AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.501 PARAÍBA RELATOR : MIN. LUIZ FUX AUTOR(A/S)(ES) :ESTADO DA PARAÍBA
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERALDO ESTADODA PARAÍBA
RÉU(É)(S) :UNIÃO
ADV.(A/S) :ADVOGADO-GERALDA UNIÃO
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA.
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NÃO PRESTAÇÃO DE GARANTIAS E
SUSPENSÃO DE REPASSES
FINANCEIROS VOLUNTÁRIOS PELA UNIÃO. INTERESSE DE AGIR
CARACTERIZADO. O
DESCUMPRIMENTO DE LIMITES DE GASTOS PREVISTOS NA LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA REALIZADO POR TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, ENTE DOTADO DE AUTONOMIA
INSTITUCIONAL,
ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA E AUTOGOVERNO NÃO PODE ENSEJAR A INSCRIÇÃO, NOS SISTEMAS DE RESTRIÇÃO AO CRÉDITO UTILIZADOS PELA UNIÃO, DE OUTRO ÓRGÃO QUE SOBRE ELE NÃO PODE EXERCER INGERÊNCIA (PODER EXECUTIVO). AÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
DECISÃO: Trata-se da ação cível originária, proposta pelo Estado da
Paraíba em face da União, na qual o autor requer a exclusão de sua
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pela União.
Inicialmente, o requerente narra a impossibilidade de obter garantia da União em operações de crédito externo em razão de limitações impostas ao Estado da Paraíba, decorrentes da ultrapassagem, pelo Tribunal de Contas Estadual, do limite percentual de gastos com pessoal. Requer que se determine à ré: a) a suspensão das limitações impostas quanto à obtenção de garantias e à contratação de operações de crédito em geral; b) a suspensão das limitações ao recebimento de transferências voluntárias; c) a suspensão definitiva dos efeitos das inscrições existentes em nome do Estado da Paraíba nos cadastros de inadimplência do Governo Federal que digam respeito a órgãos da administração direta registrados no CNPJ/MF sob número diverso do ostentado pelo ente central, conforme deferido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da AC 2.403, rel. Min. Celso de Mello.
Citada, a União apresentou contestação (fls. 37/51), sustentando: a) a ausência de interesse processual; b) a legitimidade da aferição dos limites de gastos com pessoal; c) a desnecessidade de notificação do Estado autor para o retorno, dentro do prazo, aos limites da estabelecidos pelo art. 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal; d) a inaplicabilidade do princípio da intranscendência; e) a inviabilidade do controle jurisdicional das garantias prestadas pela União.
O autor apresentou réplica (fls. 111/125).
Provocados a se manifestarem acerca do interesse na produção de provas (fls. 136), autor e ré, respectivamente às fls. 138 e 142, informaram a desnecessidade.
Alegações finais apresentadas pela União às fls. 150/152. O Estado da Paraíba não as apresentou (certidão de fls. 148).
Em manifestação, o Ministério Público Federal apresentou parecer (fls. 157/164) com a seguinte ementa (grifos originais), verbis:
“AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. PODER EXECUTIVO ESTADUAL. UNIÃO. IMPOSIÇÃO DE LIMITAÇÃO E GRAVAME EM RAZÃO DO DESCUMPRIMENTO PELO
TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL DA LEI DE
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RESPONSABILIDADE FISCAL.
- A aplicabilidade do princípio da independência orgânica e
funcional, e da autonomia administrativa e financeira
desautoriza a União impor limites e gravames ao Poder Executivo em razão de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal pelo Poder Legislativo, no qual se inclui o Tribunal de Contas, pelo qual não tem qualquer ingerência.
- Preliminar de ausência de interesse processual, pela rejeição. - Pela procedência desta Ação, no mérito.”
É o relatório. Passo a decidir.
Inicialmente, reconheço a incidência do disposto no artigo 102, I, f, da Constituição Federal, o qual estabelece caber ao Supremo Tribunal Federal conhecer e julgar originariamente “as causas e os conflitos entre a
União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta”.
