Recensear funcionários públicos: uma necessidade

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E N S A I O

^fcEC EN S EA R FUNCIONÁRIOS

Im P Ú B L IC O S

conhecim ento de um grupo social qualquer não depende ape­ nas de um exercício de vontade e da disponibilidade técnica de ins­ trum entos de pesquisa. Antes, re­ sulta de um confronto de interes­ ses difusos ou localizados, consci­ entes ou inconscientes, que se mo­ bilizam a favor ou contra a visibili­ dade d o mesmo grupo pelo con­ junto da sociedade.

Essa prem issa vem sendo farta­ m ente confirmada pelas ciências sociais. Em anos recentes, soció­ logos de países desenvolvidos vêm escrevendo a história da origem e transform ações das próprias no ­ m enclaturas e agregações sociais usadas nos serviços de recensea- m ento. Mostram eles que as ope­ rações mais elem entares e aparen­ tem ente mais neutras de previsão d e alternativas de respostas na montagem de questionários, ou de registro e codificação das informa­ ções que o cidadão presta sobre si e sua família estão repletas de

vie-C

res públicos, seu estatuto fu n ­ cional e previdenciário, sua qualificação, sua qualidade de vida e características demográficas, é uma urgência no Brasil de hoje. Raras têm sido as iniciativas sérias de recense- ar servidores no pais, em qualquer nível de governo. Mesmo estas não têm sido usadas como instrum ento para diagnosticar os recursos h um a­ nos da m áquina estatal e fu n d a m en ­ tar propostas de reforma adm inistra­ tiva. Aproveitando a experiência que acumularam ao analisar os resulta­ dos do Censo dos Servidores Esta­ duais de São Paulo, realizado em 31/ 10/1991, os autores questionam as razões desse desconhecimento e desinteresse.

ses de percepção, de pressupostos ideológicos e de estereótipos não suficientem ente controlados tan­ to por quem produz q uanto por quem utiliza tais artefatos estatís­ ticos. Em conseqüência, ao invés de tom ar as hierarquias sociais e ocupacionais como dados eviden­ tes por si, aqueles sociólogos as tomam como resultados de cons­ truções intelectuais e de operações

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técnico-adm inistrativas que p o ­ dem e devem ser m elhor conheci­ das, um a vez que constituem ma­ téria-prim a da mais alta im portân­ cia para a descrição da sociedade e da explicação de suas mudanças.1 Esse exercício de explicitação de pressupostos (e dos interesses que eles possam conter), é requisito para um a análise social pertinente. Ele se apresenta tão mais oportuno e útil quanto menos estudado tenha sido o grupo em questão e quanto mais conseqüências práticas se possam tirar d o conhecim ento sobre ele gerado. É precisamente este o caso dos servidores públicos: categoria social populosa2, que responde por atividades cuja execução afeta ime­ diatamente a qualidade de vida do povo.

Após haver finalizado, sob enco­ menda do governo paulista, a aná­ lise e a preparação editorial dos resultados do Censo do Servidor Público Estadual em 31/10/19913, os autores deste artigo se propõem a refletir sobre sua experiência de trabalho e a sugerir procedim en­ tos que possam aperfeiçoar inicia­ tivas similares. No caso, a partici­ pação dos autores com eçou em fase já adiantada do processo de recenseam ento, quando os dados brutos de um form ulário enviado pela administração a todos os ser­ vidores (cobrindo adm inistração direta, autarquias e fundações) já estavam recolhidos e arm azenados em arquivos eletrônicos.

1 - Ver, a re sp eito , o e stu d o co n d u zid o p o r dois sociólogos d o In stitu i N a tional de S tatistiq u es e t E tudes E conom iques, d o gov ern o francês: Alam D esro sières c L aurent T h év en o t, Les c a té g o r le s s o c lo -p ro fc s s lo n n e lle s , Paris, Ed. La D écouverte, 1988. 2 - Havia a p ro x im ad am en te 7 m ilhões d e servidores púb lico s n o Brasil, cm 1993. Mais ou m en o s a m etad e, n o nível estadual, e a o u tra m etade, em p ro p o rç õ e s b e m p r ó ­ xim as, d istrib u íd a e n tre o s níveis federal e m unicipal. D ados re tirad o s d e re c e n te p u b li­ cação da ENAP, c o n te n d o análise feita p elo C en tro d e E studos d e C u ltu ra C o n tem p o rá- nea/CEDEC. Cf. ENAP/ F undação Escola Nacional d e A dm inistração Pública, E s tr u tu r a e O rg a n iz a ç ã o d o P o d e r E x ecu tiv o , [organizado p o r Régis d e C astro A ndrade e Luciana Ja c co u d ]. Brasília: C en tro d e D ocum entação, Inform ação e D ifusão G raciliano Ramos, 1993, vol. 2. E ntende-se ain d a q u e a visibilidade da m áq u in a adm inistrativa assu m a e n o rm e relevância d ian te d a crise e stru tu ra l d o E stado latino-am ericano, q u e a p o n ta p ara a n ecessid ad e d e reform as u rg en te s e pro fu n d as. Ver a re sp eito Kliksberg, B ernardo. C o m o T ra n s fo rm a r o E stad o : Para Além d e Mitos e Dogmas. Brasília: ENAP, 1 9 9 2.

