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Mod.016_01 DELIBERAÇÃO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA
ENTIDADE REGULADORA DA SAÚDE (VERSÃO NÃO CONFIDENCIAL)
Considerando que a Entidade Reguladora da Saúde nos termos do n.º 1 do artigo 4.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto exerce funções de regulação, de supervisão e de promoção e defesa da concorrência respeitantes às atividades económicas na área da saúde nos setores privado, público, cooperativo e social;
Considerando as atribuições da Entidade Reguladora da Saúde conferidas pelo artigo 5.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto;
Considerando os objetivos da atividade reguladora da Entidade Reguladora da Saúde estabelecidos no artigo 10.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto;
Considerando os poderes de supervisão da Entidade Reguladora da Saúde estabelecidos no artigo 19.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto;
Visto o processo registado sob o n.º ERS/17/2016;
I. DO PROCESSO I.1. Origem do processo
1. A Entidade Reguladora da Saúde (ERS) tomou conhecimento de reclamações subscritas por M.F. e J.L., ambas visando a atuação do Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, E.P.E. (CHUC), entidade inscrita no SRER da ERS sob o n.º 21486, versando sobre questões atinentes ao acesso aos respetivos processos clínicos e a informação de saúde em geral.
2. As reclamações foram inicialmente tratadas em sede dos processos de reclamação registados sob os números REC/12375/15 e REC/10326/15, tendo posteriormente
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Mod.016_01 dado origem à abertura do processo de avaliação registado sob o número AV/010/2016, no qual foram realizadas diversas diligências instrutórias.
3. Em face dos factos aí apurados, determinou o Conselho de Administração da ERS, por despacho de 5 de abril de 2016, a abertura do processo de inquérito em curso, com o intuito de análise mais aprofundada da situação e de adoção de intervenção regulatória destinada a garantir o direito dos utentes de acesso à informação contida no seu processo clínico em tempo útil, enquanto condição essencial para a efetivação, respeito e exercício do direito de acesso a cuidados de saúde em tempo útil e adequado à sua situação clínica, bem como de exercício de outros direitos, como seja o direito a uma segunda opinião clínica.
I.2 Diligências
4. No âmbito da investigação desenvolvida pela ERS, realizaram-se, entre outras, as diligências consubstanciadas em:
(i) Pesquisa no SRER da ERS relativa ao registo do prestador Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, E.P.E. (CHUC), entidade inscrita no Sistema de Registo de Estabelecimentos Regulados (SRER) da ERS sob o n.º 21486;
(ii) Pedidos de elementos ao prestador em 4 de fevereiro de 2016 (com insistência em 22 de março) e em 10 de maio de 2016, e análise das respetivas respostas (em 26 de fevereiro e 19 de maio de 2016).
II. DOS FACTOS II.1. Da reclamação da utente M. F.
5. Da reclamação subscrita pela utente M. F. em 25 de fevereiro de 2015 consta o seguinte:
“[…]
Venho por este meio pedir acesso ao processo clínico (…), seguida na especialidade de Otorrinolaringologia do vosso hospital, assim como, o relatório dos exames auxiliares de diagnóstico.
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Inicialmente estava marcada para o dia 14 de Janeiro de 2015, sendo remarcada para o dia 6 de Setembro de 2016. Neste sentido, pretendo ser informada sobre a minha situação de saúde para usufruir do direito de obter uma segunda opinião sobre a minha situação de saúde (…).
Agradecia também que antecipassem a minha consulta pois a minha situação tem-se agravado e eu não posso ficar um ano à espera.
[…]”.
6. Em resposta inicialmente remetida à utente, que só deu entrada no Gabinete do Utente do prestador em 4 de janeiro de 2016, foi aquela informada do seguinte:
“[…] o relatório médico foi elaborado em 05/10/2015, tendo dado entrada no
Secretariado do Serviço de Doentes – Relatórios Médicos/HUC em 07/10/2015.
A Consulta Externa de ORL marcada para 06/09/2015 foi antecipada para 23/03/2015
[…]”.
