CASO RELATIVO ÀS AÇÕES ARMADAS FRONTEIRIÇAS E TRANSFRONTEIRIÇAS (NICARÁGUA v. HONDURAS)
(1986-1992)
(COMPETÊNCIA DA CORTE E ADMISSIBILIDADE DA DEMANDA) Sentença de 20 de dezembro de 1988
Nessa sentença, proferida sobre o Caso Relativo às Ações Armadas Fronteiriças e Transfronteiriças (Nicarágua v. Honduras), a Corte declarou, por unanimidade, que tinha competência para conhecer do requerimento depositado pela Nicarágua e, por unanimidade, que o requerimento era admissível.
O texto completo do dispositivo da sentença da Corte está reproduzido abaixo: “A Corte,
1) Por unanimidade,
Declara que tem competência, conforme o artigo XXXI do Pacto de Bogotá, para conhecer do requerimento depositado pelo governo da República da Nicarágua em 28 de julho de 1986;
2) Por unanimidade,
Declara que o requerimento da Nicarágua é admissível.”
A composição da Corte era a seguinte: Presidente Ruda; Vice-Presidente Mbaye; Juízes Lachs, Elias, Oda, Ago, Schwebel, Sir Robert Jennings, Bedjaoui, Ni, Evensen, Tarassov, Guillaume e Shahabuddeen.
O Sr. Nagendra Singh, falecido subitamente em 11 de dezembro de 1988, participou de todas as fases do processo até o dia de sua morte.
Foram anexadas à decisão uma declaração do Juiz Lachs e opiniões individuais dos Juízes Oda, Schwebel e Shahabuddeen.
Processo e conclusões das partes (parágrafo 1º ao 15)
A Corte recapitulou, para começar, as diversas etapas do processo; recordou o objeto da controvérsia entre a Nicarágua e Honduras, a saber as atividades que grupos armados, agindo a partir de Honduras, se espalharam através da fronteira entre Honduras e Nicarágua e sobre o território nicaragüense. Sobre a proposta de Honduras, aceita pela Nicarágua, a fase atual do processo é consagrada, conforme a decisão da Corte de 22 de outubro de 1986, unicamente às questões da competência da Corte e da admissibilidade do requerimento.
Ônus da prova (parágrafo 16)
I. - A questão da competência da Corte para conhecer da controvérsia (parágrafo 17 ao 48) A. - Os dois títulos de competência invocados (parágrafo 17 ao 27)
A Nicarágua se referiu, como base da competência da Corte,
“às disposições do artigo XXXI do Pacto de Bogotá e às declarações pelas quais a República da Nicarágua e a República de Honduras respectivamente aceitaram a jurisdição da Corte nas condições previstas no artigo 36, parágrafos 1º e 2º respectivamente, do Estatuto da Corte”.
“Conforme o parágrafo 2º do artigo 36 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, as Altas Partes contratantes, no que concerne a qualquer outro Estado americano, declaram reconhecer como obrigatória de pleno direito, e sem convenção especial, enquanto o presente Tratado permanecer em vigor, a jurisdição da Corte sobre qualquer controvérsia de ordem jurídica que surja entre elas e tendo por objeto”:
a) A interpretação de um tratado;
b) Qualquer questão de direito internacional;
c) A existência de qualquer fato que, se estabelecido, constituiria a violação de um compromisso internacional;
d) A natureza ou a extensão da reparação que decorre da ruptura de um compromisso internacional.”
A Nicarágua invocou como outra base de competência as declarações de aceitação da jurisdição obrigatória feitas pelas partes na aplicação do artigo 36 do Estatuto da Corte. A Nicarágua se considerou no direito de fundar a competência da Corte na declaração de 1960. Honduras sustentou que essa declaração foi modificada por uma declaração posterior, feita em 22 de maio de 1986, que foi remetida ao Secretário Geral da Organização das Nações Unidas antes da introdução do requerimento da Nicarágua.
Como as relações entre os Estados partes ao Pacto de Bogotá são regidas apenas por esse Pacto, a Corte pesquisou, primeiramente, se tem competência com base no artigo XXXI do Pacto.
