DEPARTAMENTO DE PROTEÇÃO E DEFESA ECONÔMICA
ATO DE CONCENTRAÇÃO N.º 08012.004117/99-67 Requerente: BOLSA BRASILEIRA DO ÁLCOOL LTDA.
EMENTA: Criação da empresa BOLSA BRASILEIRA DO ÁLCOOL LTDA.. Operação alcançada pelos indicadores jurisdicionais ínsitos no art. 54 da Lei nº 8.884/94. Eliminação da concorrência no mercado relevante devido à cartelização. Eficiências apresentadas consideradas insatisfatórias. Não verificação dos pressupostos fáticos que justifiquem um “cartel de crise”. Reprovação do ato e desconstituição da operação. Encaminhamento ao CADE.
Senhor Secretário,
Em 18 de maio de 1999, a empresa BOLSA BRASILEIRA DO ÁLCOOL LTDA. (BBA), através de seus procuradores devidamente constituídos e em cumprimento ao art. 54 da Lei nº 8.884/94, submetem a exame e manifestação desta Secretaria de Direito Econômico e à posterior apreciação do CADE, os instrumentos contratuais que instituem, com grande parte dos produtores nacionais localizados na Região Centro-Sul do país, um convênio para a comercialização de álcool anidro e hidratado. A operação aqui tratada foi iniciada em 10 de maio de 1999, com a realização do primeiro convênio.
Em 20.05.99, foram encaminhadas cópias do presente pleito à SEAE/MF, para elaboração de parecer técnico, e ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE para conhecimento. Em 27.10.99, o referido parecer técnico da SEAE/MF foi protocolizado nesta SDE.
Foi publicado na Seção I do DOU n.º 95-E de 20.05.99, Edital de Convocação com objetivo de colher manifestações de concorrentes, clientes ou quaisquer consumidores ou interessados acerca da operação.
2. DAS PARTES
A BOLSA BRASILEIRA DO ÁLCOOL LTDA. é uma empresa que foi constituída para comercializar, em regime de exclusividade e através de convênios, álcool produzido por 181 empresas do setor que se situam principalmente na região do Centro-Sul do Brasil.
Todas as conveniadas juntas respondem, de acordo com a requerente, por 85% do álcool produzido na região, sendo que nenhuma delas possui, individualmente, participação superior a 3% nesse mercado.
3. DA TEMPESTIVIDADE
A notificação da operação ocorreu dentro do prazo legal de 15 dias úteis, estando de acordo com o artigo 54, §4º da Lei nº 8.884/94, sendo, portanto, tempestiva.
4. DO MERCADO RELEVANTE E ESTRUTURA DO MERCADO 4.1. Do Produto
O produto (ou melhor, serviço) relevante é a comercialização de álcool anidro e hidratado. O álcool anidro e hidratado podem ser considerados, do ponto de vista da oferta, praticamente o mesmo produto, uma vez que podem ser produzidos numa mesma instalação, apesar das destinações diversas.
4.2. Da Dimensão geográfica
Como foi apresentada pela requerente, a operação envolve 85% da produção de álcool da região Centro-Sul do país. Embora parte desse álcool seja utilizada, inclusive, para abastecer em caráter complementar as demais regiões do Brasil, o contrário não acontece. De fato, não há parcela de álcool produzido em outras regiões abastecendo a região Centro-Sul, mesmo porque a produtividade desta última região é substancialmente superior a das demais, o que gera um desequilíbrio importante de custo de produção e, conseqüentemente, de preço.
Dessa forma, os efeitos da operação em análise no presente Ato de Concentração se verificarão essencialmente na região Centro-Sul do Brasil, pelo que esta será considerada como dimensão geográfica do mercado relevante a ser estudado neste parecer.
5. DA OPERAÇÃO
A operação comunicada à Secretaria de Direito Econômico é a de adesão dos produtores de álcool à BBA, mediante a assinatura de convênio pelas partes. Como data de realização da operação foi apresentado o da celebração do primeiro convênio, que foi celebrado em 10 de maio de 1999. De acordo com a requerente, esta operação complementa aquela da criação da empresa Brasil-Álcool, que tramita nos órgãos de Defesa da Concorrência sob o Ato de Concentração nº 08012.002315/99-50.
Ainda de acordo com a requerente, segundo também consta do contrato social da BBA, o prazo de duração da empresa é indeterminado. Todavia, a validade dos convênios celebrados durará até 30 de abril de 2000, prorrogável até 30 de abril de 2001.
Como comissão por corretagem, a BBA é remunerada com 0,3% do valor do álcool a ela entregue para comercialização. Destaca-se, ainda, que foram inicialmente feitos aportes de recursos pelos sócios quotistas da requerente no valor de R$ 40.000,00.
Os argumentos da requerente para a realização da operação serão relatados e discutidos a seguir.
6. DAS JUSTIFICATIVAS PARA A OPERAÇÃO
Após apresentar um breve histórico da evolução do desenvolvimento do setor sucro-alcooleiro no Brasil, a requerente discorre sobre a situação atual do setor. De acordo com a exposição feita, até 1997, quando se deu a quebra do monopólio estatal na comercialização de combustíveis, cerca de 250 produtores ofertavam álcool anidro para apenas um comprador, a Petrobrás. Quanto ao álcool hidratado, a produção era dirigida para as grandes distribuidoras, sob o acompanhamento, primeiro do CNP e, posteriormente, do DNC. Com a desregulamentação do setor, os produtores passaram a negociar a totalidade de sua produção, inclusive os estoques resultantes do excesso produtivo, com seis grandes companhias de distribuição de combustíveis, quais sejam, a Shell, Esso, Texaco, Ipiranga/Atlantic, a BR e a São Paulo/AGIP. Considera a requerente, então, que se tratou da mudança de um sistema administrado pelo governo para um mercado de oligopsônio privado.
