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TÍTULO: NÚCLEO DE COMBATE À CORRUPÇÃO - NCC TÍTULO:
CATEGORIA: CONCLUÍDO CATEGORIA:
ÁREA: CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS ÁREA:
SUBÁREA: DIREITO SUBÁREA:
INSTITUIÇÃO: CENTRO UNIVERSITÁRIO DAS FACULDADES METROPOLITANAS UNIDAS INSTITUIÇÃO:
AUTOR(ES): DANIELE DE GASPARI ANTONIO AUTOR(ES):
ORIENTADOR(ES): LUCIANA TOLEDO TÁVORA NIESS ORIENTADOR(ES):
Resumo
Em se tratando da corrupção o tema em tela é atual, está em evidência
em todos os meios de comunicação e redes sociais. Tal evidência ganhou destaque pela operação Lava Jato, iniciada em 2009 1 e em 02/08/2016 a operação atingiu sua 33a fase 2.
Não há de se falar do Núcleo de Combate a Corrupção-NCC, sem antes
expor os danos e consequências da corrupção na sociedade. O grande fluxo de propinas, corroe as instituições desviando verbas que poderiam ser investidas em melhorias à sociedade e, também, causa grande prejuízo ao erário.
A corrupção é uma preocupação internacional, suas consequências atinge
de forma global a sociedade, causando desamparo às pessoas de baixa renda, falta de investimentos em projetos sociais e diminuição nos investimentos nas áreas da educação, saúde e segurança, tendo em vista que vivemos em carência crônica destas necessidades.
Introdução
Em se tratando do combate à corrupção estamos vivendo um momento
inédito na nossa história. O presente trabalho trata, de forma ínfima, diante da complexidade do tema, a repercussão mundial da corrupção e o prejuízo que causam a toda sociedade.
Atualmente, podemos contar com algumas ferramentas para atuar na
contenção da corrupção e persecução dos envolvidos nas irregularidades. O Ministério Público é legitimado a "proteger" o erário público, sua atuação neste campo é muito importante e, recentemente, foi criado o Núcleo de Combate a Corrupção-NCC.
Objetivo
O objetivo do trabalho é mostrar a atuação do Núcleo de Combate à
Corrupção e as irregularidades relacionadas ao repasse de verbas federais destinadas ao Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE.
1 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL-‐Combate à Corrupção. Caso Lava Jato: Por onde começou. Disponível em:
<http://lavajato.mpf.mp.br/atuacao-‐na-‐1a-‐instancia/investigacao/historico/por-‐onde-‐comecou>. Acesso em: 24 mar. 2016
2 O GLOBO. As 25 fases da operação Lava Jato. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/brasil/as-‐25-‐fases-‐da-‐operacao-‐lava-‐jato-‐
15884147>. Acesso em: 24 mar. 2016
Metodologia
Foi feito levantamento bibliográfico em obras relacionadas ao tema,
visando, também, a repercução da corrupção fora do Brasil. Estudo da Portaria n˚ 200, de 15 de julho de 2015, que instituiu o Núcleo de Combate à Corrupção - NCC na Procuradoria Regional da República 3a Região, e dispõe sobre sua estrutura e regulamenta a distribuição processual dos feitos a ele relacionados.
Com objetivo de aprofundar melhor no tema e destacar algumas
irregularidades relacionadas aos repasses, foi escolhido o Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE para a análise, a qual foi realizada através dos julgados dos Tribunais Regionais Federais no período de 30/10/2000 a 31/05/2016.
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Desenvolvimento
A corrupção confunde-se com a história da humanidade. Segundo
Hobbes "os homens são dotados de uma cobiça natural"3.
Há relatos de historiadores mencionando que nem Cícero (orador e
senador romano) escapou imune a suspeitas de ter cometido tal ato, quando, ao voltar para casa depois de um ano como governador ostentou muitos bens contrariando sua origem pobre durante sua juventude.
Já no Brasil, fatos históricos demonstram que a corrupção está inserida em nossa cultura desde a época de D. João VI, contada no Livro "1808" de Laurentino Gomes (2007)4.
