Unidade Auditada: SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO/CE Exercício: 2013 Processo: 04988.001708/2014-86 Município: Fortaleza - CE Relatório nº: 201405687
UCI Executora: CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ
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Análise Gerencial
Senhor Chefe da CGU-Regional/CE,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201405687, e consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC nº 01, de 06/04/2001, apresentam-se os resultados dos exames realizados sobre as contas anual apresentadas pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará – SPU/CE.
1. Introdução
Os trabalhos de campo foram realizados no período de 14/04/2014 a 16/05/2014, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela Unidade auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal. Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.
O Relatório de Auditoria encontra-se dividido em duas partes: Resultados dos Trabalhos, que contempla a síntese dos exames e as conclusões obtidas; e Achados de Auditoria, que contém o detalhamento das análises realizadas. Consistindo, assim, em subsídio ao julgamento das contas apresentadas pela Unidade ao Tribunal de Contas da União – TCU.
Registra-se que os Achados de Auditoria apresentados neste relatório foram estruturados, preliminarmente, em Programas e Ações Orçamentárias organizados em títulos e subtítulos, respectivamente, segundo os assuntos com os quais se relacionam diretamente. Posteriormente, apresentam-se as informações e as constatações que não estão diretamente relacionadas a Programas/Ações Orçamentários específicos.
2. Resultados dos trabalhos
De acordo com o escopo de auditoria firmado entre o Tribunal de Contas da União e a Controladoria Geral da União por meio das Atas de Reuniões realizadas em 25/10/2013 e 19/11/2013, ficou definido que o presente trabalho de auditoria de gestão teria como escopo geral de abordagem três Planos Orçamentários: (1) Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União; (2) Destinação de Imóveis da União; e (3) Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União.
Essa abordagem deveria atender aos itens 01, 02, 09 e 11 do Anexo IV da DN TCU nº 132/2013.
Dessa forma, foram efetuadas as seguintes análises:
2.1 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão
A Secretaria do Patrimônio da União (SPU/MP), com a edição da Medida Provisória nº 1.795/1999, passou a compor a estrutura do então Ministério do Orçamento e Gestão, atual Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP).
As finalidades e competências da SPU estão consignadas no seu Regimento Interno, aprovado por meio da Portaria MP nº 232/2005, anexo XII, de 03/08/2005 (publicada no DOU de 05/08/2005, Seção 1, pp. 45 a 62). A atual estrutura organizacional da SPU/MP foi aprovada por meio do Decreto nº 6.929, de 06/08/2009, que instituiu as Superintendências nos Estados e no Distrito Federal em substituição às Gerências Regionais, e pelo Decreto nº 7.675, de 20/01/2012, que aprovou a Estrutura Regimental e o quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
O Programa 2038 – Democracia e Aperfeiçoamento da Gestão Pública – possui como finalidade a implementação da qualidade dos serviços públicos e a expansão e consolidação dos espaços de participação da sociedade.
As Ações de Governo constantes do citado Programa sob responsabilidade da SPU são as seguintes:
Ação Nome da Ação
20U4 Gestão do Patrimônio Imobiliário da União
8690 Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União
Fonte: SIOP 2013
O montante de recursos autorizados e executados neste Programa, no exercício de 2013, para as Ações de Governo listadas anteriormente, está discriminado no quadro a seguir, segregado a partir dos respectivos planos orçamentários:
Ação de Governo 20U4
Plano Orçamentário Valor Dotação Inicial Valor Dotação Atual Valor Empenhado Valor Liquidado Valor Pago 0001 - Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União 4.698.924 4.698.924 1.109.944 599.388 599.388
Plano Orçamentário Valor Dotação Inicial Valor Dotação Atual Valor Empenhado Valor Liquidado Valor Pago 0002 - Incorporação de Imóveis ao Patrimônio da União 928.310 928.310 134.173 87.458 87.458 0003 - Destinação de Imóveis da União 3.056.327 3.056.327 2.589.392 1.935.411 1.918.573 0004 - Modernização da Gestão do Patrimônio Imobiliário da União 12.052.209 12.052.209 122.578 57.411 55.616 0005 - Gestão de Receitas Patrimoniais 2.533.641 2.533.641 2.174.835 1.811.112 1.811.112 0006 - Fortalecimento da Gestão do Patrimônio da União 22.583.685 22.583.685 18.569.266 15.644.584 15.204.310 0007 - Regularização Fundiária em Imóveis da União 3.335.134 3.335.134 1.053.195 701.920 701.920 0008 - Desenvolvimento do Projeto Orla 815.693 815.693 148.149 120.896 120.896 0009 -Gestão da TI do Patrimônio Imobiliário da União 2.517.917 2.517.917 1.874.664 533.415 533.415 000A - Gestão de Imóveis Funcionais 4.695.177 4.695.177 3.448.684 3.035.214 3.007.656 Total 57.217.017 57.217.017 31.224.880 24.526.809 24.040.344
Fonte: Siafi Gerencial – data da consulta: 20/03/2014
Ação de Governo 8690 Plano Orçamentário Valor Dotação Inicial Valor Dotação Atual Valor Empenhado Valor Liquidado Valor Pago 0001 - Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União 2.182.983 2.110.113 1.236.691 1.061.464 1.057.075 0002 - Avaliação de Imóveis da União 500.000 572.870 527.868 134.218 134.218 Total 2.682.983 2.682.983 1.726.335 818.173 817.975
Fonte: Siafi Gerencial – data da consulta: 20/03/2014
Foram selecionados para Ação de Controle planos orçamentários das duas Ações de Governo de Responsabilidade da SPU, no âmbito do Programa 2038, conforme destacado em cada uma das tabelas anteriores.
Da Ação 20U4 - Gestão do Patrimônio Imobiliário da União foi selecionada os planos orçamentários 0001 e 0003, cujo escopo do trabalho representa 13,55% e 10,33% dos valores totais correspondentes à “Dotação Atual” e “Valor Liquidado”, respectivamente. Já para a Ação 8690 - Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União, a totalidade dos recursos envolvidos é objeto da presente auditoria.
(a) Plano Orçamentário “Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União”
O Plano Orçamentário “Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União” tem por finalidade identificar, cadastrar, avaliar e regularizar os imóveis da União. A implementação ocorre por meio da delimitação das linhas de alcance da propriedade originária ao longo de rios federais, mares e fronteira - a demarcação. Delimitada a linha, passa-se à individualização dos imóveis englobados, procedendo à vistoria,
análise documental e avaliação para regularização dominial - o cadastramento. Após esses procedimentos, os imóveis comporão a Carteira Patrimonial da União.
Este plano possui como produto e unidade de medida o imóvel cadastrado e certificado em bases cartográficas georreferenciadas. O acompanhamento da Ação é feito pelo controle mensal de imóveis cadastrados nos sistemas Siapa e SPIUnet.
O quadro a seguir traz a execução orçamentário-financeira desse Plano:
Dotação atualizada Valor liquidado %
4.698.924 599.388 12,75
Fonte: Fonte: Siafi Gerencial – data da consulta: 20/03/2014.
O Plano possui grande relevância na medida em que é o ponto de partida das demais atuações de competência da Secretaria do Patrimônio da União. Assim, procedimentos como a “Destinação de Imóveis da União”, “Arrecadação e Cobrança Administrativa de Créditos Patrimoniais”, “Fiscalização”, dentre outras, utilizam como insumos os produtos oriundos das atividades de caracterização.
Além disso, os processos de caracterização, especialmente aqueles concernentes a demarcações, sujeitam-se a rigorosas avaliações nas esferas administrativa e judicial, por meio de demandas de particulares. Com isso, tais procedimentos têm potencial de gerar prejuízos ao erário, seja com suspensões de cobrança de receitas patrimoniais (foros, taxas de ocupação e laudêmios), seja com indenizações judiciais ou custos com retrabalho.