Alega também a requerente que a desregulamentação do setor de distribuição de combustíveis provocou o surgimento de uma espécie de mercado paralelo ("spot"), dominado por várias empresas regionais que compram desorganizadamente o álcool e revendem sem o pagamento de impostos, além de, em muitos casos, alterarem a especificação do produto.
A conseqüência dessa combinação de fatores foi, conforme apresentado pela requerente, a redução brusca do preço do álcool hidratado. Conforme argumentado pela BBA, o preço desse produto passou de R$ 4,41/litro para R$ 0,15/litro, sendo que em algumas vendas o preço negociado foi de R$ 1,10/litro. Chama a atenção, a requerente, para o fato de que quando da apresentação do Ato de Concentração
referente à criação da Brasil Álcool (dois meses antes da apresentação do Ato de Concentração da presente análise), o preço do álcool hidratado era de R$ 0,24/litro.
Alega a BBA que os preços atualmente praticados não são suficientes, sequer, para cobrir os custos de produção das empresas que atuam no setor. Ademais, a redução de preço ocorrida não foi proporcionalmente repassada ao consumidor final do combustível, pois parte do diferencial de preço foi apropriado pelos próprios agentes da cadeia de distribuição do álcool.
De acordo com a requerente, a conjuntura acima apresentada, combinada com algumas particularidades inerentes ao cultivo da cana-de-açúcar e com o despreparo dos produtores de álcool no campo comercial para enfrentarem a nova realidade do mercado, expôs o setor em análise a uma crise. É justamente com o objetivo de enfrentar esse grave cenário, alega, que se criou a Bolsa Brasileira do Álcool, em medida complementar à criação da empresa Brasil Alcool (como já exposto anteriormente).
Argumenta a requerente que a Bolsa Brasileira do Álcool, usufruindo exclusividade na venda de 85% do álcool produzido na região Centro-Sul do país para as distribuidoras de combustível, mediante celebração de convênio pelos produtores de álcool com a BBA, teria condições de enfrentar o oligopsônio privado e elevar o preço do produto a um patamar suficiente para cobrir os custos de produção do setor, oferecendo uma margem razoável aos produtores. Ainda de acordo com a BBA, embora esta empresa tenha prazo indeterminado de existência, os convênios celebrados com os produtores têm vigência determinada até 30 de abril de 2000, prorrogáveis até 30 de abril de 2001. Ou seja, a alternativa de unificar a venda de álcool dos produtores às distribuidoras de combustível através da BBA tem um caráter temporário, durando o tempo suficiente para a adaptação do setor.
A BBA admite que a operação em análise restringe a concorrência no mercado, uma vez que uma única empresa contará com exclusividade para a venda do álcool fabricado por 85% dos produtores da principal região fornecedora do país. Dessa forma, apresenta vários pontos que considera eficiências da operação, tendo em vista o atendimento ao disposto nos §§ 1º e 2º do art. 54 da Lei nº 8.884/94. Resumidamente, de acordo com a requerente, a operação em análise contribuiria para:
a) lidar com a crise do setor;
b) preservar os investimentos já realizados; c) preservar os empregos diretos;
d) garantir a continuidade do abastecimento; e) preservar uma fonte alternativa de energia; f) eliminar o efeito do mercado paralelo.
7. DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO DE DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO
Em Nota Técnica juntada aos autos nas fls. 227 a 234, endossada pelo seu Secretário Executivo, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, manifestando-se quanto à criação da empresa Brasil-Álcool S.A., apresenta um
resumo da conjuntura que caracteriza o que acredita ser a crise do setor sucroalcooleiro no país. Chama a atenção para a importância do setor, do ponto de vista econômico e social, uma vez que contribui para a manutenção de parte importante dos postos de trabalho em áreas rurais, para o equilíbrio da balança comercial e para a manutenção da frota circulante de carros a álcool. Daí, a importância “do programa de produção e uso de álcool combustível por razões ambientais e pela esperada participação dos produtos de cana na Matriz Energética Brasileira, como fontes de energia de origem renovável”.
Como causas principais para a crise do setor sucroalcooleiro, a Nota em questão menciona o excedente de oferta decorrente, sobretudo, da redução da demanda de álcool hidratado – que, por sua vez, decorre do crescente sucateamento da frota de veículos movidos a álcool –, a crescente preferência pela produção de açúcar, em detrimento da produção de álcool, e o excesso de produção de cana-de-açúcar, que decorre das dificuldades dos produtores para mudarem as suas culturas1.
Acrescenta o documento do Mistério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio que a atual estrutura de oferta do setor é resultado de anos de incentivos governamentais, no contexto do programa Proálcool. Tais incentivos levaram em consideração uma demanda também incentivada, além de uma perspectiva que se tinha na época de que tal demanda seria crescente no médio e longo prazos. Com a estrutura de oferta hoje existente, caracterizada pelo seu desajuste em relação à demanda, o resultado tem sido uma redução substancial dos preços do álcool no mercado nacional, sobretudo.