7. Nessa sequência, foi remetido ao prestador, em 4 de janeiro de 2016, o seguinte pedido de elementos:
“[…]
1. Se pronunciem sobre todo o teor da reclamação remetida à ERS e forneçam esclarecimentos adicionais que entendam relevantes sobre a situação da utente, tendo presente a Lei de Acesso aos Documentos da Administração (LADA, Lei n.º 65/93, de 26 de agosto, com respetivas alterações);
2. Informem a data na qual a utente solicitou a emissão de relatório médico e os motivos para, à data da reclamação, o mesmo ainda não estar emitido;
3. Informem se o relatório médico em causa já foi emitido e efetivamente entregue à utente e em que data;
4. Se pronunciem sobre os motivos para a consulta de oftalmologia ter ocorrido em 23 de março de 2015 e o relatório apenas ter sido emitido em 7 de outubro de 2015;
5. Indiquem o estádio atual da situação clínica do utente, bem como data da última consulta realizada;
6. Quaisquer outros esclarecimentos complementares que julguem necessários e relevantes para a análise do caso concreto.
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Mod.016_01 8. Em resposta rececionada em 26 de fevereiro de 2016, o prestador veio aos autos
referir o seguinte: “[…]
(…) transcrevemos os esclarecimentos prestados pelo Serviço de Otorrinolaringologia:
1. Acesso ao relatório clinico:
- Foi enviado o relatório clinico em 06/10/2015.
- Tendo sido marcada uma consulta de ORL subsequente para 06/09/2016, por motivo de ausência da especialista que a tem vindo a acompanhar (por licença de gravidez e parental), tendo sido antecipada para a data de 23/03/2015, em virtude do agravamento da situação a que alude a utente.
2. A doente solicitou o pedido de relatório clinico com o n° de registo 14.006.180, no dia 10/09/2014.
3. O relatório médico foi emitido em 05/10/2015, enviado ao Serviço de Doentes a 06/10/2015, tendo o Serviço recebido no dia 07/10/2015 a confirmação da recepção. 4. Sendo feito referência a um Serviço distinto de ORL, não nos podemos pronunciar. 5. O estado da utente é o que se encontra descrito no relatório que se anexa.
6. Nada a assinalar.
[…]”.
II. 2. Da reclamação do utente J. L.
9. Por reclamação subscrita em 27 de fevereiro de 2015, referiu o utente J. L. o seguinte: “[…]
Hoje, depois de me ter dirigido ao arquivo, a fim de saber o ponto da situação relativa a um pedido de relatório para efeitos de junta médica do serviço de oftalmologia datado do dia 5/11/2013, e uma vez que até à data não foi tratado o referido relatório, fui falar com a D. Gabriela, secretária de serviço (…).
Quando questionada (…), disse que não era possível, pois já estavam a elaborar relatórios posteriores a essa data. Segundo eu vi tratava-se de relatórios pedidos em Junho de 2014.
Ao verificar o documento e após ter pedido a um auxiliar que fosse buscar um dossiê disse que a emissão do relatório era da responsabilidade do Dr. Rui Proença e que não podia fazer mais nada e que isso não era da sua responsabilidade (…).
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Assim, gostava de saber de quem é a responsabilidade na emissão dos relatórios clínicos e qual o motivo de até à data de hoje não me ter sido enviado um relatório pedido no dia 5/11/2013.
[…]”.
10. Em resposta inicialmente remetida ao utente, que só deu entrada no Gabinete do Utente do prestador em 25 de agosto de 2015, foi aquele informado do seguinte:
“[…]
Queixa-se o doente de (ponto 1) não ter sido observado na Consulta de Oftalmologia no dia 28/03/2014 por o seu processo clínico não estar presente (ponto 2) de não ter recebido o relatório solicitado e (ponto 3) de quem é a responsabilidade dos referidos relatórios clínicos no CRI de Oftalmologia dos CHUC.
Ponto 1 – Trata-se de um lapso administrativo ao qual os médicos são alheios, não podendo estes efectuar consulta sem o respectivo processo clínico do doente, sob pena de incorrerem em possíveis erros médicos.
Ponto 2 – Trata-se de uma questão à qual os médicos são alheios, dado o volume de relatórios clínicos que são solicitados.
Ponto 3 – Os relatórios clínicos do CRI de Oftalmologia são elaborados por médicos especialistas do CRI, escalados para o efeito, em detrimento da actividade assistencial.
[…]”.
11. Nesta sequência, foram solicitados ao prestador, por ofício de 4 de janeiro de 2016, os seguintes elementos:
“[…]
1. Se pronunciem sobre todo o teor da reclamação remetida à ERS e forneçam esclarecimentos adicionais que entendam relevantes sobre a situação da utente, tendo presente a Lei de Acesso aos Documentos da Administração (LADA, Lei n.º 65/93, de 26 de agosto, com respetivas alterações);
2. Confirmem se o relatório médico foi solicitado, como alega o utente, em 5 de novembro de 2013, acompanhado do respetivo suporte documental, e informem os motivos para, à data da reclamação do utente, o mesmo ainda não estar emitido: 3. Informem se o relatório médico em causa já foi emitido e efetivamente entregue ao
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4. Indiquem o estádio atual da situação clínica do utente, bem como data da última consulta realizada;
5. Quaisquer outros esclarecimentos complementares que julguem necessários e relevantes para a análise do caso concreto.
[…]”.