Isso porque, em sua causa de pedir, o Estado da Paraíba fundamentou o seu pedido no fato de as restrições cadastrais realizadas pela união afetarem “o transcurso normal de transferências voluntárias,
celebração de convênios, contratação e empréstimos”, ocasionando “prejuízos incomensuráveis ao Estado autor” (fls. 07). Esta Corte tem reconhecido a
competência do Supremo Tribunal Federal quando se discute a imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado (inscrição em cadastros de inadimplentes) capaz de comprometer a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, cito a ACO 2.131-TA, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 17/05/2013, cujo acórdão foi assim ementado:
“E M E N T A: SIAFI/CAUC RISCO DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE MATO GROSSO. POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA, ANTES DO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA (RE 607.420-RG/PI, REL. MIN. ROSA WEBER). EXISTÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE
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JURÍDICA. OCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE, DE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE PERICULUM IN MORA. RISCO À CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE POLÍTICAS PÚBLICAS. LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL. O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO. TUTELA ANTECIPATÓRIA DEFERIDA. DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO PODE COMPROMETER A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o
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afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.”
De início, tenho que não assiste razão à União no que concerne à preliminar de falta de interesse de agir do autor. Inobstante possam existir débitos supostamente não abrangidos pelo pedido inicial, os quais poderiam, em tese, por si só, ensejar a inscrição do Estado da Paraíba nos sistemas de restrição ao crédito, a análise do pedido e da causa de pedir da presente ação evidencia que seu objeto cinge-se à suspensão das inscrições do Requerente nos sistemas de restrição ao crédito utilizados pela União que guardem pertinência com a extrapolação do limites de gastos de pessoal realizada pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, bem como da impossibilidade de o “Poder Executivo não poder interferir no
Poder Legislativo, especificamente no Tribunal de Contas do Estado, para o fim de corrigir sua atuação […] sob pena de se estar diante de verdadeira ofensa ao pacto federativo, ser impedido de efetuar operações de crédito ou obter garantias, tampouco ter negado o seu direito a transferências de recursos federais” (fls. 12).
Tendo a questão atinente às condições da ação que ser analisada nos termos em que exposto na petição inicial, aplicando-se, nesse contexto, a denominada teoria da asserção, entendo existente o interesse processual do demandante.
Não se olvide que, por expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), não existe, a princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente (o qual se mostre inadimplente em relação a débitos ou deveres legais) nos cadastros de restrição, bem como na não celebração de convênios ou prestação de garantias. Entretanto, configurada, como in
casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos
cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais,
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independentemente da sua destinação, deve ser preservado o interesse público.
Os Tribunais de Contas dos Estados são órgãos dotados de autonomia institucional, financeira e administrativa, conforme já assentado pelo Plenário deste Tribunal. Veja-se, nesse sentido, a ADI 4.643, de minha relatoria (grifos meus), Tribunal Pleno, DJe de 28/11/2014:
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. ATRICON. LEGITIMIDADE AD CAUSAM. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 142/2011. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. VIOLAÇÃO ÀS PRERROGATIVAS DA AUTONOMIA E DO AUTOGOVERNO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. 1. As Cortes de
Contas do país, conforme reconhecido pela Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte, gozam das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e seu funcionamento, como resulta da interpretação lógico-sistemática dos artigos 73, 75 e 96, II, “d”, CRFB/88. Precedentes: ADI 1.994/ES, Rel. Ministro Eros Grau, DJe 08.09.06; ADI nº 789/DF, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 19/12/94. 2. O ultraje à prerrogativa de instaurar o
processo legislativo privativo traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência indubitavelmente reflete hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente concretizado. Precedentes: ADI nº 1.381 MC/AL, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 06.06.2003; ADI nº 1.681 MC/SC, Rel. Ministro Maurício Corrêa, DJ 21.11.1997. 3. A Associação dos Membros do Tribunal de Contas do Brasil – ATRICON, por se tratar de entidade de classe de âmbito nacional e haver comprovado, in casu, a necessária pertinência temática, é agente dotado de legitimidade ativa ad causam para propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, nos termos do art. 103, IX, da Constituição Federal, conforme, inclusive,
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já amplamente reconhecido pelo Plenário desta Corte. Precedentes: ADI 4418 MC/TO, Relator Min. Dias Toffoli, DJe 15.06.2011; ADI nº 1.873/MG, Relator Min. Marco Aurélio, DJ de 19.09.03. 4. Inconstitucionalidade formal da Lei Complementar Estadual nº 142/2011, de origem parlamentar, que altera diversos dispositivos da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, por dispor sobre forma de atuação, competências, garantias, deveres e organização do Tribunal de Contas estadual, matéria de iniciativa privativa à referida Corte. 5. Deferido o pedido de medida cautelar a fim de determinar a suspensão dos efeitos da Lei Complementar Estadual nº 142, de 08 de agosto de 2011, da lavra da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, até o julgamento definitivo da presente ação direta de inconstitucionalidade.”