Como contribuição para enfrentar a crise, afirma a Nota, o Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool – CIMA – determinou providências de caráter estrutural e conjuntural. Como medidas estruturais, foram mencionadas a averiguação do cumprimento da Lei n.º 9660/98 (Lei da Frota Verde), a verificação do cumprimento da determinação de que a isenção do IPI para táxis passasse a alcançar somente os carros movidos a álcool (vigência da determinação finda em dezembro de 1999) e a determinação de que “as ações do Governo passem a demonstrar, com clareza, a participação do álcool hidratado na Matriz Energética Nacional”. Determinou, ainda, a manifestação da preferência pelo carro a álcool, no contexto do eventual programa de renovação da frota, além da constituição de Grupo de Trabalho, que conta com representantes de diversos Ministérios interessados, com o objetivo de estudar a atual estrutura de preços/tributação e sugerir adaptações. Como principal medida conjuntura, o CIMA autorizou a compra de parte dos excedentes de álcool, através de leilões públicos, com o objetivo de reduzir a oferta do setor.
O Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio conclui a sua Nota Técnica, então, declarando-se favorável à criação da empresa Brasil-Álcool, como contribuição do setor privado à superação da crise do setor sucroalcooleiro no Brasil.
1 A mesma Nota chama a atenção para o fato de que, dadas a conjuntura do setor sucroalcooleiro e
as suas perspectivas, haveria necessidade de redução da área plantada de cana-de-açúcar da ordem de 20% a cada safra.
8. DAS MANIFESTAÇÕES POSTERIORES DA REQUERENTE
Em documentos de fls. 484 a 632, a requerente vem aos autos para comunicar o desligamento da COOPERATIVA DE PRODUTORES DE CANA, AÇÚCAR E ÁLCOOL DO ESTADO DE SÃO PAULO LTDA. – COPERSUCAR e para apresentar considerações a respeito do parecer da SEAE sobre o Ato de Concentração ora em análise.
Com respeito ao desligamento da COPERSUCAR, informa a requerente que não são mais conveniadas com a BBA unidades produtoras responsáveis pela oferta de 25,11% do total de álcool (anidro e hidratado) produzido na região Centro-Sul do país na safra de 1998/1999. Informa ainda a requerente que, além da COPERSUCAR, desligaram-se outras 13 unidades produtoras que, juntas, respondem pela oferta de 3,84% do total do álcool produzido na mesma região e da mesma safra.
Como resultado desses desligamentos, destaca a BBA que a sua atuação na comercialização de álcool na região Centro-Sul do Brasil reduziu-se a 49,61%.
No memorial que discute o parecer da SEAE sobre o presente Ato de Concentração, a requerente reitera pontos defendidos na petição inicial. Chama a atenção para a sazonalidade na produção de álcool, que se concentra sempre nos seis primeiros meses de cada ano/safra na Região Centro-Sul. Dessa forma, o setor carrega nos seis primeiros meses do ciclo o estoque que será consumido apenas ao longo do semestre posterior.
Ressalta a requerente, ainda, que no setor sucroalcooleiro não se pode aplicar as regras normais de mercado, uma vez que esse segmento foi estruturado e regulado pelo Estado pelo menos desde a criação do Proálcool, em 1975. Apresenta, em síntese, o contexto em que se deu a criação do referido programa, bem como os seus objetivos, destacando que, tal como foi estruturado, o setor sucroalcooleiro não tem condições de ajustar rapidamente a sua oferta à demanda pelos mecanismos tradicionais de mercado. Ademais, acrescenta, fatores como o custo para os consumidores para trocar de combustível – seja pela troca do modelo de automóvel ou pela adaptação do motor – e relação entre os plantadores de cana-de-açúcar e as usinas, regidos por contratos de longo prazo, são tão importantes ou mais determinantes do que o preço do álcool para a conformação entre a oferta e demanda pelo produto nesse mercado.
Dessa forma, afirma a requerente, “vê-se que o funcionamento do mercado não está limitado pela ação da Bolsa Brasileira de Álcool (ou pela da Brasil-Álcool), mas por suas próprias características”.
Em seguida, a requerente destaca e procura refutar nove pontos do parecer da SEAE, quais sejam:
a) A crise do setor é de caráter estrutural, motivada por uma sobre-oferta
de álcool ao longo dos últimos 17 anos;
b) Não se pode considerar uma eficiência do Ato a preservação da atual
c) A continuidade do abastecimento pode ser obtida por meio da redução
dos incentivos existentes à demanda ou pela possibilidade de formação de estoques reguladores por parte do governo;
d) O Brasil já desenvolveu e testou, com sucesso, tecnologia alternativa,
de implantação viável no curto prazo;
e) A BBA não visa contrapor-se a um oligopsônio, mas eliminar o efeito
de um mercado paralelo, e a existência de uma demanda concentrada – que parece não ter efeitos adversos sobre os preços do álcool – e não justifica a criação de um monopólio;
f) Ao manter o nível de preços artificialmente elevado, pela
comercialização coordenada, a BBA reduz a flexibilidade dos preços do álcool, dificultando o funcionamento do mercado, estimulando a formação de estoques e reduzindo o bem-estar do consumidor;
g) O Ato estimula e favorece a possibilidade de coordenação entre os
produtores de álcool;
h) O Ato inibe a busca permanente de ganhos de produtividade entre as
empresas do setor;
i) O Ato gera retrações na atividade econômica e no emprego dos
segmentos para frente da cadeia produtiva.
