5
V. II N. 4 DEZ. 00 pp. 5-24
1. Introdução
Mesmo tendo apresentado crescimento demográfico moderado nas décadas de 1980 e 1990, para o que contribuiu a crise econômica e a conseqüente perda de sua atratividade, as metrópoles brasileiras, em 1996, concentravam 46,1 milhões de pessoas ou 30% da população brasileira. Apesar da sua evidente importância populacional, produtiva e como pólos socioculturais de irradiação de mudanças, as metrópoles deixaram de ser unidades de planejamento, o que dificulta o estabelecimento de políticas que venham amenizar os impactos da reestruturação produtiva sobre o mercado de trabalho e sobre a incidência de pobreza nessas áreas.
Como é compreensível, a reestruturação e a modernização produtivas em curso 1 desde o final da década de 1980 têm impacto mais
acentuado sobre as metrópoles, pólos de concentração das atividades urbanas mais complexas e dinâmicas. Embora o plano de estabilização tenha permitido uma redução generalizada da pobreza no país, inclusive
As metrópoles brasileiras às vésperas
do terceiro milênio
*Sonia Rocha * *
* Paper apresentado durante a Urban 21, Rio de Janeiro, abril 2000.
** IPEA. Agradecimentos a Sabine Barbara Pabst e a Katia Namir M. Barros pela organização das informações.
1. Entende-se por reestruturação e modernização produtivas os processos que decorrem de estratégias redutoras de custo e de racionalização da produção, visando favorecer a empresa no mercado em que opera e reforçar suas vantagens comparativas com vistas à sua expansão em outros mercados. Essas estratégias envolvem introdução de novas tecnologias, desverticalização da produção, realocação de plantas, adoção de novas estratégias gerenciais. No que concerne especificamente ao fator trabalho, significa a promoção de ganhos de produtividade associada a melhorias tecnológicas e gerenciais, assim como à eliminação do trabalho morto. Esses fatores resultam na redução da demanda de trabalho por unidade produzida e a mudança na composição da demanda por trabalho em favor de mão-de-obra de nível de qualificação mais elevado. A esse respeito ver Dedecca, C. (1993).
6
nas regiões metropolitanas, onde a proporção de pobres declinou de 45% em 1993 para 31% em 1995, a intensidade do ajuste produtivo acelerou-se desde então, afetando de forma particularmente desfavorável o mercado de trabalho para aqueles com menor nível de qualificação. 2 De dezembro
de 1994 a dezembro de 1999 foram extintos 1,4 milhão de postos de trabalho para indivíduos com menos de quatro anos de escolaridade em seis metrópoles brasileiras. 3 Como efeito combinado da perda de postos de
trabalho e da queda do rendimento médio, o rendimento total dos trabalhadores com menos de quatro anos de escolaridade, que ainda representam cerca de ¼ da mão-de-obra metropolitana,4 caiu 12,3% no
último ano.5 Devido ao fato de que o trabalho é a principal fonte de renda
das pessoas e que os trabalhadores não qualificados estão sobre-representados dentre os pobres, a rapidez e a intensidade dessa evolução tendem a afetar adversamente a incidência de pobreza metropolitana. As situações locais são, no entanto, diferenciadas em função, por exemplo, de características produtivas locais e do grau de atratividade demográfica exercida em cada metrópole.
Este texto tem por objetivo fornecer um panorama da evolução das regiões metropolitanas brasileiras, no que tange à sua dinâmica de crescimento demográfico e à incidência de pobreza. A seção seguinte enfoca o contexto de forte crescimento populacional e urbanização em que as metrópoles foram criadas como unidades de planejamento, assim como a evolução ocorrida em termos demográficos e de incidência de pobreza de 1970 a 1990. A terceira seção trata dos impactos sobre as metrópoles da crise do início da década de 1990 e do plano de estabilização. A quarta seção discute alguns aspectos da interdependência entre evolução demográfica e comportamento do mercado de trabalho metropolitano no 2. Rocha (2001).
3. Metrópoles onde se realiza a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE.
4. Os trabalhadores com menos de quatro anos de escolaridade correspondiam a 35,6% do pessoal ocupado nas seis metrópoles em 1994, o que evidencia a celeridade do ajuste do mercado de trabalho no que concerne à exclusão de trabalhadores com baixo nível de qualificação. Para uma análise da evolução do emprego por nível de escolaridade do trabalhador, ver Rocha (2001).
7 período mais recente. A conclusão destaca a dificuldade de evitar o
agravamento da pobreza metropolitana em face do ajuste estrutural e da ausência de um arcabouço institucional voltado para coordenação de políticas no âmbito dessas unidades espaciais.