A falta de estrutura da SPU/CE e a ausência de providências efetivas por parte da SPU/Órgão Central, no sentido de prover a Superintendência Regional dos meios necessários para a execução dos serviços de demarcação e homologação das áreas de propriedade da União no Estado do Ceará se constituíram nos entraves principais desta ação governamental.
Os responsáveis pela Superintendência Regional estimam que apenas 11.495,62 m de orla no Estado do Ceará estão com o traçado da LPM-1831 jurídica e tecnicamente bem instruídos, apesar da existência de Ação Civil Pública que determina a obrigação de fazer à SPU/CE, inclusive, com a aplicação de multa pelo descumprimento da ordem judicial.
Sendo assim, considerando a extensão da orla no Ceará, que é 573 km, e sem levar em conta as margens dos rios que sofrem influência da maré, apenas 1,92% está devidamente demarcado.
Em decorrência disso, verifica-se que a União tem uma perda de receita patrimonial no Estado do Ceará, que pode ser muito significativa. A título de exemplo, o quadro a seguir coteja as receitas patrimoniais auferidas pela União no Exercício 2013, exclusivamente para estados do nordeste do país, em que se verifica que unidades da federação com extensão de costa menor que o Ceará, caso de Sergipe, têm arrecadação maior em razão, segundo os responsáveis pela SPU/CE, de ter concluído o mapeamento, demarcação e homologação das áreas:
UF Valor (R$) %
AL 11.547.830,43 5,07
BA 20.177.164,85 8,86
UF Valor (R$) % MA 8.192.668,29 3,60 PB 12.433.258,89 5,46 PE 111.681.070,20 49,03 PI 1.967.803,39 0,86 RN 5.908.750,51 2,59 SE 37.283.664,51 16,37 Total 227.758.914,75 100,00
Fonte: SPU – FIGEST - Indicadores
A recalcitrância ou a omissão na tomada de providências para solução do problema no Estado do Ceará, por parte da SPU/Órgão Central, que passa pela contratação de empresa especializada para a produção de cartografia e cadastramento de todos os trechos onde tais dados não existem, assume nítidas feições de gestão antieconômica e ineficiente, dada a perda de receita patrimonial que a União Federal está sofrendo ao longo dos anos.
Outro problema gerado pela ausência de demarcação de LPM-1831 é a impossibilidade de confecção das Plantas de Valores Genéricos – PVG dos imóveis dominiais da SPU/CE, conforme consta dos autos do Procedimento Administrativo nº 04988.003045/2012-72 (fls. 59), que trata da atualização das PVG para o Exercício 2013.
Com efeito, é imperioso ressaltar que os problemas em comento não é algo novo e desconhecido dos responsáveis pela gestão da SPU/Órgão Central, tendo em vista que em 2011, no Relatório nº 201203544, essa mesma abordagem foi traçada naquela auditoria anual de contas.
Outro aspecto comprometedor para o bom desempenho desta ação foi a falta de regulamentação da obrigação de os Cartórios de Notas ou de Registro de Imóveis informarem as operações ocorridas sobre imóveis da União, prevista no art. 9º da Lei nº 11.481, de 2007, pelo órgão central da SPU.
Esta lacuna também leva a uma perda de receita patrimonial na forma de laudêmios, pois se verificou que a SPU/CE não tem um acompanhamento adequado das operações imobiliárias constantes da Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terreno da União – DOITU, haja vista que os Cartórios de Notas ou de Registro de Imóveis somente encaminham as informações à Superintendência Regional quando solicitadas por meio de ofício, conforme relatado em item específico dos achados deste Relatório de Auditoria.
Com efeito, se a responsabilidade pelos problemas acima deve ser imputada à SPU – Órgão Central, também se pode relacioná-la às ações e/ou omissões a cargo da Superintendência Regional no Estado do Ceará, que quando não contribuiu para recorrência das impropriedades, prescindiu de sua resolução ou até mesmo deixou que fossem agravadas, desde que foram apontadas no Relatório de Auditoria – Exercício 2011.
A exemplo disso, citam-se as pendências cadastrais, algumas significativas, como existência e cancelamento de débitos, ausências de dados, ausência de cancelamento de inscrição de ocupação e reintegração de posse, bem como falta de declaração da caducidade do aforamento e outros dados considerados relevantes, inclusive, com perda de receita por ausência de vinculação de débitos a RIP desmembrado e fracionamento de imóveis com débitos.
A propósito, as falhas acima revelam que o processo de cadastramento carece de aprimoramento, sobretudo, porque o sistema Siapa não foi concebido com rotina de homologação dos dados lançados.
Ademais, verificou-se que a quantidade de inconsistências, no Sistema Integrado de Administração Patrimonial - SIAPA, aumentou em 1.769 casos, tendo em vista que havia 42.683 (data base: agosto/2013) e 44.452 (data base: março/2014).
Ressalta-se que entre as inconsistências merece atenção especial a quantidade de imóveis sem identificação do responsável (CPF/CNPJ), apesar da SPU/CE ter reduzido essa inconsistência de 1.278 (data base: agosto/2013) para 1.194 (data base: março/2014).
(b) Plano Orçamentário “Destinação de Imóveis da União”
O Plano Orçamentário “Destinação dos Imóveis da União” tem por finalidade identificar o potencial e a vocação de cada imóvel da União, priorizando: inclusão social; geração de emprego e renda; fomento econômico; melhoria da infraestrutura; ordenamento territorial; racionalização do uso e melhoria na prestação de serviços públicos. A implementação ocorre por meio da destinação de imóveis da União aos órgãos e entidades da Administração Pública, Estados e Municípios, entidades privadas sem fins lucrativos, pessoas físicas; bem como administração dos imóveis funcionais.
De forma mais detalhada, sua operacionalização compreende a entrega, cessão, alienação, aforamento, remissão, aluguéis e arrendamento, doação, permissão do uso dos imóveis da União; planejamento, coordenação, supervisão e proposição de política e diretrizes relacionadas com a administração e distribuição de imóveis funcionais de propriedade da União.
Este Plano possui como produto o imóvel destinado de acordo com a sua vocação e sua aferição é feita por essa mesma unidade de medida. O acompanhamento da Ação é realizado pelo Sistema de Atos de Gestão - SAGES, Ferramentas Integradas de Gestão - FIGEST, Sistema Integrado de Administração Patrimonial - SIAPA e Sistema de Gerenciamento de Imóveis de Uso Especial da União - SPIUNet.
Fato relevante é que o processo de destinação pode ocorrer de duas maneiras: ou diretamente entre a SPU e a parte beneficiária ou por meio de um intermediário – prefeitura, entidades governamentais etc. – com o intuito de facilitar a implementação da política, uma vez que esses intermediários conhecem as necessidades específicas da respectiva região. Em cada caso, após o processo de destinação, a SPU continua responsável por fiscalizar o uso do imóvel, nos termos pactuados, uma vez que o imóvel continua na carteira patrimonial da União.
O quadro a seguir traz a execução orçamentário-financeira desse Plano:
Dotação atualizada Valor Liquidado %
3.056.327 1.935.411 63,32
Fonte: Fonte: Siafi Gerencial – data da consulta: 20/03/2014.
O Plano “Destinação de Imóveis da União” possui relevante responsabilidade para o alcance da missão estratégica da SPU, qual seja: “Conhecer, zelar e garantir que cada imóvel da União cumpra sua função socioambiental, em harmonia com a função arrecadadora, em apoio aos programas estratégicos da Nação”.
A partir do conhecimento de ‘quais’ e de ‘onde estão’ os bens públicos da União e da definição precisa de cada uma das respectivas funções sociais, a SPU, por meio da destinação de imóveis, fomenta o desenvolvimento de áreas sociais, econômicas, preservação ambiental e interesses sociais.