12. Por resposta de rececionada em 19 de maio de 2016, o prestador transmitiu a seguinte informação:
“[…]
1 - À data da última consulta a 26.02.16 o doente apresentava: Acuidade visual: OD - 3/10; OE = 4/10.
Bimicroscopia: flare + e sem células; Lente intraocular sem alterações aparentes. A 13.04.16 procedeu-se a novo tratamento (injecção intraocular de Ozurdex) no OD e a 20.04.16 no olho OE.
2 - Foi dada resposta às reclamações (240/14, 890/14 e 161/15) a 17.07.2015 e entregues no Serviço correspondente.
3 - Foram respondidos os pedidos de relatórios (13.001.888 de 2013 e 2015).
4 - O Doente continua em observação clinica tendo consulta marcada para o dia 29.04.16.
[…]”.
III. DO DIREITO III.1. Das atribuições e competências da ERS
13. De acordo com o n.º 1 do artigo 4.º e o n.º 1 do artigo 5.º, ambos dos Estatutos da ERS aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, 22 de agosto, a ERS tem por missão a regulação, supervisão, e a promoção e defesa da concorrência, respeitantes às atividades económicas na área da saúde dos setores privados, público, cooperativo e social, e, em concreto, da atividade dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde.
14. Sendo que estão sujeitos à regulação da ERS, nos termos do n.º 2 do artigo 4.º dos mesmos Estatutos, todos os estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde, do
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Mod.016_01 sector público, privado, cooperativo e social, independentemente da sua natureza jurídica;
15. Consequentemente, dado o Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, E.P.E. (CHUC) ser uma entidade inscrita no SRER da ERS sob o n.º 21486, encontra-se sujeito aos poderes de regulação e supervisão desta Entidade Reguladora.
16. As atribuições da ERS, de acordo como disposto no n.º 2 do artigo 5.º dos Estatutos da ERS, compreendem a supervisão da atividade e funcionamento dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde, no que respeita à garantia dos direitos relativos ao acesso aos cuidados de saúde, à prestação de cuidados de saúde de qualidade, bem como dos demais direitos dos utentes.
17. Ademais, constituem objetivos da ERS, nos termos do disposto nas alíneas b) e c) do artigo 10.º do mencionado diploma, assegurar o cumprimento dos critérios de acesso aos cuidados de saúde e garantir os direitos e interesses legítimos dos utentes.
18. Competindo-lhe, na execução dos preditos objetivos, e conforme resulta dos artigos 12.º a 15.º dos Estatutos, assegurar o direito de acesso universal e equitativo à prestação de cuidados de saúde, zelar pelo respeito da liberdade de escolha nos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde, bem como a defesa dos direitos dos utentes.
19. Para tanto, a ERS pode assegurar tais incumbências, zelando pela aplicação das leis e regulamentos e demais normas aplicáveis às atividades sujeitas à sua regulação, mediante o exercício dos seus poderes de supervisão, no caso através da emissão de ordens e instruções, bem como recomendações ou advertências individuais, sempre que tal seja necessário, sobre quaisquer matérias relacionadas com os objetivos da sua atividade reguladora, incluindo a imposição de medidas de conduta e a adoção das providências necessárias à reparação dos direitos e interesses legítimos dos utentes – cfr. alíneas a) e b) do artigo 19.º dos Estatutos da ERS.
III.2. Do enquadramento legal da prestação de cuidados
III.2.1. Do direito dos utentes ao acesso à sua informação de saúde
20. Nos termos do disposto nos artigos 35.º e 60.º da Constituição da República Portuguesa, todos os cidadãos têm direito de acesso aos seus dados pessoais, onde se incluem os dados de saúde.
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Mod.016_01 21. Concretizando este ditame fundamental, a Base XIV da Lei de Bases da Saúde afirma que os utentes têm direito a ter rigorosamente respeitada a confidencialidade sobre os dados pessoais revelados, mas também a serem informados sobre a sua situação, as alternativas possíveis de tratamento e a evolução provável do seu estado.