A pobreza será tratada aqui como insuficiência de renda, privilegiando como indicador a proporção de pobres. Foram utilizados como linhas de pobreza valores diferenciados para cada uma das nove regiões metropolitanas, assim como para quatorze outras áreas urbanas e rurais do país. São definidos como pobres os indivíduos cuja a renda familiar per capita se situe abaixo da linha de pobreza. 6
2. Metropolização e pobreza: uma breve retrospectiva
Quando, no final da década de 1960, foram definidas e delimitadas as regiões metropolitanas brasileiras, o objetivo era o de criar unidades espaciais que pudessem ser entendidas na especificidade de suas funções urbanas e monitoradas com atenção especial devido à sua crescente importância populacional, socioeconômica e política. O rápido processo de urbanização por que passava o país, aliado ao adensamento demográfico em determinadas áreas, tornava evidente a necessidade de planejamento para resolver de forma integrada problemas comuns de conjuntos de unidades político-adminstrativas com personalidade própria, mas fortemente interdependentes. Previa-se que, se o crescimento populacional prosseguisse sem medidas de intervenção eficazes, havia o risco de serem gerados problemas incontornáveis de congestão de tráfego, poluição do ar, falta de água ou de espaço.7
A criação das nove regiões metropolitanas pelo IBGE foi o passo inicial para a obtenção de informações estatísticas relativas a essas unidades. Como resultado, as metrópoles foram já constituídas como unidades espaciais com representatividade estatística na pesquisa domiciliar por amostragem a PNAD , criada no final da década de 1960, além de 6. Para a metodologia de construção das linhas de pobreza, ver Rocha (1997). Valores dos parâmetros relativos às regiões metropolitanas em setembro de 1998 são apresentadas no Anexo I.
8
serem objeto de tabulações específicas no plano de divulgação de dados do Censo Demográfico de 1970. A disponibilidade de informações forneceu o embasamento indispensável para estudo e tomada de decisões, de modo que as regiões metropolitanas passaram a ser objeto de ação prioritária de organismos que tiveram importância vital no sistema de planejamento do governo federal na década de 1970.8
Essa mobilização em torno da questão metropolitana se deu quando o crescimento demográfico brasileiro atingia o seu ápice na década de 1970, que correspondeu também ao ritmo mais forte de metropolização: o conjunto das metrópoles, que concentravam 17% da população brasileira em 1950, já eram responsáveis por 29%, em 1980.
Ao forte crescimento populacional também correspondeu o empobrecimento relativo, uma vez que parte dos grandes contingentes de migrantes afluindo às metrópoles era formado por pobres rurais, os quais se transformavam em pobres metropolitanos. A feição da pobreza no Brasil mudava da mesma forma que mudava o país, que deixava de ser rural para ser urbano, principalmente metropolitano. Em consequência, falou-se de metropolização da pobreza,9 na medida em que parcela crescente dos
pobres brasileiros passava a se concentrar nas metrópoles. No entanto, isto ocorria paralelamente a uma drástica redução da incidência de pobreza, que se deu em todo o país, associada às elevadas taxas de crescimento do produto. Neste contexto, a redução da pobreza nas áreas rurais, onde, desde 1970 havia decréscimo da população,10 não foi surpreendente. No
entanto, só o dinamismo econômico excepcional tornou possível a redução da pobreza nas áreas metropolitanas, cuja população crescia à taxa de 3,8% ao ano na década de 1970. Na verdade, o crescimento populacional das metrópoles se explicava, em parte, pelo fato de elas se constituírem nos pólos dinâmicos da economia do país, sendo capazes de absorver, pelo menos do ponto vista da geração de renda, os contingentes de imigrantes. Inevitavelmente, esta evolução foi simultânea a um severo agravamento 8. Como é o caso do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) e do Banco Nacional da Habitação (BNH).
9. Tolosa (1991).
9 das condições de vida nas metrópoles, cuja infra-estrutura urbana esteve
pressionada ao limite pelo crescimento demográfico. Se do ponto de vida da renda todos ganharam, a década de setenta marca o ponto crítico em relação ao atendimento das necessidades básicas de serviços urbanos nas metrópoles. E, embora toda a população metropolitana fosse afetada em algum grau pelos déficits em termos de saneamento, transporte e outros serviços básicos, foram os pobres os mais prejudicados.
Tabela 1
População residente e taxas de crescimento - Brasil e estratos - 1970 a 1996
População residente (milhões) Taxa de 1970 1980 1991 1996 crescimento(D% a.a.) Nº % Nº % Nº % Nº % 70/80 80/91 91/96 Metropolitano 23,7 25,5 34,4 29,2 42,9 29,2 46,1 29,4 3,78 2,02 1,48 Urbano 28,4 30,5 45,6 38,6 68,1 46,4 77,0 49,0 4,86 3,72 2,47 Rural 41,1 44,1 38,0 32,2 35,8 24,4 34,0 21,6 -0,77 -0,53 -1,05 Brasil 93 100 118 100 146,8 100 157,1 100 2,39 2,01 1,36 Fonte: IBGE, Censo Demográfico 1991 e Contagem Populacional 1996.
A década de 1980 marca uma inflexão nas tendências demográficas e econômicas que se verificaram no Brasil no pós-guerra. Por um lado, houve uma queda forte da fecundidade, reduzindo o ritmo de crescimento demográfico do país, que passou de 2,4% a.a., na década de 1970, para 2,0% a.a. na de 1980. Embora esse fenômeno tenha ocorrido de forma generalizada, afetando todas as áreas, houve claramente mudança de eixo do crescimento urbano do país: observou-se expansão demográfica mais moderada nas metrópoles (2,0% a.a.), enquanto as cidades médias11
ganharam importância relativa em termos do crescimento urbano brasileiro (2,44% a.a.).12
Por outro lado, interrompeu-se a trajetória de crescimento contínuo do produto. A crise econômica do início da década de 1980, levou, pela 11. Cidades com população entre 100 mil e 500 mil habitantes em 1991.