* - C e n so realizado em c u m p rim en to ao D ecreto-lei n ° 34.065, d e 28/10/1991. P lane­ jad o e c o o rd e n a d o p o r u m a e q u ip e com posta p o r técnicos d a S ecretaria d a A dm inistra­ ção e M odernização d o Serviço Público/SAM e da C om panhia E stadual d e P ro ce ssam en to d e Dados/PRODESP, com re p re se n ta n te s d e o u tro s órgãos do g o v ern o p aulista. O p lan o d e tab u laçáo , a análise dos dad o s e su a p re p ara çã o editorial foram c o n tra ta d o s com o C e n tro d e E studos d a C u ltu ra e do Consumo/CECC, da Escola d e A dm inistração d e Em­ p re sas d e São Paulo, da FGV. O s in teg ran te s d o CECC q u e p a rticip a ram d e sse trab a lh o , além dos a u to re s e d e co lab o rad o re s ex tern o s, foram Clóvis B ueno d e Azevedo, Marta Farali, H eito r Kato e Jo sé H en riq u e O sóris Coelho.

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e fe tiv o s d e f u n c io n á r io s

funcionalismo público é um agreg ad o o cup acion al que, cm princípio, não deveria apresentar m a io r d ific u ld a d e p a ra s e r m ensurado em seus traços básicos. C om o se g m e n to da População Economicamente Ativa, compõe-se d e integrantes de muitas ocupa­ ções e profissões (regulamentadas ou não), dos mais diversos níveis sociais, de educação e renda, mas que têm em com um o fato de ter (pelo menos) um vínculo de tra­ balho (tem porário ou perm anen­ te) com algum órgão de governo. Como os vínculos de trabalho pos­ síveis para esse segm ento estão previstos em disposições legais (que também regulam jornadas de trabalho, idade, qualificação e ou­ tros requisitos de ingresso, rem u­ neração e dem ais recom pensas, prom oção e saída da vida ativa), o dom ínio da legislação funcional é de importância-chave para o estabelecim ento de classificações pertinentes. Ademais, como o p o d er público (nos três níveis de g o v e rn o ) p a re c e r e c r u ta r tendencialm ente mais nos merca­ dos de trabalho de classe média do que nos de classe pop ular, seu corpo funcional tende a ser mais escolarizado que o conjunto da p o p u la ç ã o tra b a lh a d o ra e, em princípio, mais apto a preencher

formulários inform ando sobre sua vida no trabalho e fora dele. Todavia, a população de servido­ res públicos, nos três níveis de governo e na m aior parte do Bra­ sil, está ainda m uito mal conheci­ da. Nos recenseam entos gerais fei­ tos pelo IBGE a cada decênio, os servidores públicos aparecem em uma rubrica própria “em pregados no setor público” e na rubrica “ati­ vidades sociais”, que os m istura com empregados do setor privado. Como “atividades sociais” - educa­ ção e saúde sobretudo - abrangem contingentes significativos de pes­ soas dentro e fora da m áquina es­ tatal, cria-se um a indistinção que p reju d ica irre m e d ia v e lm e n te a delimitação da população de ser­ vidores públicos a partir dos recen­ seam entos gerais d o país. Ade­ m ais, p ara os fins d o s c e n so s demográfico-ocupacionais não in­ teressa separar os que trabalham p a ra o m u n ic íp io , e s ta d o ou União, o que é de fundam ental re­ levância q u an d o se trata d e um estudo que aspire a efeitos práti­ cos sobre condições de trabalho. Assim, mesmo que delimitassem o total de funcionários públicos, jamais se poderia esperar que os recenseam entos gerais cobrissem parte significativa das informações que a administração precisa ter, e que a opinião pública tem o di­ reito de saber acerca dos quadros do governo. Por isso, recen sea­ m entos específicos de servidores são necessários, seja para preci­

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sar quantos são, seja para saberem

q u e m edida o governo vem

cum prindo a legislação que re­ gula sua ação como empregador, seja principalm ente para estabele­ cer políticas que m elhorem a condição funcional e, em conse­ qüência, a qualidade do serviço oferecido. Entram aí as tentativas d e localizar “inchaços” e distor­ ções4 , avaliando-se alternativas que regulem o “tamanho do Estado” sem sacrifício da qualidade de vida da população. Em anos mais recentes, o crescimento rápido (absoluto e relativo) dos aposentados e demais inativos no conjunto da massa sala­ rial, reforça a necessidade de conhe­ cer quantos são e que direitos têm os que já deixaram ou estão em vias de deixar a vida ativa.5 Em suma, rccenseamentos de funcionários são um instrumento fundamental para se atingir a tão desejada e necessá­ ria transparência do setor público. Em particular, em contextos de dem ocratização do Estado e de tentativas de recuperação de sua capacidade de extração fiscal e de p restação d e serviços.