22. Por sua vez, o n.º 1 do artigo 7º da Lei n.º 15/2014, de 21 de março, refere que “O
utente dos serviços de saúde tem o direito a ser informado pelo prestador dos cuidados de saúde sobre a sua situação, as alternativas possíveis de tratamento e a evolução provável do seu estado”.
23. Conforme resulta do teor do Parecer que a Entidade Reguladora da Saúde (ERS) emitiu no processo de inquérito n.º ERS/016/20151, a questão do acesso dos utentes à informação sobre a sua saúde constitui matéria abrangida pelas atribuições e competências da ERS, revelando-se determinante para a conformação do direito de acesso dos utentes aos cuidados de saúde e aos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde, bem como, para o exercício do direito de liberdade de escolha; 24. Na verdade, só o acesso à informação de saúde permite ao utente reunir elementos
para o exercício de uma série de faculdades e direitos, como sejam, desde logo, o de consentir ou recusar a própria prestação de cuidados, mas também o direito de aceder aos serviços de saúde, de solicitar uma segunda opinião ou observação médica, de escolher outro estabelecimento prestador de cuidados de saúde que considere mais apto para resolver o seu problema específico ou até para exercer o mais elementar direito de reclamação perante decisões tomadas pelos estabelecimentos ou factos aí ocorridos.
25. Deste modo, sendo o direito de acesso à informação de saúde condição essencial para a efetivação, respeito e exercício do direito de acesso aos cuidados de saúde, deve o mesmo ser reconhecido, sem qualquer limitação ou restrição, como um direito do utente – e nunca como uma prerrogativa dos prestadores de cuidados de saúde.
26. O exercício de tal direito encontra-se atualmente regulado na Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto2que aprova o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos, transpondo a Diretiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro, e a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro, e que procedeu à revogação
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Parecer publicado no sítio eletrónico da ERS, em https://www.ers.pt/pages/64?news_id=1307.
2 Alteração legislativa que, embora posterior à ocorrência dos factos em análise, não deixa de
enquadrar as obrigações subjacentes à atuação do CHUC em matéria de salvaguarda do direito dos utentes ao acesso à sua informação de saúde.
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Mod.016_01 da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto (que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização), lei aplicável à data dos factos.
27. No âmbito do acesso aos documentos administrativos, e tal como sucedia no regime anterior, a nova Lei contém, no seu artigo 7.º, uma disposição especial sobre acesso e comunicação de dados de saúde, nos termos seguintes:
- N.º 1: “O acesso à informação de saúde por parte do seu titular, ou de terceiros
com o seu consentimento ou nos termos da lei, é exercido por intermédio de médico se o titular da informação o solicitar, com respeito pelo disposto na Lei n.º 12/2005, de 26 de janeiro.”;
- N.º 2: “Na impossibilidade de apuramento da vontade do titular quanto ao
acesso, o mesmo é sempre realizado com intermediação de médico.”;
- N.º 3: “No caso de acesso por terceiros mediante consentimento do titular dos
dados, deve ser comunicada apenas a informação expressamente abrangida pelo instrumento de consentimento.”;
- N.º 4: “Nos demais casos de acesso por terceiros, só pode ser transmitida a
informação estritamente necessária à realização do interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido que fundamenta o acesso.”.
28. No que respeita aos destinatários da norma – os quais, atento o disposto no 1.º e 4.º da Lei n.º 26/2016, serão as unidades de saúde do setor público – a nova disposição mantém a regra do acesso direto do utente à sua informação de saúde, só devendo existir intermediação de médico caso o próprio utente assim o solicite.
29. Acresce, ainda, que, atento o disposto no artigo 45.º da Lei n.º 26/2016, o artigo 3.º da Lei n.º 12/2005 foi também modificado, tendo sido alterado o respetivo n.º 3 e aditado um n.º 4, nos termos seguintes:
- N.º 3: “O acesso à informação de saúde por parte do seu titular, ou de terceiros
com o seu consentimento ou nos termos da lei, é exercido por intermédio de médico, com habilitação própria, se o titular da informação o solicitar.”;
- N.º 4: “Na impossibilidade de apuramento da vontade do titular quanto ao
acesso, o mesmo é sempre realizado com intermediação de médico.”.
30. Neste contexto, resulta do teor das normas citadas que a intenção do Legislador foi harmonizar o acesso à informação de saúde, o qual passa a ser exercido por intermédio do médico apenas quando o titular da informação o solicitar, independentemente da natureza jurídica da unidade de saúde onde aquela informação
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Mod.016_01 se encontrar depositada – ou seja, quer a informação se encontre numa unidade do setor público, privado ou social.