12. O crescimento urbano não-metropolitano foi de 3,7% a.a. Estratos
10
primeira vez, à queda do PIB em 1981, o que se repetiu em 1983. A partir daí iniciou-se um processo de stop and go da atividade econômica, que resultou em crescimento pífio da renda per capita na década. Na verdade, a renda per capita declinou em 4,3%.
Tanto o declínio do crescimento demográfico como as condições econômicas desfavoráveis tiveram impactos diretos sobre as metrópoles. O processo de metropolização virtualmente cessou, no sentido de que a participação das metrópoles na população total do país ficou estável entre 1980 e 1991, em 29%, mantendo-se praticamente no mesmo patamar até hoje. Este resultado também se explica pela perda de atratividade das metrópoles aos migrantes, já que, como áreas de concentração dos setores econômicos mais modernos e dinâmicos, foram mais diretamente afetadas pela conjuntura econômica adversa da década de 1980.
Apesar do contexto demográfico favorável, a participação das metrópoles na pobreza nacional certamente aumentou, 13 o que constituiu,
no entanto, um fenômeno com raízes diversas daquele que tinha ocorrido anteriormente: sem pressão demográfica, a razão do empobrecimento na década de 1980 foi o comportamento relativamente mais adverso da evolução da renda nas metrópoles, inclusive no que concerne à sua componente distributiva. A metropolização da pobreza na década de 1980 se deu, portanto, na ausência de metropolização em geral, já que tanto o crescimento demográfico como o econômico ocorreram predo-minantemente em áreas urbanas não-metropolitanas.
Este quadro adverso do ponto de vista da renda foi em parte atenuado pela evolução favorável que se verificou nas metrópoles ao longo da década de 1980 no que tange à infra-estrutura urbana e à oferta de serviços públicos básicos. A melhoria nas condições de habitação e de acesso ao saneamento, eletricidade e educação são indubitáveis, inclusive para os mais pobres. Isto ocorreu apesar do desmantelamento dos sistemas de planejamento e financiamento do desenvolvimento urbano em nível federal, mas foi facilitado pela redução da pressão demográfica.
11
3. O início da década de 1990: os impactos da crise recessiva e do plano de estabilização
A oscilações econômicas conjunturais perduraram no início da década de 1990, com efeitos nitidamente negativos sobre as metrópoles, em particular em termos de empobrecimento. Na verdade, foi o aumento da pobreza metropolitana que afetou adversamente a evolução da proporção de pobres no país, já que ocorreram evoluções menos desfavoráveis nas áreas não-metropolitanas, urbanas e rurais (Tabela 2).
Tabela 2
Prop. Pobres Part. Prop. Pobres Part. Prop. Pobres Part.
(%) (mil) (%) (%) (mil) (%) (%) (mil) (%)
Metropolitano 41,4 17.579 28,7 45,1 19.764 31,6 31,2 14.102 28,7 Urbano 40,0 26.049 42,5 40,4 28.024 44,8 31,2 22.816 46,5 Rural 56,8 17.686 28,8 51,6 14.804 23,7 41,5 12.136 24,7 Brasil 44,2 61.313 100 44,1 62.593 100 33,2 49.053 100
Fonte: IBGE/PNAD (Tabulações Especiais)
1990 1993 1995
Evolução da Proporção e do Número de Pobres no Brasil, segundo Estratos de Residência - 1990, 1993 e 1995
Assim, a proporção de pobres nas áreas rurais continuou a se reduzir de forma consistente ao longo do período, para o que teria contribuído a evolução positiva do produto agrícola em 1991 (+2,8%) e em 1992 (+5,4%), justamente quando os demais setores de atividade se retraíam, levando à queda do PIB nacional e ao seu ponto mais baixo em 1992. É interessante observar que em 1993, quando ocorreu diminuição do produto agrícola (-1,2%), a pobreza rural continuou em queda. Tendo em vista a tendência de redução da pobreza rural que já se tinha verificado ao longo da década de 1980, apesar da conjuntura macroeconômica adversa, isto parece evidenciar a robustez da desruralização da pobreza.14
14. A proporção de pobres nas áreas rurais cai significativamente no Centro-Oeste (de 58,7% em 1990 para 41,4% em 1993) e no Sul (de 39,5% em 1990 para 25,4% em 1993), enquanto recua muito timidamente no Nordeste (de 69,4% em 1990 para 67,9% em 1993).
12
No estrato urbano, a incidência de pobreza medida pela proporção de pobres se manteve estável, o que certamente engloba situações muito diferenciadas segundo o tamanho urbano. Vale destacar que a manutenção do indicador de pobreza no patamar de 40% nas áreas urbanas não-metropolitanas ocorreu apesar da sua participação crescente no total da população brasileira. Isto evidencia que a diminuição de população rural foi essencialmente absorvida pelas cidades não-metropolitanas, sem, no entanto, causar seu empobrecimento.
