P.º n.º R. Co. 19/2010SJC-CT
Sumário: Pedido de registo de pessoa colectiva religiosa. Recusa precedida de parecer negativo da Comissão da Liberdade Religiosa. Limites da impugnação hierárquica.
Recorrente: «…… – Igreja Universal……». Recorrido
:
R…...I – Relatório
1 – Em 23 de Março de 2010 foi requisitado no R… o registo de constituição de
pessoa colectiva religiosa denominada «….. – Igreja Universal …….».
2 – Por terem surgido dúvidas quanto ao enquadramento da religiosidade dos fins
que a entidade se propõe prosseguir e da sua conformidade com o prescrito no artigo 21.º da Lei da Liberdade Religiosa, o R….. solicitou emissão de parecer à Comissão da Liberdade Religiosa, ao abrigo do disposto no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 134/2003, de 28 de Junho.
3 – A referida Comissão pronunciou-se no sentido de que «Não estando
demonstrada a presença social organizada da requerente, existindo indícios de confusão por parte dos requerentes quanto à verdadeira natureza da pessoa colectiva por si constituída e abraçando os mesmos doutrinas e práticas características da Igreja Católica, somos de parecer que, de acordo com as normas da Lei da Liberdade Religiosa, não é o R… a base de dados na qual a associação requerente pode ser inscrita».
4 – Por não se encontrarem reunidos os requisitos legais que conduzam à
admissibilidade do registo peticionado, o R….. proferiu despacho de recusa do mesmo, que aqui damos por integralmente reproduzido, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 134/2003, procedendo à notificação da entidade requerente em 30 de Junho de 2010, em conformidade com o prescrito no artigo 50.º, n.º 1, do Código do Registo Comercial, aplicável subsidiariamente por força do que preceitua o artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 134/2003.
5 – A interessada, inconformada com o teor do aludido despacho, deduz
dão por integralmente reproduzidos, pedindo que seja efectuado o registo em causa nos termos peticionados.
6 – Na informação elaborada pelo R….., após a interposição do recurso, foram
descritos todos os trâmites legais seguidos, procedendo-se à sustentação do despacho impugnado, uma vez que foi proferido com base no parecer vinculativo da Comissão da Liberdade Religiosa, e à remessa do respectivo processo ao Instituto dos Registos e do Notariado para apreciação e decisão.
II – Saneamento
Descrita a dinâmica processual relevante, importa desde já apreciar, como questão prévia, se a presente decisão de recusa do registo peticionado admite impugnação mediante a interposição de recurso hierárquico e, em caso afirmativo, quais os limites em que o mesmo se deve conter.
O artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 134/2003, de 28 de Junho, prevê que são aplicáveis ao registo das pessoas colectivas religiosas, com as devidas adaptações, as disposições do regime do RNPC e as normas aplicáveis ao registo comercial que não sejam contrárias aos princípios enformadores do presente diploma.
Ora, o artigo 101.º do Código do Registo Comercial prescreve que as decisões de recusa da prática do acto de registo nos termos requeridos podem ser impugnáveis para o presidente do IRN ou para o tribunal judicial da área da circunscrição a que pertence a conservatória.
Assim, em face das aludidas prescrições legais, verifica-se a possibilidade de os interessados, perante um decisão de recusa do acto de registo de pessoa colectiva religiosa, procederem à sua impugnação mediante a interposição de recurso hierárquico ou impugnação judicial, conforme o que lhes aprouver.
Dos meios que a lei coloca ao alcance dos interessados para impugnar a decisão a requerente optou, in casu, pela dedução de recurso hierárquico sendo certo que, ao fazê-lo, desencadeou a aplicação dos mecanismos previstos na lei para estas situações que, atentas as especificidades próprias inerentes à formação da decisão de recusa em causa, sofre algumas restrições.
Ora, tal equivale a dizer que o teor do parecer vinculativo da Comissão que originou a decisão impugnada não pode ser questionado nesta sede, uma vez que a vinculatividade do parecer é extensível também à entidade ad quem, visto tratar-se ainda de um acto a proferir no seio da Administração Pública.