Dessa forma, a relevância da Ação torna-se evidente na medida em que a mesma irradia efeitos em outros projetos estratégicos do Governo e em outras políticas públicas. Como exemplo disso, podem-se citar destinações de imóveis no âmbito de programas como o PAC, Minha Casa Minha Vida e regularizações fundiárias diversas com finalidades sociais e ambientais.
Nesse diapasão, os responsáveis pela SPU/CE informaram que o desafio da Superintendência é regularizar os assentamentos informais consolidados ou dispor terrenos livres para a implantação de projetos de provisão habitacional, em áreas da União.
Salientou que por falta de disponibilidade de imóveis da União para implantação de projetos sociais que visam à produção de unidades habitacionais para famílias de baixa renda, pela construção de novas unidades em terrenos livres, por meio de provisão habitacional, a SPU/CE atua prioritariamente no sentido de regularizar ocupações já existentes de imóveis da União, aplicando tal procedimento aos assentamentos ocupados predominantemente por população de baixa renda, nas situações em que exista o reconhecimento legal ou administrativo do direito à moradia.
Informaram, ainda, que as ações de regularização fundiária de interesse social em Imóveis da União devem envolver diversos atores, pois não se trata de uma questão a ser resolvida somente entre a União e as famílias a serem beneficiadas.
As Prefeituras, os cartórios, as instituições de ensino e pesquisa, as associações de moradores, os representantes de movimentos sociais, o Ministério Público Federal, as ONG's, as Defensorias Públicas, a Advocacia Geral da União, entre outros, possuem extrema relevância na condução dessas ações. Ocorre ainda, em alguns casos, a participação de órgãos como o INCRA, o DNIT, o IPHAN, o IBAMA e os órgãos municipais e estaduais de Meio Ambiente.
Não obstante serem pertinentes as observações em tela, é imperioso mencionar que a situação de deficiência estrutural de recursos humanos e logísticos da Superintendência Regional no Ceará impacta negativamente o desempenho dessa relevante ação governamental.
Nesse tocante, ressalta-se a manifestação dada pela Chefe do SEAFU - Serviço de Assuntos Fundiários da SPU/CE, ao informar as dificuldades enfrentadas para o bom desempenho das atividades do setor, a saber:
- número insuficiente de recursos humanos frente à quantidade de imóveis a serem regularizados;
- ausência de regulamentação da CDRU- Concessão de Direito Real de Uso, que defina os critérios a serem observados na utilização desse instrumento;
- falta de capacitação para os engenheiros avaliarem os imóveis para fins de publicação de dispensa de licitação quando a regularização for por meio de Concessão de Direito Real de Uso;
- existência de imóveis com situação cartorial incompleta;
- falta de apoio das Prefeituras para a regularização das ocupações concentradas em Campos Agrícolas e Postos Agropecuários situados no interior do Estado;
- ausência de cartografia atualizada.
A propósito, foram flagrantes as inconsistências dos dados disponibilizados pelo Órgão Central da SPU e Superintendência Regional no Ceará, a respeito dos processos de destinação patrimonial, ao cotejá-los, o que revela a fragilidade dos controles internos no âmbito da estrutura do órgão responsável pela gestão do patrimônio imobiliário da União Federal.
Estima-se a existência de 33 procedimentos administrativos em curso na Superintendência Regional para destinação de imóveis, porém, segundo a SPU/CE, o único imóvel atualmente com potencial de disponibilidade encontra-se em processo de cessão ao Governo do Estado do Ceará, sob regime de concessão de direito real de uso, para construção de unidades habitacionais para moradores da Comunidade do Dendê, em Fortaleza, e que não existem outras demandas por provisão habitacional não atendidas no período.
(c) Plano Orçamentário “Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União”
O Plano Orçamentário “Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União” visa à realização de vistorias – diretamente por servidores da SPU ou por meio de parcerias com entidades federais, estaduais e municipais – à realização de estudos e análises espaciais acerca da situação efetiva de ocupação dos imóveis e territórios da União e à implementação e manutenção de sistema de monitoramento da fiscalização.
Destaca-se ainda o aprimoramento de normas e materiais para orientação das ações de fiscalização dos imóveis da União. O Plano possui como produto intermediário o número de fiscalizações realizadas.
Importante aspecto refere-se às fiscalizações realizadas no âmbito das destinações realizadas. O objetivo dessa tarefa é verificar se a finalidade das destinações está sendo alcançada, nos termos das obrigações pactuadas.
O quadro a seguir traz a execução orçamentário-financeira desse Plano:
Dotação atualizada Valor Liquidado %
2.110.113 1.061.464 50,30
Fonte: Fonte: Siafi Gerencial – data da consulta: 20/03/2014
O Plano Orçamentário é relevante na medida em que funciona como controle administrativo de praticamente todo processo de trabalho executado pela Unidade. Dessa forma, por meio da fiscalização previnem-se desvios na oferta do produto final, qual seja a destinação de imóveis, atendendo a função social da propriedade e subsidiando demais políticas públicas.
Assim, considerando a ampla extensão territorial do país e aspectos críticos na gestão patrimonial da União mencionados nos tópicos anteriores, a fiscalização e o controle de
imóveis exigem intervenções tempestivas e direcionadas visando garantir a proteção do patrimônio público.
Nesse contexto, verificou-se que a SPU/CE não implementou uma programação sistemática de fiscalização nos imóveis da União, devido à quantidade de demandas judiciais, associada à deficiência estrutural e logística da Superintendência, sendo fato que a unidade jurisdicionada não possui um quadro de servidores que lhe permita desempenhar a contento as ações de fiscalização e controle de uso dos bens imóveis da União no Estado do Ceará.
Dessa forma, a SPU/CE, segundo os responsáveis, prioriza as fiscalizações com vistas a atender às demandas advindas do poder Judiciário com e sem prazo pré-estabelecido e solicitações ou denúncias de terceiros.
Outro fator que limita a atuação efetiva no controle da utilização do patrimônio imobiliário da União é a ausência de demarcação da LPM-1831, o que dificulta sobremaneira a caracterização de áreas da União.
Ademais, evidenciou-se a falta de acompanhamento das fiscalizações executadas, quanto à quantidade realizada e, em especial, no que se refere às irregularidades apuradas. A SPU/CE permanece sem fazer o monitoramento de implementação das diligências emitidas, decorrente de fiscalizações por ela realizadas.
Cumpre informar que a SPU/CE não identificou imóveis em áreas urbanizadas e dotadas de infraestrutura urbana, passíveis de destinação para o desenvolvimento de projetos de empreendimentos habitacionais de interesse social, portanto, não se pode evidenciar a fiscalização de cumprimento de cláusulas contratuais pactuadas em processos de destinação do patrimônio da União.
(d) Plano Orçamentário “Avaliação de Imóveis da União”
O Plano Orçamentário “Avaliação de Imóveis da União” visa à atualização do valor patrimonial dos imóveis da carteira da União, de modo a permitir um melhor controle contábil do patrimônio público. Desse modo, o objetivo é apoiar o fornecimento de informações úteis, relevantes e tempestivas para a tomada de decisões gerenciais – que é a finalidade da contabilidade aplicada ao setor público.
O quadro a seguir traz a execução orçamentário-financeira desse Plano:
Dotação atualizada Valor Liquidado %
572.870 134.218 23,43
Fonte: Fonte: Siafi Gerencial – data da consulta: 20/03/2014.
A execução do referido Plano é relevante na medida em que a falta de atualização do valor dos imóveis tem reflexo no Balanço Geral da União, o que tem levado a reiteradas ressalvas do Tribunal de Contas da União no parecer das contas de governo da Presidência da República.
A estrutura administrativa na SPU/CE para gestão do patrimônio imobiliário da União se mostrou insuficiente. Ressalta-se que o único servidor qualificado, que a SPU/CE possuía em seu quadro funcional para realizar a avaliação de imóveis, se aposentou.
