A REFORMA DAS NAÇÕES UNIDAS [1]

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2005/04/28

A REFORMADAS NAÇÕES UNIDAS [1]

Alexandre Reis Rodrigues

Em Setembro deste ano, a ONU completa sessenta anos de vida. É nesse momento, por ocasião da Assembleia Geral que reunirá a maioria dos chefes de estado e de governos dos 191 estados membros, que ficaremos a saber o desfecho das estratégias de reformas que Kofi Annan tem vindo a preparar desde 2000.

A ocasião é histórica e a oportunidade é ideal para decidir algumas questões básicas para o funcionamento da ONU. A maioria delas está nas mãos dos países membros; apenas algumas, principalmente as ligadas ao funcionamento do secretariado, são do âmbito do Secretário-Geral.

Mas não é realista esperar que se opere qualquer tipo de alteração radical na forma de

funcionamento e processos até então usados, quando muito, algumas reformas pontuais. A agenda é muito extensa, com um leque alargado de propostas de grande importância, mas algumas a terem poucas hipóteses de reunir consenso. Por isso, a ONU continuará a ser uma organização imperfeita;

o máximo que se pode esperar, é que se torne mais perfeita do que tem sido até então.

Kofi Hannan pretende fazer um ponto de situação sobre os progressos alcançados na concretização dos Millennium Development Goals adoptados por todos os estados membros em 2000 para concretização até 2015. Os compromissos então assumidos implicam reduzir a metade o número de pessoas que ainda vivem em situação de extrema pobreza, garantir que todas as crianças têm acesso a educação básica e inverter a tendência de propagação das doenças que mais afligem hoje a humanidade, designadamente a sida e a malária, entre outras.

Hannan utilizará a ocasião para submeter a aprovação as propostas que faz no relatório que recentemente divulgou, sob o título “In Larger Fredom: Towards Development, Security and Human Rights for all”, e que contem quatro objectivos principais: melhorar a segurança colectiva, acertar uma estratégia global para o desenvolvimento, defender a causa dos direitos humanos e democracia e adoptar mecanismos mais eficazes de funcionamento do ONU em geral e do

secretariado em particular. Em termos concretos, os pontos sob discussão serão: o alargamento do Conselho de Segurança (CSNU), o direito ao uso de força, o direito de proteger, o terrorismo, a questão da polémica Comissão de Direitos Humanos, a criação de uma nova Comissão para manutenção da paz ( Peacebuilding Comission ) e acabar com a pobreza.

O relatório de Hannan procura sintetizar o essencial de dois anteriores relatórios por si solicitados: o primeiro, “ Investing in Development: a Pratical Plan to Achieve the Millennium Development Goals ” foi preparado por Jeffrey Sachs, um economista da Columbia University, que chefiou uma equipa de 265 especialistas; o segundo, “ A More Secure World; our shared responsabilities ”, preparado por um conjunto de dezasseis personalidades ligadas às áreas da segurança e das relações

internacionais e provenientes de várias sensibilidades, surgiu na sequência de uma decisão de Hannan, na abertura da Assembleia Geral de 2003, momento que já o Secretário Geral considerava crucial para o futuro da organização. [2]

Que a ONU precisa urgentemente de melhorar a forma como funciona é questão que ninguém discute. É patente a incapacidade que, em inúmeras ocasiões, tem demonstrado de evitar crises e conflitos, de montar, rápida e eficazmente, operações de apoio à paz e de, regra geral, intervir com oportunidade e de forma útil. O problema não é de hoje; vem de muito atrás, mas tem-se agravado, desde logo quando se começou a tornar claro que, com o fim da Guerra Fria, as diferentes

percepções sobre ameaças passariam a constituir um dos principais obstáculos à cooperação internacional.

As regras que até então tinham servido para manter estabilidade no ambiente de segurança mundial e prevenir um confronto entre as duas superpotências já não serviam para conter estados-pária e redes internacionais de terrorismo. Com o crescente fenómeno da globalização, tinha também deixado de ser possível encarar o Mundo apenas como um conjunto de estados-nação, sendo em alternativa necessário ter em conta as novas interdependências.

É, pois, neste contexto, que Kofi Annan, com o mandato a terminar no próximo ano, procura mobilizar boas vontades para a concretização das reformas acima referidas. Algumas parecem mais fáceis de resolver do que outras; está neste caso a questão da Comissão de Direitos Humanos que o

Secretário-Geral quer substituir por um órgão mais operacional, que se poderá vir a chamar Human Rights Council .

