- Contencioso da União Europeia -

Universidade do Minho Escola de Direito

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- Contencioso da União Europeia -

Sophie Perez Fernandes pg 15093

Comentário ao Acórdão do Tribunal de Justiça

Peterbroeck, Van Campenhout & Cie SCS

contra Estado Belga,

de 14 de Dezembro de 1995

processo C-312/93

I. Introdução

Se cabe ao Tribunal de Justiça garantir o respeito e a aplicação e interpretação uniformes do Direito da União Europeia, a verdade é que, enquanto tribunais funcionalmente europeus, os tribunais nacionais também participam dessa missão de salvaguarda jurisdicional da ordem jurídica europeia. Os tribunais nacionais, nos feitos submetidos a julgamento e aplicando as regras processuais nacionais, são chamados a aplicar o Direito da União Europeia e a tutelar os direitos dele resultantes para os particulares. O acórdão Peterbroeck, de 14.12.1995, proferido no processo C-312/93, constitui uma peça fundamental da jurisprudência europeia relativa a esta articulação das normas processuais nacionais com as exigências do Direito da União Europeia e, em particular, formuladas pelo Tribunal de Justiça, em matéria de tutela jurisdicional efectiva dos direitos reconhecidos pela ordem jurídica europeia.

II. O litígio do processo principal e a questão prejudicial

No caso, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar-se, em sede de reenvio prejudicial, a propósito da interpretação do Direito da União Europeia relativamente ao poder do juiz nacional de apreciar oficiosamente a compatibilidade de uma norma de direito nacional com o Direito da União.

O litígio no processo principal opunha a Peterbroeck, Van Campenhout & Cie, sociedade de direito belga, ao Estado belga, a respeito da taxa de imposto aplicável sobre sociedades não residentes. No exercício de 1975, a administração tributária belga havia sujeito ao imposto sobre não residentes o rendimento que a Continentale & Britse Trust BV, sociedade de direito neerlandês, retirou como sócio comanditado da Peterbroeck, tendo a taxa de imposto sido fixada em 44,9%. Entendendo que o rendimento em causa devia ser tributado à taxa aplicável às sociedades residentes na Bélgica, ou seja, 42%, a Peterbroeck reclamou junto da administração tributária belga. Vendo as suas pretensões indeferidas, interpôs recurso junto do órgão jurisdicional de reenvio – a Cour d’Appel de Bruxelas.

Nos termos da legislação tributária belga aplicável, o recurso contra a tributação de um imposto está dividido em duas fases1. A primeira fase, de carácter administrativo, inicia-se com a apresentação de uma reclamação ao directeur regional des contributions directes competente, podendo o contribuinte invocar novos fundamentos em apoio da sua reclamação até o director tomar uma decisão. Da decisão deste o contribuinte pode recorrer junto da Cour d’Appel, iniciando-se uma segunda fase de carácter judicial. Nesta, o contribuinte também pode

1

Vide cons. 8 a 11, das Conclusões do Advogado-Geral Jacobs apresentadas a 4 de Maio de 1994. Ao abrigo do art. 60º, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o Tribunal de Justiça determinou a reabertura da fase oral do processo depois de ouvidas as conclusões do Advogado-Geral. A 15 de Junho de 1995, o Advogado-Geral Jacobs apresentou novas conclusões, não tendo alterado o seu posicionamento anterior.

apresentar novos fundamentos (ou seja, fundamentos não invocados na reclamação dirigida ao director nem oficiosamente apreciados por este) no prazo de 60 dias a contar da apresentação, pelo director, de cópia autenticada da decisão impugnada e dos documentos relativos ao litígio. Segundo jurisprudência constante, o esgotamento de tal prazo não só torna inadmissíveis novos fundamentos invocados pelo contribuinte, mas também impede a Cour d’Appel de os conhecer oficiosamente – o juiz nacional não pode conhecer oficiosamente dos fundamentos que o contribuinte já não pode alegar por ter expirado o prazo2.

Ora, no caso, a Peterbroeck fundamentou a sua pretensão nas disposições de uma Convenção destinada a evitar a dupla tributação celebrada entre a Bélgica e os Países Baixos, e no art. 52º, do T.CE (princípio da liberdade de estabelecimento) 34. O primeiro fundamento foi apresentado na fase administrativa mas rejeitado na fase judicial5. O segundo foi, pela primeira vez, deduzido na fase judicial e já depois de expirado aquele prazo de 60 dias6.