Concomitantemente à melhoria das proporções de pobres nas áreas rurais e da estabilidade nas áreas urbanas, ocorreu agravamento nas áreas metropolitanas, o que é compatível com a natureza da crise recessiva. Como esperado, o impacto adverso mais intenso se deu na metrópole de São Paulo, ponto focal da reestruturação produtiva na indústria:15 a proporção
de pobres na metrópole paulista evoluiu de 33,6% em 1990 para 41,9% em 1993 (Tabela 3).16
Tabela 3
Metrópoles 1990 1993
Prop.(%) Prop.(%) Prop.(%) Pobres (mil) Part. (%)
Belém 39,00 41,87 29,81 275 1,95 Fortaleza 58,69 58,46 46,02 1.155 8,19 Recife 68,68 68,55 57,01 1.632 11,58 Salvador 51,94 58,99 50,82 1.301 9,22 Belo Horizonte 44,70 45,99 31,31 1.150 8,16 Rio de Janeiro 45,76 45,71 29,31 2.886 20,47 São Paulo 33,62 41,93 26,89 4.242 30,08 Curitiba 32,83 32,08 19,94 456 3,23 Porto Alegre 22,29 24,67 14,07 435 3,09 Brasília 38,77 46,32 33,10 569 4,04 TOTAL 41,37 45,12 31,16 14.102 100
Fonte: IBGE/PNAD (Tabulações Especiais)
1995 Evolução da Pobreza Metropolitana - 1990, 1993 e 1995
15. Trata-se da continuidade do processo de reversão da polarização industrial da área metropolitana de São Paulo. A respeito, ver Ferreira e Diniz (1995).
13 Na verdade, os impactos da crise em São Paulo foram tão severos
que transbordaram da metrópole, causando empobrecimento também na área urbana não-metropolitana daquele estado, cuja proporção de pobres atingiu 26,7% em 1993.17 Esta sensibilidade do estrato urbano paulista à
crise é reveladora de uma maior integração produtiva entre a metrópole e seu entorno urbano, resultando na maior difusão no estado dos impactos favoráveis ou desfavoráveis sobre a renda.
A crise recessiva do início da década atingiu o seu momento mais crítico no primeiro trimestre de 1993; em consequência, os resultados sobre a incidência de pobreza a partir da PNAD, para setembro daquele ano, já refletem o início da recuperação. O sucesso da estabilização do Plano Real, de julho de 1994, veio a dar novo alento à retomada econômica, resultando em um crescimento robusto de 6% do PIB naquele ano. Entre setembro de 1993 e setembro de 1995,18 o rendimento médio das pessoas de 10 anos
e mais apresentou um ganho em termos reais de 28%. É especialmente notável que esses ganhos se deram de maneira mais acentuada na base da distribuição, em detrimento das faixas de renda elevadas. Assim, no décimo mais baixo da distribuição, o rendimento médio real teve desempenho excepcional, dobrando de valor no período, passando de R$ 24 em 1993, para R$ 48 em 1995 (preços de setembro de 1995). No segundo décimo da distribuição, os ganhos também foram importantes, apresentando um aumento de 47% no mesmo período.
Essa evolução dos rendimentos teve, necessariamente, efeitos diretos sobre a redução da pobreza no período. A proporção de pobres no país apresentou uma redução forte, passando de 44,1% (62,6 milhões de pessoas) em 1993, para a 33,2% (49,0 milhões de pessoas) em 1995. O fenômeno foi geral, afetando todas os estratos e regiões, embora existam alguns aspectos a destacar (Tabela 2).
O primeiro aspecto se refere ao fato de que a redução dos níveis de pobreza se deu de forma mais acentuada nas metrópoles do que nos estratos 17. São Paulo urbano tinha sido, em 1990, a sub-área do país onde a incidência de pobreza era mais baixa em 1990 (21,3%).
18. Não foi realizada a PNAD 1994, de modo que as comparações intertemporais com base nesta pesquisa têm que ser feitas obrigatoriamente para o biênio 1993-1995.
14
urbano não-metropolitano e rural, contrariamente ao que tinha ocorrido entre 1990-1993. Na verdade, no período pós-estabilização, foi possível não só compensar o agravamento da pobreza do início da década, como atingir resultados significativamente melhores do que os de 1990.
Há, no entanto, alguns aspectos a observar quanto ao impacto da estabilização sobre as metrópoles (Tabela 3). Primeiramente, as proporções de pobres continuam mais elevadas nas metrópoles no Norte/Nordeste, mas com desempenhos diferenciados, relativamente mais favorável em Fortaleza e mais modesto em Salvador. A participação deste conjunto de quatro metrópoles no número total de pobres metropolitanos de fato aumentou no período, passando de 29% em 1993 para 34% em 1995, em função, principalmente, do impacto relativamente mais favorável da estabilização sobre as metrópoles mais modernizadas.
Os resultados de São Paulo e Rio de Janeiro merecem destaque especial devido à posição dessas metrópoles como primazes, concentrando mais da metade da população e dos pobres metropolitanos. 19 Na verdade,
trata-se de trajetórias bastante distintas. O Rio de Janeiro, que tinha apresentado forte deterioração econômica e empobrecimento na década de 1980,20 mostrou redução paulatina da pobreza desde 1989,
independentemente da crise recessiva do início da década, para o que contribuiu o forte êxodo populacional (a população residente na metrópole teve crescimento anual de 0,7% entre 1991 e 1996).
São Paulo tinha sofrido, de forma mais aguda do que qualquer outra metrópole, os impactos da crise, tendo a proporção de pobres passado de 33,6% em 1990 para 41,9% em 1993.21 Em contrapartida, o vigor da
retomada é evidente, apesar da intensidade da reestruturação produtiva, alterando o desenho do mercado de trabalho e causando perdas significativas 19. São Paulo e Rio de Janeiro representam 56% da população e 53% dos pobres metropolitanos (Rocha, 1997).
