Processo Administrativo
Curso Conteúdos PGE
Fonte: Rafael OliveiraAtualizado em Fevereiro de 2021
De acordo com Rafael Oliveira, processo administrativo é a relação jurídica que envolve uma sucessão dinâmica e encadeada de atos instrumentais para obtenção da decisão administrativa.
Na prática é a forma pela qual a administração pública atua, por meio de procedimentos para fazer um ato administrativo ou simplesmente conceder uma resposta ao particular. O objeto do Processo administrativo é bastante amplo, podendo se relacionar a servidores públicos ou buracos em vias, por exemplo.
A competência legislativa é autônoma, onde cada ente da federação pode editar sua própria legislação para reger o tema. No entanto, é importante conhecermos uma súmula do STJ sobre o tema:
“A Lei n. 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública federal, pode ser aplicada, de formasubsidiária, aos estados e municípios, se inexistente norma local e específica que regule a matéria” (Súmula 633).
Em que pese a diversidade dos diplomas normativos sobre o tema, tomaremos como base a Lei 9.784/1999, que trata sobre o processo administrativo federal. Vejamos alguns princípios que regem a legislação:
1) Contraditório e Ampla Defesa : De acordo com Rafael Oliveira, o princípio do contraditório, previsto no art. 5.º, LV, CRFB, garante o direito de as partes serem ouvidas e informadas sobre os fatos, argumentos e documentos relacionados ao processo administrativo, bem como impõe o dever de motivação das decisões administrativas.
Por outro lado, o princípio da ampla defesa, garantia consagrada no art. 5.º, LV, CRFB, reconhece o direito de a parte rebater acusações ou interpretações com a finalidade de evitar ou minorar sanções, bem como preservar direitos e interesses.
2) Oficialidade: Significa que o processo administrativo, ao revés do processo judicial, pode ser iniciado de ofício e assim seguir até a tomada de decisão por parte da Administração Pública.
3) Formalismo Moderado: Não são exigidas solenidades rígidas, salvo aquelas essenciais à garantia dos administrados.
4) Verdade Real: A administração Pública deve buscar o que efetivamente aconteceu, não ficando presa ao que alegam os particulares.
5) Gratuidade: Via de Regra, os Processos Administrativos são gratuitos, salvo quanto às despesas previstas em lei.
Direitos dos Administrados:
Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas;
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei.
Da mesma forma, os Administrados possuem deveres junto à Administração Pública, dentre os quais destacamos: I - expor os fatos conforme a verdade; II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé; III - não agir de modo
temerário; IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos.
Interessados no Processo Administrativo: De acordo com a Lei, são os seguintes os interessados: I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação; II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada; III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.
Capacidade: A Lei Menciona que são capazes os maiores de 18 anos, ressalvada previsão legal em sentido contrário.
Atos que não podem ser delegados:São chamados de atos CENORA. Vejamos:
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos;
Impedimentos x Suspeição: Enquanto existem diversas hipóteses de impedimento, só temos uma de suspeição, qual seja, autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Em relação à suspeição, é cabível também recurso sem efeito suspensivo. Em relação ao impedimento, é importante decorar os artigos sobre o tema:
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
(CESPE - TJBA) O servidor que tenha amizade íntima notória com algum interessado em processo administrativo deve declarar-se impedido de atuar no processo. R: Falso! É caso de Suspeição!!
Recurso Administrativo: É importante salientar a existência de recurso administrativo quanto à legalidade e também quanto ao mérito (Art. 56, Lei 9.784/1999).
Legitimados para recorrer: De acordo com a Legislação Federal, são os seguintes:
a) titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
b) aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida;
c) organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; e
d) cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.
De acordo com o Artigo 59, o prazo recursal é de DEZ (10) dias, salvo disposição legal em sentido contrário. É importante também salientar que o recurso
será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.
Sobre a polêmica do prazo ser ou não computado em dias úteis, vejamos o recente enunciado do CJF:
Enunciado 33: O prazo processual, no âmbito do processo administrativo, deverá ser contado em dias corridos mesmo com a vigência dos arts. 15 e 219 do CPC, salvo se existir norma específica estabelecendo essa forma de contagem.
A Lei ainda concede o prazo de 30 dias para a decisão do mesmo, podendo ser prorrogado desde que devidamente fundamentado (Artigo 59, parágrafo primeiro). Sobre o tema, vejamos recente enunciado do CJF:
Enunciado 12: A decisão administrativa robótica deve ser
suficientemente motivada, sendo a sua opacidade motivo de invalidação.
Cuidado! Estamos aqui falando do Recurso Hierárquico Próprio, que é aquele fundamentado na hierarquia da Administração Pública e que independe de previsão legal expressa.