Nestes termos, a decisão de recusa da inscrição da pessoa colectiva em causa
admite recurso hierárquico1, embora limitadamente como adiante desenvolveremos, pelo
que tendo sido deduzido tempestivamente e atento ainda que o processo é o próprio e as partes têm legitimidade cumpre apreciar.
III – Fundamentação
1 – A situação jurídica acolhida nos autos remete-nos para a análise do âmbito de
aplicação da Lei da Liberdade Religiosa, aprovada pela Lei n.º 16/2001, de 22 de Junho, e do Decreto-Lei n.º 134/2003, de 28 de Junho, que regula o registo de pessoas colectivas religiosas (RPCR).
1.1 – A referida Lei n.º 16/2001 consagra, logo no seu artigo 1.º, que a liberdade
de consciência, religião e de culto é inviolável e garantida a todos em conformidade com
a Constituição2, a Declaração dos Direitos do Homem, o direito internacional e a presente
lei.
Como corolário lógico deste princípio fundamental emergem, designadamente, os princípios da igualdade, da separação entre o Estado e as Igrejas, e da não confessionalidade do Estado, que se encontram plasmados nos artigos 2.º e seguintes da referida Lei da Liberdade Religiosa.
No capítulo respeitante aos direitos colectivos de liberdade religiosa, o artigo 20.º da citada Lei prescreve que as igrejas e as comunidades religiosas são comunidades sociais organizadas e duradouras em que os crentes podem realizar todos os fins religiosos que lhe são propostos pela respectiva confissão.
Nesta linha de pensamento consigna, no seu artigo 33.º, que as pessoas colectivas religiosas podem adquirir personalidade jurídica mediante a sua inscrição no registo das pessoas colectivas religiosas.
O correspondente pedido de inscrição deve ser apresentado no serviço de registo competente, instruído com os estatutos e outros documentos dos quais seja possível extrair os elementos exigíveis pelo artigo 34.º da citada Lei, entre os quais figuram «os fins religiosos» professados pela pessoa colectiva em causa.
1
Veja-se, em conformidade, o parecer do Conselho Técnico proferido no proc.º n.º R.Co. 34/2007 SJC-CT, disponível na Intranet.
2
Relativamente às igrejas e comunidades que não sejam criadas ou reconhecidas pelas anteriores é ainda indispensável prova documental da sua existência em Portugal, com especial incidência sobre os factos que atestam a presença social organizada, a prática religiosa e a duração em Portugal, em face do disposto nos artigos 35.º e seguintes da referida Lei.
1.2 – A Lei da Liberdade Religiosa cria também a Comissão de Liberdade Religiosa,
órgão independente de consulta da Assembleia da República e do Governo (artigo 52.º), atribuindo-lhe as funções e competência previstas nos artigos 53.º e 54.º.
Atenta a pertinência para o caso configurado nos autos, destacamos, das diversas competências elencadas no referido artigo 54.º, as relativas à emissão de pareceres sobre a inscrição de igrejas e comunidades religiosas que forem requeridos pelo serviço do registo das pessoas colectivas religiosas (n.º 1, alínea d), do citado preceito).
1.3 – Esta Lei prevê ainda a publicação de diplomas que regulamentem o registo
das pessoas colectivas religiosas, entendendo-se que, tendo em conta a seriedade e a dignidade que se pretendem atribuir a este sistema de registos, o mais adequado seria enquadrá-lo na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado (actual Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.).
Em conformidade com o escopo anunciado, foi publicado o Decreto-Lei n.º 134/2003, de 28 de Junho, que criou o registo das pessoas colectivas religiosas e o inseriu no âmbito da competência funcional do RNPC, estabelecendo uma estrita ligação entre este Serviço e a Comissão da Liberdade Religiosa, por força do prescrito nos artigos 8.º e 9.º do aludido Decreto-Lei3.
2 – Do novo regime normativo consagrado no Decreto-Lei n.º 134/2003 importa in
casu salientar que sempre que o RNPC tenha dúvidas relativas à admissibilidade do
pedido de inscrição de qualquer pessoa colectiva religiosa deve requerer à Comissão da Liberdade Religiosa a emissão de parecer ao abrigo do disposto no artigo 8.º do citado diploma.