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Para acabar com a pobreza no Mundo em 2015, os países membros devem passar a contribuir com 0.7% do seu PIB. Alguns, os países nórdicos, já o fazem. O Reino Unido prometeu atingir esse patamar em 2013. Mas os EUA ainda estão muito distantes. Obviamente, não vai chegar dar apenas mais dinheiro; é preciso que os regimes dos países destinatários de ajuda melhorem a forma como governam, como usam a lei e como se dispõem a combater a pobreza. Vão ser feitas exigências de qualificação para receber ajuda e o dinheiro disponibilizado será essencialmente para projectos concretos e não para empréstimos a juros baixos. Mas há ainda um longo caminho a percorrer; as ajudas ao desenvolvimento parte das 22 maiores economias mundiais andam apenas por cerca de 0,25% dos respectivos PIBs (EUA a 0,15%). [3]

A actual Comissão ( UN Commission of Human Rights ) que funciona apenas seis semanas por ano, em Genebra, em período fixo, tem a sua credibilidade afectada quer pela sua própria

composição, incluindo representantes de países que estão na lista negra dos maiores violadores de Direitos Humanos, quer pelas práticas de aceitar compromissos para esconder criticismos [4] e incapacidade de reagir em tempo oportuno. Não é certamente por acaso que são os países que mais têm a recear de serem apontados pela Comissão os que também mais se esforçam por serem incluídos entre os seus 53 membros. [5] Por isso Annan propõe um órgão mais pequeno, a funcionar a tempo inteiro, cujos países membros obedeçam a critérios concretos de qualificação, com compromissos assumidos nessa área, tendo ratificado os principais tratados internacionais aplicáveis e eleitos por uma maioria de 2/3 da Assembleia. Um exemplo do seu modo de

funcionamento: o genocídio que se verificou no Ruanda tinha sido previsto por um perito investigador da Comissão em Agosto de 2003, 8 meses antes de acontecer, mas o respectivo alerta só foi lido pelos membros da Comissão em Março de 2004, aliás no meio de muitos outros relatórios.

Outro assunto de capital importância é a questão do combate ao terrorismo. O Painel que

apresentou o relatório “ A More Secure World ” conseguiu uma definição consensual de terrorismo, [6] o que constituiu uma etapa da maior importância e de grande significado pois o grupo incluía o Secretário-geral da Liga Árabe. Segundo a definição proposta, o direito a resistir a uma situação de ocupação de território não pode incluir o direito de deliberadamente matar ou ferir civis; fica implícito que permanece o direito de resistir atacando os militares que forçam a ocupação. Não conheço qualquer antecipação do que poderá ser uma votação da assembleia sobre este assunto. Mas é certo que vão haver objecções; recentes declarações do embaixador da Argélia na ONU tornam isso muito claro: “ You should not deal with terrorism without addressing its roots causes and its root cause is occupation ”.

Nesta área, a Assembleia Geral será, em Setembro deste ano, também solicitada a ratificar uma nova convenção anti-terrorismo que foi concebida com o intuito de prevenir actos terroristas ligados à utilização de energia nuclear, International Covention on Supression of Acts of Nuclear Terrorism , e adoptada no passado dia 12 de Abril. Passar a valer como direito internacional precisa agora de ser ratificada por pelo menos 22 países. Em qualquer caso é um importante passo que assume a natureza universal do fenómeno terrorismo. Fica-se, assim mais próximo de uma Convenção Global sobre terrorismo, que muitos consideram essencial.

Segundo o relatório do Secretário-Geral, cerca de metade dos países que passam por violentos conflitos tendem, cerca de cinco anos depois, a voltarem a essa situação. Estas circunstâncias e, em geral, a absoluta necessidade de as Nações Unidas se tornarem mais operacionais na área da prevenção de conflitos, levou a propor a criação de uma nova Comissão ( Peacebuilding Comission ), entre outras diversas medidas. Não se prevê que o assunto seja polémico, mas algumas medidas associadas, tais como a constituição e manutenção voluntária de um fundo vai exigir contribuições concretas dos países membros, o que é sempre de desfecho incerto.

Continuar-se-á a discutir o direito de ingerência em assuntos internos de um estado, sob o lema da

“responsabilidade por proteger” como uma base para acção colectiva em casos de genocídio, limpezas étnicas e crimes contra a humanidade. O assunto não é novo mas mesmo assim não há garantias que seja desta vez devidamente encarado; em 1995, o suplemento à Agenda para a Paz já recomendava que, por decisão do CSNU, essa ingerência devia ser autorizada. Muitos países do 3º Mundo não subscreverão nenhuma disposição nesse sentido sob a alegação de que isso seria uma violação de inalienáveis direitos de soberania.

Quanto ao direito ao uso de força, Annan não vê necessidade de reescrever ou reinterpretar o artigo 51º da Carta que se refere ao direito a auto-defesa. Em alternativa propõe alguns critérios que devem orientar o processo de decisão do CSNU, para o eventual uso da força. [7] Discutir uma nova

redacção para o referido artigo seria como que abrir uma caixa de Pandora, sem grandes hipóteses de se vir a conseguir consenso; os critérios propostos fazem imenso sentido mas nem por isso deixarão de estar sujeitos a interpretações e acabarão por ser usados em função de interesses de cada um. Este é certamente um dos aspectos em que o funcionamento das Nações Unidas

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continuará a ser imperfeito; em qualquer caso, aceitar os critérios propostos pelo Secretário-Geral, ajudaria a clarificar as discussões futuras nesse âmbito.