Recurso Hierárquico Impróprio: Em virtude das lições de Rafael Oliveira, solicitamos “Vênia” para transcrever uma parte de seus ensinamentos. Vejamos:
O recurso hierárquico impróprio é interposto para fora da entidade que proferiu a decisão recorrida (ex.: recurso interposto contra decisão proferida por autarquia federal perante determinado Ministério ou Presidente da República).
Em razão da inexistência de hierarquia e da possibilidade de intromissão de pessoa jurídica nos atos praticados por pessoa jurídica diversa, relativizando a sua autonomia administrativa, afirma-se que o cabimento do recurso hierárquico impróprio depende de previsão legal expressa.
Pedido de Reconsideração: Mais uma vez vamos nos valer das lições do Professor Rafael Oliveira sobre o tema. Vejamos:
O pedido de reconsideração é o requerimento de reexame direcionado à própria autoridade que proferiu a decisão recorrida. Ex.: pedido direcionado ao Ministro de Estado com o objetivo de reconsiderar a decisão por ele proferida que declarou a inidoneidade de determinada empresa contratada pelo Estado (art. 109, III, da Lei 8.666/1993). O pedido de reconsideração também é previsto no art. 106 da Lei 8.112/1990.
De acordo com o STF, o “ pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança” (Súmula 430 do STF).
Pedido de Revisão: possibilita a revisão, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, da decisão administrativa quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada, sendo vedado o agravamento da penalidade.
Parecer: A lei dispõe sobre o caso de parecer obrigatório não ser concedido no prazo legal, sendo necessário diferenciar o vinculante do não vinculante. Esquematicamente, temos a seguinte situação:
§ 1 Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo não terá seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao atraso.
§ 2 Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento.
OBRIGATÓRIO E VINCULANTE -> NÃO TERÁ SEGUIMENTO;
OBRIGATÓRIO E NÃO VINCULANTE -> PODE TER SEGUIMENTO E DECIDIDO COM SUA DISPENSA.
Agora vejamos como o assunto é cobrado nas provas objetivas e discursivas:
#Dicas - Processo Administrativo (Atualizado em JAN/2020)
O que é? De acordo com Rafael Oliveira, doutrina adotada por nós, é a relação jurídica que envolve uma sucessão dinâmica e encadeada de atos instrumentais para obtenção da decisão administrativa.
Ainda é importante ressaltar que todos os entes tem capacidade de produzir suas próprias normas do processo administrativo, inexistindo competência da União para formulação de normas gerais. Atenção com a recente súmula do STJ: "A Lei n. 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública federal, pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente norma local e
específica que regule a matéria".
Podemos ainda ressaltar alguns princípios aplicáveis aos processos administrativos, tais como, contraditório e ampla defesa, oficialidade (possibilidade de ser iniciado de ofício pela administração pública), formalismo moderado, verdade real (deve ser buscado o que realmente aconteceu), publicidade, motivação, gratuidade e outros.
Agora vejamos alguns temas previsto na Lei Federal e como foram cobrados em concursos públicos:
1. O desatendimento da intimação, por si só, não é capaz de gerar a veracidade dos fatos (PGMCG). Vejamos o artigo da lei federal que trata do tema: "O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado".
1.1. Veja como a CESPE repete as questões bastante: "Em caso de desatendimento da intimação, serão presumidas verdadeiras as alegações de fato formuladas pela administração". Caiu na PGM-JP.
1.2 Veja que no processo administrativo não ocorre o efeito típico da revelia (Mazza).
2. Na hipótese de interposição de recurso administrativo junto a órgão incompetente, deverá ser indicada a autoridade competente e devolvido o prazo recursal (Cartórios TJDFT).
3. Lembre do atos que não são passíveis de delegação: CENORA
Competência Exclusiva Normativos
3.1 Veja como a CESPE repete (parte 2): "Autoridade competente para apreciar recursos administrativos poderá, em seu período de férias, delegar essa atribuição ao órgão colegiado hierarquicamente superior, em atenção aos princípios da eficiência e da impessoalidade". Caiu na PGM JP
3.2. Na prova do TJCE: "A delegação de competência de órgãos colegiados é possível, desde que não se trate de matéria de competência exclusiva, de decisão de recursos administrativos ou de edição de atos de caráter normativo".
3.3 (CESPE) "A Lei n.o 9.784/1999 permite delegar parte de competência administrativa para outro órgão ou titular, mesmo que não exista subordinação hierárquica". R: Correto!
4. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem, para o administrado, em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades. Trata-se de observância do contraditório e ampla defesa.