Q uanto a censos específicos de servidores, o mais notável não é propriam ente o fato de raros te­ rem sido feitos até o m om ento no Brasil (foram localizados só dois: um feito pelo governo paulista e outro pelo governo federal, este só dos servidores civis, am bos reali­ zados em 1966),6 mas sim sua qua­ se n u la re p e rc u s s ã o : o c e n so paulista de 1966 teve seus resulta­ dos divulgados um a única vez, em uma pequena brochura de 69 pá­ ginas, com 18 tabelas, difícil de localizar até mesmo em bibliote­ cas especializadas na própria capi­ tal paulista; o censo federal foi ob­ jeto apenas de um a publicação mimeografada (F u n d ação In s ti­ tu to B rasileiro d e G eografia e E s ta tís tic a , Rio, IBGE, 1967), ig u alm en te m u ito difícil d e se achar. Sintoma mais grave é o fato de que, nos títulos de artigos das principais revistas de adm inistra­ ção pública do país entre 1966 e 1970, nada se encontra que indi­ que que os resultados desses le­ vantamentos tenham servido, ain­ da que rem otam ente, para alguma

- Saliente-se q u e as conclusõcs de especialistas a re sp e ito do Brasil co n v erg e m no s e n tid o d e re co n h e ce r q u e o p ro b lem a n ão é d e "inchaço", ou d e ex cesso d e fu n cio n ári­ os p o r h ab ita n te , n u s , antes, d e su a m i alocação - p o r exem plo, c o n ce n tra ç ão c m ativi- d ad es-m eio e n ão em atividades-fim. N o Brasil, os efetivos d o p o d e r c en tral eq ü iv a lem a 3% d a PEA, p o rc en ta g e m q u e é d e 16,1% para a Itália, d e 17,7% p a ra a França c 18,9% p a ra In g laterra . Ver tex to ENAP citado, p. 39.

- O s inativos e p e n sio n ista s d a adm inistração federal em ja n e iro d e 1993 re p re s e n ­ tavam n ad a m enos q u e 29,2% d o total d e p essoal. F onte: G erência d e C ad astro e Lota­ ção d a DRH/5AF/PR, a p u d ENAP, op.cit.,p. 39. Os servidores federais com 'Í0 a n o s e m ais d e id ad e rep re se n tav a m n o m esm o a n o 55,6% d o total, s e g u n d o d a d o s o b tid o s na m es­ ma fonte.

6 - C en so dos S ervidores Públicos Estaduais (de S.Paulo) em 30/10/1966, realizad o p e lo a n tig o D e p arta m e n to d e Estatística d o Estado e o C en so d os S ervidores Públicos

Civis F ed erais em 31/5/1966, realizado a p a rtir de u m co nvênio e n tre o D e p a rta m e n to A dm inistrativo d o Serviço Público e o IBGE.

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m edida prática em benefício do servidor ou para se repensar ques­ tões de reforma administrativa.7 É p o r essa razão q u e se d ecidiu , como estratégia de análise e divul­ gação d o Censo Estadual de 1991, não só com parar seus resultados com os de 1966, mas também organizar um apêndice o nde o leitor encontrará as principais tabelas de outros recenseamentos, a ssim c o m o e s tim a tiv a s e quantificações de servidores pú ­ blicos, inclusive as que apareceram

em m atérias recentes de im­

prensa.

Em anos recentes a situação de desinform ação a respeito dos fun­ cionários públicos no Brasil, dian­ te d e te n ta tiv a s ra d ic a is d e “enxugam ento” da burocracia de Estado, tem dado ensejo a situa­ ç õ e s tra g ic ô m ic a s. S e g u n d o G ileno Marcelino, analisando as

preliminares de um a tentativa de reforma administrativa em p reen ­ dida pelo governo Samey, “...o próprio DASP levou cerca de um ano para descobrir q u e havia na administração Direta e Autarquias 520 mil servidores. A SEST, da SEPLAN, levou tam bém idêntico tem po para chegará conclusão de q u e havia um m ilhão e 300 mil servidores na Administração Indi­ reta, ou seja, nas entidades esta­ tais".8 Ao assumir o poder, Collor anunciou um corte abrup to e p ro fu n d o , e atin g iu re su lta d o m uito aquém do anunciado: o governo federal não conseguiu esconder que sim plesm ente não sabia quantos funcionários susten­ tava, nem tinha com o sabê-lo. Muitos dos que quis cortar em definitivo foi obrigado a m anter em disponibilidade (l°g° receben­ do pagamento) em razão de direi­ tos adquiridos.9

- Foram observados os índices de matérias dos seguintes periódicos: Revista d o S ervi­ ço P ú b lico , Revista d e A d m ln lstraçáo P ública e A d m in istração Paulista. A propósito, e plausível su p o r que esses recenseam entos tenham se pautado m uito mais pela necessidade interna de apropriação e controle da máquina estatal pela cúpula autoritária - militares c tecnocratas, num contexto de claro predom ínio do paradigma da assim cham ada “adm inistra­ ção para o desenvolvimento", do que propriam ente tendo cm vista um conhecim ento visando a um controle do governo por parte da sociedade.

• Marcelino, Gileno F., Evolução do E stado e R eform a A dm inistrativa. Brasília, Se­ cretaria dc Administração Pública da Presidéncia da República, 1987, p. 30.