3 Relativamente às confissões religiosas e às associações religiosas não católicas inscritas nos governos
civis ou na Secretaria-Geral do Ministério da Justiça em momento anterior ao do início de vigência da Lei n.º 16/2001, fixou-se o princípio da conservação da personalidade jurídica devendo, contudo, requerer tempestivamente a sua conversão em pessoa colectiva religiosa nos termos consignados no artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 134/2003.
A decisão definitiva sobre o pedido da inscrição da pessoa colectiva religiosa só pode ser proferida após a prolação do parecer vinculativo da Comissão, e em conformidade com este, por força do disposto no n.º 3 do artigo 9.º do mesmo diploma.
3 – Em face do exposto, afigura-se-nos incontornável a apreciação da natureza dos
referidos pareceres vinculativos emitidos pela Comissão de Liberdade Religiosa, e das suas implicações nas decisões de recusa dos registos neles baseadas, bem como, naturalmente, no tratamento a dispensar posteriormente a tais decisões em sede de impugnação hierárquica.
3.1 – Os pareceres são, segundo os ensinamentos do Prof. Diogo Freitas do
Amaral4, actos opinativos elaborados por peritos especializados em certos ramos do
saber, ou por órgãos colegiais de natureza consultiva5.
Como decorre do disposto no n.º 1 do artigo 98.º do Código do Procedimento Administrativo, os pareceres são «obrigatórios» ou «facultativos» conforme a lei imponha ou não a necessidade de serem emitidos.
Por outro lado, os pareceres podem ainda ser vinculativos ou não consoante a lei determine ou não a necessidade de as conclusões neles firmadas serem seguidas pelo
órgão decisório competente6.
Como se sabe, a função e natureza jurídica dos pareceres vinculantes tem merecido
respostas muito variadas da doutrina7, que distingue ainda consoante o órgão emitente e
o órgão decisor pertençam ou não à mesma pessoa colectiva8.
4
In Curso de Direito Administrativo, II Volume, 2003, pág. 273.
5
O parecer apresenta-se como uma opinião crítica autorizada, em que são aprofundados os mais difíceis problemas técnicos, jurídicos e políticos e proposta uma solução final firmada em fundamentos cuidadosamente apurados, depois de examinados todos os ângulos e possíveis incidências de tal solução – cfr. BAPTISTA MACHADO, in Lições de Introdução ao Direito Público, 1993, pág. 261.
6
Em regra, no nosso direito, os pareceres referidos na lei são obrigatórios e não vinculativos, como decorre do disposto no artigo 98.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo.
7
Veja-se, sobre o ponto e para mais desenvolvimentos, PEDRO GONÇALVES, «Apontamento sobre a função e a natureza dos pareceres vinculantes», in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, Novembro/Dezembro de 1996, págs. 3 e seguintes.
8 Quando não deva ser considerado acto administrativo, o conteúdo do parecer será sindicado
judicialmente no âmbito do recurso contencioso feito contra o (único) acto administrativo – autor e ob. cit, pág. 11.
O Supremo Tribunal Administrativo (STA) é fértil em acórdãos respeitantes à matéria de pareceres, designadamente, vinculativos e à aceitabilidade ou não de impugnação directa.
Naturalmente que, se as relações entre o órgão emitente do parecer e o órgão a quem ele se destina se processarem no âmbito de pessoa colectiva diferente, o parecer, segundo uma expressiva corrente doutrinária, corresponde a um acto administrativo, produzindo efeitos no âmbito de relações (inter-orgânicas) externas.
No entanto, se os órgãos pertencem à mesma pessoa colectiva, isto é, quando devam considerar-se internas as relações entre os órgãos emitente e requerente do parecer vinculante este não reveste a natureza de acto administrativo.
3.2 – Consabidamente, o parecer emitido pela Comissão da Liberdade Religiosa é
vinculativo9, por força do prescrito no n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei 134/2003, o que
equivale a dizer que as conclusões nele firmadas têm obrigatoriamente de ser seguidas pelo órgão competente para decidir a inscrição da pessoa colectiva religiosa, isto é, pelo Registo Nacional de Pessoas Colectivas.
Deparamos, nestas situações, com um perímetro bastante redutor da actuação do serviço registal já que quem verdadeiramente decide é a entidade que emite o parecer.