Surgiu, assim, a questão da compatibilidade desse mesmo prazo com o Direito da União Europeia. De facto, o decurso do prazo de 60 dias impedia que novos fundamentos baseados na violação do Direito da União Europeia (in casu, o art. 52º, do T.CE) fossem invocados pelo contribuinte e pudessem ser conhecidos oficiosamente pelo juiz nacional. Como observou o órgão jurisdicional de reenvio, “a aplicação destas normas processuais equivaleria a limitar o seu poder de verificar a compatibilidade da lei nacional com o direito comunitário (…)” (cons. 7). Por conta disso, a Cour d’Appel de Bruxelas pretendia do Tribunal de Justiça saber se o Direito da União Europeia se opunha à aplicação de uma norma processual nacional por força da qual o juiz nacional fica impedido de apreciar oficiosamente a compatibilidade de um acto de direito interno com uma disposição de Direito da União, quando esta não tenha sido invocada dentro de certo prazo pelo particular (cons. 10 e 11).

III. O juiz nacional e a efectividade do Direito da União Europeia

O princípio da União de Direito, deduzido jurisprudencialmente pelo Tribunal de Justiça desde o acórdão Os Verdes7, funciona simultaneamente como limite à actuação das instituições europeias e garantia dos direitos dos particulares afectados pelas disposições

2

A esta regra a jurisprudência belga reconhece algumas excepções. Como expõe o Advogado-Geral Jacobs nas suas conclusões, segundo jurisprudência da Cour de Cassation belga, “o contribuinte pode invocar, e a Cour d'Appel

suscitar oficiosamente, mesmo após terminar o prazo de 60 dias, a excepção relativa à caducidade do direito de exigir o imposto em causa e a relativa à força de caso julgado. O contribuinte pode igualmente invocar novos fundamentos que, por razões de força maior, estava impossibilitado de apresentar numa fase anterior do processo.”

(cons. 11). 3

Vide cons. 4 das Conclusões do Advogado-Geral. 4

Segundo a Peterbroeck, a aplicação, a uma sociedade com sede nos Países Baixos, de uma taxa de imposto (44.9%) mais elevada do que a que teria incidido sobre uma sociedade belga (42%) constituía um entrave à liberdade de estabelecimento – cons. 5 do Acórdão Peterbroeck.

5

Vide cons. 5 das Conclusões do Advogado-Geral.

6 _{Vide cons. 6 do acórdão Peterbroeck e cons. 6 das Conclusões do Advogado-Geral.} 7

europeias. Ora, numa União que se pretende de Direito como a União Europeia, a ordem jurídica por ela instituída não seria verdadeiramente eficaz se as respectivas normas não beneficiassem de um conjunto de mecanismos que garantissem o respeito que lhes é devido pelos seus destinatários – sejam as instituições europeias, os Estados-Membros ou os próprios particulares. Não dispondo a União Europeia de um aparelho jurisdicional difuso, caberá à administração da justiça nacional de cada Estado-Membro garantir, “em primeira instância”8, o respeito pela ordem jurídica europeia e a protecção dos direitos que a mesma reconhece aos particulares. É junto dos órgãos jurisdicionais nacionais e pela aplicação das regras processuais nacionais que os particulares podem fazer valer os seus direitos reconhecidos pela ordem jurídica europeia.

E assim se pronuncia o Tribunal de Justiça desde a década de 1970, nomeadamente desde os acórdãos Rewe9 e Comet10, e, no acórdão Peterbroeck, o Tribunal de Justiça mais não fez do que retomar essa sua jurisprudência, pronunciando-se mais especificamente sobre o princípio da efectividade do Direito da União Europeia.

Assim, no cons. 12 do acórdão, o Tribunal de Justiça retoma a sua jurisprudência segundo a qual, por força do princípio da lealdade europeia (art. 10º, do T.CE), “compete aos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros (…) assegurar a protecção jurídica que decorre, para os particulares, do efeito directo do direito comunitário”. Para tal, e “na falta de regulamentação comunitária na matéria, compete à ordem jurídica de cada Estado-Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e definir as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que, para os particulares, decorrem do efeito directo do direito comunitário”. Nisto consiste a autonomia processual e institucional reconhecida aos Estados-Membros: na ausência de normas processuais europeias uniformes, cabe aos Estados-Membros determinar, de acordo com o seu direito interno, quais os órgãos jurisdicionais nacionais e quais as modalidades processuais aplicáveis em ordem a assegurar a protecção efectiva dos direitos que a ordem jurídica europeia reconhece aos particulares.