Não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e órgãos da administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão da inobservância de limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal por órgãos dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não sujeitos àquele poder. A divisão orgânica dos poderes é princípio fundamental estatuído na Constituição Federal, de maneira que, da mesma forma que é vedado ao Executivo exercer ingerência sobre os demais poderes obrigando-os a cumprir as determinações previstas na legislação de direito orçamentário, não pode esse mesmo ente suportar os ônus decorrentes de eventual descumprimento dessas normas por essas instituições.
Idêntico entendimento tem sido aplicado por esta Corte em casos semelhantes: AC 2.514, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 10/12/2009; e AC 2.094-MC-REF, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ de 19/12/2008.
Analisando os autos, verifico que a inscrição do ente autor nos cadastros de restrição federais se deu em razão do apontado descumprimento dos parâmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal por ente despersonalizado dotado de autonomia institucional, orgânico-administrativa e de autogoverno (Tribunal de Contas do Estado da Paraíba), prerrogativas estabelecidas por norma
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constitucional de observância obrigatória e que não pode ser afastada, ainda que no desempenho da atividade constituinte decorrente. No ponto, vale mencionar lição de Odete Medauar (Direito Administrativo Moderno. 4ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 458):
“[..] o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (Constituição Federal, art. 73, § 3º). Daí ser impossível
considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é de atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes.“
Assim, tem aplicação, no caso concreto, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consoante tem decidido esta Corte em casos análogos. A propósito, cito a ementa da ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015:
“E M E N T A: SIAFI/CADIN/CAUC – IMPEDIMENTO À REALIZAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO DESTINADAS AO PROGRAMA EMERGENCIAL DE FINANCIAMENTO 2 – PEF2, AO PROFISCO E AO PROGRAMA DE TRANSPORTES E DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL – PDE/MS – RESTRIÇÕES QUE, EMANADAS DA UNIÃO, INCIDEM SOBRE O ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL POR ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR PARTE DE SEU PODER JUDICIÁRIO, DO LIMITE SETORIAL QUE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL IMPÕE A TAL ÓRGÃO PÚBLICO (LC Nº 101/2000, ART. 20, II, B) – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O ALTO SIGNIFICADO DA LEI DE RESPONSABILIDADE
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FISCAL E A QUESTÃO DE SUA APLICABILIDADE AO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL: LIMITE GLOBAL E LIMITE SETORIAL EM TEMA DE DESPESA COM PESSOAL (PODER JUDICIÁRIO). – O Poder Executivo estadual não pode sofrer sanções nem expor-se a restrições emanadas da União Federal, em matéria de realização de operações de crédito, sob a alegação de que o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas ou o Ministério Público locais teriam descumprido o limite individual a eles imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, a, b e d), pois o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica de referidas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgada por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes.”
A documentação acostada aos autos atesta que a infringência dos limites dispostos na LRF foi gerada no âmbito do Tribunal de Contas Estadual, conforme consta de trecho da contestação (fls. 42):
“No caso em exame, porém, a constatação do descumprimento, pelo Tribunal de Contas do Estado, do limite de despesas com pessoal foi feita por meio de certidão emitida pela própria Corte de Contas, tal como se infere do Ofício nº 1921/2009/COREF/SECAD-II/STN/MF-DF, de 24/11/2009, subscrito pelo Secretário-Adjunto do Tesouro Nacional, juntado às fls. 22/23 dos autos.”