Ensina-nos Nucci que, já no Brasil-colônia, a meritocracia foi substituída pela troca de favores. A própria coroa chegou a vender cargos, causando danos até
hoje e mantendo o mesmo sitema.5
Nos anos 70 a corrupção passou a ser estudada mais intensamente no
contexto internacional sob a perspectiva de um problema econômico. Porém, nos anos 90, os casos se tornaram mais graves tomando proporções mundiais. O crescimento dos fluxos comerciais aumentou consideravelmente as oportunidades para a realização de negócios mediante a sua prática. Além disso, segundo Vicente Grecco Filho "o fenômeno ganha a pauta dos debates internacionais também sob o
3 Luis Manuel Fonseca Pires, Maurício Zockun, Renata Porto Adri (Coord.). Corrupção, ética e moralidade administrativa, p. 16. 4 GOMES, Laurentino 1808 : como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta enganaram Napoleão e mudaram a
história de Portugal e do Brasil / Laurentino Gomes. — São Paulo : Editora Planeta do Brasil, 2007
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aspecto do crime organizado"6. Hoje, a corrupção faz parte das principais pautas dos debates internacionais, bem como, o prejuízo que causa nos países onde a prática é comum e, consequentemente, enseja na redução do grau de tolerância a essa prática.
A prova de que a tolerância à corrupcão se esgotou é demonstrada
facilmente nesse momento, diante da colaboração de outros países para a investigação da operação Lava Jato, em curso.
Atualmente, está ganhando cada vez mais relevância a corrupção
relacionada com a proteção dos direitos humanos. Há muitos prejuízos envolvidos e muitos países já manifestaram apoio ao tema que foi explanado em pronunciamento na ONU, com a participação inclusive do Brasil. O alto custo da corrupção, segundo
o pronunciamento feito em 13-03-2013, por Navi Pillay, que detém o cargo de Alto
Comissário de Direitos Humanos na ONU, deixa claro que os desvios, dinheiro roubado por meio de corrupção a cada ano é suficiente para saciar a fome do
mundo 80 vezes7.
Diante da problemática e consequências causada pela corrupção as
instituições tem se equipado e, cada vez mais, se especializado para desmantelar tais atos ímprobos.
Nesse contexto surge para o Ministério Público, alvo de controvérsia
doutrinária e jurisprudencial, a legitimidade para a defesa do erário público, com previsão na nossa Constituição Federal.
A criação do Núcleo de combate à Corrupção - NCC
A Constituição Federal de 1988 consagrou a legitimidade do Ministério Público na "investigação ministerial para a defesa de uma ampla gama de direitos, muitos dos quais fundamentais e essenciais para o restabelecimento do regime democrático." (Azevedo, 2010, p. 59).
Diante da legitimidade do Ministério Público no que diz respeito a investigação cível, o NCC foi instaurado pela Portaria n˚ 200, de 15 de julho de 2015, pelo Procurador-Chefe da Procuradoria Regional da República, para atuar e
6 GRECO FILHO, Vicente O combate à corrupção e comentários à Lei de Responsabilidade de Pessoas Jurídicas (Lei n. 12.846/2013) -‐
Atualizado de acordo com o Decreto n. 8.420/2015 -‐ São Paulo: Saraiva, 2015.
7 UNITED NATIONS HUMAN RIGHTS. Opening statement by Navi Pillay, High Commissioner for Human Rights: Panel on “the negative
impact of corruption on human rights”. Disponível em:
reprimir à corrupção no Brasil. O objetivo da criação do NCC surgiu da necessidade de enfrentar os delitos praticados contra a Administração Pública de forma mais eficaz, com enfoque nos crimes de corrupção passiva e ativa, peculato, concussão, tráfico de influência, crimes de licitação pública, bem como a ilícitos de improbidade administrativa e infrações conexas.