Tal autonomia não é, contudo, ilimitada. O Tribunal de Justiça viu-se progressivamente obrigado a desenhar alguns limites à autonomia processual dos Estados-Membros – e fê-lo, entre muitos outros, no acórdão Peterbroeck. Neste acórdão, assim como de forma constante na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça coloca a seguinte ressalva àquela autonomia: as modalidades processuais nacionais aplicáveis em ordem a garantir, a nível interno, a protecção dos direitos reconhecidos pela ordem jurídica europeia, “não podem ser menos favoráveis do que as respeitantes a acções judiciais similares de natureza interna (princípio da equivalência),

8

A expressão é, aqui, empregue sem qualquer conotação de hierarquia entre o Tribunal de Justiça e os tribunais nacionais, sendo apenas utilizada para traduzir a ideia de que cabe aos tribunais nacionais garantir, imediatamente junto dos particulares, a protecção dos direitos para eles decorrentes das disposições europeias – muito por conta das condições particularmente restritas de acesso por parte dos particulares aos tribunais organicamente europeus. 9 _{Acórdão Rewe, de 16.12.1976 (proc. 33/76).}

10

nem tornar impossível na prática ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade)” (cons. 12).

Em particular, quanto à compatibilidade de uma norma processual nacional com o princípio da efectividade, o Tribunal de Justiça precisou no acórdão Peterbroeck a necessidade de analisar a norma no contexto do processo nacional, considerado no seu todo, assim como a sua localização dentro do sistema jurídico-processual nacional. Assim se pronunciou o Tribunal de Justiça: “Para a aplicação destes princípios, cada caso em que se ponha a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito comunitário deve ser analisado tendo em conta a colocação dessa disposição no conjunto do processo, a tramitação deste e as suas particularidades nas várias instâncias nacionais. Nesta perspectiva, há que tomar em consideração, se necessário, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como o da protecção dos direitos de defesa, o princípio da segurança jurídica e o da correcta tramitação do processo” (cons. 14).

E assim procedeu o Tribunal de Justiça na análise das disposições processuais belgas por força das quais o juiz nacional ficava impedido de apreciar oficiosamente a compatibilidade de um acto de direito interno com uma disposição europeia, quando a mesma não tivesse sido invocada pelo particular dentro de certo prazo. O Tribunal de Justiça não considerou aquele prazo de 60 dias “criticável em si” (cons. 16). Mas, atendendo às particularidades do processo em causa, concluiu pela incompatibilidade das disposições processuais nacionais que fixavam tal prazo com o princípio da efectividade (cons. 17 a 20), tendo, em última análise, afastado os argumentos fundados nos princípios da segurança jurídica ou da correcta tramitação do processo (cons. 20).

Conclui o Tribunal de Justiça que o Direito da União Europeia se opõe à aplicação de normas processuais nacionais pelas quais o juiz nacional fica impedido de “apreciar oficiosamente a compatibilidade de um acto de direito interno com uma disposição comunitária, quando esta última não tenha sido invocada dentro de um determinado prazo pelo particular” (cons. 21). Tal implica, in casu, a possibilidade de a Cour d’Appel de Bruxelas, contrariamente à solução para a qual apontavam as normas processuais nacionais aplicáveis, conhecer oficiosamente novos fundamentos baseados no Direito da União Europeia (nomeadamente, na violação do art. 52º, do T.CE), mesmo que não tivessem sido atempadamente invocados pela Peterbroeck.

Apesar da autonomia da ordem jurídica europeia relativamente às diferentes ordens jurídicas nacionais, a verdade é que ela não sobrevive, ela não se torna efectiva, sem a intervenção do juiz (e da administração) nacional – ao juiz nacional cabe garantir a eficácia interna (nacional) do Direito da União Europeia. E o juiz nacional desempenha essa sua missão europeia aplicando normas processuais nacionais – princípio da autonomia processual. Mas esta

autonomia não é total: o juiz nacional actua num espaço de “liberdade vigiada”11, devendo procurar conciliar as normas processuais nacionais com as exigências do Direito da União Europeia, exigências decorrentes dos princípios da equivalência e da efectividade. Assim, embora as regras processuais a aplicar sejam de direito interno, elas não podem, por força do princípio da efectividade, tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo Direito da União Europeia. Ora, do acórdão Peterbroeck resulta que, em nome do princípio da efectividade, a violação do Direito da União Europeia deve ser do conhecimento oficioso dos tribunais nacionais, independentemente de qualquer norma interna que estatua de forma diferente, a qual deverá ser afastada12.

Cabe, assim, ao juiz nacional, no âmbito das suas competências, garantir a plena eficácia do Direito da União Europeia, mesmo que tal signifique não aplicar disposições nacionais eventualmente desconformes. Se o direito processual nacional é de aplicação subsidiária em relação ao Direito da União Europeia, as normas processuais nacionais aplicáveis aos casos que relevem do Direito da União devem passar o “teste da efectividade”. Por conseguinte, deverá ser afastada pelo juiz nacional qualquer norma processual nacional que obstaculize a plena eficácia do Direito da União, como, por exemplo, a norma nacional que limite os poderes cognitivos do juiz nacional quando estiver em causa o Direito da União Europeia ou o impeça de formular questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça13.