20. A proporção de pobres na metrópole fluminense passou de 27,5% em 1981 para 33,1% em 1989.
21. Na verdade o descolamento entre aumento da produção e crescimento do emprego na indústria já ocorria em São Paulo desde 1988, não sendo, portanto, nem fruto da crise do início da década de 1990, nem do Plano Real.
15 de postos de trabalho na indústria. Essa sensibilidade aos ciclos de recessão
e retomada é especialmente notável em São Paulo,22 metrópole primaz por
excelência: a proporção de pobres caiu para 26,9% em 1995, apresentando, portanto, neste último ano, um progresso significativo em relação ao resultado obtido em 1990 (33,6%), apesar da intensidade do ajuste em curso.
4. O período pós-estabilização
As evidências mais recentes sobre o nível e a distribuição do rendimento no Brasil indicam que a redução da pobreza ocorrida após o plano de estabilização se esgotou. Os resultados para os anos de 1996, 1997 e 1998 mostram que a proporção de pobres no país se manteve em torno de 34%, o que resulta de trajetórias espacialmente diferenciadas, como a redução sustentada da pobreza urbana e rural, acompanhada de alguma deterioração nas metrópoles23 (Anexo 2).
O resultado relativamente adverso do estrato metropolitano resulta de evoluções de intensidade e sentido diferenciados nas nove metrópoles, mas, devido ao peso relativo da metrópole paulista, tem sido afetado desfavoravelmente pelo seu forte ajuste produtivo e aumento da incidência de pobreza após 1995 (Tabela 4). Em contrapartida, Salvador e Fortaleza têm apresentado evolução moderada mas sustentada de redução da pobreza no período pós-real, a partir de proporções muito elevadas, típicas das metrópoles do NorteNordeste. Os dados relativos a Recife devem ser analisados com cuidado, na medida que a metrópole de fato claramente ultrapassou os limites oficiais da região metropolitana. Assim, os resultados que mostram a estabilidade da pobreza no período pós-real estão ignorando a evolução ocorrida no entorno da metrópole. Curitiba e Porto Alegre apresentam oscilações anuais da proporção de pobres, mas com tendência ascendente. Seus indicadores de pobreza são os mais baixos no conjunto das regiões metropolitanas, como tem ocorrido desde de 1990, cabendo 22. O vigor da retomada em São Paulo fica evidente pela evolução da massa salarial. Em 1995, a massa salarial da metrópole paulista já correspondia a 55% da relativa ao conjunto de seis metrópoles, uma evolução favorável em relação ao resultado em 1992 (52%), apesar do quadro adverso da ocupação.
16
observar o distanciamento crescente entre Curitiba e São Paulo, que tinham incidências bem próximas em 1990.
Tabela 4
Metrópoles 1996 1997
Prop.(%) Prop.(%) Prop.(%) Pobres (mil) Part. (%)
Belém 36,66 35,56 35,45 331 2,11 Fortaleza 46,21 45,42 44,43 1.179 7,52 Recife 56,25 57,79 57,65 1.654 10,55 Salvador 50,69 48,59 45,46 1.205 7,68 Belo Horizonte 33,31 29,71 35,12 1.344 8,57 Rio de Janeiro 31,04 30,40 29,75 2.954 18,84 São Paulo 29,68 32,09 32,96 5.291 33,75 Curitiba 17,37 21,17 21,98 536 3,42 Porto Alegre 15,11 14,43 15,55 502 3,20 Brasília 36,48 32,81 36,04 683 4,36 TOTAL 32,65 33,18 33,74 15.679 100
Fonte: IBGE/PNAD (Tabulações Especiais)
Evolução da Pobreza Metropolitana - 1996, 1997 e 1998 1998
Naturalmente a evolução da pobreza em geral, e da metropolitana em particular, está estreitamente vinculada à dinâmica produtiva e a seus efeitos sobre o comportamento do mercado de trabalho. No entanto, o que ocorre nas metrópoles tem maior visibilidade nacional, resultando, em espaços sem fronteiras, em movimentos populacionais que acabam por afetar a incidência de pobreza. Neste sentido, é interessante examinar alguns aspectos da dinâmica populacional nas metrópoles no período pós-Real e especular a respeito de seus rebatimentos sobre variáveis de mercado de trabalho, de modo a considerar uma vertente de fatores explicativos da evolução da pobreza recente nas metrópoles.
Dentre as seis metrópoles investigadas pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE), Belo Horizonte e Salvador foram as que tiveram maior crescimento da população em idade ativa (PIA, 15 anos e mais) no período. Este contingente cresceu a taxas médias anuais de 3,3% e 3,1% respectivamente, ritmo bastante superior ao verificado nas demais metrópoles, o que indica a atratividade populacional maior de Belo Horizonte e Salvador (Tabela 5).24
17 Esta atratividade parece justificada, à medida que, em ambos os
casos, ocorreu criação relativamente forte de postos de trabalho, em média 1,8% a.a., enquanto a taxa média para as metrópoles investigadas se situou em 1,1% a.a.. Em ambos em casos, porém, o dinamismo do mercado de trabalho foi incapaz de absorver totalmente o crescimento da PEA, o que resultou em aumento da taxa de desemprego, como em todas as metrópoles. Em Salvador, onde a taxa de desemprego já era a mais elevada dentre as seis metrópoles em 1994 (5,82%), a atratividade da metrópole contribuiu para que conservasse esta posição, chegando a 9,34% em dezembro de 1999. É importante destacar, no entanto, que esta evolução ocorreu concomitantemente à redução da incidência de pobreza. Isto se explica em parte pela melhoria do rendimento médio (+ 10,2%), que, combinado ao aumento do número de ocupados, levou ao acréscimo de 19% da massa salarial em Salvador no período de cinco anos.