Em resumo, sobre o ponto “a” mencionado logo acima, afirma a requerente que não há um superdimensionamento da oferta no mercado sucroalcooleiro. Argumenta a BBA que o parecer da SEAE confundiu produção de carro a álcool com frota circulante. De acordo com dados da requerente, em 1985, 96% do total de carros leves de passageiros vendidos possuíam motores movidos a álcool, enquanto que a frota circulante da época tinha uma proporção de cerca de 24,3% desses veículos. Já em 1993, o número de carros a álcool vendidos representava 26,8% do total, ao passo que a participação na frota total elevou-se para 42,7%. Ademais, entre 1993 e 1998, a frota de veículos a álcool teve apenas uma pequena redução (da ordem de 4,23 milhões de veículos para 3,66 milhões), se comparada com a redução nas vendas de veículos novos a álcool no mesmo período (variação de 227.289 unidades em 1993 para 1.224 unidades em 1998). Sobre o ponto em análise, afirma ainda a requerente que a superoferta conjuntural, bem como a sua conseqüência para os preços, são conseqüências de intervenções do próprio governo, através do Ministério da Fazenda, fundamentalmente, ao longo de vários anos.
A respeito do ponto “b”, em resumo, a requerente argumenta que a alegação da SEAE decorre da conclusão equivocada de que há uma crise estrutural no setor. Afirma a BBA que setores do governo reconhecem e desejam que a oferta de álcool se mantenha estável, pois a “oferta de álcool no mercado está, hoje, adequada à demanda”. Ao contrário da posição da SEAE, resoluções do CIMA expedidas entre 1998 e 1999 indicavam claramente, de acordo com a requerente, a tendência de preservação da atividade sucroalcooleira. Com respeito às diferenças tecnológicas entre os diversos produtores, afirma a BBA que estas são decorrentes das diferenças regionais, que condicionam a produção de álcool. Apesar dessas diferenças, “os custos de produção de cana, de açúcar e de álcool, no Centro-Sul do Brasil (sic), são os menores entre todos os grandes produtores mundiais”. Ainda de acordo com a BBA, a SEAE não levou em consideração os esclarecimentos feitos pela requerente, no âmbito do Ato de Concentração envolvendo a empresa Brasil-Álcool, com respeito à metodologia utilizada pela SEAE para determinação das diferenças de custos entre os diversos produtores de álcool.
Sobre o ponto “c”, afirma a BBA que a “legislação ambiental brasileira exige o cumprimento de padrões de emissões veiculares, que só são atendidos com a mistura de álcool anidro à gasolina, nos níveis hoje praticados”. Dessa forma, um desestímulo à demanda por esse lado exigiria uma mudança nesses padrões, o que não é tão simples de se fazer.
A respeito do ponto “d”, argumenta a requerente que é inviável que no curto prazo o setor privado se mobilize, numa situação de alta brusca no preço do petróleo, para oferecer uma alternativa para fonte de energia. Citou exemplos contidos em notícias de jornais, referentes a casos ocorridos na Europa e nos Estados Unidos.
Sobre o ponto “e”, a BBA alega que a SEAE não analisou suficientemente a etapa da cadeia em que se situam as distribuidoras de combustíveis, a fim de se determinar o seu poder de mercado, as margens praticadas por essas empresas e mesmo a real participação de mercado com que conta as companhias do setor hoje. Segundo a requerente, uma análise mais aprofundada revelaria imperfeições importantes no setor, imperfeições estas que dificultam a atuação dos produtores. Ademais, a participação das principais distribuidoras no mercado não é de 56% como afirma a SEAE, e sim de 75%, e os produtores de álcool, que são organizados de forma dispersa, são descapitalizados e desorganizados comercialmente, não têm condições de enfrentar esse oligopsônio.
A respeito do ponto “f”, afirma a requerente que “não é a falta de flexibilidade dos preços do álcool que está impedindo o bom funcionamento do mercado”. Alega a BBA que esta empresa, bem como a Brasil-Álcool foram constituídas justamente para superar os obstáculos que já se encontravam presentes no mercado. Prossegue a representada afirmando que de fato o governo continua intervindo no setor, ainda que indiretamente. Alega tal fato baseando-se em resoluções recentes do CIMA e portarias da ANP. Se a intervenção governamental ainda persiste, significa que não há espaço para atuação das forças de mercado, como preconiza a SEAE em seu parecer, afirma a representada. Com relação ao bem-estar da população, a representada enumera vários efeitos positivos, do ponto de vista ambiental, da independência da matriz energética brasileira e da criação e manutenção de empregos, decorrentes da atividade sucroalcooleira.
Sobre o item “g”, afirma a requerente que ao falar da possibilidade de ação coordenada entre produtores, a SEAE deixou de analisar o ponto mais importante, que é o fato de que a medida adotada com a criação da BBA é apenas transitória, com o objetivo de “institucionalizar os mercados inexistentes (como por exemplo, o mercado futuro de álcool...)” (sic). Reforça a representada que o governo não retirou totalmente o seu controle governamental, e que isso está tendo como conseqüência a redução dos preços a nível abaixo do custo marginal. A criação da BBA torna-se necessária, de acordo com o que alega a requerente, porque o inadequado planejamento governamental e a desregulamentação em condições e em momento inadequado – que representaram uma “quebra de contrato implícito” – deixaram uma lacuna no mercado que não foi preenchida por qualquer outra medida.