Estando em causa o Direito da União Europeia, o juiz nacional despe a sua veste de juiz nacional e assume o seu papel de juiz europeu. Muito embora aplicando regras processuais nacionais, o juiz (então) europeu terá de atender às exigências decorrentes da ordem jurídica europeia na aplicação dessas mesmas normas. Tal poderá implicar, como no caso Peterbroeck, o afastamento de uma norma processual nacional e o consequente alargamento dos poderes cognitivos do juiz: este poderá conhecer, oficiosamente e para além do prazo fixado pelo direito processual nacional, novos fundamentos baseados no Direito da União Europeia, então que tal faculdade lhe está vedada quanto a novos fundamentos baseados no direito nacional.

O juiz nacional vê-se, assim, autorizado a adaptar, transformar ou afastar normas nacionais susceptíveis de dificultar ou impedir a plena eficácia da ordem jurídica europeia e a protecção dos direitos que esta reconhece aos particulares. Os poderes do juiz nacional resultam fortalecidos em nome da efectividade do Direito da União Europeia, podendo, reflexamente, contribuir para o fortalecimento dos poderes do juiz nacional também quando estejam em causa

11

A expressão é utilizada por MARCÍLIO FILHO a propósito da efectivação, junto dos órgãos jurisdicionais nacionais, da responsabilidade do Estado-legislador por violação do Direito da União Europeia, seguindo as orientações definidas na jurisprudência do Tribunal de Justiça – FILHO, Marcílio Toscano Franca – O silêncio eloqüente: omissão

do legislador e responsabilidade do Estado na Comunidade Européia e no Mercosul. Coimbra: Almedina, 2008, p.

286. 12

Neste sentido, vide GOMES, José Luís Caramelo – O Juiz Nacional e o Direito Comunitário. O exercício da

autoridade jurisdicional nacional na jurisprudência do Tribunal de Justiça da Comunidade Europeia. Coimbra:

Almedina, 2006, p. 153.

13 _{Assim decidiu o Tribunal de Justiça no acórdão Rheinmuehlen, 16.01.1974 (proc. 166/73), referido no cons. 13 do} acórdão Peterbroeck.

situações puramente internas, sem relevância para o Direito da União. Em ordem a evitar situações paradoxais em que, perante os órgãos jurisdicionais nacionais, os direitos dos particulares resultam mais bem protegidos por caírem no âmbito de aplicação de uma disposição europeia, do que os direitos dos particulares que apenas relevem para o direito nacional, as autoridades competentes dos Estados-Membros poderão ser tentadas em actuar no sentido de articular e aproximar as suas normas internas às exigências decorrentes do Direito da União Europeia e, em particular, da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Assim, por exemplo, numa situação como a do caso em apreço, a fixação de um prazo dentro do qual um particular pode alegar, em sede jurisdicional, novos fundamentos não conhecidos em prévia fase administrativa, sob pena de inadmissibilidade, deixaria de constituir simultaneamente um obstáculo ao conhecimento oficioso de novos fundamentos pelo juiz, independentemente de tais fundamentos se basearem no Direito da União Europeia ou no direito nacional.As diferenças de protecção do particular consoante estivesse em causa a violação do Direito da União Europeia ou a violação do direito interno tenderiam, assim, a esbater-se. As exigências impostas em nome da efectividade do Direito da União Europeia poderão contribuir, em último termo, já não para a protecção dos direitos reconhecidos aos particulares pela ordem jurídica europeia, mas para a protecção dos direitos reconhecidos aos particulares pelos próprios ordenamentos jurídicos internos dos Estados-Membros e, assim, para uma maior efectividade do próprio direito nacional.

Em todo o caso, e no estádio actual de construção do Direito da União Europeia, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, de que é exemplo o acórdão Peterbroeck aqui em análise, que, quando abrangidas pelo âmbito de aplicação de uma qualquer disposição europeia, diferente será a lógica de aplicação das disposições nacionais, sejam de direito processual como de direito material: estas deixam de obedecer a uma lógica estritamente nacional para assumir uma dimensão funcionalmente europeia – continuam nacionais quanto à fonte, mas passam a ser europeias quanto ao fim. Assim é por força do compromisso de cooperação leal assumido por cada um dos Estados-Membros envolvidos no processo de integração europeia: estes comprometem-se a garantir, no exercício das suas funções, legislativas, administrativas e jurisdicionais, a efectividade de uma ordem jurídica em cuja construção participam e da qual são também destinatários. Não é outro o sentido para o qual apontam os diversos corolários do princípio da lealdade europeia deduzidos pelo Tribunal de Justiça: os princípios do primado, do efeitos directo, da interpretação conforme, da responsabilidade do Estado por violação do Direito da União Europeia, não têm outro sentido senão o de garantir a plena eficácia da ordem jurídica europeia, em geral e, em concreto, nos feitos submetidos ao julgamento do juiz nacional.