B. - O Pacto de Bogotá (parágrafo 28 ao 47)
Honduras expôs em seu memorial que o Pacto não “fornece qualquer base de competência à Corte” e invocou, para tal efeito, duas exceções.
i) O artigo XXXI do Pacto de Bogotá (parágrafo 29 ao 41)
Primeiramente, para Honduras, quando um Estado-parte no Pacto faz uma declaração de aplicação do parágrafo 2º do artigo 36 do Estatuto, a extensão da competência da Corte em virtude do artigo XXXI do Pacto é determinada por essa declaração e, eventualmente, por qualquer reserva que nele figure. Isso porque qualquer modificação ou retirada de tal declaração, válida para a aplicação do parágrafo 2º do artigo 36 do Estatuto, o é igualmente para a aplicação do artigo XXXI.
Contudo Honduras apresentou duas interpretações sucessivas do artigo XXXI sustentando, de início, que este, para conferir competência à Corte, deve ser completado por uma declaração de aceitação da jurisdição obrigatória e, em seguida, que não tem necessariamente que ser assim completado, mas que pode sê-lo.
A Corte estimou que a primeira interpretação apresentada por Honduras, segundo a qual o artigo XXXI deve ser complementado por uma declaração, é incompatível com os próprios termos desse artigo. Quanto à segunda interpretação que propôs Honduras, a Corte observou que duas leituras do artigo XXXI foram apresentadas pelas partes: como uma disposição convencional dando competência à Corte conforme o parágrafo 1º do artigo 36 do Estatuto; e como uma declaração coletiva de aceitação da jurisdição obrigatória efetuada por aplicação do parágrafo 2º do mesmo artigo. Quanto a essa última interpretação, convém constatar que essa declaração foi incorporada ao Pacto de Bogotá, via artigo XXXI. Assim ela apenas poderia ser modificada segundo as regras fixadas pelo próprio Pacto. Todavia a Corte ressaltou que o artigo XXXI não busca em nenhum momento que o compromisso assumido pelas partes ao Pacto possa ser emendado por via de declaração unilateral feita ulteriormente por aplicação do Estatuto, e a menção do parágrafo 2º do artigo 36 do Estatuto não é suficiente por si só para produzir tal efeito.
Esse silêncio é ainda mais significativo porque o Pacto fixa com precisão as obrigações das partes. O compromisso que figura no artigo XXXI vale ratione materiae para as controvérsias enumeradas por esse texto. Ele concerne ratione personae aos Estados americanos partes ao Pacto. Permanece válida ratione
temporis enquanto esse instrumento continua em vigor entre esses Estados. Certas disposições do Tratado (artigos V, VI e VII) restringem, por outro lado, o alcance do compromisso feito pelas partes. O compromisso do artigo XXXI só pode ser limitado por via de reservas ao próprio Pacto, na aplicação do artigo LV do Pacto. Constitui um compromisso autônomo independente de qualquer outro compromisso que as partes possam ter realizado ou realizar remetendo ao Secretário Geral da Organização das Nações Unidas uma declaração de aceitação da jurisdição obrigatória conforme os parágrafos 2º e 4º do artigo 36 do Estatuto.
A leitura que a Corte fez, portanto, do artigo XXXI é confirmada pelos travaux préparatoires da Conferência de Bogotá. O texto que devia se tornar o artigo XXXI foi discutido quando da reunião de 27 de abril de 1948 da Comissão III da Conferência. Foi admitido que os Estados que desejassem, em suas relações com as outras partes ao Pacto, manter as reservas que figuravam nas suas declarações de aceitação da jurisdição obrigatória da Corte, deveriam reformulá-las como reservas ao Pacto. Essa interpretação não foi contestada em sessão plenária e o artigo XXXI foi adotado pela Conferência sem modificação sobre esse ponto. Ela corresponde, ainda, à prática seguida pelas partes ao Pacto desde 1948 que, em nenhum momento, estabeleceu nexo entre o artigo XXXI e as declarações de aceitação da jurisdição obrigatória feitas conforme os parágrafos 2º e 4º do artigo 36 do Estatuto.