Com isso há fragilidades nos controles internos dessa atividade e comprometimento dos resultados institucionais. Nesse contexto, não há um controle específico para o acompanhamento dos prazos de validade da avaliação dos imóveis e não existe conferência das execuções de atualizações, nem tampouco, quanto ao número de imóveis, tendo em vista as informações divergentes constantes no Relatório de Gestão.
Verificou-se que dos 181 imóveis registrados no SPIUnet, 176 se encontram com a data de avaliação expirada, o que corresponde a 97,24% do total de imóveis, e desses, 123 apresentam a data de validade expirada desde 2003. Ressalta-se que no Exercício 2013 foi avaliado apenas um imóvel.
Por conseguinte, verificou-se que a SPU/CE não desempenha essa atividade com o fim de eliminar o passivo de imóveis com avaliação expirada, em que pese o Memorando-Circular nº 79/DECAP/SPU-MP, de 06/06/2012, indicar alternativas para “atualização da avaliação de imóveis sob o regime de uso especial”, dentre estas: atualizar os valores dentro da realidade do mercado imobiliário local, consultar a base de dados do IPTU dos municípios e realizar atualização com base nos índices de referência acumulados no período de modo a corrigir os valores, no mínimo em relação à inflação (utilizando o IPCA ou IPCA-E), no caso de indisponibilidade de base de dados de valores imobiliários atualizados no município.
Destaca-se, por pertinente, que no caso da utilização do Contrato nº 35 SPU/MP-CAIXA, a demanda àquela instituição financeira somente ocorreu em 26/3/2013, praticamente dois anos após a emissão do Relatório de Auditoria das contas de 2011.
##/Fato##
2.2 Avaliação da Conformidade das Peças
Com o objetivo de avaliar a conformidade das peças do processo de contas da SPU-CE, conforme disposto no art. 13 da IN TCU nº 63/2010, foi analisado o Processo nº 04988.001708/2014-86 e constatado que a Unidade não elaborou todas as peças a ela atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da União para o Exercício – 2013.
A estratégia metodológica utilizada pela equipe de auditoria consistiu na análise censitária de todos os itens que compõem o Relatório de Gestão e das peças complementares.
Ressalta-se que a Unidade Jurisdicionada cumpriu o prazo previsto no item 5.2.1 da Portaria CGU nº 650/2014 para envio do processo de contas ao órgão de controle interno, que estabeleceu como data-limite para a Unidade o dia 31/03/2014.
Por fim, cabe informar que as peças contemplam os formatos e conteúdos obrigatórios nos termos das Decisões Normativas TCU nº 127/2013, alterada pela 129/2013 e 132/2013 e da Portaria-TCU nº 175/2013.
##/Fato##
2.3 Avaliação da Gestão do Patrimônio Imobiliário
A gestão do patrimônio imobiliário da União, no âmbito da SPU/CE, foi avaliada neste relatório a partir da análise das ações realizadas pela Superintendência no contexto dos seguintes Planos Orçamentários: Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União, Destinação de Imóveis da União, Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União e Avaliação de Imóveis da União; sendo os dois primeiros pertencentes à Ação 20U4 -
Gestão do Patrimônio Imobiliário da União e os dois últimos à Ação 8690 - Fiscalização e Controle do Uso de Imóveis da União.
##/Fato##
2.4 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU
Por meio de pesquisa no site do TCU e de informações contidas no Relatório de Gestão da Unidade, foi verificado que não foram expedidas, pelo Tribunal de Contas, determinações/recomendações para a Superintendência Regional, no Exercício 2013, para as quais deveria existir o acompanhamento por parte da CGU.
##/Fato##
2.5 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU
Com base nas informações registradas no Plano de Providências Permanente e no Relatório de Gestão da unidade auditada, verificou-se que a unidade não mantém uma rotina adequada de acompanhamento e atendimento das recomendações da CGU. Comprova essa afirmação o fato de 61,84% das recomendações emitidas no Exercício 2011 terem permanecido pendentes de atendimento.
##/Fato##
2.6 Avaliação da Carta de Serviços ao Cidadão
No que se refere ao disposto no art. 11 do Decreto nº 6.932/2009 que trata da necessidade de órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, que prestam serviços diretamente ao cidadão, elaborarem e divulgarem a “Carta de Serviços ao Cidadão”, essa exigência não se aplica diretamente a esta Superintendência Regional, tendo em vista que a competência para sua elaboração e divulgação é da Secretaria do Patrimônio da União (SPU/MP). Dessa forma, o tema será tratado no âmbito do Relatório do Órgão Central.
##/Fato##
2.7 Avaliação do CGU/PAD
Não se aplica à Superintendência Regional, visto que a competência para a instauração de procedimentos administrativos disciplinares é da Secretaria do Patrimônio da União (SPU/MP), razão pela qual a avaliação será realizada no âmbito do Relatório do Órgão Central.
##/Fato##
2.8 Avaliação dos Controles Internos Administrativos
Preliminarmente, impende mencionar que a SPU/CE não apresentou no seu Relatório de Gestão – 2013, especificamente no item 3.1 - Avaliação do Funcionamento dos Controles Internos, informação sobre os controles internos adotados no âmbito da sua estrutura regional.
Ressalta-se que ao ser questionada sobre o assunto, essa Superintendência novamente não indicou os controles internos adotados, restringindo-se a apresentar orientações fornecidas pela SPU/Órgão Central, que ressaltou a importância da SPU/CE demonstrar como trata a questão de controle de forma institucionalizada, ou seja, como a unidade faz seus controles de processos administrativos, acompanha as ações executadas, verifica o atendimento aos normativos vigentes e trata os problemas e inconformidades detectados.
Nesse sentido, levando-se em consideração que a organização da gestão do patrimônio imobiliário da União Federal está constituída sob a forma de sistema, em que há um órgão central, representado pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU, e unidades setoriais, constituídas pelas Superintendências Estaduais e no Distrito Federal, é desejável que as diretrizes, manuais e regramentos internos que pautam a atuação das unidades setoriais sejam oriundas do órgão central, como forma de manter a integridade e padronização da atuação dos entes que compõem esse sistema.
Porém, constatou-se a existência de lacunas normativas relativas às atividades de cadastramento, fracionamento de imóveis e cancelamento de RIP, inseridas no contexto do macroprocesso de Caracterização do Patrimônio Imobiliário da União, que contribuíram para dar causa a impropriedades relativas a inconsistências cadastrais no Siapa, inclusive, com impacto na arrecadação de receitas patrimoniais.
Associada às questões normativas, evidenciou-se a indesejada manutenção da situação precária e deficiente do aparato de recursos humanos e logísticos da SPU/CE, para o exercício mínimo das competências dispostas no Regimento Interno aprovado pela Portaria MP nº 232/2005.
Essa situação fragiliza de maneira contundente qualquer concepção de estrutura de controles internos para a unidade jurisdicionada e põe em risco elevado a gestão do patrimônio imobiliário da União Federal no Estado do Ceará, sob qualquer critério de avaliação (eficiência, eficácia, economicidade, efetividade, equidade e outros).
Constatou-se, com base nos registros do Siape, que a SPU/CE possuía apenas 56 servidores nos seus quadros no exercício sob exame, sendo que um se encontra cedido para o Tribunal Regional Eleitoral, e nove estagiários de nível superior.
O quadro a seguir, traz um perfil de distribuição dos servidores por escolaridade e faixa etária:
Escolaridade Faixa Quantidade
1° Grau Incompleto 51 a 60 anos 2
1° Grau Incompleto Total 2
1° Grau 51 a 60 anos 1 acima de 60 anos 1 1º Grau Total 2 2° Grau até 30 anos 1 41 a 50 anos 1 51 a 60 anos 5 acima de 60 anos 2 2° Grau Total 9 Superior até 30 anos 2 31 a 40 anos 12 41 a 50 anos 10 51 a 60 anos 12 acima de 60 anos 6 Superior Total 42
Mestrado acima de 60 anos 1
Mestrado Total 1
Total Geral 56
Ao se tomar como parâmetro de análise a faixa etária dos servidores, observa-se que se nenhuma providência for tomada, as perspectivas são de agravamento da situação, tendo em vista a existência de dez deles com mais de sessenta anos na Unidade.