Nestes termos, a verdadeira decisão será a da Comissão da Liberdade Religiosa, já que aquela compromete irreversivelmente o sentido da decisão da segunda entidade que apenas procede à formalização de algo que já estava pré-determinado no parecer que solicitou e do qual não se pode distanciar sob pena de ilegalidade.
No sentido da sua aceitação pode ler-se no acórdão do STA, de 30 de Setembro de 2003, que o parecer vinculativo proferido por um órgão de pessoa colectiva diferente, no uso de poderes administrativos, pode considerar-se um acto prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que a dum mero acto pressuposto, visto ter influência sobre os termos em que é exercido o poder decisório final, na medida em que define logo a posição jurídica dos interessados, ou seja compromete irreversivelmente o sentido da decisão final, sendo, por isso, atenta a sua lesividade, de considerar destacável para efeitos de recorribilidade directa.
Pela impugnabilidade autónoma dos pareceres vinculativos veja-se o acórdão do STA, de 3 de Junho de 2004, onde se sustenta que se trata de um verdadeiro acto administrativo que define a posição jurídica dos interessados sendo imediatamente impugnável contenciosamente, e, ainda, o acórdão de 25 de Janeiro de 2006, do mesmo Tribunal.
Em sentido contrário, no acórdão do STA, de 13 de Janeiro de 2000, entre outros, defende-se que o particular só pode sindicar contenciosamente o parecer quando a lesão que ela potencia se efectiva, isto é, com a prolação do acto conclusivo do procedimento.
9
A doutrina distingue ainda entre pareceres vinculativos absolutos e outros que só o são relativamente, isto é, se a sua conclusão for em certo sentido (negativa ou positiva), ficando o órgão com competência decisória, na hipótese contrária, «livre» para agir como entender mais adequado à realização dos interesses públicos envolvidos – Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, in Código do Procedimento Administrativo, 1997, pág. 444, e o parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 17, de 5 de Fevereiro de 2001, disponível em
Por conseguinte, temos dois órgãos (dependentes de entidades diversas) que praticam o acto administrativo em co-autoria – um é o órgão consultivo ou o especialista que emite o parecer vinculante e outro é o órgão com competência para tomar a decisão
definitiva, mas que é obrigado para tal a observar as conclusões do parecer10.
Com efeito, a decisão procedimental não pode ir contra o parecer vinculativo sob
pena de ficar ferida de ilegalidade insuprível, independentemente de o vício ser
meramente de forma ou de violação da lei11.
4 – Em face do normativo vigente, resta, pois, enquadrar a impugnação hierárquica
da decisão de recusa do registo tomada neste contexto, i.e., com base no parecer vinculativo da Comissão da Liberdade Religiosa.
O recurso hierárquico situa-se ainda dentro da Administração Pública e, sendo assim, a vinculatividade do parecer proferido pela referida Comissão estende-se também à decisão do próprio Presidente do Instituto dos Registos e do Notariado que é, no caso
vertente, a entidade competente para emitir decisão sobre o aludido recurso12.
Assim, e não obstante a decisão de recusa proferida pelo R…. seja impugnável,
uma vez que pode padecer de ilegalidades diversas, designadamente de
desconformidade com o teor do parecer da Comissão, o mérito da decisão quanto às questões substantivas não pode ser apreciado em sede de recurso hierárquico, em virtude de o parecer subjacente à decisão impugnada ser vinculativo no âmbito de toda a Administração Pública, na qual se insere o presidente do Instituto dos Registos e do Notariado, I.P 13.
10
Cfr., sobre o ponto, Prof. DIOGO FREITAS DO AMARAL, in ob. cit., pág. 274.
11 Veja-se, novamente, o Prof. DIOGO FREITAS DO AMARAL, in Direito Administrativo, III Volume, 1989, pág.
138, e, ainda, PEDRO GONÇALVES, ob. cit., pág. 4, que salienta que: «o órgão emitente do parecer vinculante actua no exercício de uma função de administração activa, expressa agora, não numa pré-decisão (declaração não constitutiva), mas numa participação no momento constitutivo do procedimento, que se conclui, portanto, por uma co-decisão. (…) aquele carácter vinculativo sugere que o parecer não se reconduz a uma mera informação que enriquece o processo decisório por que é responsável um órgão diferente daquele que emite o parecer; ao contrário, sugere que algum ou alguns dos factores a ponderar nesse processo decisório foram já ponderados em termos finais, pelo que se impõem ao órgão decisor».