Nessas condições, a Corte foi levada a constatar que o compromisso que figura no artigo XXXI do Pacto é independente das declarações de aceitação da jurisdição obrigatória efetuadas por aplicação do parágrafo 2º do artigo 36 do Estatuto. Portanto, a argumentação de Honduras concernente ao efeito das reservas à sua declaração de 1986 sobre o compromisso que fez no artigo XXXI do Pacto não pode ser aceita. ii) O artigo XXXlI do Pacto de Bogotá (parágrafo42 ao 47)
A segunda exceção de Honduras relativa à competência advém do artigo XXXII do Pacto de Bogotá, que se lê como segue:
“No momento em que o processo de conciliação estabelecido precedentemente, conforme esse Tratado ou pela vontade das partes, não chegar a uma solução e que essas referidas partes não concordarem por um processo arbitral, qualquer delas terá o direito de levar a questão perante a Corte Internacional de Justiça, na forma prescrita pelo artigo 40 de seu Estatuto. A competência da Corte permanecerá obrigatória, (conforme o parágrafo a) 1) do artigo 36 do mesmo Estatuto.”
Honduras sustentou que o artigo XXXI e o artigo XXXII são indissociáveis. O primeiro fixaria a extensão da competência da Corte; o segundo determinaria as condições para examinar a ação. Consequentemente, segundo Honduras, a Corte somente poderia examinar o caso em virtude do artigo XXXI se, conforme o artigo XXXII, a controvérsia tivesse sido previamente submetida à conciliação e se não tivesse sido combinado recorrer à arbitragem, condições que não foram observadas no caso em tela. A Nicarágua, por sua vez, estimou que o artigo XXXI e o artigo XXXII constituem duas disposições autônomas atribuindo, cada uma, competência à Corte nos casos que prevêem.
A interpretação do artigo XXXII apresentada por Honduras se confronta com a redação desse artigo. Com efeito, este não faz referência ao artigo XXXI. As partes extraem desse texto, em termos gerais, um direito de recorrer à Corte em caso de tentativa infrutífera de conciliação. Ademais resulta claramente do Pacto que os Estados americanos, ao elaborarem esse instrumento, pretenderam reforçar seus compromissos mútuos em matéria de solução judiciária. Encontra-se, também, confirmação nos travaux préparatoires da Conferência de Bogotá: a subcomissão, que havia elaborado o projeto, estimava que “o principal procedimento de solução pacífica das controvérsias entre os Estados americanos devia ser o processo judiciário perante a Corte Internacional de Justiça”. A interpretação de Honduras implicaria que a obrigação, em um primeiro momento certa e incondicional, que figura no artigo XXXI é, de fato, privada de qualquer conteúdo se, por uma razão ou por outra, a controvérsia não é submetida previamente à conciliação. Tal solução seria evidentemente contrária ao objeto e à finalidade do Pacto.
Em definitivo, o artigo XXXI e o artigo XXXII organizam duas vias distintas que permitem aceder à Corte. A primeira concerne aos casos nos quais a Corte pode ser requisitada diretamente; a segunda àquelas
nas quais as partes recorrem previamente à conciliação. No caso em tela, a Nicarágua invocou o artigo XXXI e não o artigo XXXII.
C. - Conclusão (parágrafo 48)
O artigo XXXI do Pacto de Bogotá confere, dessa forma, competência à Corte para conhecer da controvérsia que lhe foi submetida. Assim, não é necessário para a Corte se interrogar sobre a competência que poderia eventualmente ter em virtude das declarações de aceitação da jurisdição obrigatória feitas pela Nicarágua e por Honduras.
II - A questão da admissibilidade do requerimento da Nicarágua (parágrafo 49 ao 97)
Sobre a admissibilidade do requerimento da Nicarágua, quatro exceções foram levantadas por Honduras: duas de caráter geral e duas extraídas do Pacto de Bogotá.