Em Belo Horizonte, a atratividade populacional maior teve respaldo no fato de ter sido esta a metrópole a se beneficiar mais diretamente da reestruturação produtiva e da realocação industrial, iniciadas na década de 1980,25 o que deu condições para que ocorressem ganhos relativos em
Tabela 5
PIA PEA Pop. Ocupada Pop. Desocupada
Recife 2,20 1,93 1,42 11,80 Salvador 3,14 2,49 1,71 12,66 Belo Horizonte 3,31 2,74 1,87 22,48 Rio de Janeiro 1,45 0,53 0,15 11,49 São Paulo 2,53 2,03 1,41 14,79 Porto Alegre 2,41 2,01 1,29 18,99 TOTAL 2,26 1,69 1,11 14,99
Fonte: IBGE/PME Dez/94, Dez/99.
N.B.: População em Idade Ativa (15 anos ou mais)
Evolução Demográfica e da Ocupação no Mercado de Trabalho entre 1994 e 1999 (Variação % a.a. da PIA, PEA, Pop. Ocupada e Desocupada)
25. Belo Horizonte foi a aglomeração industrial que, juntamente com Curitiba, apresentou maior crescimento do emprego industrial no período 1980/1991, quando ocorria redução do emprego industrial em São Paulo. Em 1991, a escala atingida pelo pólo industrial de Belo Horizonte em termos de empregos era, porém, bem superior ao de Curitiba, 173 mil e 127 mil respectivamente (Diniz, 1996).
18
termos de criação de postos de trabalho e aumento do rendimento médio mesmo antes da estabilização.26 Com um bom desempenho na expansão
da ocupação imediatamente após o Plano Real, ficando atrás apenas de São Paulo, Belo Horizonte, sofreu o maior impacto adverso da inflexão das rendas a partir de 1997. No final de 1999, já se observava redução do rendimento médio e um aumento apenas modesto da massa salarial em relação a dezembro de 1994.27
As duas metrópoles primazes, Rio de Janeiro e São Paulo, apresentam situações distintas no que concerne às dinâmicas demográfica e econômica, assim como aos seus impactos sobre a incidência de pobreza. No Rio de Janeiro ocorreram taxas de crescimento bem modestas para as variáveis demográficas e de mercado de trabalho analisadas: além da população de 15 anos aumentar apenas 1,4% a.a., ela apresenta o maior diferencial em relação à PEA, que cresce à taxa de 0,5% a.a., significando portanto pouca pressão sobre o mercado de trabalho. Assim, embora praticamente não haja criação de novos postos de trabalho o crescimento da população ocupada foi de apenas 0,15% a.a. , a taxa de desemprego se mantêm como a menor dentre as verificadas nas regiões metropolitanas. Esta estagnação não tem resultado em empobrecimento, já que verificou-se uma virtual estabilidade do indicador de proporção de pobres. Isto verificou-se justifica, sob o ângulo do mercado de trabalho, pelo fato de que o sistema produtivo do Rio de Janeiro é relativamente pouco especializado, com alta concentração de atividades terciárias para trabalhadores não-qualificados, às quais está associado rendimento médio baixo. Assim, a nova onda de modernização produtiva no período pós-real, que significou redução de postos de trabalho paralelamente à queda dos rendimentos, vem afetando de forma mais moderada os contingentes de trabalhadores menos qualificados do Rio de Janeiro, dentre os quais se situam muitos dos pobres: a massa salarial para os trabalhadores com menos de quatro anos de escolaridade caiu 19% no Rio de janeiro desde 1995,28 uma queda forte
26. Janeiro/Julho de 1994.
27. Os dados de rendimento médio e massa salarial ao final de 1999 referem-se a novembro, último dado disponível no momento da redação desta nota.
19 mas bastante mais moderada do que a verificada em São Paulo (32%) (Rocha,
2001). A combinação da baixa atratividade demográfica e das características tradicionais do mercado de trabalho permitiram que, em face de uma conjuntura geralmente adversa, não ocorresse empobrecimento no Rio de Janeiro até 1998.
São Paulo, apesar da intensidade do ajuste produtivo e do ritmo conseqüentemente moderado de criação de postos de trabalho, continua a atrair população: o contingente de 15 anos e mais apresentou uma média anual de crescimento de 2,5% a.a.(Tabela 5). Como a PEA cresce a taxas relativamente elevadas, a taxa de desemprego também cresce e a situação torna-se crítica dado o tamanho absoluto do contingente de desempregados, mais de 500 mil trabalhadores em dezembro de 1999. Na medida em que há uma demanda crescente de postos de trabalho, ao mesmo tempo que os mecanismos de reestruturação excluem do mercado os trabalhadores menos qualificados tanto pela extinção de postos que requerem pouca qualificação, como pela criação de novos postos que necessitam de trabalhadores mais qualificados , o agravamento da incidência de pobreza não é surpreendente. A esse respeito é importante destacar a permanente atratividade de São Paulo aos migrantes mais pobres, que se deve em parte a três fatores. O primeiro é o fato de que as fortes ondas de migração do passado resultaram na criação de amplas redes de solidariedade que dão apoio aos recém-chegados. Por outro lado, dadas a disponibilidade de infra-estrutura urbana e a universalização de acesso aos serviços públicos básicos, as condições de vida na metrópole em São Paulo, para os pobres, são certamente superiores às que se verificam nas regiões menos desenvolvidas do país. Finalmente, vale a pena lembrar que, para a mão-de-obra menos qualificada 29 que permanece ocupada, o rendimento médio em São Paulo
era, em novembro de 1999, 51% superior ao verificado nas demais metrópoles, isto é, persiste uma vantagem relativa muito atraente da metrópole paulista, mesmo com o declínio do rendimento médio ocorrido desde 1996.