12 Remetemos de novo para o parecer ínsito no proc.º R.Co.34/2007 SJC-CT. 13
Caso o intuito da interessada fosse o de pôr em causa o conteúdo do próprio parecer vinculativo subjacente à decisão deveria ter seguido a via de impugnação judicial, pois só nesta instância, o parecer da Comissão deixa de gozar do poder vinculativo que lhe é conferido pelo n.º 3 do artigo 9.º do citado Decreto-Lei n.º 134/2003.
5 – Para finalizar, e em jeito de síntese das reflexões expostas, podemos afirmar
que, tendo sido proferido parecer negativo da Comissão da Liberdade Religiosa, atento os fins religiosos da pessoa colectiva em causa, a decisão de recusa da inscrição da referida pessoa colectiva «….. – Igreja Universal …..» no R… foi correctamente efectuada, pautando-se rigorosamente pela sua conformação ao conteúdo do citado parecer vinculativo sendo, por isso, inatacável, nesta sede – artigos 2.º, 3.º e 9.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 134/2003, e artigos 21.º, 33.º, 34.º e 39.º da Lei 16/2001.
Nestes termos, somos de parecer que o presente recurso hierárquico é
manifestamente improcedente.
Em consonância com o exposto, firmamos as seguintes
CONCLUSÕES
I – O registo das pessoas colectivas religiosas encontra-se inserido no âmbito da competência funcional do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, daquele decorrendo a atribuição da personalidade jurídica, como resulta do disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 134/2003, de 28 de Junho.
II – O pedido de registo de pessoas colectivas religiosas que não preencha os requisitos legais deve ser recusado, ao abrigo do prescrito no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 134/2003, e no artigo 39.º, alínea a), da Lei n.º 16/2001, de 22 de Junho.
III – A decisão de recusa de acto de registo nos termos requeridos é impugnável para o presidente do Instituto dos Registos e do Notariado ou para o tribunal da área da circunscrição a que pertence a conservatória, nos termos do prescrito no artigo 101.º do Código do Registo Comercial, aplicável subsidiariamente por força do disposto no artigo 19.º do citado Decreto-Lei n.º 134/2003.
Afigura-se-nos, por isso, conveniente que, no futuro e em casos idênticos ao que agora temos em tabela, a notificação dos interessados, além de conter a indicação das entidades para as quais é possível deduzir impugnação, inclua o esclarecimento de que a opção pela dedução de recurso para o Instituto dos Registo e do Notariado restringe o âmbito da apreciação a questões de índole meramente formal.
IV – Contudo, tendo a decisão de recusa sido proferida na sequência de parecer vinculativo proferido pela Comissão da Liberdade Religiosa, e optando a recorrente pela via do recurso hierárquico, a apreciação daquela fica restrita a juízos de mera legalidade, designadamente da sua conformação com o aludido parecer, uma vez que o teor deste é insindicável pela entidade ad quem, atento que também a vincula visto que se encontra inserida no âmbito da Administração Pública.
V – Consequentemente, só mediante impugnação judicial será viável obter pronúncia sobre o teor do parecer emitido pela Comissão da Liberdade Religiosa no exercício das suas funções – cfr. o disposto no artigo 54.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 16/2001, e no artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 134/2003.
Lisboa, 20 de Janeiro de 2011.
Parecer aprovado em sessão do Conselho Técnico de 20 de Janeiro de 2011. Isabel Ferreira Quelhas Geraldes, relatora, João Guimarães Gomes Bastos, Luís Manuel Nunes Martins, Carlos Manuel Santana Vidigal, José Ascenso Nunes da Maia.
FICHA
Proc.º n.º R. Co. 19/2010 SJC-CT – Súmula das questões abordadas
– Registo de pessoas colectivas religiosas – Decreto-Lei n.º 134/2003
– Parecer vinculativo da Comissão de Liberdade Religiosa – Lei n.º 16/2001
– Impugnação hierárquica da decisão de recusa do registo – artigos 101.º e segs. do CRC, aplicados subsidiariamente por força do disposto no artigo 19.º do DL 134/2003.