31. Nos termos do disposto no artigo 14.º da então em vigor Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto:
“1 - A entidade a quem foi dirigido o requerimento de acesso a um documento
administrativo deve, no prazo de 10 dias:
a) Comunicar a data, local e modo para se efectivar a consulta, se requerida; b) Emitir a reprodução ou certidão requeridas;
c) Comunicar por escrito as razões da recusa, total ou parcial, do acesso ao documento pretendido, bem como quais as garantias de recurso administrativo e contencioso dessa decisão;
d) Informar que não possui o documento e, se souber qual a entidade que o detém, remeter-lhe o requerimento, com conhecimento ao requerente;
e) Expor à CADA dúvidas que tenha sobre a decisão a proferir, a fim de esta entidade emitir parecer no prazo máximo de 30 dias.
2 - No caso da alínea e) do número anterior, a entidade requerida deve informar o requerente e enviar à CADA cópia do requerimento e de todas as informações e documentos que contribuam para convenientemente o instruir.
3 - A Administração não está obrigada a satisfazer pedidos que, face ao seu carácter repetitivo e sistemático ou ao número de documentos requeridos, sejam manifestamente abusivos.
4 - Em casos excepcionais, se o volume ou a complexidade da informação o justificarem, o prazo referido no n.º 1 pode ser prorrogado, até ao máximo de dois meses, devendo o requerente ser informado desse facto com indicação dos respectivos fundamentos, no prazo máximo de 10 dias”.
32. A este respeito, registe-se que, nos termos do disposto nos n.os 1 e 4 do artigo 15.º da nova Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, tais prazos se mantiveram inalterados:
“1 - A entidade a quem foi dirigido o requerimento de acesso a um documento
administrativo deve, no prazo de 10 dias:
a) Comunicar a data, local e modo para se efetivar a consulta, se requerida; b) Emitir a reprodução ou certidão requeridas;
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c) Comunicar por escrito as razões da recusa, total ou parcial, do acesso ao documento, bem como quais as garantias de recurso administrativo e contencioso de que dispõe o requerente contra essa decisão, nomeadamente a apresentação de queixa junto da CADA e a intimação judicial da entidade requerida;
d) Informar que não possui o documento e, se souber qual a entidade que o detém, remeter-lhe o requerimento, com conhecimento ao requerente;
e) Expor à CADA quaisquer dúvidas que tenha sobre a decisão a proferir, a fim de esta entidade emitir parecer.
2 - No caso da alínea e) do número anterior, a entidade requerida deve informar o requerente e enviar à CADA cópia do requerimento e de todas as informações e documentos que contribuam para convenientemente o instruir.
3 - As entidades não estão obrigadas a satisfazer pedidos que, face ao seu carácter repetitivo e sistemático ou ao número de documentos requeridos, sejam manifestamente abusivos, sem prejuízo do direito de queixa do requerente.
4 - Em casos excecionais, se o volume ou a complexidade da informação o justificarem, o prazo referido no n.º 1 pode ser prorrogado até ao máximo de dois meses, devendo o requerente ser informado desse facto, com indicação dos respetivos fundamentos, no prazo de 10 dias”.
III.2.2. Do acesso dos utentes aos cuidados de saúde
33. Efetivamente, o acesso dos utentes à sua informação de saúde em tempo útil assume-se assim como um elemento fundamental para a garantia – plena e efetiva – do seu direito de acesso aos cuidados de saúde.
34. A garantia de tal direito encontra-se, de facto, em decorrência direta do direito dos utentes de acesso aos cuidados de saúde, uma vez que o não respeito do primeiro pode ter uma consequência imediata no acesso aos cuidados de saúde de um concreto utente, na medida em que pode impedir tempestividade, continuação e adequação dos cuidados de saúde de que o utente necessita.
35. Refira-se que, o acesso aos cuidados de saúde implica a consequente obrigação de os prestadores de cuidados de saúde assegurarem aos utentes os serviços que se dirijam à prevenção, à promoção, ao restabelecimento ou à manutenção da sua saúde, bem como ao diagnóstico, ao tratamento/terapêutica e à sua reabilitação, e que visem
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Mod.016_01 atingir e garantir uma situação de ausência de doença e/ou um estado de bem-estar físico e mental.
36. Ao que acresce que o direito de acesso à prestação de cuidados de saúde deve ser avaliado, pelo menos, numa quádrupla perspetiva: qualitativa, temporal, geográfica e económica.