- Conforme o m esm o Gileno Marcelino: “Segundo dados da SAF, o 'desm onte' do apa­ rato governamental afastou, até janeiro dc 1991, 221.308 servidores e extinguiu vagas no ser­ viço público; desse total, 55.222 foram colocados ‘em disponibilidade', uma nova solução ad­ ministrativa criada pela reforma, que significou, na realidade, colocar os servidores em casa, recebendo sem trabalhar, uma vez que o Suprem o Tribunal Federal julgou inconstitucional a redução de seus vencimentos." Marcelino, G., “Em busca do Estado M oderno: o desafio da mudança administrativa", in S e m in á rio s FUNDAP, 1992, p. 15. Consta que, previam ente a estas medidas, o governo Collor baixou um ato determ inando o recadastram cnto dc todos os servidores federais. Mandou formulários para preenchimento c devolução sob pena de colocar o servidor cm disponibilidade. Ao que se sabe, o resultado teria sido jogado fora, inteiramente des­ perdiçado. O estudo citado da ENAP (p. 37) inicia o capítulo que objetiva caracterizar a administra­ ção pública federal com as seguintes palavras: “Cabe assinalar dc início que os dados acerca da administração pública federal são precários, fàto agravado pelo desmonte feito pelo governo Collor, no sistema dc informações federais, atingindo ate o IBGE. A ampla discussão, na última semana de março de 1993, em torno do aumento do funcionalismo público, ilustra o estado caótico cm que se encontra o governo federal: O Ministério da Fazenda e a SAF dispunham de dados diferentes acerca do gasto c ate do número dc funcionários públicos existentes...”.

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blicos nos três níveis de governo, e sua tentativa de m elhorar um pouco a deprim ente condição de rem uneração dos grandes efetivos da administração direta envolvidos em serviços-fins como educação básica, saúde e segurança, parece certo q ue m uito pouco ou nada se conseguiu como redução dos pri­ vilégios dos quadros médios e su­ periores da administração indire­ ta, do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público.10 E mais, o fosso entre uma administração di­ reta regida por um estatuto funci­ onal que exige concursos e abriga enorm es contingentes que reali­ zam atividades-fins lidando direta­ m ente com o público e uma admi­ nistração indireta mais envolvida em atividades-meio e mais “flexí­ vel” em possibilidades de recruta­ m ento e rem uneração parece es­ tar aum entando desde a época do “m ilagre econôm ico”. Foi nessa época que um espetacular cresci­

m e n to d e e m p re s a s e s ta ta is alertou os meios acadêmicos e a oposição ao regime a respeito do avanço da tecnocracia no país, e de seu poder não legitim ado nem controlado sobre parcela signifi­ cativa d o orçam ento público.11 O ocultam ento da tão largam ente disseminada utilização de cargos pú b lico s com o m o eda p o lític a (tanto nos cargos de confiança da administração direta, quanto, de forma geral, na adm inistração in­ direta), e de toda a sorte de desi­ gualdades no que se refere às van­ tagens pecuniárias (gratificações especiais, adicionais de toda o r­ dem etc.) e funcionais, sejam elas legítimas ou não, entre os diver­ sos escalões nas diferentes esferas de governo, parecem ser os prin ­ cipais fatores contrários à transpa­ rência da m áquina administrativa. Conseqüentem ente, ao recensea- m ento cuidadoso de seu pessoal. Nesse terreno, nem tudo p o d e ser visto como expressão de

fisiologis-10 - Na m edida cm q u e o re ce n se am e n to d e 1991 não a b ran g e u o s d em ais p o d e re s, vale aq u i lançar m ão d e dados oficiais publicados p e lo g o v ern o p a u lista e relativos a m aio d e 1994. C o m p aran d o o d esem b o lso líquido com p esso al e o n ú m e ro d e serv id o ­ res em cada área d a adm inistração, nota-se q u e as secretarias d e E stado ab so rv em 82,13% d o s serv id o res pagos p e lo s cofres estaduais, mas p articip am em a p e n a s 67,■18% d a m assa salarial. In v ersam en te, o M inistério Público, c om a p en a s 0,42% d o s serv id o res, p articip a cm 3.48%; o Judiciário, com 5,69% d os servidores, e m 13,27%; as F u n d açõ es, co m 1,55% d o pesso al, em 2,95%; o T ribunal d e C ontas, com 0,26% d os serv id o res, em 0,76%; a A ssem bléia Legislativa, com 0,39% d os servidores, cm 0,82%; e o s inativos das e m p re sa s, q u e c o rre sp o n d e m a 4,07% dos servidores, canalizam 6,16% dos d esem b o lso s. F o n te : "O G overno d o Estado d e São Paulo m ostra com o Investe seu dinheiro". F o lh a d e S .P au lo , 25/6/1994, p. 1-5 (inform e publicitário).

- E ntre 1969 e 1977 só a nível federal foram criadas 94 e m p re sa s estatais, o q u e re p re s e n ta mais q u e as criadas cm to d o s os governos a n te rio re s, e q u e som avam 87 cm

1969. Dados obtidos em M.LGaüelli, Propaganda e legitimação do poder. Brasil: 1970- 1978. T ese d e m estrad o c m com unicações, UnB, 1981.

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B a s e s p a r a r e c e n s e a r com e ficiê n cia

ara o cxcrcicio de sua ativida­ d e e o re c e b im e n to d e s e u s proventos, todo funcionário cons­ titui em princípio um registro num Cadastro Funcional operado pela instância responsável pelo cálcu­ lo de seus ganhos e vantagens e pela definição dos valores a cons­ tar de seu contracheque, ou a se­ rem recolhidos à Previdência e ao fisco. A adm inistração direta ou centralizada (em sua m aior parte composta pelo pessoal dos minis­ térios, secretarias estaduais ou m u­ nicipais, conform e o nível de go­ verno), costuma ser paga por uma só fonte e assim está geralm ente reunida em um único cadastro; já as autarquias, fundações, em pre­ sas públicas e de econom ia mista costumam m anter cada qual seu