De acordo com a primeira exceção de inadmissibilidade de Honduras (parágrafo 51 ao 54), o requerimento da Nicarágua é um requerimento “artificial, de inspiração política, do qual a Corte não poderia conhecer sem se contrapor ao seu caráter judiciário”. Quanto à pretensa inspiração política do processo, a Corte observou que não deve se interrogar sobre as motivações de ordem política que podem levar um Estado, em um dado momento ou em circunstâncias determinadas, a escolher a solução judiciária. A Corte não pôde também acatar o outro argumento de Honduras que acusa a Nicarágua de “dividir artificialmente e arbitrariamente o conflito geral que se desenvolve na América Central”. É incontestável que as questões submetidas à Corte poderiam ser consideradas como elementos de um problema regional mais amplo. Mas, como a Corte fez observar no caso do Pessoal Diplomático e Consular dos Estados Unidos em Teerã, “nenhuma disposição do Estatuto ou do Regulamento lhe proíbem de examinar um aspecto de uma controvérsia pela simples razão dessa controvérsia comportar outros aspectos, por mais importantes que sejam” (C.l.J. Recueil 1980, p. 19, parágrafo 36).
Em sua segunda exceção de inadmissibilidade (parágrafos 55 e 56), Honduras concluiu que o requerimento é “vago e que as alegações que ele contém não estão bem definidas”. A Corte constatou que o requerimento da Nicarágua preenche as condições que prevêem o Estatuto e o Regulamento da Corte, que exigem que um requerimento indique “o objeto da controvérsia”, enuncie “a natureza precisa da demanda” que nele é formulada e contenha uma “exposição sucinta dos fatos e meios sobre os quais essa demanda repousa”.
Por isso nenhuma das exceções de caráter geral opostas à admissibilidade do requerimento pôde ser acolhida.
A terceira exceção de Honduras (parágrafo 59 ao 76) repousa no artigo II do Pacto de Bogotá, assim redigido:
“As Altas Partes contratantes aceitam a obrigação de resolver as controvérsias internacionais com auxílio dos processos pacíficos regionais antes de recorrer ao Conselho de Segurança das Nações Unidas.
Por conseguinte, no caso de surgir, entre dois ou mais Estados signatários, uma controvérsia que, na opinião de uma das partes [na versão inglesa in the opinion of the parties, e na francesa de l’avis de l’une des parties], não puder ser resolvida por intermédio de negociações diretas seguindo vias diplomáticas comuns, as partes se comprometem a empregar os processos estabelecidos nesse Tratado sob a forma e nas condições previstas nos artigos seguintes, ou os processos especiais que, em sua opinião, lhes permitirão chegar a uma solução.”
As conclusões de Honduras relativas à aplicação do artigo II são as seguintes:
“A Nicarágua não mostrou que, na opinião das partes, a controvérsia não pode ser resolvida por via de negociações diretas, de forma que a Nicarágua não preencheu uma condição prévia essencial ao recurso
aos processos estabelecidos pelo Pacto de Bogotá, entre os quais figura o envio das controvérsias para a Corte Internacional de Justiça”.
Honduras sustentou que o recurso aos processos estabelecidos pelo Pacto é subordinado não somente à condição das duas partes entenderem que a controvérsia não pode ser resolvida por meio de negociações, mas também à condição delas terem “expresso” tal opinião.
A Corte ressaltou uma divergência entre os quatro textos (inglês, francês, espanhol e português) do artigo II do Pacto. No texto em francês é feita referência à opinião de uma das partes. Mas a Corte tomou como hipótese de trabalho a interpretação mais rigorosa, a saber que convém pesquisar se o “entendimento” das duas partes era de que não era possível resolver a controvérsia por intermédio de negociações. Para operar essa pesquisa, a Corte não se considerou segura pela simples afirmação de uma das partes de que entende que: a Corte, no exercício de sua função judiciária, deve estar livre para ter seu próprio entendimento sobre essa questão, com base em provas das quais dispõe.
O prazo para determinar sobre a admissibilidade de um requerimento começa a correr na data do seu depósito (cf. Sudoeste Africano, Exceções Preliminares, C.l.J. Recueil 1962, p. 344). No caso em tela, 28 de julho de 1986.