20
5. Conclusões e perspectivas
A acomodação dos indicadores de pobreza em um novo patamar após o forte impacto distributivo do plano de estabilização, encobre situações espacialmente diferenciadas. Quando se consideram estratos de residência, são as metrópoles em conjunto que apresentam a evolução mais desfavorável. Este resultado é efeito da evolução adversa em São Paulo e ,mais recentemente, em Belo Horizonte, que têm peso ponderável no agregado metropolitano, e que, pelo seu próprio dinamismo econômico, sofrem mais fortemente o impacto da reestruturação produtiva, ao mesmo tempo que continuam a exercer atração demográfica. Existem, no entanto, situações muito diferenciadas entre as metrópoles; assim, a redução moderada, mas sustentada, da incidência de pobreza em Salvador, Fortaleza e talvez mesmo no Recife, estaria indicando efeitos locais positivos da reestruturação produtiva e da realocação de atividades industriais.
Embora amortecida pela intermediação da família como unidade redistributiva do rendimento das pessoas, a incidência de pobreza se vincula necessariamente ao que ocorre especialmente em relação aos trabalhadores menos qualificados. No entanto, as condições no mercado de trabalho não refletem apenas a dinâmica produtiva local, mas são afetadas pela dinâmica demográfica. Neste sentido procurou-se mostrar que a atratividade demográfica diferenciada entre as metrópoles pode ser um fator relevante para compreender as trajetórias diversas da evolução da pobreza nas metrópoles brasileiras.
De qualquer modo, reduzir a pobreza metropolitana no atual contexto de ajuste do aparelho produtivo não é uma tarefa fácil. Apesar do ajuste estrutural iniciado no final da década de oitenta, significando redução de postos de trabalho, especialmente para a mão-de-obra menos qualificada, ainda há um longo caminho a percorrer. Trabalhadores com menos de quatro anos de escolaridade, que serão excluídos do mercado de trabalho, ainda representam hoje 25% da mão-de-obra metropolitana. A evolução da pobreza metropolitana estará sem dúvida relacionada à velocidade em que se der o ajuste quanto à exclusão destes trabalhadores, como daqueles com menos de oito anos de escolaridade que já vêm perdendo postos de trabalho celeremente na metrópole de São Paulo. Felizmente as evoluções
21 adversas do mercado de trabalho rebatem de forma amortecida sobre os
indicadores de pobreza, graças ao papel distributivo exercido pelas famílias onde convivem indivíduos com características diversas, em particular, com diferentes níveis de escolaridade, o que resulta em diferentes condições de inserção produtiva.
Genericamente, as receitas dos governos locais, tendo em vista reduzir a pobreza, são as já conhecidas: tentar minimizar as tendências macroeconômicas adversas, criando um ambiente atrativo para novas empresas, que significam novos postos de trabalho, geração de renda e aumento da arrecadação fiscal; garantir serviços públicos adequados, o que, além de ser um componente do ambiente atrativo, é essencial para reduzir os níveis de desigualdade entre famílias no presente e no futuro; racionalizar a administração pública de forma a tirar o máximo proveito de recursos escassos.
No entanto, o que ocorre localmente, em termos de evolução de mercado de trabalho e incidência de pobreza, é fortemente afetado por fatores macroeconômicos, especialmente nas metrópoles, fazendo com que as políticas locais possam apenas amortecer o impacto de tendências nacionais adversas. Ademais, a visibilidade do que se passa nas regiões metropolitanas e a polarização exercida por elas faz com que experiências locais bem sucedidas redundem em aumento da sua clientela, via maior atratividade para os migrantes, levando eventualmente a situações insustentáveis. Dadas as óbvias interdependências municipais no interior de cada metrópole, esta problemática pode apenas ser amenizada através da realização de parcerias entre municípios, recriando, pragmaticamente, unidades de planejamento que se mostrem operacionais para a solução de problemas setoriais específicos.
22
Regiões Metropolitanas Valor per capita (R$)
Belém 72,47 Fortaleza 84,69 Recife 121,15 Salvador 109,32 Belo Horizonte 103,37 Rio de Janeiro 125,85 São Paulo 156,02 Curitiba 98,81 Porto Alegre 76,75 Brasília 139,05 Fonte: Rocha (1997).
segundo as Regiões Metropolitanas em Setembro de 1998 Valor das Linhas de Pobreza,
Anexo 2
Prop. Pobres Part. Prop. Pobres Part. Prop. Pobres Part.