12 - N o caso da adm inistração estadual paulista, é conhecido o cuidado com q u e se silencia a resp eito do n ú m ero e da rem uneração dos funcionários das estatais. A F o lh a d e São P a u lo (ed. d e 9/3/1993) publicou m atéria q u e traz o total em 1992 dos funcionários das 25 estatais paulistas (acrescidas da Fundação Padre Anchieta, todas excluídas do c en so d e 1991): 176.251 contratados, sem contar 38.794 tem porários. Procurada pelos a u to res com o possível acervo com plem entar d e dados, a diretoria d o órgão citado pela Folha com o fonte esclareceu (sem pre oralm ente, p o r telefone) q u e a informação fora na verdade “vasada” p ara a im prensa, p o sto q u e não teria sido autorizada sua publicação. E q u e, d iante desse "m au uso", era obrigada a negar o fornecim ento d e informações a q u em q u e r q u e fosse, m esm o à p ró p ria adm inistração (!). O jornal O F.sUido d e São P au lo noticiou um a investida d o M inistério Público Estadual n o sentido d e a p u rar nom es e rem unerações d e 18 mil con­ tratados sem concurso público através d e um a estatal ligada ao Banco d o Estado de São Paulo - o Banespa, Serviços Técnicos e Administrativos/Baneser (q u e o referido jornal cham a d e “estatal d o em prego"). R espondendo a um a intim ação da juíza d a 10a Vara da F azenda Pública, interessada em conhecer os nom es, locais de trabalho e rem uneração d aqueles servidores, a direção d o Baneser limitou-se a enviar um a lista com nom es, RGs e CPFs, q u e o jornal considerou inócua. Ver “A arte d o jeito", O E stad o d e S .P aulo, 8/7/1994, p. 3. G ene­ ralizando p ara c o n ju n to d o país c para u m horizonte de tem po irais am plo, o e stu d o citado d a ENAP salienta, a propósito, q u e "...com as constantes invasões clienlelistas q u e tom aram co n ta d o Estado, tan to n os períodos dem ocráticos com o naqueles autoritários, e tam bém com o desm onte do aparato estatal dos últimos dez anos, o sistema de m érito e impessoalidade não conseguiu afirirar-se p o r com pleto na lógica d e atuação d o serviço público", op.cit., v. 2, pp. 34/35._________________________________________________________________________

mo, clientelismo e ociosidade; mas tam bém não pode, sob pena de ing en u id ad e, ser tom ado como expressão sem mais de “agilidade administrativa” a serviço da efi­ ciência: as duas ordens de conse­ qüência estão aí irremediavelmen­ te confundidas. Fm suma, a cisão da burocracia governamental en­ tre um se to r mais concursado, mais regulam entado e mal pago (base da administração direta) e um setor mais privilegiado e regi­ do p o r casuísmos (cúpula da ad­ ministração indireta, que inclusi­ ve serve de meio para definir salá­ rios mais “competitivos” para os assessores da administração dire­ ta), está na raiz da dificuldade de conhecer o conjunto do pessoal do Estado.12

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próprio cadastro, o mesmo acon­ tecendo com os demais poderes: Legislativo, Judiciário e Ministério Público. Assim, dados os preceitos que regem a autonom ia de pode­ res e a m aior liberdade de contra­ tação e pagam ento da adm inistra­ ção indireta, é certo que um rccen- seam ento com pleto de funcioná­ rios em um mesmo nível de gover­ no passa po r um a negociação po­ lítica prévia. Espera-se que desta resulte, no mínimo, uma unifica­ ção indispensável dos cadastros de pessoal como fonte de referência. Por sua vez, o recenseam ento será tam bém um a oportun idad e rara para se avaliar as condições de a c e sso e d e u so e o g rau de c o n fia b ilid a d e d esses m esm os acervos, c o n trib u in d o para sua melhoria.

Q u a n to mais os assentam entos dos cadastros estiverem completos e atualizados e as informações con- siste n te m e n te arm azenadas em com putadores, tanto mais fácil e rápido será avaliar as dim ensões e o perfil do universo a recensear, os quesitos q ue precisam ou não constar d o formulário, e fazer um planejam ento preliminar do traba­ lho de campo (núm ero de agen­ tes a treinar, envio de impressos, coleta e crítica do material etc.). É

claro que essa situação desejável pressupõe também que a totalida­ de, ou pelo menos, um a propo r­ ção significativa dos servidores es­ teja vinculada de maneira legal ao seu cargo ou função e assim não haja pressões ou resistências d e ­ masiado fortes no sentido de so­ negar informações para ocultar ou dissimular situações que possam dar margem a questionam entos e denúncias.

Para ampliar os horizontes de um levantam ento que, em bora bem feito, se limite pontualm ente a um único m om ento, é aconselhável, ao se planejar um recenseam ento, avaliar a com parabilidade de seus resultados com levantam entos an­ teriores da mesma população ou com o repertório de dados dispo­ nív el p a ra o c o n ju n to m ais abrangente da população ativa a nível d e m u n icíp io , e sta d o ou União. Ou seja, a comparação tem ­ poral é indispensável para a p er­ cepção das tendências a que ob e­ dece a morfologia do corpo de ser­ vidores públicos, com o resultado conju gad o q u e é d e m ud anças mais globais do m ercado de traba­ lho, da escolarização, da m obilida­ de social e das políticas de pesso­ al que exprim em a capacidade de emprego e rem uneração do setor