A respeito do ponto “h”, a requerente reitera que os produtores da região Centro-Sul são os que apresentam melhor produtividade, comparando-se, inclusive, com a realidade internacional do setor. Afirma ainda a BBA que a não criação da empresa, como uma alternativa à crise conjuntural, traria a possibilidade de quebra dos produtores mais eficientes que passam por dificuldades financeiras, o que representaria um “injusto ajustamento de mercado”.
Sobre o último ponto mencionado, argumenta a BBA que não há distribuidoras que comercializam apenas álcool. Portanto, não se pode dizer que se houver redução no consumo de álcool haverá retração na cadeia “para trás”, uma vez que essa redução seria compensada pela gasolina – lembrando que o core
business das distribuidoras, internacionalmente, está na prospecção, produção e
distribuição de petróleo e seus derivados. Finalmente, reitera a requerente que a criação da BBA traz impactos positivos nos empregos da cadeia “para trás”, no setor em análise.
Por fim, a requerente reitera que a criação da BOLSA BRASILEIRA DE ÁLCOOL não se propõe a substituir o Estado, mas sim contribuir, pelo lado da indústria, para a superação de imperfeições de mercado introduzidas pelo próprio poder público, “na ausência da vontade deste em fazê-lo”.
9. ANÁLISE
Consideração Inicial
Como já foi observado anteriormente, o presente Ato de Concentração representa, segundo a requerente, negócio complementar ao realizado para a criação da empresa Brasil Álcool, que tramita nos órgãos de Defesa da Concorrência na forma do Ato de Concentração nº 08012.002315/99-50. Dessa maneira, e por questão de coerência da análise, serão utilizados diversos elementos presentes no parecer da SEAE e na análise feita pelo parecer DPDE/SDE, referente ao caso acima mencionado.
Considerações sobre as justificativas apresentadas pela requerente Uma consideração preliminar é importante, para que se situem as questões levantadas pela requerente em um melhor contexto. Fundamentalmente, a crise enfrentada pelo setor em análise decorre claramente do não ajuste da estrutura de produção sucro-alcooleira às mudanças ocorridas nos últimos anos. As principais mudanças foram a quebra do monopólio estatal na comercialização do combustível e sua desregulamentação, além da diminuição da formação de estoques do excedente de produção, por parte da Petrobrás (essa última sendo uma espécie de reflexo das demais mudanças).
O efeito mais importante da disfunção aqui discutida é o grande desajuste entre a oferta e a demanda no mercado relevante. De fato, como mostrou o estudo feito pela SEAE no parecer referente ao Ato de Concentração nº 08012.002315/99-50, apesar de o consumo aparente do álcool ter caído a partir de 1996, a produção de álcool aumentou, no mesmo período, a taxas mais elevadas do que as verificadas anteriormente. Outro dado importante, apresentado no mesmo parecer, é que a área plantada com cana-de-açúcar vem crescendo no período recente, embora a produção de carros movidos a álcool venha sistematicamente sendo reduzida já há vários anos.
Dessa forma, o desajuste entre oferta e demanda no mercado em análise decorre essencialmente de decisões inadequadas dos agentes privados do setor, principalmente quanto ao volume de álcool produzido. Não se ignora aqui a atuação prolongada do poder público na influência de parâmetros de oferta do setor. Mas há dois fatos importantes a serem considerados. Um deles é que não foi constatado, em nenhum momento passado, um movimento consistente do setor no sentido de se adequar à tendência de queda da demanda já presente no final da década de 80. Ao contrário, a atuação do setor sempre foi no sentido de manter a estrutura de oferta vigente. O segundo fato é que, com a desregulamentação do setor em questão, não se verificou também movimento algum no sentido de, já com a pressão de um mercado mais aberto, iniciar a reestruturação necessária na oferta. Mais uma vez, ao longo dos últimos anos, as ações dos produtores, inclusive a que está sendo analisada nesse feito, foram todas elas no sentido de se preservar a atual estrutura de oferta de álcool, de modo artificial.
O ponto importante para o qual se chama a atenção é que a tendência atual do mercado não indica a necessidade de aumento da produção de álcool, ou mesmo de manutenção dos atuais níveis de produção. Ao contrário, a solução de mercado necessária para superação da mencionada "crise" seria a redução da oferta de álcool. Em um processo de restruturação do setor que tenha essa natureza, seria previsível a concentração entre produtores ou até mesmo a quebra de alguns produtores menos eficientes. Tratar-se-ia simplesmente da atuação de mecanismos de mercado, repita-se.
Uma outra questão relevante nessa linha deve merecer atenção na presente análise. Não se pode dizer que a situação de custos de produção superiores aos custos marginais exista para a totalidade dos produtores que operam no mercado. Isso porque, evidentemente, os custos de produção não são os mesmos para todos os agentes do mercado, pois o estágio tecnológico, de organização administrativa e o nível de produtividade de mais de 250 produtores são diferentes para todos eles. E uma indicação disso é o fato de que os preços estão baixos no mercado porque há diversos produtores dispostos e capazes de comercializar seus produtos a tais preços. Nesse sentido, uma atuação coordenada entre produtores de álcool praticamente anula os efeitos que essas diferenças de eficiência e produtividade poderiam ter sobre o mercado, tanto do ponto de vista da qualidade quanto, principalmente, dos preços.