Para se assegurar da opinião das partes, a Corte deve analisar os eventos que sucederam em suas relações diplomáticas. Ela constatou que em 1981 e 1982 as partes tiveram trocas bilaterais de diferentes níveis e principalmente pelos Chefes de Estado. De uma maneira geral, a Nicarágua buscava um acordo bilateral, enquanto Honduras acenava quanto a dimensão regional do problema e insistia sobre uma abordagem multilateral. Isso conduziu Honduras, finalmente, a apresentar um plano de internacionalização que, por sua vez, levou a Nicarágua a formular sem sucesso contra-propostas. A Corte examinou, em seguida, o desenvolvimento do que ficou conhecido como processo de Contadora. Ela ressaltou que um “Acordo de Contadora para a Paz e a Cooperação na América Central” foi apresentado pelo grupo de Contadora aos Estados da América Central em 12 e 13 de setembro de 1985. Nenhum dos Estados da América Central aceitou inteiramente o projeto, mas as negociações prosseguiram sem êxito até junho de 1986.
A Corte deve se pronunciar sobre a natureza do procedimento e se interrogar se as negociações ocorridas durante o processo de Contadora poderiam ser vistas como negociações diretas seguindo as vias diplomáticas comuns no sentido do artigo II do Pacto. Se numerosas consultas e negociações ocorreram de 1983 a 1986, sob formas diversas, de um lado entre Estados centro-americanos e de outro entre esses Estados e aqueles pertencentes ao grupo de Contadora, elas foram organizadas e prosseguiram no plano da mediação à qual elas estavam subordinadas. O processo de Contadora nessa época constituía antes de tudo uma mediação na qual terceiros Estados, agindo por iniciativa própria, tentavam aproximar os pontos de vista dos Estados concernidos lhes fazendo proposições precisas.
Pelo fato da presença e da ação desses terceiros Estados, esse processo, que Honduras havia aceitado, se diferenciou profundamente das “negociações diretas seguindo as vias diplomáticas comuns”. Não entrava, pois, nas previsões correspondentes do artigo II do Pacto de Bogotá. Por outro lado, nenhuma outra negociação que responda às condições fixadas por esse texto foi apresentada em 28 de julho de 1986, data do depósito do requerimento da Nicarágua. Assim, Honduras não poderia sustentar de maneira plausível nessa data que a controvérsia que a opõe à Nicarágua, tal como definida no requerimento dessa última, poderia então ser resolvida por intermédio de negociações diretas seguindo as vias diplomáticas comuns.
A Corte estimou, por conseguinte, que as disposições do artigo II do Pacto de Bogotá invocadas por Honduras não constituem um obstáculo à admissibilidade do requerimento da Nicarágua.
A quarta exceção de Honduras quanto à admissibilidade do requerimento da Nicarágua (parágrafo 77 ao 94) é a seguinte:
“A Nicarágua tendo aceitado o processo de negociação de Contadora enquanto ‘processo especial’ no sentido do artigo II do Pacto de Bogotá lhe é proibido, tanto pelo artigo IV do Pacto, quanto pelas
considerações elementares de boa-fé, empreender um outro processo de solução pacífica, qualquer que seja, uma vez que o processo de Contadora não foi concluído; e esse prazo não tendo findado.”
O artigo IV do Pacto de Bogotá, sobre o qual Honduras se fundamentou, se lê como segue:
“Quando um dos procedimentos pacíficos for iniciado, seja em virtude de um acordo entre as partes, seja na execução do presente Tratado, ou de um Pacto anterior, não se poderá recorrer a nenhum outro antes da conclusão daquele que já se iniciou.”
As partes concordaram em reconhecer que o presente processo perante a Corte é um “processo pacífico” no sentido do Pacto de Bogotá e que, conseqüentemente, se um outro “processo pacífico” previsto pelo Pacto, qualquer que seja, foi iniciado e não esgotado, o processo perante a Corte foi proposto contrariamente ao artigo IV e deve ser, de fato, julgado inadmissível. A divergência de pontos de vista entre as partes trata sobre a questão de saber se o processo de Contadora é ou não um processo segundo o artigo IV. A questão de saber se o processo de Contadora pode ser considerado como um “processo especial” ou um “processo pacífico” no sentido dos artigos II e IV do Pacto não deveria ser dirimida se tal processo pudesse ser considerado como “esgotado” em 28 de julho de 1986, data do depósito do requerimento da Nicarágua.