15 - Assim, e n q u a n to os efetivos d e servidores d o b ro u (304.953 p a ra 608.912 p e s s o ­ as), o p e rc e n tu a l fem inino em 1991 (60,5%) é p raticam en te o inverso d o verificado cm 1966 (39,2%). A p a rte d os q u e não tin h am in stru ção ou p o ssu íam s o m e n te o nível p ri­

mário CAiU de 42,8% a 7,3%, enquanto os diplomados p o r ensino su p e rio r p a ssa ra m de

13,8% p a ra 'f8,3%, n o m esm o p erío d o . A p o p u laç ão do e stad o tam b ém d o b ro u , m an ten - do-se p o is a m esm a relação servidor/habitantes._____________________________________

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público. Por exemplo, entre 1966 e 1991 a população de servidores estaduais de São Paulo tom ou-se m uito mais fem inina e escolari­ zada15, seja p o r força da expansão de serviços sociais, como educação e saúde, seja pela privatização, ou transferência para empresas públi­ cas, de atividades que ocupavam muita mão-de-obra masculina sem instrução (construção e conserva­ ção d e rodovias e ferrovias, obras públicas), entre outros fatores. Os principais blocos de informa­ ção em um censo dc servidores devem cobrir a co n d iç ã o fu n cio ­ n a l e s itu a ç ã o p re v id e n c iá ria (forma e data de ingresso no ser­ viço público, vínculo de trabalho, cargo atual, rem uneração e van­ tagens, tem po de serviço, núm ero dc dependentes e respectiva rela­ ção de parentesco, entre outros) a q u a lific a çã o (escolaridade for­ mal, habilidades e capacitações específicas), e finalmente a q u a li­ d a d e d e vida (conforto em maté­ ria de transporte, moradia, alimen­ tação e saúde, lazer etc). Os dados de sexo, idade e local de nascimen­ to, por sua vez, dão os parâm etros básicos para um a caracterização dem o g ráfica. Esse conjunto bási­ co pode ser enriquecido com in­ dagações específicas a determ ina­ do órgão ou secretaria suscitadas p o r seu representante na equipe de planejam ento do censo. Basta que o questionário não fique ex­ cessivamente longo e que as infor­ mações solicitadas não existam cm outras fontes. Na hipótese de se

querer incluir no form ulário do censo muita minúcia e particula­ ridade setorial, talvez seja aconse­ lhável que se desenvolvam, à par­ te, pesquisas dirigidas.

Todas essas informações dizem res­ peito à pessoa do servidor. A auto­ ridade censitária não está, todavia, obrigada a respeitar este limite. Se forem introduzidas com habilidade e comedimento algumas perguntas sobre ocupação, escolarização e ren­ da dos p aren tes mais próxim os (cônjuge, pais e irmãos) será possí­ vel conhecer bem melhor a situação sócio-econômica do servidor. Apu- rar-se-ão assim a relevância dos co­ fres públicos como fonte de sua re­ ceita fam iliar e d e seu a m p aro previdcnciário e a importância que a máquina estatal assume como es­ paço dc existência e horizonte de destino para cada segmento social, comparativamente a outras alterna­ tivas de ganho da vida na esfera pri­ vada ou no trabalho autônomo. Bom senso em distinguir o que é mais ou menos im portante p e r­ guntar é um requisito dc todo tra­ balho de pesquisa não am ador. Conhecer e colocar com clareza e precisão o rol de alternativas de resposta para cada questão tam ­ bém é um indicador de profissio­ nalismo e bom planejam ento de pesquisa. Para isso é preciso cora­ gem para discutir à exaustão a rele­ vância de cada pergunta. Em segui­ da, é necessário submeter o formu­ lário a lantos testes quanto neces­ sários, assegurando-se q u e seja

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testado sobretudo na parte do uni­ verso que se imagina terá maior di­ ficuldade em responder (represen­ ta n te s d o s se g m e n to s m enos escolarizados do funcionalismo, que presumivelmente também apresen­ tarão menorfamiliaridade com pes­ quisas e maior carga de fantasias e receios infundados quanto aos pro­ pósitos de um censo determinado pela administração).

Tais cuidados garantem duas vir­ tudes fundam entais em qualquer q u e s tio n á r io : a c e rte z a da inteligibilidade de cada pergunta e a sua inserção adequada (ou seja, sua posição no interior de um mesm o assunto e a seqüência ló­ gica de assuntos). Essa ordem cos­ tum a ser visualmente identificada no questionário impresso através de bordas ou outros sinais que iso­ lam “cam pos”. Chamadas podem ser colocadas ao fim de cada “cam­ p o ” e ao início do subseqüente, de m odo a orientar o respondente a preenchê-lo ou a passar adiante, sem hesitar nem se perder. Embora pareça óbvio, é de todo re­ comendável lembrar que uma ques­ tão “fechada” (isto é, com alternati­ vas de resposta previstas), pode não se aplicar a um determinado caso (exemplo: perguntara data do con­ curso de ingresso a quem não o prestou). Nesse caso, é absoluta­ m ente obrigatório prever a alterna­ tiva “não se aplica”. A questão da forma de ingresso, embora delica­ da, precisa scr feila. Contorna-se o constrangim ento introduzindo a

alternativa “outros motivos” entre as formas de ingresso no funcionalis­ mo. Cria-se assim uma “válvula de escape" que permite identificar o volume e os espaços onde se encon­ tram os que entraram para a admi­ n istração p ú b lica p o r c rité rio s patrimo- nialistas. Cruzando-se es­ ses dados com os mandatos de pre­ feitos, governadores e presidentes, até que seria possível identificar os chefes políticos e partidos que mais uso vêm fazendo dessa “moeda política” que é o emprego no governo.