A solução efetiva da crise do setor sucroalcooleiro exige um processo de profunda reestruturação da oferta no mercado e por regras do regime de mercado (concentrações econômicas, quebras etc.), como acontece em qualquer setor econômico, o que na verdade procura-se evitar, de modo anticoncorrencial e ilegal, por meio da BBA e da Brasil Álcool. Na verdade, a “fórmula mágica” apresentada
para a superação da crise do setor sucroalcooleiro, se eventualmente aceita pelos órgãos de defesa da concorrência, o que se admite por mera argumentação, poderia ser argüida por qualquer setor econômico em crise, ficando, então, legitimada a substituição da regulação estatal pela regulação privada dos cartéis.
Os recursos produtivos disponibilizados em um processo consistente de reestruturação de oferta podem ser deslocados para outros mercados, o que nesse caso é altamente factível.
O mesmo pode ser dito em relação a uma eventual redução no número de postos de trabalho em virtude da reestruturação no setor. Nesse caso, em uma abordagem sob perspectiva de curto prazo, os trabalhadores que perdessem seus empregos nesse setor teriam condições de serem absorvidos por outros setores para onde fossem alocados os recursos produtivos disponibilizados.
Numa perspectiva de médio e de longo prazo, porém, a discussão sobre os empregos na agricultura é muito mais ampla. A princípio, há diretrizes governamentais no sentido de mecanizar cada vez mais a lavoura, com vistas à redução do impacto ambiental dessa atividade. Acrescente-se que o tipo de mão-de-obra empregado nas culturas de cana-de-açúcar não é o ideal do ponto de vista social. Tais empregos têm caráter sazonal, apresentam baixos salários e não estimulam a melhoria da qualificação intelectual e profissional. Ademais, são notórias as condições de trabalho precárias apresentadas pelas lavouras de cana-de-açúcar.
Dessa forma, a melhoria das condições de trabalho no setor e a melhoria da produtividade requerem uma crescente mecanização das lavouras. Mesmo considerando constante o número de produtores do setor sucro-alcooleiro, ações nesse sentido inevitavelmente resultariam em reduções importantes no número de postos de trabalho. A solução definitiva dessa questão, que é preocupação importante nas políticas de governo, não pode se sustentar em alternativas como a representada pela operação em análise. Finalmente, acrescente-se que não compete aos órgãos de defesa da concorrência formular políticas de emprego.
Com respeito à existência de pequenos distribuidores que constituem um "mercado paralelo", tal questão também não se sustenta como justificativa para a criação de uma empresa que exclusivamente centralize o comércio de álcool para os distribuidores. Em primeiro lugar, são os mesmos produtores conveniados da BBA que fornecem o álcool para esses pequenos distribuidores. Portanto, a existência de uma empresa como a BBA não garante a eliminação dessas empresas. Ao contrário, com um eventual aumento de preços (que é claramente um o objetivo da BBA), elas podem se sentir estimuladas a sonegar mais impostos e a adulterar ainda mais o combustível.
Esses problemas devem ser fiscalizados e as providências decorrentes são de responsabilidade das autoridades fiscais brasileiras - quanto à questão da sonegação de impostos -, e da ANP - quanto à questão da modificação nas especificações do combustível. Mais uma vez, a existência de uma empresa que exclusivamente comercialize com os distribuidores o álcool colocado no mercado por 85% dos produtores de uma importante região não garante que essas fiscalizações irão melhorar. Essa relação fática não existe.
A solução para a existência de um oligopsônio não foi propriamente colocada como eficiência decorrente da operação, mas foi discutida com ênfase quando da argumentação sobre a situação atual do setor. Cabe aqui, portanto, um breve comentário a respeito. A SEAE observou em seu parecer que, no período de 1995 a 1999, a participação das maiores distribuidoras filiadas ao Sindicom na compra de álcool passou de 95,4% para 56% (a participação atual dessas empresas só na região Centro-Sul do país é de 53%). O mercado paralelo surgiu em 1997 e atingiu a participação de 23,6% em 1999, o que significa que atualmente há mais de 20% do mercado formado por outras distribuidoras consideradas "não grandes".
Não se sustenta, então, a necessidade de se ter um cartel (que, por definição atua com características de monopólio), para enfrentar um oligopsônio. No caso de as companhias distribuidoras adotarem práticas abusivas à concorrência previstas na legislação vigente, tais práticas são passíveis e devem ser tratadas pelos órgãos de Defesa da Concorrência e, quando for o caso, também pela ANP.
Formação de Cartel
Considerando a operação em análise como ato que prejudica a livre concorrência, nos termos do art. 54 da Lei nº 8.884/94, verifica-se que são falhas ou mesmo questionáveis as eficiências apresentadas como resultantes do negócio. Na verdade, todos os argumentos apresentados como eficiências, conforme foi visto, procuram proteger e preservar a ineficiente estrutura setorial existente.