Para fins do artigo IV do Pacto, nenhum ato formal é requisitado para que se possa concluir que um processo pacífico foi “esgotado”. Esse processo não deve necessariamente ter chegado em uma solução definitiva para que um novo processo possa ser iniciado. É suficiente que o processo inicial se encontre estagnado de forma que nem sua continuação nem sua retomada tenham sido procuradas na data em que um novo processo foi iniciado.
Para decidir no presente caso, a Corte retomou então o exame do processo de Contadora. Ela chegou à conclusão de que o processo de Contadora estava estagnado na data na qual a Nicarágua depositou seu requerimento. A situação permaneceu como tal até que o plano Arías foi apresentado em fevereiro de 1987 e que os cinco Estados da América Central aprovaram os acordos de Esquipulas II, lançando em agosto de 1987 o processo designado freqüentemente pelo nome de processo de Contadora-Esquipulas II.
A questão que se coloca é a de saber se esse último processo deveria ser visto como tendo assegurado a continuação do processo de Contadora sem interrupção, ou se em 28 de julho de 1986 tal processo inicial deveria ser considerado como tendo sido “esgotado” de acordo com o artigo IV do Pacto de Bogotá, e um processo de natureza diferente tendo, em seguida, sido iniciado. Essa questão é de importância crucial pois nessa última hipótese, e qualquer que tenha sido a natureza do processo inicial de Contadora com relação ao artigo IV, esse artigo não teria constituído um obstáculo à introdução de um procedimento perante a Corte nessa data.
A Corte observou a concordância da visão entre as partes a propósito da continuidade do processo de Contadora, e ressaltou que essa concordância não se estende à interpretação do termo “esgotado”, utilizado no artigo IV do Pacto. Considerou, contudo, que o processo de Contadora, tal como havia funcionado na primeira fase, é diferente do processo de Contadora-Esquipulas II, na segunda fase. Ele dele difere por seu objeto e sobretudo por sua natureza. Com efeito, e assim como foi explicado acima, o processo de Contadora constituía inicialmente uma mediação na qual o grupo de Contadora e o grupo de apoio tinham um papel determinante. Em contrapartida, no processo de Contadora-Esquipulas II, os Estados que constituem o grupo de Contadora tiveram um papel fundamentalmente diferente: os cinco países da América Central criaram um mecanismo de negociação multilateral autônomo no qual a intervenção do grupo de Contadora é limitada às tarefas fixadas na declaração de Esquipulas II e, aliás, desde esse momento, foram reduzidas. Por outro lado, convém ressaltar a existência de uma solução de continuidade de vários meses entre o fim do processo inicial de Contadora e o começo do processo de Contadora-Esquipulas II. Foi durante esse período que a Nicarágua depositou seu requerimento.
A Corte concluiu que os procedimentos empregados no processo de Contadora até 28 de julho de 1988, data do depósito do requerimento da Nicarágua, haviam sido “esgotados” nessa data, no sentido do
artigo IV do Pacto de Bogotá. Nessas condições, as conclusões de Honduras fundadas no artigo IV do Pacto devem ser rejeitadas e a Corte não teria que determinar, de um lado, se o processo de Contadora constituía um “processo especial” ou um “processo pacífico” para fins dos artigos II e IV do Pacto e, de outro, se tal processo tinha o mesmo objeto daquele que está em trâmite na Corte.
A Corte deve também examinar o argumento de Honduras que pretende que “considerações elementares de boa-fé” proíbem a Nicarágua de iniciar um outro processo de solução pacífica, qualquer que seja, enquanto o processo de Contadora não tiver chegado ao fim. Sobre isso a Corte considerou que os eventos de junho/julho de 1986 “esgotaram” o processo inicial, seja para os fins do artigo IV do Pacto seja com relação a qualquer outra obrigação de esgotar esse processo que poderia ter existido independentemente do Pacto.
A Corte ressaltou em sua conclusão, a partir dos termos utilizados no preâmbulo dos projetos sucessivos do Acordo de Contadora, que o grupo de Contadora não reclamou o papel exclusivo no processo que havia iniciado.