Pode acontecer tam bém que o ser­ vidor sim plesm ente não saiba o que lhe é indagado. Não saiba p o r­ que - p or exemplo - jamais foi esclarecido q u e se e n q u a d ra v a num a certa condição funcio nal segundo esta ou aquela lei ou p o r­ que sim plesm ente se esqueceu de um fato qualquer de sua biografia ocupacional, como o núm ero de meses de serviço m ilitar ou o ano de um eventual reingresso no ser­ viço público. A um a inflação m en­ sal de 30 a 50% quem se lem bra de q u a n to ganhava um ou dois meses atrás? Por isso, a alternativa “não sabe” precisa ser explicita­ m ente incluída. Assim tam bém a alternativa “zero”, quando cabível, deve ser prevista, como, p o r exem ­ plo, para identificar servidores que não possuam n e n h u m filho ou d e p e n d e n te . Enfim, é se m p re bom ter em m ente que as respos­ tas “não”, “não sabe” e “não se apli­ ca” são diferentes entre si. Sua pre­ sença n o q u estio n ário é fu n d a ­

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m ental para evitar que perguntas voltem sem resposta e se preci­ sem introduzir a posteriori hipó­ teses e pressuposições para dar um

sentido para tais lacunas de

informação.

As recom endações contidas nos parágrafos acima não são propria­ m ente originais em matéria de téc­ nicas de pesquisa. Elas se aplicam a quaisquer pesquisas em que seja usado o questionário auto-aplica- do. Os profissionais de pesquisa social sabem que um questionário com perguntas claras, bem orde­ n a d a s , d ia n te d o q u a l o resp o n d e n te se m ovim ente sem esforço d e uma pergunta à seguin­ te e de um “cam po” a outro é meio cam inho andado para o êxito da coleta de informações. É ilusória a p resunção de q u e a autorid ad e pública consiga, sob a ameaça de suspender o pagamento de salário, o b ter respostas válidas e precisas com u m q u e s tio n á r io mal construído. Os respondentes rea­ gem a isso deixando cm branco o que podem , pois intuem que não devem levar a sério um trabalho que use ferram enta tão precária. O apelo coercitivo não é em si su­

ficiente, embora tão côm odo e tão compatível com o autoritarism o arraigado em nossa cultura. Deve ser visto no máximo com o recur­ so de última instância, e substitu­ ído até onde for possível p o r um a argum entação franca c persuasiva (através de divulgação prévia do censo d entro e fora do circuito de trabalho) cm que se esclareçam as possíveis repercussões positivas que o funcionário terá responden­ do com cuidado e sinceridade. Por exem plo, a co n trib u ição q u e o s o m a tó rio d a s r e s p o s ta s d a rá como possibilidade para a adm i­ nistração planejar cargos e carrei­ ras, prever fluxo anual de aposen­ tadorias, estimar necessidades de reciclag em , re m a n e ja r te r r ito ­ rialmente seus quadros etc. Um meio de tranqüilizar os resp o n ­ dentes será certam ente alertá-lo para o caráter de retrato factual coletivo que o levantamento repre­ senta. Como seus resultados não p o d e m s e r d iv u lg a d o s com individualização do servidor (re­ quisito obedecido em todo rccen- seam ento), ele tam bém não pode ser tom ado como base para afir­ mação ou contestação de direitos de quem quer que seja.H Para isso

14 - É in te re s sa n te n o tar q u e , se n d o p ro d u to d o regim e a u to ritário , o d e cre to 58.297, d e 2/5/1966, q u e reg u lam en to u o c en so federal d e 1966, ao m esm o tem p o cm q u e g a­ ra n tia a n ão divulgação d e d ados q u e individualizassem o servidor, e stab elecia u m a cláu su la d e p u n iç ã o p a ra os q u e não levassem a sério o p re en c h im e n to : “Art. 4 o, p a rá ­ grafo 2o: Em caso d e recusa, silêncio, sonegação, falsidade ou e m p reg o d e te rm o s evasi­ vos, irrev eren tes o u injuriosos, o servidor será p u n id o discip lin arm en te." N este caso, su sp e n d ia -se a g aran tia d e não identificação: "Art 7o: As inform ações p re stad a s p e lo serv id o r através d o B oletim Individual, excluídas as q u e se rão in co rp o ra d as ao cad astro d e p esso al, terã o c aráter confidencial, n ã o p o d e n d o se r o b je to d e divulgação q u e as individualize ou identifique. Parágrafo ú nico: O d isp o sto n a p a rte final d e ste a rtig o n ã o im p e d e q u e as inform ações sirvam d e c om provação p ara caracterizar a re sp o n sa b ilid ad e d o servidor, n o caso d o p arágrafo 2° d o artig o 4° d e ste D ecreto"._____________________

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existe o Cadastro Funcional e as formas burocraticam ente previstas de registrar, contar e comprovar tem po de serviço, vantagens etc. Lembre-se aqui que os institutos particulares de pesquisa de opi­ nião e mercado, que usualm ente trabalham para empresas privadas e não podem coagir ninguém a resp o n d e r a seus questionários, desenvolveram técnicas atrativas de e s tru tu ra r e ap resen tar suas perguntas.