Segundo a coordenadora do NCC da capital, Karen Louise Jeanette Kahn:
“A interseção das áreas criminal e cível na constituição dos núcleos traz à persecução desses ilícitos a simbiose ideal para a
construção de um contexto fático mais amplo, com a
identificação de condutas e agentes, por vezes, comuns ou inter-relacionados, permitindo um intercâmbio mais rápido de
informações e acelerando-se a persecução desses ilícitos”8.
A nova linha de atuação, com o surgimento do NCC, tem como prioridade a responsabilização criminal, administrativa e civil de pessoas físicas e jurídicas que praticarem atos de corrupção9.
Os atos de corrupção serão tratados, no NCC, tando no aspecto civil quanto no criminal, abrangendo crimes praticados contra administracão pública (peculato, inserção de dados falsos em sistema de informações, modificação ou alteração não autorizada de sistema de informação, extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documento; emprego irregular de verbas públicas; concussão, excesso de exação; corrupção passiva; facilitação de contrabando ou descaminho; prevaricação, etc), tanto quanto os atos de improbidade administrativa, relacionados a Lei de Improbidade Administrativa, e condutas que contraria o dispostos em outras leis, tais como: Lei de Licitações, Crimes tipificados no Decreto-Lei n˚ 201/67, Lei 9.613/98 que dispõe sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação de bens, direitos e valores. De acordo com a Portaria n˚ 200/2015, cabe aos ofícios do NCC:
8 MPF-‐Procuradoria da República em São Paulo cria o Núcleo de Combate à Corrupção. Disponível em:
<http://www.prsp.mpf.mp.br/sala-‐de-‐imprensa/noticias_prsp/20-‐08-‐15-‐2013-‐procuradoria-‐da-‐republica-‐em-‐sao-‐paulo-‐cria-‐ nucleo-‐de-‐combate-‐a-‐corrupcao>. Acesso em: 27 mar. 2016
9 Jusbrasil Unidades do MPF deverão ter Núcleos de Combate à Corrupção Nova linha de atuação da 5˚ Câmara pretende combater a
corrupção por meio da racionalização do processo de investigação. Disponível em:
<http://mpf.jusbrasil.com.br/noticias/126877842/unidades-‐do-‐mpf-‐deverao-‐ter-‐nucleos-‐de-‐combate-‐a-‐corrupcao>. Acesso em: 27 mar. 2016
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Art. 2˚ Aos ofícios do NCC, que têm natureza híbrida, serão aleatória e indistintamente distribuídos os processos e procedimentos relativos aos seguintes temas:
I - atos de improbidade administrativa previstos na Lei n.O8.429/92 e conexos;
II - crimes tipificados no Capítulo I, do Título XI, do Código Penal (crimes praticados por funcionários públicos contra a administração em geral) e conexos, exceto os enunciados nos artigos 323 e 324;
III - crimes tipificados nos artigos 332, 333 e 335 do Código Penal (crimes praticados por particular contra a administração em geral) e conexos;
IV - crimes tipificados no Capítulo II-A, do Título XI, do Código Penal (crimes praticados por particular contra a administração pública estrangeira) e conexos;
V - crimes tipificados no Decreto-Lei n.o 201/67 (crimes de responsabilidade de prefeitos e vereadores) e conexos;
VI - crimes tipificados nos artigos 89 a 98, Seção IlI, Capítulo IV, da Lei n.O8.666/93 e conexos;
VII - crimes tipificados na Lei n˚ 9.613/98, quando a infração penal antecedente estiver prevista dentre as alíneas I a VI do presente artigo. Sendo comprovada a corrupção, os atos praticados poderão ter como sanção penal a privação da liberdade do indivíduo, enquanto no aspecto civil também há sanções, tais como: suspensão de direitos políticos, perda de cargo público, proibição de recebimento de incentivos fiscais ou creditícios (financiamentos), proibição de contratar com o poder público e pagamento de multa civil. Em se tratando de responsabilização de pessoas jurídicas, pela prática de atos contra a administração pública, há outras sanções previstas na Lei 12.846/13, entre as quais pode-se destacar as multas aplicadas sobre o faturamento da empresa.
