórdão4, que de fato determinou a realização de concursos públicos imediatos, via Regime Jurídico Único (RJU), para a substituição do pessoal terceirizado dos Hospitais Universitários. Ao permitir (artigos 10º e 11º) a contratação de funcionários através da CLT por tempo determinado (contrato temporário de trabalho), a gestão pela EBSERH aprofundaria a lógica de precarização do trabalho no ensino público e na
4 Esta medida foi proposta pelo TCU em face da necessidade de resolver o contrato irregular dos traba- lhadores terceirizados nos HUs, contratados através de Fundações ligadas às Universidades, visto que o TCU havia declarado a ilegalidade de 26 mil contratados em todo País e dado o prazo até 30 de dezem- bro de 2010 (prazo repactuado) para que o governo regularizasse a situação, realizando concursos pú- blicos pelo RJU.
7 saúde, contrariando frontalmente o Acórdão citado, o interesse público e o bom senso.
Na prática, acabaria com a estabilidade e implementaria a lógica da rotatividade, típica do setor privado, comprometendo a continuidade e qualidade do atendimento em saúde. A gestão hospitalar pela EBSERH significaria o oposto do que tem defendido e reivindicado os trabalhadores da saúde e a sociedade civil organizada: no lugar do concurso e carreira públicos, teríamos o agravamento da precarização do trabalho. É inconstitucional e um ataque aos direitos trabalhistas duramente conquistados, pois desobedece a decisão liminar do Supremo Tribunal Federal (STF), na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.135/2007, que restabelece o Regime Jurídico Único (RJU), previsto no artigo 39 da Constituição, para contratação de pessoal na administração direta, autarquias e fundações mantidas com recursos do orçamento público que integram a administração indireta da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Viola o princípio da moralidade na contratação pública, já que permi- te que a Empresa contrate pessoal para trabalhar nos hospitais universitários e nas universidades, em atividades permanentes, burlando a exigência constitu- cional de realização de concurso público. A eliminação do concurso público para contratação de pessoal abre espaço para o clientelismo, bem como para a precarização do trabalho devido à flexibilização dos vínculos, suprimindo o principal instrumento democrático para o ingresso no serviço público e destru- indo a base da meritocracia no interior do Estado brasileiro.
Na Lei nº 12.550/2011 a desobediência à Constituição se estende ao prever, no artigo 7º, a cessão de servidores públicos para a EBSERH com ônus para a entidade de origem (órgão do Poder Público). Esta cessão de servidores é inadmissível à luz dos princípios mais elementares do Direito, assim como a prestação de serviços por parte desses funcionários a entidades com personalidade jurídica de direito privado, quando foram concursados para trabalharem em órgãos de direito público. Esses servidores, qualificados com especializações, mestrados e doutorados, passariam a ter carga-horária e pro- cesso de trabalho determinados e controlados pela Empresa, que também passaria a definir suas metas e sua produtividade.
5. Desrespeita o controle social
O desrespeito ao controle social é manifesto ao se desconsiderar o que foi deliberado pela 14ª Conferência Nacional de Saúde, maior instância do con- trole social no SUS, realizada entre 30 de novembro e 04 de dezembro de 2011: “Rejeitar a criação da Empresa Brasileira de serviços Hospitalares (EBSERH), impedindo a terceirização dos hospitais universitários e de ensino federais” (Relatório da 14ª CNS, Ministério da Saúde, 2012).
8 O descompromisso da Lei 12.550/2012 com o controle social também fi- ca evidente quando esta norma desconsidera a deliberação do Conselho Naci- onal de Saúde nº 001, de 10 de março de 2005, contrária “à terceirização da gerência e da gestão de serviços e de pessoal do setor saúde, assim como da administração gerenciada de ações e serviços [...]”, e a Resolução do Conselho Estadual de Saúde de Alagoas nº 016/2009, de 20 de maio de 2009, que ex- pressa posição contrária à “terceirização da Gerência e da Gestão de Serviços de Saúde, assim como da administração gerenciada de ações e serviços [...]”.
Além da Resolução específica deste Conselho, órgão máximo de deliberação sobre a política estadual de saúde, deliberou, em 04 de julho de 2012, “que a atual gestão do Hospital Universitário Prof. Alberto Antunes (HUPAA) e da UFAL não deve firmar contrato com a EBSERH, nem ceder a esta Empresa
‘seus bens e direitos necessários à sua execução’, inclusive seus servidores de cargo efetivo (conforme consta no art. 7º e 13º da Lei 12.550/2011)”.
Ao final, as entidades proponentes deste documento enfatizam que, dife- rente do que se afirma, a EBSERH não pode ser vista como uma “imposição”
legal ou como única possibilidade de sobrevivência dos HUs. Ao contrário, es- ses hospitais já estão consolidados como centros de excelência, nos campos de Ensino, Pesquisa, Extensão e Assistência, têm dotação orçamentária garan- tida por Lei e mantêm contratos de prestação de Assistência em Saúde, nos níveis de média e alta complexidade pelo Sistema Único de Saúde (SUS) em várias áreas estratégicas desse sistema. Seus problemas de gestão da força de trabalho são causados pela insuficiente valorização das carreiras da saúde e da educação superior e não por uma pretensa incapacidade congênita da máquina pública e dos seus peculiares processos de gestão.
Apelamos para o bom senso e para o respeito ao posicionamento da Comunidade Universitária aqui representada através de suas entidades repre- sentativas: Sintufal, Adufal e DCE.
Atenciosamente,