C o n s id e r a ç õ e s f in a is

A s recom endações a , ago ,a m encionadas incidem sobretudo na fase de planejam ento do cen­ so. A experiência dos autores re­ vela q ue ela é chave para um tra­ balho bem feito. Muitas vezes, uma postura entusiasta, mas amadora, tende a quase reduzir a realização de um levantam ento dessa enver­ gadura à fase de aplicação do ques­ tionário. Ocorre que, uma vez que os recursos são escassos e, por se­ rem públicos, exigem que sua uti­ lização seja racional, parece mais interessante dedicar esforço con­ centrado nessa fase. Este esforço pode, p o r um lado, maximizar o uso de recursos potencialm ente disponíveis pela administração, e, por outro, minimizar as disfunções ou entraves previsíveis ao adequa­ do levantam ento de dados que se pretende. Ademais, o tempo gas­ to em planejam ento é mais do que

com pensado na fase de aplicação e análise dos resultados.

Antes de tudo, monte-se um a equi­ pe c o m p e ten te d e técnicos em administração pública, em particu­ lar da área de recursos hum anos. Um c u id a d o im p o r ta n te , p o r exemplo, é contar com servidores que, p o r experiência acum ulada na localização de cargos em comis­ são, constituem verdadeiros “car­ tórios vivos” de informações sobre cargos existentes, especialm ente os vagos. Essa equipe precisa ser e n riq u ecid a com m em bros das entid ades de representação dos funcionários (sindicatos e associ­ ações), das o rd en s e con selh os profissionais, de usuários de ser­ viços públicos, de representantes da c o m u n id a d e científica e d e movimentos civis em penhados em reduzir discriminação de m inori­ as em situações de trabalho. Assim se garantirá um clima aberto e d e­ mocrático e uma seleção mais se­ gura e relevante de aspectos a le­ vantar.

Em seguida, um a assessoria técni­ ca de pesquisa capaz de aju d ar essa equipe a avaliar as condições de construção, teste, pré-codifica- ção e aplicação do formulário, de m odo a estabelecer um plano de consistência que preveja ao máxi­ m o as re s p o s ta s p o s s ív e is e logicamente aceitáveis para cada questão. Esse plano será o d ocu­ m ento básico de que lançarão mão

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os encarregados dc estabclcccr a am plitude de variação de cada va­ riável e o plano dc cruzamentos de que resultará a análise final. É cla­ ro que a assessoria propriam ente operacional de pesquisa não é aí suficiente, sen d o de todo reco­ m e n d á v e l a in c o rp o ra ç ã o d c dem ógrafos, sociólogos, eco n o­ mistas, estatísticos, profissionais de recursos hum anos, atuários e quantas especialidades mais forem n e c e s s á ria s a um d ia g n ó s tic o aprofundado. Só assim se conse­ guirá retrata r um a com unidade p ro fis s io n a l im p o rta n tís s im a com o a dos servidores, como so­ b re tu d o de aju d ar a d ecidir na definição de políticas de pessoal bem estruturadas e, conseqüente­ m ente, na qu alidade do serviço público.

Considere-se que um censo de ser­ vidores é um retrato dos recursos hum anos da máquina pública, sen­ do, portanto, um instrum ento útil para se trabalhar a partir da reali­ dade tal qual é. Neste sentido, o censo não c por si mesmo instru­ m e n to d e m u d an ças o rg an iz a ­ cionais no aparato estatal; mas a qualidade desse instantâneo segu­ ram ente será um instrum ento indispensável para uma reforma administrativa democratizante.

B ib lio g r a f ia

DESROSIÈRES, A. e THÉVENOT, L., I.es catégories socio-pro- fessionnelles, Paris: La Dccou-

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R e s u m e n

RECENSEARA FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS: UNA NECESIDAD C o n o c e r el n ú m e ro d e los funcionários públicos, su estatuto fu n c io n a l y d e p re v is ió n , su capacitación su calidad de vida y características demográficas es una urgência en el Brasil de hoy. Raras han sido Ias iniciativas serias de recensear a funcionários en el país, en cualquier nível dei gobiem o. Estas no han sido usadas como instrum ento para diagnosticar los recursos hum anos de la máquina estatal y fundam entar propuestas d e refo rm a a d m in is tra tiv a . Aprovechando la experiencia que acum ularon al analizar los resul­ ta d o s d e i C en so d e los Funcionários dei Estado de São Paulo, realizado el 31 de octubre de 1991, los autores cuestionan Ias razones de esc desconocim iento y desinterés.

A b stra c t

CENSUS O F CIVIL SERVANTS: A NECESSITY

It isurgent now forBrazil to kn ow the num ber of civil servants it has, their type o f contract and pension plan, their qualification, standard o f living an d d e m o g r a p h ic characteristics. There have been very ra re s e rio u s a tte m p ts to census Brazilian civil servants on any levei ofgovem m ent. And those that have been carried out have not been used to analyze the hum an resources in the ad m in istrativ e machine or as a basis for proposals foran administrative reform. Using their experience in analysing the resu lis o f the São P aulo S tate S e rv an ts C e n su s, w h ich w as carried out on O ctober 31, 1991, lhe authors question lhe reasons for the lack of kowledge and the disinterest.

José Carlos Durand e Ricardo E rnesto V asqu ez B eltrão sã o p r o f e s s o r e s da E sc o la d e Administração de Empresas de São Paulo - EAESP/FGV.