Outra área em que não se esperam alterações será na do direito a veto, dentro do CSNU; Kofi Annan, por mais de uma vez, reconheceu que não será realista esperar que os cinco membros permanentes venham a prescindir dessa prerrogativa e, em vista do esperado alargamento do Conselho, sugere que se deixe esse assunto de lado. É difícil, no entanto, que as duas coisas não apareçam ligadas; a Índia, por exemplo, ainda muito recentemente durante uma visita de Annan a Nova Deli, não escondia a pretensão de que com a sua admissão venha também o direito a veto.

Algumas soluções intermédias poderiam, entretanto, corrigir um pouco mais a situação existente;

por exemplo, excluir a possibilidade de recurso a essa ferramenta quando se trata de apreciar casos que constituam claras violações de Tratados Internacionais em vigor.

Durante a Guerra Fria não havia sequer condições de levantar esta questão. Agora as circunstâncias são diferentes. O objectivo a médio/longo prazo será acabar com o direito a veto mas para tanto é indispensável que não cresça o número dos que têm esse direito. Por isso nenhuma das duas hipóteses de alargamento do Conselho prevê conferir essa prerrogativa aos novos membros

permanentes. Como sempre acontece, o processo de alargamento tem vantagens e inconvenientes.

Mais membros vão permitir uma maior representatividade do CSNU trazendo para processo de decisão sensibilidades de regiões com importância crescente mas que têm estado sub-

representadas; por aqui, vai ganhar-se credibilidade no funcionamento do Conselho. A presença no Conselho das três potências que mais aspiram à liderança na Ásia (China, Japão e Índia) pode permitir moderar o despique que se aproxima a olhos vistos. Mas mais membros trazem o risco de o tornar menos capaz de decidir com a agilidade que a natureza dos acontecimentos e situações a que normalmente é chamado exige.

Embora alguns países preferissem manter o statuo quo , o caminho para um alargamento parece irreversível. A Itália bem se tem empenhado para que haja apenas novos membros não

permanentes sob a alegação de que apenas por essa via se pode ganhar em termos de participação democrática e representação geográfica; porém, o que de facto lhes é contrário é a eventualidade, muito possível, de a Alemanha passar a ser membro permanente. [8] O Brasil é outro país com grandes hipóteses de ser admitido no núcleo restrito, não obstante alguns telhados de vidro na área da energia nuclear, recusando-se a assinar o Protocolo Adicional ao Tratado de Não Proliferação, que permite inspecções inopinadas. Mais uma imperfeição a juntar a muitos outros telhados de vidro, porventura até mais importantes.

São precisamente estas circunstâncias que mais afectam hoje a credibilidade do CSNU; em especial, a presença de membros permanentes com direito a veto, que ainda não adoptaram regimes de governação democrática. Poderá a ONU ambicionar que o CSNU, com essa

composição, seja o único órgão com autoridade exclusiva para decidir sobre o emprego da força, como pretende Kofi Annan?

Esperemos que as reformas agora propostas tenham melhor destino que anteriores iniciativas semelhantes, como foram, por exemplo, a do Painel liderado por Lakhdar Brahimi, em Agosto de 2000, com inúmeras recomendações sobre a melhoria das capacidades da ONU em operações de apoio à paz. Se desta vez se conseguir suscitar mais apoios concretos por parte da comunidade internacional, então as Nações Unidas poderão tornar-se o lugar privilegiado onde países

soberanos, trabalhando em conjunto, poderão dirimir dificuldades e acertar estratégias comuns. É tanto quanto julgo que, em termos realistas, se pode ambicionar. Mais do que isso seria procurar transformar a ONU numa espécie de autoridade supranacional, o que está fora de questão para a grande maioria dos países.

[1] Ver também sobre este mesmo assunto: “ONU. Uma estratégia de mudança”, 22 de Dezembro de 2004.

[2] “A critical fork in the road; a moment no less decisive than 1945, when the UN was founded”.

[3] Washington Post, 18 Jan 2005 , Colum Lynch.

[4] A China libertou recentemente um importante prisioneiro político (Rebyan Kadeer) justamente para não ser referida no relatório que a comissão estava a elaborar

[5] Por exemplo: China, Cuba, Sudão, Nepal, Congo, Guatemala, Zimbawe, Arábia Saudita.

[6] Terrorismo é qualquer acção que intencionalmente vise causar a morte ou ferimentos graves em civis ou não combatentes, quando o propósito desse acto, pela sua natureza ou contexto, é intimidar uma população ou obrigar um governo ou uma organização internacional a tomar ou a abster-se de

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tomar uma determinada acção. (tradução não oficial do original em inglês da definição proposta por Kofi Annan).

[7] Assunto abordado em pormenor em anterior artigo. Ver nota 1.

[8] “ Porque não a Itália? Nós também perdemos a guerra”, Suzane Agnelli, irmã de Gianni Agnelli, MNE Itália na década de 90.

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