Com efeito, torna-se imperioso fazer alusão à Decisão TCU nº 295/2002 – Plenário, que tratou de auditoria operacional na Secretaria do Patrimônio da União (SPU) e suas unidades regionais, em que restou evidenciada a carência de recursos humanos, inclusive de profissionais especializados nas áreas de engenharia e direito, o que dificultava ou mesmo impedia a realização de vistorias in loco, inspeções, fiscalizações e outras medidas com o intuito de preservar o patrimônio nacional.
Nesse contexto, indicou que a incompatibilidade dos recursos humanos com o volume de serviço das unidades regionais da SPU era agravada pela carência de recursos materiais básicos e limitações dos sistemas informatizados, que não ofereciam as facilidades desejáveis para racionalização dos trabalhos.
Tudo isso contribuía para que o corpo funcional da maioria das unidades regionais estivesse sobrecarregado e sentindo-se desmotivado, por não dispor de meios para prestar um serviço de boa qualidade.
Esse diagnóstico da Corte de Contas, que remonta aos idos de 2002, ainda é perfeitamente atual para a SPU/CE, o que dá uma clara compreensão das dificuldades enfrentadas e encaminha a Superintendência para um estado de total ineficiência.
Em agravante, verificou-se a falta de uma política de treinamento e capacitação de pessoal na SPU/CE e de interação entre as unidades administrativas dessa Superintendência, tendo em vista que no decorrer dos trabalhos de auditoria houve dissonância nas manifestações apresentadas pertinentes ao mesmo assunto, assim como transferência de responsabilidade para justificar os fatos apontados, demonstrando que essas unidades administrativas atuam de forma isolada.
Nesse contexto, os exames revelaram fragilidades nos controles administrativos, que redundaram nas impropriedades identificadas nos achados a seguir listados:
a) divergência de informações contidas no Relatório de Gestão – Exercício 2013; b) quantidade expressiva de inconsistências cadastrais no Siapa;
c) ausência de demarcação das áreas de propriedade da União;
d) desmembramento de imóveis dominiais com a existência de débitos; e) morosidade nos processos de destinação;
f) inconsistência nos controles de destinação comparativamente às informações disponibilizadas pela SPU/Órgão Central;
g) ausência de fiscalizações sistemáticas; e
h) falta de avaliação dos imóveis próprios nacionais.
No que se refere ao monitoramento das recomendações exaradas pela CGU, verificou-se que a SPU/CE não consegue fazer um acompanhamento sistemático da implementação dessas recomendações, tendo em vista a permanência de pendências remanescentes do Relatório de Auditoria – Exercício 2011.
Desse modo, ao se tomar como parâmetro de análise a missão da SPU, “Conhecer, zelar e garantir que cada imóvel da União cumpra sua função socioambiental, em harmonia com a função arrecadadora, em apoio aos programas estratégicos para a Nação”, os resultados desta auditoria deixam evidente que a SPU/CE não consegue cumpri-la, já que preponderantemente desconhece o patrimônio da União no Estado em razão da ausência de demarcação.
Por não dispor de pessoal em quantidade e qualidade suficiente, a Superintendência sequer consegue fazer um planejamento de atividades de fiscalização, sendo essas ações
pautadas por demandas externas oriundas do judiciário, ou seja, a atividade fiscalizadora é exercida para resolver contingências.
Por conseguinte, não consegue a SPU/CE zelar e garantir condignamente que cada imóvel pertencente à União cumpra sua função socioambiental em harmonia com a função arrecadadora.
Todas essas falhas demonstraram a urgente necessidade de aperfeiçoamento dos controles internos administrativos, não apenas dos recursos humanos envolvidos, mas também dos procedimentos e métodos adotados para desenvolvimento das atividades da UJ.
##/Fato##
2. 9 Ocorrências com dano ou prejuízo
Entre as constatações identificadas pela equipe, aquelas nas quais foi estimada ocorrência de dano ao erário são as seguintes:
1.1.1.6
Estimativa de perda de receita patrimonial no valor de R$ 1.408.059,08 por ausência de identificação dos responsáveis pelos imóveis dominiais.
3. Conclusão
Os resultados desta auditoria deixam evidente a incompatibilidade dos recursos humanos da SPU/CE com o volume de serviços demandados para a implementação de sua missão institucional, uma vez que essa unidade regional desconhece o patrimônio da União no Estado em razão da ausência de demarcação e sequer consegue fazer um planejamento de atividades de fiscalização, porque essas ações são pautadas por demandas externas oriundas do judiciário, ou seja, a atividade fiscalizadora é exercida para resolver contingências.
Ressalta-se que esse diagnóstico foi proferido há doze anos pelo Tribunal de Contas da União na Decisão TCU nº 295/2002 – Plenário, quando da realização de uma auditoria operacional na Secretaria do Patrimônio da União e suas unidades regionais.
Como corolário da situação apontada, os exames acabaram por revelar as falhas e/ou impropriedades consignadas neste Relatório de Auditoria, resumidamente apresentadas a seguir:
a) divergência de informações contidas no Relatório de Gestão – Exercício 2013; b) quantidade expressiva de inconsistências cadastrais no Siapa;
c) ausência de demarcação das áreas de propriedade da União;
d) desmembramento de imóveis dominiais com a existência de débitos; e) morosidade nos processos de destinação;
f) inconsistência nos controles de destinação comparativamente às informações disponibilizadas pela SPU – Órgão Central;
g) ausência de fiscalizações sistemáticas; e
h) falta de avaliação dos imóveis próprios nacionais.
Eventuais questões formais que não tenham causado prejuízo ao erário, quando identificadas, foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências corretivas a serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano de Providências Permanente ajustado com a UJ e monitorado pelo Controle Interno.
Aliás, por oportuno, verificou-se que a SPU/CE não consegue fazer um acompanhamento sistemático da implementação das recomendações exaradas pela CGU, tendo em vista a permanência de pendências remanescentes do Relatório de Auditoria – Exercício 2011.
Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submete-se o presente relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.
Fortaleza/CE, 21 de julho de 2014.
_______________________________________________
Achados da Auditoria - nº 201405687 1 GESTÃO PATRIMONIAL 1.1 BENS IMOBILIÁRIOS 1.1.1 UTILIZAÇÃO DE IMOBILIÁRIOS 1.1.1.1 INFORMAÇÃONovo Cadastro Siapa. Fato
Solicitou-se à SPU/CE informar as diretrizes, manuais ou regramentos internos que orientam o cadastramento dos imóveis dominiais no Siapa, realizado pela Unidade.
Os responsáveis pela Unidade informaram, por meio do Ofício nº 0369/2014/GAB/ SPU/CE, de 22/04/2014, que:
“Tais diretrizes não existem formalmente. Desta feita, a SPU/CE se utiliza de expedientes como a vistoria e a notificação ao ocupante (para apresentar informações e documentos) visando obter totalidade das informações disponíveis para preenchimento no sistema SIAPA. Quando isto não é possível, prioriza-se as informações relativas à localização, benfeitoria, identificação completa do ocupante e valor do metro quadrado da região (que são as informações fundamentais para a fiscalização e para a cobrança das taxas, foros e multas)”.