Das verbas federais destinadas à programas sociais e seus controles
O Governo Federal oferece, por meio de projetos, recursos financeiros em mais de 600 programas e políticas públicas. Os programas são organizados em um catálogo10, o qual resume as informações sobre cada um deles em uma ficha,
contendo as ações que podem ser apoiadas e o caminho para se pleitear esta contribuição.11
10 Catálogos de Programas Federais para municípios Fortalecimento da Gestão Municipal. Disponível em:
<https://issuu.com/sae.pr/docs/catalogo_programas_federais/7?e=1243828/2130245>. Acesso em: 03 abr. 2016
11 Assuntos estratégicos Presidência da República-‐Catálogo de Programas Federais para os Municípios. Publicado em 26/12/2012.
Disponível em: < http://www.sae.gov.br/documentos/publicacoes/catalogo-‐de-‐programas-‐federais-‐para-‐os-‐municipios/>. Acesso em: 03 abr. 2016
Os programas e políticas apresentados são destinados aos municípios e em alguns casos podem atender também estados, instituições privadas sem fins lucrativos ou outras entidades especificadas.
Os municípios interessados em implementar os programas devem atender as especificações do Decreto n˚ 6.170/0712 que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União em se tratando de convênios e contratos de repasse:
Art. 1º Este Decreto regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de execução descentralizada celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades que envolvam a transferência de recursos ou a descentralização de créditos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União.
Atualmente há grande variedade e disponibilidade de programas sociais com repasse de verba federal para seu implemento, muitas pessoas deveriam se beneficiar, diminuindo ou atenunado a desigualdede no Brasil, porém o cenário é bem diferente. Em conformidade a esta situação as verbas destinadas aos programas, muitas vezes não chegam ao seu destino, prejudicando a população carente beneficiária dos programas oferecidos. Tendo em vista este panorama, a
Controladoria-Geral da União conta com o Portal da Transparência13 , onde incentiva
a participação dos cidadãos na fiscalização e controle dos recursos federais, visando a aplicação correta e eficaz destes recursos.
O Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE
A merenda escolar é oferecida aos municípios pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). O programa, implantado em 1955, tem como objetivo contribuir para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem, o rendimento escolar dos estudantes, além de formar hábitos alimentares saudáveis, por meio da oferta da alimentação escolar e de ações de educação alimentar e nutricional.
12 BRASIL Decreto-‐lei n˚ 6.170, de 25 de julho de 2007. Dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União
mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências -‐ Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-‐2010/2007/decreto/d6170.htm>. Acesso em: 30 jun. 2016
13 Controladoria-‐Geral da União -‐ Portal da Transparência -‐ Governo Federal. Disponível em:
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O Programa atende os alunos de toda a educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos) matriculados em escolas públicas, filantrópicas e em entidades comunitárias (conveniadas com o poder público), por meio da transferência de recursos financeiros.14
O PNAE tem caráter suplementar, como prevê o artigo 208, incisos IV
e VII, da Constituição Federal15, o qual determina que o dever do Estado (ou seja,
das três esferas governamentais: União, estados e municípios) com a educação é efetivado mediante a garantia de "educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até cinco anos de idade" (inciso IV) e "atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde" (inciso VII).
O Programa é acompanhado e fiscalizado diretamente pela sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), pelo FNDE, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Ministério Público.
Análise das Irregularidades do PNAE nos julgados
Os julgados analisados reproduzem algumas questões reincidentes. A irregularidade mais comum, refere-se a falta da prestação de contas pelos gestores, ocorrendo em 45% dos julgados. Em seguida, surge as irregularidades ou dispensa indevida de licitação (contratação direta e fracionamento das despesas) em 31% dos julgados considerados. Em menor número de ocorrência, aparecem diversas fraudes, tais como: produto adquirido com sobrepreço na aquisição da merenda, descumprimento do objeto pactuado (quantidade, qualidade), não aplicação da totalizada da verba repassada, verba aplicada com desvio de finalidade, utilização de fornecedores fictícios, NF falsas, saque indevido da verba do PNAE, saque
14 FNDE Fundo nacional de Desenvolvimento da Educação. Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-‐
escolar>. Acesso em 06 abr. 2016
15 Art. 208: "O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: (...) IV -‐ educação infantil, em creche e pré-‐
escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; (...)VII -‐ atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. (grifo nosso)
irregular da verba e ações que pugnam pela liberação das verbas do programa bloqueados em razão das irregularidades, totalizando, 24% dos casos analisados.