5. Para o STJ, é possível a delegação de atos de fiscalização de sociedade de economia mista, mas não a delegação de atos de imposição de sanções a essas entidades (PGM-JP). Não podem delegar as sanções e ordens; podem ser delegados a fiscalização e consentimento (CF).
6. Legitimidade recursal: os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo; aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida; as organizações e associações representativas, no
tocante a direitos e interesses coletivos e os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.
6.1 CESPE: Q: "Em processos administrativos, as associações representativas não possuem legitimidade para a interposição de recurso, mesmo que objetivem a defesa de direitos e de interesses coletivos". FALSO!
7. Sobre a parte recursal, é importante lembrar ainda que o mesmo deverá ser dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não reconsiderar tal decisão, deverá encaminhá-lo para autoridade superior.
8. Atenção! A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso, não prejudica o prosseguimento do processo, se a Administração considerar que o interesse público assim o exige. Isso ocorre em virtude do interesse público envolvido, ou seja, a administração pode ter interesse em saber o que aconteceu em determinada situação.
9. Sobre a interpretação de normas, deve-se observar o fim público a que tal norma se dirige, bem como é VEDADA aplicação retroativa de nova interpretação.
10. Atenção! Via de regra, o recurso administrativo tramitará por no máximo três (3) instâncias. Aqui vocês devem ter cuidado com as questões maliciosas que colocam duas instâncias, confundindo o candidato.
11. Conforme o princípio do formalismo moderado, os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada, salvo por exigência legal (TJCE - Juiz). Lembrar que foi colocado mais acima como aplicável aos processos administrativos.
12. No processo administrativo é admitida a fundamentação per relationem. Atenção! com o disposto na LINDB: "A motivação PODERÁ ser constituída por declaração de concordância com o conteúdo de notas técnicas, pareceres, informações, decisões ou propostas que precederam a decisão".
13. Da revisão, não pode agravar a decisão do particular. Neste sentido, foi considerada INCORRETA: "O processo administrativo que resultar em sanção poderá ser revisto a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, se surgirem fatos novos relevantes que justifiquem a inadequação da sanção, podendo esta ser amenizada ou agravada".
13.1 Lembrar que no recurso administrativo, é permitido. Vejamos a resposta considerada CORRETA na PGE-PE: "Órgão competente para o julgamento de recursos no processo administrativo poderá agravar a situação do recorrente, desde que lhe seja garantida a oportunidade para a apresentação de alegações".
13.2 (ABIN) Interposto o recurso administrativo pelo interessado, poderá ocorrer a reformatio in pejus (reforma para piorar), desde que ele seja cientificado para apresentar suas alegações antes da decisão.
13.3 "Recurso e revisão, instrumentos que permitem o reexame de fatos e provas juntados no processo administrativo, se diferenciam quanto à possibilidade de agravamento da situação do processado: no julgamento do recurso, o órgão competente não agravará a situação do recorrente; na revisão, há expressa determinação legal que permite o aumento da sanção imposta". Falsa! Trocaram os itens.
14. Lembrar que não é admitido a exigência de depósito prévio como condição de admissibilidade de recurso administrativo. Existe súmula vinculante e várias questões são cobradas sobre o tema.
14.1 Neste sentido, foi incorreta a seguinte alternativa da PGM-FOR: "Nos termos da jurisprudência do STF, caso um particular interponha recurso administrativo contra uma multa de trânsito, por se tratar do exercício do poder de polícia pela administração, a admissibilidade do recurso administrativo dependerá de depósito prévio a ser efetuado pelo administrado".
15. O processo administrativo pode ser iniciado de ofício ou a requerimento do interessado (oficialidade - ver acima), devendo tal requerimento ser formulado por escrito, ressalvados os casos em que se admitir a solicitação oral.
16. Quando não houver prazo específico, considera-se o prazo de dez (10) dias como sendo o correto para interpor recurso administrativo.
Recurso-> 10 dias;
A Administração tem o prazo de 30 dias para decidir, vale ressaltar que tal prazo pode ser prorrogado, desde que devidamente justificado. Em regra, terá efeito simplesmente devolutivo, sendo admitido em certas situações o efeito suspensivo (Artigo 61).
17. A regra é que não precise de firma reconhecida (aplicação do princípio da informalidade);
18. Não ofende a garantia do devido processo legal decisão da administração que indefere a produção de provas consideradas não pertinentes pelo administrador.