37. Assim, o acesso aos cuidados de saúde deve ser considerado numa perspetiva temporal, nos termos da qual o acesso implica a obtenção de cuidados de saúde de forma não discriminatória e em tempo útil e adequado;
38. E ainda numa perspetiva qualitativa, nos termos do qual deve ser compreendido como o acesso aos cuidados que, efetivamente, são necessários e adequados à satisfação das concretas necessidades dos mesmos.
III.2.3. Do direito à segunda opinião clínica
39. O acesso dos utentes à sua informação de saúde em tempo útil assume-se igualmente como um elemento fundamental para a garantia do direito dos utentes a uma segunda opinião clínica ou observação médica.
40. Note-se que, no catálogo dos direitos dos utentes do SNS reconhecidos quer na Base XIV da LBS, sob a epígrafe “Estatuto dos Utentes”, quer na Lei n.º 15/2014, de 21 de março, não é feita referência expressa ao direito dos utentes à segunda opinião.
41. Porém, entre os direitos dos utentes, estabelecidos em tal Base, é reconhecido na sua alínea b) o direito de “[…] decidir receber ou recusar a prestação de cuidados que lhe é
proposta […]”;
42. Ou seja, é reconhecido o direito dos utentes ao consentimento livre e esclarecido, o qual consiste na prerrogativa de, após devidamente informados sobre o seu estado de saúde, sua evolução, tratamentos a efetuar, riscos associados e eventuais tratamentos alternativos, decidirem por livre vontade a prestação do consentimento para um determinado ato médico.
43. Ora, para que um tal direito possa ser devidamente exercido pelos utentes, designadamente do SNS, verifica-se a necessidade de serem assegurados outros direitos, como seja o direito dos utentes a obterem, em casos justificáveis, uma segunda opinião sobre a sua situação de saúde.
44. Um tal direito visa a possibilidade de o utente complementar a informação sobre o seu estado de saúde, através de parecer de um outro médico, de forma a decidir de um
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Mod.016_01 modo mais fundamentado sobre se pretende dar ou recusar o seu consentimento, acerca do tratamento a seguir.
45. Consequentemente, um tal direito, ainda que não expressamente referido na letra da Lei, deve ser igualmente reconhecido aos utentes do SNS, enquanto dimensão necessária daquele outro direito ao consentimento livre e esclarecido3.
46. Para correto exercício desse direito, importa assim assegurar que os serviços de saúde não só prevejam mecanismos céleres e eficientes que permitam ao utente recorrer a outros prestadores no sentido de obter essa segunda opinião sobre o seu estado de saúde, bem como torna-se necessário que complementarmente seja assegurado, conforme já referido supra, o direito de acesso aos dados registados no seu processo clínico igualmente de forma tempestiva.
IV. Análise da situação concreta
47. No caso da utente M.F., tendo o relatório sido solicitado pela mesma em 10 de setembro de 2014 (conforme expressamente informou o prestador),
48. O mesmo apenas foi emitido em 5 de outubro de 2015 e enviado à utente em 6 de outubro de 2015, como igualmente transmitiu o prestador à ERS.
49. Ou seja, após solicitação do relatório pela utente, o mesmo só lhe foi enviado passado mais de um ano.
50. Como facilmente se deteta, o período de tempo decorrido entre o pedido de relatório e a respetiva emissão mostra-se manifestamente excessivo e irrazoável.
51. Por sua vez, o utente J.L. solicitou, para efeitos de uma junta médica, relatório médico em 5 de novembro de 2013.
52. Em resposta à ERS, o prestador limita-se a afirmar que “Foram respondidos os pedidos
de relatórios (13.001.888 de 2013 e 2015)”, sem precisar, porém, a data na qual terão
sido entregues tais relatórios ao utente.
53. O certo é que, tendo sido o relatório – pelo menos um dos relatórios a que o prestador faz referência – solicitado em 5 de novembro de 2013, no dia 27 de fevereiro de 2015,
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Aliás, o direito dos utentes do SNS de obterem uma segunda opinião sobre a sua situação de saúde surge também concretizado no § 7. da Carta dos Direitos e Deveres dos Doentes, elaborada pela DGS: “O doente tem o direito de obter uma segunda opinião sobre a sua situação de saúde”, sendo que um tal direito se traduz “[…] na obtenção de parecer de um outro médico, permite ao doente complementar a informação sobre o seu estado de saúde, dando-lhe a possibilidade de decidir, de forma mais esclarecida, acerca do tratamento a prosseguir”.