Foi analisado aqui que a atual estrutura do setor sucro-alcooleiro é inadequada à realidade do mercado e carece de profunda reformulação. Não pode, pois, ser considerada como eficiência a manutenção de uma estrutura que não é mais capaz de responder às mudanças e às necessidades do mercado. Mantendo-se tal estrutura, estar-se-á facilitando, sim, o surgimento de conseqüências mais graves, várias delas de difícil reversão.
A análise cuidadosa das informações prestadas pela requerente permite notar que a operação apresentada como Ato de Concentração consiste, na verdade, na formação de um cartel, envolvendo parcela substancial dos produtores de álcool da mais importante região para esse setor. A própria requerente utiliza o conceito de "cartel de crise" em sua argumentação.
Nos autos são identificados elementos que tornam evidente essa afirmação, sobretudo quando se observa essa operação combinada com a criação da Brasil Álcool, objeto de análise por Ato de Concentração já mencionado. De fato, os negócios constituídos e todos os instrumentos decorrentes dessas operações procuram garantir ao conjunto de produtores beneficiados uma sobrevivência artificial, a despeito de qualquer concorrência, para estabelecerem níveis de produção e preços a serem praticados. Deve ser acrescentado que os mesmos instrumentos, tanto o de constituição da BBA quanto os textos dos convênios, foram elaborados com o cuidado de se garantir todas as condições necessárias à manutenção do cartel, exatamente como prevê a teoria microeconômica.
Reforça-se aqui o fato de que a crise existente no setor em análise decorre de um desajuste entre a estrutura da oferta e a necessidade da demanda, que por sua vez é resultado de decisões privadas dos produtores de álcool. Portanto, o ambiente em que ocorre a operação ora comunicada não caracteriza a situação que a teoria microeconômica apresenta como justificável para a criação de um "cartel de crise", instituto admitido em algumas jurisdições nacionais de forma expressa e sob condições de admissibilidade muito específicas. Esse fato está bem discutido em todos os pareceres da SEAE tanto para o presente Ato de Concentração, quanto para o Ato referente à criação da Brasil Álcool, bem como no parecer do DPDE/SDE para o Ato de Concentração referente à criação da Brasil Álcool.
Resulta da análise acima, portanto, que não se pode admitir que a criação de um cartel, que representa uma disfunção e uma situação artificial de mercado, seja utilizada como saída para salvar e preservar uma estrutura que é claramente inadequada à atual realidade do setor sucroalcooleiro. Os efeitos dessa prática são prejudiciais tanto para o setor, na medida em que se posterga os problemas resultantes de desajuste entre oferta e demanda sem atacá-los, quanto para os consumidores finais do combustível, que terão de suportar, como, aliás, já vêm suportando, preços mais elevados resultantes de ineficiência e cartelização do mercado.
Apreciação da Nota Técnica do MDIC e Manifestações Posteriores da BBA.
Uma questão inicial a ser destacada é que, embora seja plenamente reconhecida a competência que o MDIC tinha à época2 para lidar com diversos
aspectos do setor sucroalcooleiro, mesmo porque foi agente governamental importante no contexto da regulação desse mercado, as considerações feitas por este digno Ministério, em sua brilhante e esclarecedora Nota Técnica, não trazem reflexões sobre os aspectos concorrenciais do Ato aqui analisado, data venia. Mesmo sob a ótica do interesse público, prevista pela Lei nº 8884/94 como fator que pode levar o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência a aprovar um negócio potencialmente prejudicial à concorrência, os importantes fatos levantados pela Nota Técnica em referência merecem outras considerações. A principal delas é sobre qual será a melhor decisão para a sociedade, se é adotar uma solução circunstancial que postergue a reestruturação necessária para o setor e ainda introduza o instrumento para uma atuação coordenada entre concorrentes, tudo em benefício exclusivo das empresas envolvidas, ou se será a eliminação de alguns dos empecilhos atuais (desconstituição da BBA e da Brasil Álcool) para o início de uma profunda e imprescindível adequação da oferta do setor sucroalcooleiro à demanda, em regime de livre mercado. A presente análise defende que a segunda decisão contribuirá de forma mais plena para o interesse público.
Ademais, alguns pontos levantados pela própria manifestação do MDIC reforçam a análise feita pelo DPDE. O primeiro deles é que a crise decorre do substancial desajuste entre a oferta e a demanda no setor sucroalcooleiro, resultado principalmente da sistemática queda na demanda pelo álcool anidro. Portanto, a natureza da referida crise é estrutural, e não conjuntural, como defende a requerente para justificar seu “cartel de crise”.
Outro aspecto importante é o fato de que a Nota do MDIC destaca que a tendência do setor exige que se reduzisse nos últimos anos a área plantada de cana-de-açúcar, e que isso não foi feito pelos agentes privados do setor. Reforça ainda esse fato quando afirma que, dada a saturação da oferta de álcool, os setor se viu impulsionado a destinar parcela maior de cana para a produção de açúcar, o que causou impactos sobre os preços desse produto devido também ao aumento desequilibrado da sua oferta.
Por fim, as medidas adotadas pelo Conselho Interministerial do Álcool, mencionadas na Nota Técnica do MDIC, embora de muita importância, não proporcionarão um ajuste estrutural suficiente que compense o efeito anticoncorrencial do Ato aqui analisado.
Com respeito à manifestação da BBA constante do memorial apresentado, considera-se que as questões ali levantadas já se encontram suficientemente discutidas neste parecer. Todavia, alguns pontos podem ainda ser destacados.