19. Atenção - Jurisprudência: A Turma concluiu que o recurso administrativo deveria ter sido apreciado por autoridade superior e diferente daquela que o decidira anteriormente, de modo que seria nula a decisão proferida pela mesma pessoa. Mencionou o art. 18 da Lei 9.784/1999, que impediria de atuar no processo administrativo o servidor ou a autoridade que tivesse decidido ou participado como perito, testemunha ou representante, nos casos em que já tivesse atuado.
RMS 26029/DF
Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.
21. A revogação de um ato administrativo deve apresentar os seus motivos devidamente externados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos.
22. Atenção - Jurisprudência:
Segundo o STF (RE 776.662 PE), a anulação dos atos administrativos que repercutam no campo de interesses individuais do cidadão deverá ser precedida de prévio procedimento em que se assegure ao interessado o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa.
23. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, poderá ser aberto período de consulta pública para a manifestação de terceiros, se não houver prejuízo para a parte interessada.
24. No processo administrativo, deve-se observar a adequação entre meios e fins, de modo que não sejam impostas medidas superiores às necessárias ao atendimento do interesse público. Aqui temos a consagração do princípio da proporcionalidade/razoabilidade.
25. O órgão competente poderá declarar extinto o processo quando o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente.
26. Lista de prioridades: Maior de 60 anos; os deficientes físicos e alguns que estão no rol de doenças previstas em lei.
26.1 (CESPE - TJDFT - Cartórios) "Procedimento administrativo em que figure como parte ou interessado pessoa com deficiência física tem prioridade na tramitação em qualquer órgão ou instância". R: Correto! Vide comentário acima.
27. Nova súmula STJ: "Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou sindicância, é possível a instauração de processo administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela imposto à Administração". Sobre o tema, vejamos recente enunciado do CJF:
Enunciado 20: O exercício da autotutela administrativa, para o desfazimento do ato administrativo que produza efeitos concretos favoráveis aos seus destinatários, está condicionado à prévia intimação e oportunidade de contraditório aos beneficiários do ato.
28. Em processo administrativo, havendo a exigência de apresentação, por órgão consultivo, de parecer obrigatório e vinculante, o processo não terá seguimento até a apresentação do respectivo parecer. Por outro lado, se o parecer não for vinculante, o processo poderá ter seguimento.
29. Possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a violação direta ao texto constitucional, ser anulado pela Administração Pública quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei nº 9.784/1999 (Tese 839, STF).
30. A intimação observará a antecedência mínima de três (3) dias úteis quanto à data de comparecimento. Aqui vocês devem ter cuidado porque as bancas costumam alterar a quantidade de dias.
Aprofundamento:
1) Pedido de Reconsideração: é o requerimento de reexame direcionado à própria autoridade que proferiu a decisão recorrida. Vale apena salientar a seguinte súmula do STF sobre o tema: "o pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança”.
2) Coisa Julgada Administrativa: revela a impossibilidade de alteração da decisão pela via administrativa. Ocorre que tal impossibilidade é relativa, tendo em vista que pode ser alterada de maneira judicial, bem como pode existir a revisão da decisão também na via administrativa apenas para minorar a situação, nunca para agravá-la.
3) Processo Disciplinar: instrumento jurídico para formalizar a investigação e a punição dos agentes públicos e demais administrados, sujeitos à disciplina especial administrativa.
Em relação às suas fases, temos a instauração, que é quando a administração de ofício ou a requerimento instaura o PAD. Pode ser com base em denúncia anônima, desde que a administração faça diligências preliminares para averiguar a veracidade das informações.
Posteriormente temos a fase de instrução, que é aquela onde serão produzidas as provas, sendo admissível também as chamas provas emprestadas (Súmula 591, STJ). Por fim, a fase decisória, onde a comissão elabora relatório e encaminha para a autoridade competente decidir sobre a aplicação ou não de penalidade.
Obs.: De acordo com o STJ, o excesso de prazo não configura, por si só, nulidade do PAD (Súmula 592, STJ).
4) Verdade Sabida: refere-se à hipótese em que a autoridade superior verifica pessoalmente o cometimento da infração funcional pelo subordinado. Testemunha ocular da infração, a autoridade competente poderia aplicar, de forma sumária, a respectiva penalidade ao agente público, na hipótese em que não for exigida a instauração de processo disciplinar (ex.: subordinado agride o superior hierárquico) (Rafael Oliveira). Tal instituto é considerado INCONSTITUCIONAL á luz da CRFB.
5) Termo de declarações: é o meio sumário para apuração de faltas de menor gravidade, quando a autoridade competente reduz a termo as declarações do subordinado e, confessada a infração funcional, aplica as sanções disciplinares (Rafael Oliveira). Assim como a verdade sabida, também não é considerado válido após a CRFB.
Bons Estudos! Equipe CTPGE