Questionado sobre que fatores, no entendimento da Superintendência Regional, contribuiriam para a melhoria no desempenho gerencial no cadastramento imobiliário, os responsáveis pela SPU/CE informaram o seguinte:
“Primeiramente, conforme os números apresentados, é importante afirmar que no último ano a SPU/CE realizou o maior número de novos cadastros e de saneamento cadastral no SIAPA para o período em décadas (no caso, considerando apenas cadastros feitos pela própria equipe da SPU/CE, sem a contratação de empresas terceirizadas). Tão importante quanto isso é o fato de que esses novos cadastros SIAPA não estão eivados de inconsistências e não ocasionarão problemas ou gargalos para gestões futuras. Todo o demonstrado foi obtido com uma equipe de apenas 02 (dois) Servidores e 01 (hum) Chefe (salvo na questão da identificação de CPF dos ocupantes, que requereu o engajamento conjunto da equipe SEDEC e da equipe COIFI).
Portanto, resta demonstrado que a Superintendência do Patrimônio da União no Ceará - SPU/CE, na presente matéria representada pelo Serviço de Demarcação e Cadastro - SEDEC, poderia avançar a largos passos caso fosse dotada minimamente de recursos humanos para tanto. A ausência destes recursos gerou o preço que foi pago para o avanço no cadastramentos dos edifícios: Não foi possível dar maior prioridade a outras competências do SEDEC (notadamente inscrições de ocupação, unificação, desmembramento, identificação de ocupantes, cancelamento e a realização de vistorias rotineiras visando cadastrar ou recadastrar imóveis em função da demarcação e/ou rerratificação da LPM-1831).
Não obstante, dadas as dificuldades, entendemos que a estratégia adotada (priorizar os casos de fracionamento de condomínios) foi a mais eficaz, permitindo aumento do quantitativo final atingido e que o método de trabalho buscado (permitir que os técnicos tivessem dedicação exclusiva em cada caso trabalhado, não sendo instados a tratar de diversos casos simultaneamente) foi determinante para a eficiência, organização e a qualidade do trabalho alcançado.
Finalmente, há de ser destacado que a equipe SEDEC avançou bastante no diálogo com os contribuintes e interessados nos processos sob sua responsabilidade. Nos casos de fracionamento, as construtoras, interessados e Juízes foram melhor informados de que, por exemplo, a Averbação da Construção é requisito legal para início dos trabalhos (o que gerou economia processual). Nos casos de demandas individuais, a Chefia SEDEC buscou estreitar o diálogo com os contribuintes (inclusive tendo a iniciativa de entrar em contato com estes para prestar informações sem ser provocada para tanto), fato que resultou numa maior tolerância e compreensão para com as dificuldades operacionais do SEDEC e contribuiu para a melhoria do clima no ambiente de trabalho”.
Indagou-se a SPU/CE para informar como é definido o conjunto de imóveis dominiais a ser cadastrado no Siapa, em cada período, tendo sido apresentado o que segue:
“Uma parte dos RIPs cadastrados é definido pela SPU/CE e outra parte é imposta por decisão judicial. Considerando que o Serviço de Demarcação e Cadastro - SEDEC é composto por 02 (dois) Servidores (sendo que um destes trabalha exclusivamente numa Demarcação determinada por ordem
judicial) e 01 (hum) Chefe, os quais devem atuar nos pedidos de Novo Cadastro (SIAPA e SPIUnet), Atualização Cadastral (SIAPA e SPIUnet), Demarcação (LPM-1831 e LMEO), Unificação, Desmembramento, Fracionamento, Cancelamento de Cadastro, Identificação de Ocupantes, dentre outros casos que não se enquadram na classificação apontada (totalizando aproximadamente 2.500 processos a serem instruídos), percebe-se que não há um planejamento que permita reduzir drasticamente o passivo apontado com os recursos de que dispõe o SEDEC”.
Entretanto, ainda com as dificuldades apontadas e em matéria de cadastramento (novo cadastro e atualização cadastral), a Chefia SEDEC optou por priorizar os processos de Fracionamento de Condomínio. Isto devido a uma série de razões: Primeiramente a economia processual, haja vista que cada Condomínio é constituído de dezenas (ou centenas) de unidades cujas características cadastrais são semelhantes, o que facilita a análise processual e possibilita maximinizar [sic] o número de demandas atendidas no menor espaço de tempo. Desta maneira o SEDEC também reduz a incidência de ações judiciais requerendo o cadastramento (pois não raro os ocupantes das unidades autônomas intentam ações em virtude de não poderem transferir seus imóveis enquanto o seu cadastro não esteja atualizado). Finalmente, a adoção do critério apontado também é importante na questão das receitas patrimoniais, uma vez que a União não vai deixar de arrecadar os laudêmios referentes a tais transferências. Somente em 2013 foram criados 1.135 cadastros SIAPA e saneados outros 436 cadastros SIAPA já existentes, totalizando 1.571 imóveis devidamente cadastrados e que poderão ser transferidos e gerar laudêmio para a União sem problemas.
[...]
No que tange à priorização na análise de tais problemas, conforme as dificuldades demonstradas, o SEDEC não dispõe de meios para realizar o tipo de priorização mais justo e ideal (por ordem de entrada no setor), de forma que o único modo de que dispomos para trabalhar reduzindo os prejuízos, tanto da União quanto dos contribuintes, é priorizar as demandas judiciais e as demandas daqueles contribuintes que estão sempre em contato com a SPU/CE (geralmente são os contribuintes que precisam transferir seus imóveis)”.
Instada a se manifestar a respeito do quantitativo de imóveis dominiais a cadastrar no Siapa, informou o seguinte:
“Considerando que há menos de 30 dias esta SPU/CE apresentou ao Tribunal de Contas da União o seu Relatório de Gestão relativo ao exercício de 2013 (ou seja, dados bem próximos da realidade da presente data), aproveitamos para informar o passivo processual a cargo do SEDEC informado naquela oportunidade:
PASSIVO PROCESSUAL - SEDEC
PENDÊNCIA QUANTITATIVO
Atualização Cadastral 1.738
Caracterização (produção de Planta e Memorial Descritivo)
16
Consulta sobre Demarcação 14
Identificação de Ocupante 211
Inscrição de Ocupação 217
Vistoria 23
Novo Cadastro SIAPA (Diversos) 8
Novo Cadastro SPIUnet 10
Unificação 4
Desmembramento 6
Cancelamento/Duplicidade 61
Aguardando resposta (Ofício e/ou Notificação) 137
Diversos 32
TOTAL 2.491 Processos
Da análise da tabela acima, percebemos que há pelo menos 231 pedidos (inscrição de ocupação + Novo Cadastro SIAPA + Desmembramento) que
podem ensejar a criação de novos RIP SIAPA. Isto sem considerar
eventuais fracionamentos (no momento não há nenhum pendente nesta SPU/CE, pois estes vêm sendo priorizados desde o final de 2012), que podem surgir a qualquer momento (é sabido através de contato com os responsáveis, que serão criados em 2014 aproximadamente 200 RIPs SIAPA em função de fracionamentos cujos pedidos ainda não estão formalizados).
A expectativa do SEDEC é que possamos priorizar a correção de fracionamentos antigos, que são os responsáveis pela maioria das inconsistências apontadas no presente. O critério pretendido para o futuro tem as mesmas justificativas narradas no quesito [...] (que desta vez contribuirão para relevante redução de inconsistências nos próximos anos). Entretanto, há de ser ressaltado que ambos os técnicos do SEDEC estão em idade de aposentadoria e que a provável saída de ambos vai causar grande impacto para os trabalhos, haja vista que estes conhecem o contexto em que tais inconsistências foram criadas no passado e são dotados de notório conhecimento e experiência com o sistema SIAPA e com as Demarcações de LPM e LMEO. Esperamos que a equipe de auditoria alerte as instâncias superiores para este problema”.