A grande quantidade de ações que tem como objeto a falta de prestação de contas é preocupante, pois sem a apresentação dos mesmos não há como realizar a fiscalização pelos órgãos responsáveis. Assim, de acordo com o Desembargador Federal Francisco Cavalcanti, em seu acordão:
"É preciso por fim à cultura nefasta de que prestação de contas é algo secundário e formal, a ensejar a não condenação ou punições mais brandas, quando tal medida é essencial à constatação da aplicação adequada dos recursos públicos que
são repassados em pró da comunidade" (AC
200982010037549, TRF5).
A falta da prestação de contas pode ocultar irregularidades e fraudes na utilização da verba. Sendo assim, faz nascer a presunção de irregularidades. Diante da grande importância do tema, o Tribunal de Contas da União, editou a Súmula nº 230 que estabelece:
"Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade"16.
Considerações finais
Em se tratando do combate à corrupção, nota-se que foi criado
mecanismos de acompanhamento e vigilância para o melhor controle dos repasses de verbas federais.
Vale destacar que enquanto não houver punição efetiva aos corruptos,
não há como evitar os abusos e malservação das verbas públicas.
O cidadão paga muito caro por isso, além de não ser beneficiado com
investimentos básicos, além disso, a corrupação gera gastos tendo em vista o
16 BRASIL. Tribunal de Contas da União Disponível em <https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight>.
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investimento em ferramentas para "fiscalizar" o destino das verbas, a fim de que esta chegue aos programas a que se destina.
O vultuoso desvio de recursos em razão da corrupção, prejudica em muito
a camada mais pobre, enfraquecendo a infraestrutura básica, principalmente daqueles que não possuem recursos financeiros, atindindo necessidades básicas, tais como: educação, saúde, moradia, segurança, entre outros.
Em suma: o que sustenta e alimenta a corrupcão é a impunidade.
Fontes Consultadas
AZEVEDO, Felipe Martins de. O poder investigatório do Ministério Público e seus limites na tutela da probidade administrativa: publicidade versus privacidade / Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010.
GOMES, Laurentino. 1808: como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta enganaram Napoleão e mudaram a história de Portugal e do Brasil - São Paulo : Editora Planeta do Brasil, 2007.
GRECO FILHO, Vicente. O combate à corrupção e comentários à Lei de Responsabilidade de Pessoas Jurídicas (Lei n. 12.846, de 1˚ de agosto de 2013) - Atualizado de acordo com o DEcreto n. 8.420, de 18 de março de 2015 - São Paulo: Saraiva, 2015.
NUCCI, Guilherme de Souza. Corrupção e anticorrupção. Rio de Janeiro: Forense, 2015.
PIRES, Luis Manuel Fonseca; ZOCKUN, Maurício; ADRI, Renata Porto (Coord.). Corrupção, ética e moralidade administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL-Combate à Corrupção. Caso Lava Jato: Por onde começou. Disponível em:
<http://lavajato.mpf.mp.br/atuacao-na-1a-instancia/investigacao/historico/por-onde-comecou>. Acesso em: 24 mar. 2016 O GLOBO. As 25 fases da operação Lava Jato. Disponível em:
<http://oglobo.globo.com/brasil/as-25-fases-da-operacao-lava-jato-15884147>. Acesso em: 24 mar. 2016
UNITED NATIONS HUMAN RIGHTS. Opening statement by Navi Pillay, High Commissioner for Human Rights: Panel on “the negative impact of corruption on
<http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13131&L angID=E>. Acesso em: 24 mar. 2016