O postulado da intranscendência subjetiva das sanções, per se, afasta as outras argumentações formuladas pela ré, pois ante à impossibilidade de se imputar ao ente central suposto descumprimento da lei por órgão autônomo, não se mostra necessário analisar a legalidade de limites parciais de gastos estipulados aos poderes constituídos ou a possibilidade de controle jurisdicional da prestação de garantias pela União para a obtenção de empréstimos por parte do Estado-membro, visto que a recusa daquela se deu em razão da inclusão do Poder Executivo paraibano nos registros de proteção ao crédito, e não em razão de critérios de conveniência e oportunidade.
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Nessas circunstâncias, não se pode inviabilizar a administração de quem foi eleito democraticamente e não foi responsável diretamente pelas dificuldades financeiras que acarretaram a inscrição combatida.
Ademais, a manutenção do Estado nos cadastros de devedores da União poderia, em tese, até mesmo, inviabilizar qualquer tentativa ulterior de solução das dificuldades financeiras que ocasionaram a combatida inscrição. Debruçado sobre essas preocupações, o Min. Celso de Mello apresenta, ao longo da fundamentação de sua decisão proferida na AC 2.395, os seguintes argumentos, verbis:
“(...) Impõe-se ter presente, agora, um outro aspecto que se
me afigura impregnado de evidente relevo, considerada a jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou em casos nos quais a causa geradora de inscrição em registros cadastrais de entidades inadimplentes é exclusivamente imputável a Administrações Estaduais anteriores (AC
1.763-MC/SE, Rel. Min. CARLOS BRITTO). Resulta, de tais julgamentos, clara diretriz jurisprudencial estabelecida por esta Suprema Corte, cujas decisões – ordenando a liberação e o repasse de verbas federais – foram proferidas com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que pudesse comprometer, de modo irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas: ‘Questão de ordem em medida cautelar em ação cautelar. 2. Autarquia estadual. Inscrição no SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal). 3. Impedimento de repasse de verbas federais. Risco para a continuidade da execução de políticas públicas. 4. Precedentes: (QO) AC nº 259-AP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 03.12.2004; (QO) AC nº 266-SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 28.10.2004; e (AgR) AC nº 39-PR, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 05.03.2004. 5. Cautelar, em questão de ordem, referendada.’ (AC 1.084-MC-QO/AP, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno) Essa mesma orientação foi observada no julgamento (monocrático) da AC 1.989-MC/SP, Rel. Min. GILMAR MENDES, em caso que guarda absoluta identidade com a matéria ora em exame. O que se mostra importante considerar, na realidade, é a orientação que o Supremo Tribunal Federal firmou a respeito do tema em análise, na qual esta Suprema Corte tem enfatizado a sua
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preocupação com as graves conseqüências, para o interesse da coletividade, que podem resultar do bloqueio das transferências de recursos federais (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO), como se verifica de fragmento de decisão proferida pelo eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, referendada pelo E. Plenário desta Corte: ‘(...) Os argumentos apresentados evidenciam a plausibilidade jurídica do pedido cautelar, porquanto a permanência do Estado de São Paulo nos registros do CAUC e SIAFI implica o imediato bloqueio das transferências de recursos federais em detrimento do interesse público, com prejuízos irreparáveis ao crescimento estadual e à população.’ (AC 1.845-MC/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI) Quanto aos Convênios Originais nº 085/2001 e nº 018/2003, celebrados com a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Ministério da Justiça), cumpre destacar trecho relevante da manifestação do Estado da Paraíba (fls. 29/32): ‘(...) 71. De igual sorte, não existem motivos para a manutenção das anotações de inadimplência do Estado da Paraíba no sistema CAUC/SIAFI, especificamente no que concerne aos CONVÊNIOS ORIGINAIS nº 085/2001 e nº 018/2003, celebrados com a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Ministério da Justiça).’”
Ex positis, julgo procedente o pedido, a fim de determinar a exclusão
das inscrições do Requerente e da administração direta vinculada ao Poder Executivo em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União, que guardem absoluta pertinência com o descumprimento do limite de gastos com pessoal por parte do Tribunal de
Contas do Estado da Paraíba, nos termos do Ofício nº
1921/2009/COREF/SECAD-II/STN/MF-DF, de 24/11/2009.
Por fim, condeno a União aos honorários advocatícios no valor de 10% (dez por cento) sobre o valor da causa.
Publique-se.
Brasília, 11 de março de 2015.
Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente