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Mod.016_01 data da subscrição da reclamação do utente, este ainda não tinha tido acesso a qualquer relatório médico.
54. O que significa, novamente, a existência de um período de mais de um ano desde o pedido do utente e durante o qual tal relatório não foi emitido.
55. Ora, em 20164, foi publicada a Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que aprova o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos, transpondo a Diretiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro, e a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro.
56. De acordo com o disposto no artigo 47.º da referida Lei, são revogadas as Lei n.º 19/2006, de 12 de junho (que regula o acesso à informação sobre ambiente, na posse de autoridades públicas ou detida em seu nome), e a Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto (que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização).
57. Sendo que, segundo o disposto no n.º 1 do artigo 48.º, o diploma entrou em vigor “no
primeiro dia do segundo mês posterior à sua publicação, sem prejuízo do disposto nos números seguintes”.
58. Razão pela qual, em matéria de aplicação da lei no tempo, a Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, não é aplicável aos factos em análise nos presentes autos, na medida em que estes ocorreram em momento anterior à sua entrada em vigor.
59. Como tal, o diploma aplicável, à data dos factos, é a Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto. 60. Pelo que, ambos os casos aqui examinados consubstanciam uma clara e frontal
violação do disposto no artigo 14.º (nomeadamente, n.os 1 e 4) da então em vigor Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, que estatui um prazo de 10 dias úteis para a pronúncia da Administração sobre um requerimento solicitando acesso a documento administrativo (n.º 1),
61. Prazo que, excecionalmente, pode ser prorrogado até ao período máximo de dois meses (n.º 4).
62. A este respeito, registe-se que, nos termos do disposto nos n.os 1 e 4 do artigo 15.º da nova Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, tais prazos se mantiveram inalterados.
4 Alteração legislativa que, embora posterior à ocorrência dos factos em análise, não deixa de
enquadrar as obrigações subjacentes à atuação do CHUC em matéria de salvaguarda do direito dos utentes ao acesso à sua informação de saúde.
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Mod.016_01 63. Acresce que, como sucedeu no caso da utente M.F., estando esta dependente da obtenção do sobredito relatório para exercer o seu direito a segunda opinião médica, tal hiato temporal comprometeu o exercício de tal direito.
64. Além disso, e em tese geral, a falta de diligência ou mesmo inércia na emissão do relatório pode mesmo eventualmente constituir um obstáculo ao direito ao acesso da utente a cuidados de saúde de qualidade e em tempo adequado.
65. Tudo somado, dos elementos recolhidos resulta que o prestador não garantiu àqueles concretos utentes, o correto e tempestivo exercício do direito legal de acesso à sua informação clínica, nomeadamente, no que respeita ao Serviço de Oftalmologia.
66. O que, por si só, pode ser atentatório dos direitos e interesses legalmente protegidos dos utentes;
67. Podendo também acarretar, eventualmente, entraves ao direito de acesso dos utentes a cuidados de saúde em tempo útil e adequado à sua situação clínica, bem com ao exercício de outros direitos dos utentes, como o direito a uma segunda opinião clínica. 68. Em face do exposto, justifica-se uma intervenção regulatória no sentido de assegurar
que o prestador garanta, plenamente e nos termos da lei, o direito de acesso dos utentes aos respetivos processos clínicos e à informação de saúde em geral.
V. AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS
69. A presente deliberação foi precedida de audiência escrita dos interessados, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 122.º do Código do Procedimento Administrativo, aplicável ex vi artigo 24.º dos Estatutos da ERS, tendo, para o efeito, sido chamados a pronunciar-se, relativamente ao projeto de deliberação da ERS, os dois reclamantes e o prestador.
70. Decorrido o prazo concedido, apenas foi recebida, em 20 de março de 2017, a pronúncia do prestador.
IV.1 Da análise da pronúncia do prestador
71. Em sede de audiência de interessados, veio o prestador pronunciar-se, no que de relevante comporta nesta sede, nos seguintes termos:
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Deliberação do Conselho de Administração: «Face ao conteúdo deste processo, às informações dos Diretores do Serviço de Otorrinolaringologia (ORL) e do Centro de Responsabilidade Integrado (CRI) de Oftalmologia e ainda ao envio para conhecimento da Diretora do Serviço de Gestão de Doentes e Responsável do Acesso à Informação (R.A.I.), deste processo, procedemos ao envio das informações/esclarecimentos dos dois Diretores dos Serviços Clínicos acima referidos e manifestamos a intenção deste órgão para retificar as questões problemáticas aqui referidas.»
Mais se comunica, nos termos do n.° 2 do artigo 121° do Código do Procedimento Administrativo, que se junta, em anexo, documentação referente às informações prestadas pelo Diretor do CRI de Oftalmologia (Anexo 1) e pelo Diretor do Serviço de ORL (Anexo 2).
(…)”.
72. Num dos documentos anexos, relativo à situação da utente M.F., lê-se ainda o seguinte:
“(…)
De análise documental fornecida confirmou-se os pontos 47; 48; 49 e 50.
Não se conhecem, nem são referidos nos documentos anexos, razões para tão dilatado prazo de resposta da reclamação como é referido impediu, em tempo útil ou de hipotética utilidade o acesso a uma outra opinião.
Como se refere no ponto 60 a legislação estatui um prazo de 10 dias úteis para a pronúncia da Administração sobre um requerimento solicitando acesso a documento administrativo que no caso do processo clínico uma instituição como o CHUC poderá facilmente não ser suficiente mesmo que o processo não esteja retido para avaliação noutro Serviço Clínico que não o demandado. O prazo referido no ponto 61 "excepcionalmente” pode ser prorrogado até ao período máximo de dois meses" que, de facto, foi ultrapassado.
Os factos decorridos e alvo de investigação reportam-se à época em que a Direcção e seu secretariado directo eram diferentes do actual pelo que não é possível aos actuais órgãos pronunciarem-se sobre as razões para o atrasado detectado e referido.
Tem-se feito um esforço suplementar para modificar encurtando os tempos de resposta às solicitações dos utentes. A dispersão dos polos do Serviço ORL do CHUC traz dificuldades acrescidas já que os pedidos são processados no polo HUC e podem ter que ser respondidos sobre documentos de outros poios, por profissionais não
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presentes nesses poios, onde as fontes documentais não estão presentes nomeadamente nos que não têm suporte informático.
A actual Direcção procedeu por iniciativa própria e espontânea ao levantamento de reclamações eventualmente não respondidas e está convencida de que não tem casos de incumprimento para lá dos prazos normais.
(…)”.
73. Cumpre analisar os elementos invocados na pronúncia do prestador, aferindo da suscetibilidade dos mesmos infirmarem ou alterarem a deliberação projetada.
74. Da pronúncia transcrita, o prestador reconhece as falhas e deficiências apontadas, não chegando, outrossim, a indicar as datas exatas da emissão e do envio do relatório médico ao utente J.L..
75. Em face do exposto, confirmam-se, em pleno, as conclusões constantes do projeto de deliberação da ERS.
76. Acresce que o prestador não demonstrou, tão-pouco tendo feito prova, estar a diligenciar pela adoção de procedimentos concretos em ordem ao cumprimento do projeto de deliberação de que foi notificado, apenas tendo manifestado a sua “(…)
intenção (…) para retificar as questões problemáticas aqui referidas”.
77. Assim se concluindo, pois, que a pronúncia do prestador não infirma nem altera o sentido do projeto de deliberação elaborado, mantendo-se a integral necessidade do mesmo.
VI. DECISÃO
78. Tudo visto e ponderado, o Conselho de Administração da ERS delibera, nos termos e para os efeitos do disposto nas alíneas a) e b) do artigo 19.º e na alínea a) do artigo 24.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, emitir uma instrução ao Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, E.P.E. no sentido de que este deve:
a) Garantir o acesso atempado à informação clínica dos utentes, quando por estes solicitada, adotando as medidas necessárias para emitir a resposta dentro dos prazos legalmente previstos no artigo 15.º da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto a pedidos de utentes para acesso a informação clínica;
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Mod.016_01 b) Informar da(s) data(s) exatas em que foram enviados os relatórios médicos
solicitados ao utente J. L., juntando documentos comprovativos;
c) Dar cumprimento imediato à presente instrução, bem como dar conhecimento à ERS, no prazo máximo de 30 dias após a notificação da presente deliberação, dos procedimentos adotados para o efeito.
79. A instrução ora emitida constitui decisão da ERS, sendo que a alínea b) do n.º 1 do artigo 61.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, configura como contraordenação punível, in casu com coima de 1000,00 EUR a 44 891,81 EUR, “[….] o desrespeito de norma ou de decisão da ERS que, no
exercício dos seus poderes regulamentares, de supervisão ou sancionatórios, determinem qualquer obrigação ou proibição, previstos nos artigos 14º, 16º, 17º, 19º, 20º, 22º e 23º.”.
Porto, 29 de março de 2017. O Conselho de Administração.