Primeiro, em nenhum momento a requerente procurou refutar o fato de que a constituição da BBA é uma forma que permitirá aos produtores uma atuação coordenada, impedindo a criação de um ambiente concorrencial que aponte para o ajuste dos parâmetros de mercado, ajuste esse notoriamente necessário e largamente argumentado neste parecer. Segundo, em nenhum momento a requerente aprofundou de que forma a medida “temporária” e “conjuntural” da criação da BBA solucionará definitivamente o problema da crise do setor sucroalcooleiro. A menos que se entenda que a crise é somente de preços subestimados (o que, aliás, nada mais são do que reflexos das condições de superoferta), os reais fundamentos da crise permanecerão intactos após a vigência prevista para a operação da empresa. Aliás, a própria requerente reconhece que há outros fatores importantes na determinação do equilíbrio entre a oferta e a demanda no setor sucroalcooleiro – que, no entendimento do DPDE, corroborada pelos pareceres da SEAE e, inclusive, do MDIC, é a real causa da crise do setor.
Um outro ponto importante a ser destacado é que os dados sobre a evolução do volume de vendas de veículos leves movidos a álcool e da frota circulante desse mesmo tipo de veículo, evidenciam que já no final da década de 80 o comportamento da demanda exigia uma nova conformação do volume de álcool ofertado. De acordo com a tabela constante das fls. 545, na década de 90, somente em 1993, o volume de veículos leves movidos a álcool vendidos atingiu a proporção de 65% da marca verificada em 1989. Em todos os outros anos, essa proporção foi inferior a 50%, chegando a proporções praticamente ínfimas após 1996. Já a frota circulante de veículos movidos a álcool vem reduzindo a taxas crescentes desde 1994.
Os dados apresentados pelas próprias requerentes, que rigorosamente não contradizem com os dados utilizados pela SEAE, tornam evidente que a demanda dos últimos dez anos exige uma outra estrutura de oferta. Em nenhum momento a requerente indicou e justificou que medidas os agentes privados do setor estão realizando no sentido de se promover esse ajuste que, ressalta-se novamente, depende essencialmente de decisões dos produtores.
Com respeito ao desligamento da COPERSUCAR do quadro de conveniados da BBA, ressalta-se que isso não altera de forma importante o potencial de dano à concorrência da operação em análise. A BBA, que concentrava cerca de 85% dos produtores de álcool da região Centro-Sul do país, teve a sua participação reduzida para 49,61%. Este fato, combinado com a perspectiva de desligamento de outros produtores de álcool, poderia limitar o poder de mercado da BBA e a sua condição para ditar preços no mercado de combustíveis automotivos. No entanto, o ato sob exame deve ser apreciado nos termos em que foi submetido aos órgãos de defesa da concorrência, vez que os atos jurídicos praticados desde de o início da operação estão sob condição suspensiva (art. 54, §7º).
Com efeito, não se afigura cabível validar juridicamente os atos praticados pela BBA durante o período em que a mesma concentrou a produção e comercialização de 85% da oferta de álcool anidro e hidratado da região Centro-Sul, competindo ao CADE definir as condições da desconstituição da operação perante terceiros, sem prejuízo da responsabilização civil das empresas envolvidas (art. 54, §9º).
Com efeito, o ato em exame é contrário à lei desde sua constituição e não pode ser aprovado pelo fato de que, recentemente, alguns produtores saíram do cartel. De qualquer modo, a nova participação da BBA ainda é substancial e padece dos mesmos vícios da sua configuração originária.
8. CONCLUSÃO
Por tudo que foi exposto, conclui-se que, da forma como foi inicialmente apresentada, a presente operação limita de forma substancial a concorrência no mercado relevante analisado. Conclui-se, ainda, que as eficiências apresentadas não se enquadram nas previstas pelos §§ 1º e 2º do art. 54 da Lei nº 8.884/94.
Tampouco o negócio poderia ser admitido como a formação de um "cartel de crise", haja vista que a “conjuntura” em que se insere a operação não justifica tal alternativa, pois a raiz do problema é de fato “estrutural”. Como foi visto, o setor sucroalcooleiro carece de reformulação, que por sua vez seria fraudada com a vigência do negócio aqui apresentado.
Conclui-se, ainda, que os efeitos da operação inicialmente apresentada, além de serem prejudiciais ao próprio setor, mostraram-se prejudiciais aos consumidores finais do combustível, que tiveram de suportar preços mais elevados como resultado da operação.
Diante dessas razões, o Departamento de Proteção e Defesa Econômica sugere a reprovação da operação e a sua imediata desconstituição. Adicionalmente, recomenda-se ao CADE comunicar o teor de sua decisão ao Ministério Público do Estado de São Paulo, para que promova o ajuizamento de ação civil pública contra as empresas envolvidas na criação da BBA e da Brasil Álcool, com fim de indenizar a coletividade dos efeitos negativos dessas operações, notadamente sob a forma de imposição de preços excessivos de álcool, próprios de cartel.
À consideração do Senhor Secretário de Direito Econômico. Brasília, 07 de agosto de 2000.
FRANCISCO ROGÉRIO LIMA DA SILVA
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
MÁRCIA SUAIDEN Coordenadora da CGCM
DARWIN CORRÊA Diretor do DPDE