Questionado se existe processo de conferência dos registros cadastrais por parte da área finalística da Superintendência, a Unidade informou que:
“Sim, os novos cadastros ou saneamentos efetuados no SIAPA são conferidos pela Chefia do SEDEC após a conclusão dos trabalhos pela área técnica. De igual maneira é realizado um controle das operações efetuadas por período, o que permitiu a criação da tabela de cadastramento disponibilizada no item [...] (tal expediente permite o controle em caso de constatação de falha no futuro). Sobre a validação das informações registradas no SIAPA, diferentemente do que ocorre no SPIUnet (que tem um expediente formal de conformidade no sistema SIAFI, justamente por estar sincronizado com o Balanço Contábil do Governo Federal), não há um sistema formal para validação/conformidade de informações”.
Impende informar, que essa tabela de cadastramento se encontra armazenada no diretório do Chefe do SEDEC.
##/Fato##
Ausência de processo de acompanhamento adequado das Operações Imobiliárias em Terrenos da União - DOITU.
Fato
Solicitou-se à SPU/CE informar como se dava o processo de acompanhamento das operações imobiliárias (anotadas, averbadas, lavradas, matriculadas ou registradas) constantes da Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terreno da União – DOITU.
Os responsáveis pela SPU/CE não se manifestaram a respeito do fato, tendo se pronunciado apenas o Chefe do SEDEC, que informou que a DOITU ocorre quando há transferência de titularidade sobre um imóvel federal, sendo matéria de competência da Divisão de Receitas Patrimoniais – DIREP, conforme teor da Nota nº 08/2014/SEDEC/COIFI-GBA.
Impende registrar que os cartórios são obrigados a informar as operações ocorridas sobre imóveis da União, conforme previsto no art. 9º da Lei nº 11.481, de 31/5/2007, que assim preceitua:
“Art. 9 O Decreto-Lei no 2.398, de 21 de dezembro de 1987, passa a
vigorar acrescido do seguinte art. 3o-A:
Art. 3º- A Os cartórios deverão informar as operações imobiliárias anotadas, averbadas, lavradas, matriculadas ou registradas nos Cartórios de Notas ou de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos que envolvam terrenos da União sob sua responsabilidade, mediante a apresentação de Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terrenos da União - DOITU em meio magnético, nos termos estabelecidos pela Secretaria do Patrimônio da União”.
Ressalta-se que a ausência de acompanhamento adequado das operações imobiliárias constantes da Declaração sobre Operações Imobiliárias em Terreno da União – DOITU ocasiona perda patrimonial na forma de laudêmio, bem como desatualização cadastral no que se refere aos responsáveis pelos imóveis.
##/Fato##
Causa
Inércia da SPU/Órgão Central na implantação de sistema que possibilite a apresentação da DOITU pelos cartórios, em meio magnético, e do Superintendente de Patrimônio da União junto aos cartórios e ao Órgão Central visando à adoção de medidas alternativas até que ocorra a efetiva implantação de sistema para essa finalidade.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Não houve manifestação da unidade examinada para esse itemadeExaminada##.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo “fato”.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Reiterar mais uma vez o pleito ao Órgão Central, acerca da necessidade de regulamentação/implantação de um sistema que possibilite o
cumprimento da exigência de os cartórios informarem as operações imobiliárias que envolvam terrenos da União.
Recomendação 2: Reiterar mais uma vez o pleito ao Órgão Central, com intuito de obter orientações quanto às medidas alternativas que possam ser adotadas junto aos cartórios enquanto não ocorre a implementação de sistema de informações de operações imobiliárias com terrenos da União pelos cartórios.
1.1.1.3 CONSTATAÇÃO
Número elevado de inconsistências cadastrais no Siapa, referentes aos imóveis dominiais.
Fato
Verificou-se um elevado número de inconsistências cadastrais ao longo dos últimos quatro exercícios, relativas aos imóveis dominiais, conforme dados extraídos do Sistema DW-Siapa (data base: agosto/2013), demonstrado a seguir:
Inconsistência no Cadastro de Imóvel Dominial Quantidade de inconsistências (u) 2010 2011 2012 2013
Área do terreno da união ausente 1 1 1 1
Área do terreno da união menor que área utilizada 5 6 5 5
Área do terreno da união zerada ou negativa 1 1 1 1
Área do terreno total ausente 1 1 1 1
Bairro do imóvel ausente 51 51 50 50
Bairro do responsável ausente 34 36 42 43
Benfeitoria não cadastrada 3.807 3.567 3.509 3.414
Complemento do imóvel não informado em unidade
condomínio ausente 4 3 2 2
Data da última avaliação do imóvel não informada 13.370 13.370 14.002 13.997 Data de cancelamento não informada e imóvel cancelado 2 2
Data do início da utilização não informada 4.960 4.896 4.851 4.800
Fator Corretivo Total (FCT) Ausente 2 1 1 1
Fração ideal maior que um 1 1 1 1
Há, pelo menos, uma testada não cadastrada na PGV 1 1 1 1
Não há nenhuma testada informada 1 1 1 1
Natureza do terreno incompatível com a planta de valores 1 1 1 1 Responsável pelo imóvel sem nome informado 738 772 779 829
Responsável com caracteres especiais no nome 12 10 10 10
Responsável com CEP igual a zeros 4 4 4 4
Responsável com CEP incompatível com o município 2 2 4 4
Responsável com município ausente 1 1 1 1
Responsável com nome em branco 210 199 196 196
Responsável pelo imóvel não cadastrado na SRF 1.478 1.352 1.288 1.285 Responsável pelo imóvel sem identificação (CPF/CNPJ) 1.469 1.344 1.281 1.278 Situação de testadas terreno total incompatível com FTM 447 61 59 58 Tipo do logradouro, logradouro ou número do responsável
ausente 1.595 1.967 2.275 2.394
Tipo logradouro, logradouro ou número do imóvel ausente 323 311 308 308 Valor da última avaliação do imóvel não informada 13.370 13.370 14.002 13.997
Total 41.891 41.332 42.676 42.683
Dados extraídos DW-Siapa, base de dados: agosto/2013
Por meio do Ofício nº 0369/2014/GAB/SPU/CE, de 22/04/2014, a SPU/CE, por intermédio apenas do Chefe do SEDEC, apresentou a seguinte manifestação:
“Preliminarmente, cumpre ressaltar que não acreditamos que os dados apresentados pela CGU/CE sejam consistentes em sua totalidade. Uma das evidências de que houve erros na obtenção dos dados apresentados é que 19 dos 23 processos listados no quesito [...] não estavam com seus números corretos. Outra evidência de que as informações, em parte, não são confiáveis é que o próprio SIAPA está listando inconsistências inexistentes ("ludibriando" assim o relatório do "Portal da Transparência"), conforme exemplo a seguir.
O RIP “informação suprimida por solicitação da unidade auditada, em
função de sigilo, na forma da lei” foi cancelado por
fracionamento/condomínio total e dele surgiram 122 RIPs derivados. Ao clicarmos no campo "Avisos do Cadastro" no cadastro SIAPA em questão (o qual aponta quais campos contêm inconsistências), verificamos que o SIAPA informa haver problema com os campos "Fração ideal tem que estar entre 0,0000001 e 1,0000000", "área total dos primitivos não bate com a dos derivados", "imóvel sem informação de LPM/LMEO" e "Imóvel com condomínio não concluído".
Ocorre que estas informações não procedem. Para comprovação, basta compararmos o cadastro do RIP primitivo com a lista de RIPs derivados, lá verificamos que as supostas inconsistências simplesmente não existem. O mesmo ocorreu com todos os RIPs fracionados em 2013. Portanto, é seguro dizer que a SPU/CE não criou novas inconsistências cadastrais em 2013 e que muitas inconsistências cadastrais sanadas em 2013 simplesmente não são apontadas pelo SIAPA (o que significa dizer que o próprio mecanismo de controle de inconsistências cadastrais do SIAPA é, por si só, inconsistente).
Outra evidência pode ser constatada quando verificamos a diferença entre os RIPs com inconsistência do tipo "Responsável do imóvel sem nome informado" e "responsável pelo imóvel sem identificação" nos exercícios de 2012 e 2013. Respectivamente, em 2012 e em 2013 as informações prestadas pela CGU/CE apontam que o quantitativo das inconsistências apontadas é de 779 contra 829 e de 1.281 contra 1.278. Novamente, tais informações não podem estar corretas, haja vista que em 2012 foram identificados 12 ocupantes de imóveis da União e cancelados 18 RIPs que não tinham titular/CPF cadastrados. Portanto, deveria haver uma redução quantitativa de 30 nestas inconsistências. De igual maneira, em 2013, foram identificados/cancelados 66 RIPs (conforme tabela a seguir) e não vemos esta redução aparecer no relatório disponibilizados pela CGU/CE:
REDUÇÃO DE INCONSISTÊNCIAS 2013 - NOME DO RESPONSÁVEL E CPF IDENTIFICADOS
Nº PROCESSO RIP
1
“Informações suprimidas por solicitação da unidade auditada, em função de sigilo, na forma da lei”.
“Informações suprimidas por solicitação da unidade auditada, em função de sigilo, na forma da lei”.
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 UTILIZAÇÃO CANCELADA Nº PROCESSO RIP 1
“Informações suprimidas por solicitação da unidade auditada, em função de sigilo, na forma da lei”.
“Informações suprimidas por solicitação da unidade auditada, em função de sigilo, na forma da lei”.
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 RIP 100% CANCELADO Nº PROCESSO RIP 1
“Informações suprimidas por solicitação da unidade auditada, em função de sigilo, na forma da lei”.
“Informações suprimidas por solicitação da unidade auditada, em função de sigilo, na forma da lei”.
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
RESUMO IDENTIFICADO 28 UTILIZAÇÃO CANCELADA 23 RIP 100% CANCELADO 15 TOTAL 66
Há também informações apontadas como inconsistência mas que geralmente são impossíveis de serem obtidas pela SPU por não existirem, caso dos campos "Número da Planta ausente", "data da última avaliação do imóvel não informada" e "Número de inscrição Municipal ausente". Cabe informar que estas últimas informações são irrelevantes para o cálculo das taxas, foros e multas.
Finalmente, temos que destacar que muitas das inconsistências apontadas pela CGU/CE não são de responsabilidade do Serviço de Demarcação e Cadastramento - SEDEC, mas sim da Divisão de Receitas Patrimoniais - DIREP. No caso, estamos falando de 85% das informações relativas à utilização do imóvel (Bairro do responsável ausente, data do início da utilização não informada, responsável com caracteres especiais no nome, responsável com CEP igual a zeros, responsável com CEP incompatível com o município, responsável com município ausente, responsável com o nome em branco e responsável não cadastrado na SRF). A porcentagem de 85% informada diz respeito à inclusão de informações na utilização dos imóveis oriundas de transferência de titular e não de cadastro originário. Perceba-se também que o SEDEC tem a competência de ir a campo e descobrir quem é o ocupante dos imóveis ou se estes imóveis têm que ser cancelados. Contudo, a competência para incluir tais dados no SIAPA é da DIREP, justamente porque ela é quem será a responsável pela cobrança e/ou cancelamento dos débitos eventualmente existentes. Por tal razão, o perfil SIAPA dos técnicos SEDEC sequer lhes permite a possibilidade de efetuar alterações na utilização dos imóveis (aí incluída também a questão dos dados dos ocupantes)”.
Nas razões de justificativa apresentadas pelo Chefe do SEDEC, este manifestou opinião que afirma que o mecanismo de controle de inconsistências cadastrais do Siapa é, por si só, inconsistente, de tal modo que parte das informações geradas pelo Sistema não são confiáveis, já que o Siapa está listando inconsistências inexistentes e, assim, "ludibriando" o relatório do "Portal da Transparência". Ademais, algumas informações do Siapa, no entender daquele agente público, são irrelevantes.
A opinião em tela, há se confirmar, já que este trabalho não tem o escopo e propósito de uma auditoria de tecnologia da informação, revela grave fragilidade dos controles internos da SPU, tendo em vista que, por definição, o Siapa é uma ferramenta de apoio à administração do patrimônio imobiliário da União, que tem como objetivos:
(a) identificar os imóveis dominiais da União, quais são, em que local estão e quais suas características;
(b) identificar os usuários dos imóveis dominiais da União, quem são, que imóveis estão ocupando, quais são os regimes de utilização e período de ocupação dos imóveis;
(c) agilizar a cobrança e aprimoramento dos controles sobre os devedores omissos e fornecer dados para o encaminhamento dos processos para inscrição em dívida ativa da União e a competente execução judicial;
(d) estabelecer uma padronização nas atividades operacionais executadas pelas Superintendências Regionais de Patrimônio da União;
(e) integrar os procedimentos da SPU e Superintendências Regionais e dispor à SPU informações que possam apoiar os esforços de combate à sonegação e à moralização no trato da coisa pública.
Na mesma linha, com relação a informações irrelevantes do Sistema, entende-se que a SPU/CE já deveria ter encaminhado seu posicionamento à SPU/Órgão Central por uma questão de racionalidade e eficiência administrativa, de modo a depurar o Siapa e fazer constar apenas os registros de dados julgados relevantes e obrigatórios para o adequado gerenciamento do patrimônio formado pelos imóveis dominiais da União Federal.
De todo modo, há que se reconhecer que, de fato, alguns processos solicitados estavam com suas numerações incorretas, em razão de erro no último algarismo dos dígitos verificadores, que assumiu indevidamente o valor zero, porém, entende-se que tal equívoco não invalida os dados extraídos do Siapa.
Outrossim, o fato de não ter sido verificada a redução nos itens “Responsável pelo imóvel sem nome informado” e “Responsável pelo imóvel sem identificação (CPF/CNPJ)”, isso ocorreu devido à “base de dados” informada ter sido de agosto/2013.
Contudo, adotada como referência a base de dados de março/2014, verifica-se que houve uma redução nesses itens, mas um aumento da quantidade total de inconsistências, conforme especificado a seguir:
Inconsistência no Cadastro de Imóvel Dominial
Quantidade de inconsistências (u) D if eren ça (B -A) agosto/2013 (A) março/2014 (B)
Área do terreno da união ausente 1 1 0
Área do terreno da união menor que área utilizada 5 6 1
Área do terreno da união zerada ou negativa 1 1 0
Área do terreno total ausente 1 1 0
Bairro do imóvel ausente 50 50 0
Bairro do responsável ausente 43 41 -2
Benfeitoria não cadastrada 3.414 3.393 -21
Complemento do imóvel não informado em unidade
condomínio ausente 2 2 0
Data da última avaliação do imóvel não informada 13.997 14.928 931 Data de cancelamento não informada e imóvel cancelado - - - Data do início da utilização não informada 4.800 4.720 -80
Fator Corretivo Total (FCT) ausente 1 1 0
Fração ideal maior que um 1 1 0
Há, pelo menos, uma testada não cadastrada na PGV 1 1 0
Não há nenhuma testada informada 1 1 0
Natureza do terreno ausente ou invalida - 1 1
Natureza do terreno incompatível com a planta de valores 1 1 0
Responsável pelo imóvel sem nome informado 829 846 17
Responsável com caracteres especiais no nome 10 11 1
Responsável com CEP igual a zeros 4 5 1
Responsável com CEP incompatível com o município 4 3 -1
Responsável com município ausente 1 1 0
Responsável com nome em branco 196 158 -38
Responsável pelo imóvel não cadastrado na SRF 1.285 1.201 -84 Responsável pelo imóvel sem identificação (CPF/CNPJ) 1.278 1.194 -84