(%) (mil) (%) (%) (mil) (%) (%) (mil) (%)
Metropolitano 32,7 14.882 29,2 33,2 15.436 29,8 33,7 15.679 30,6 Urbano 31,5 23.568 46,3 31,3 23.896 46,1 30,1 23.362 45,6 Rural 43,4 12.490 24,5 42,8 12.504 24,1 41,6 12.241 23,9 Brasil 34,1 50.940 100 34,1 51.836 100 33,4 51.282 100
Fonte: IBGE/PNAD (Tabulações Especiais)
Evolução da Proporção, Número e Participação de Pobres no Brasil, segundo Estratos de Residência - 1996, 1997 e 1998
1996 1997 1998
23
Anexo 3
Regiões Metropolitanas Taxa de
Crescimento (a.a.) Recife População Residente 2.071.093 2.309.642 2,2 PEA 1.070.194 1.177.301 1,9 Ocupados 1.027.237 1.102.268 1,4 Desempregados 42.958 75.033 11,8 Taxa de Desemprego (%) 4,01 6,37 Taxa de Atividade (%) 51,67 50,97 Salvador População Residente 1.791.845 2.091.287 3,1 PEA 1.047.914 1.185.172 2,5 Ocupados 986.942 1.074.502 1,7 Desempregados 60.972 110.671 12,7 Taxa de Desemprego (%) 5,82 9,34 Taxa de Atividade (%) 58,48 56,67 Belo Horizonte População Residente 2.562.178 3.015.605 3,3 PEA 1.581.852 1.810.712 2,7 Ocupados 1.536.379 1.685.399 1,9 Desempregados 45.472 125.313 22,5 Taxa de Desemprego (%) 2,87 6,92 Taxa de Atividade (%) 61,74 60,04 Rio de Janeiro População Residente 7.540.120 8.101.267 1,4 PEA 4.250.131 4.364.824 0,5 Ocupados 4.134.990 4.166.522 0,2 Desempregados 115.141 198.303 11,5 Taxa de Desemprego (%) 2,71 4,54 Taxa de Atividade (%) 56,37 53,88 São Paulo População Residente 11.623.145 13.170.856 2,5 PEA 7.126.945 7.881.506 2,0 Ocupados 6.869.245 7.367.999 1,4 Desempregados 257.700 513.506 14,8 Taxa de Desemprego (%) 3,62 6,52 Taxa de Atividade (%) 61,32 59,84 Porto Alegre População Residente 2.256.232 2.541.773 2,4 PEA 1.383.256 1.528.105 2,0 Ocupados 1.342.788 1.431.587 1,3 Desempregados 40.468 96.518 19,0 Taxa de Desemprego (%) 2,93 6,32 Taxa de Atividade (%) 61,31 60,12 TOTAL População Residente 26.052.768 29.139.143 2,3 PEA 15.412.378 16.762.448 1,7 Ocupados 14.910.639 15.753.775 1,1 Desempregados 501.739 1.008.673 15,0 Taxa de Desemprego (%) 3,26 6,02 Taxa de Atividade (%) 59,16 57,53
Fonte: IBGE/PME, Dez/1994, 1999. Nota: População de 15 anos e mais (Habitante)
Estimativas das Variáveis para as Regiões Metropolitanas
24
Referências bibliográficas
DEDECCA, C. S. Flexibilidade produtiva e das relações de trabalho. Considerações sobre o caso brasileiro. Campinas: UNICAMP, Texto para Discussão nº 29, outubro de 1993.
DINIZ, C.C. Reestruturação econômica e impacto regional: O novo mapa da indústria brasileira, in Nova Economia 6(1), jul. 1996, pp. 77-104. GALVÃO, M.V.; FAISSOL, S.; LIMA, O.B.; ALMEIDA, E.M. Áreas de
pesquisa para a determinação de regiões metropolitanas, in Separata da Revista Brasileira de Geografia, 31(4), out./dez. 1969.
FERREIRA, AH.B., Diniz C.C. Convergência entre as rendas per capita estaduais no Brasil, in Revista de Economia Política, 4(60), out-dez. 1995, pp.38-55.
ROCHA, Sonia. A estabilidade da incidência de pobreza no Rio de Janeiro no período 1995-1999, in O mercado de trabalho do Rio de Janeiro, 4(7), fev. 2000.
____ Pobreza no Brasil. O que há de novo no limiar do século XXI?, in Economia, 2(1), jul. 2001.
____ Tendência evolutiva e características da pobreza no Rio de Janeiro, in Rio 97 O Mercado de Trabalho no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Prefeitura do Rio de Janeiro, maio 1997, pp.219-241. Publicado também como Texto para Discussão nº 536, IPEA/Dipes, dez. 1997, 18 pp.
____ Pobreza no Brasil As principais tendências da espacialização, in Economia e sociedade, n. 10, pp. 193-211, jun. 1998.
____ Do consumo observado à linha de pobreza, in Pesquisa e planejamento econômico, 27(2), 1997, pp. 313-352.
ROCHA, Sonia; TOLOSA, Hamilton. Núcleo-periferia metropolitana: diferenciais de renda e pobreza in Velloso e Albuquerque (orgs.), Pobreza e mobilidade social, São Paulo: Nobel, 1993, pp.137-171.
TOLOSA, Hamilton. Pobreza no Brasil: Uma avaliação dos anos oitenta, in Velloso, J.P.Reis (org.), A questão social no Brasil. São Paulo: Nobel, 1991, pp. 105-136.
