UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA VLADIMIR THOMAZ DE AQUINO MALVESTIO
DESREGULAMENTAÇÃO NA AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRA
PALHOÇA 2018VLADIMIR THOMAZ DE AQUINO MALVESTIO
DESREGULAMENTAÇÃO NA AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRA
Monografia apresentada ao Curso de graduação em Ciências Aeronáuticas, da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel.
Orientador: Prof. Cléo Marcus Garcia , Msc. PALHOÇA 2018
VLADIMIR THOMAZ DE AQUINO MALVESTIO
DESREGULAMENTAÇÃO NA AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRA
Esta monografia foi julgada adequada à obtenção do título de Bacharel em Ciências Aeronáuticas e aprovada em sua forma final pelo Curso de Ciências Aeronáuticas, da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Palhoça, 21 de Junho de 2018 _____________________________________________ Orientador: Prof. Cléo Marcus Garcia , Msc.
______________________________________________ Profª. Drª. Conceição Aparecida Kindermann
Dedico este trabalho à minha família, pelos momentos de ausência.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus pela oportunidade de realizar mais esta conquista. Agradeço também à minha amada mãe,Neide, e a meu amado pai, Mário, pelo apoio e confiança em minhas decisões.
À minha amada esposa Andréa e meu amado filho Enzo, pelo incentivo e por entender os momentos nos quais estive ausente.
Agradeço ao meu orientador, pelo apoio e dedicação no desenvolvimento e conclusão deste trabalho,pelo qual serei eternamente grato.
“Quando tudo tiver parecendo ir contra você, lembre-se que o avião decola contra o vento, e não a favor dele”. (Henry Ford)
RESUMO
Esta pesquisa teve por objetivo demonstrar o processo de desregulamentação em suas fases, elencando benefícios e malefícios trazidos por esse processo. O trabalho caracteriza-se como uma pesquisa descritiva, com procedimentos bibliográfico e documental com dados obtidos por meio de livros, artigos, reportagens, regulamentos e leis. A abordagem utilizada foi qualitativa. A análise dos dados ocorreu por meio de gráficos e quadros, analisados de acordo com a fundamentação teórica. Conclui-se que o processo de desregulamentação no Brasil ocorreu por meio de fases, como na desregulamentação americana. A pesquisa conclui ainda que como vantagens as vantagens da desregulamentação foram a abertura do mercado para novas empresas, o livre comércio, a flexibilização e redução de tarifas, o controle privado da aviação e a contratação de funcionários. Em contrapartida, houve demissões por fechamento de empresas despreparadas para a competição mercadológica e ainda se tem problemas de infraestrutura. De um modo geral, o processo de desregulamentação representou um avanço no modelo de gestão aeronáutica.
Palavras-chave: Aviação. Desregulamentação. Tarifas. Aeroportos.
ABSTRACT
This research aimed to demonstrate the process of deregulation in its phases, listing the benefits and harms of the process. The study is characterized as an descriptive research, with bibliographic and documentary procedures, with data obtained at books, articles, reports, regulations and laws, in a qualitative approach. The data analysis was set in graphs and tables, according to the theoretical basis of the research. It was concluded that the process of deregulation in aviation demanded a lot of work and research by the authorities and a readjustment of the companies, which started to have free competition. It was aconcluded that the deregulation process in Brazil occurred through phases, as well as it ocurred in American deregulation. The research also concludes that advantages deregulation were the opening of the market for new companies, free trade, flexibilization and reduction of rates, private control of aviation and hiring of employees. On the other hand, there have been layoffs due to the closure of unprepared companies and there are still infrastructure problems. In general, the process of deregulation represented a step forward in the aeronautical management model. Keywords: Aviation. Deregulation. Rates. Airports.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 – Evolução da Regulamentação no Transporte Aéreo Brasileiro...13
Grafico 1 – Numero de Passageiros...15
Grafico 2 – Valor Médio das Tarifas Aéreas...15
Figura 1 – Hub da Delta Airlines...20
Gráfico 3 – Episódio de Entrada no Transporte Aéreo...24
LISTA DE SIGLAS ANAC Agência Nacional de Aviação Civil
BNDES Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social CAB. Civil AeronauticsBoard
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica CONAC Conselho de Aviação Civil
COTAER Comissão Técnica de Coordenação das Atividades Aéreas CRS Central Reservation System
DAC Departamento de Aviação Civil DoT Department of Transportation MF Ministério da Fazenda
SBDC Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência SDE Secretária de Direito Econômico
SEAE Secretária de Acompanhamento Econômico SITAR Sistema Integrado de Transporte Aéreo Regional VARIG Viação Aérea Rio Grande do Sul
VASP Viação Aérea São Paulo
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO...11 1.1 PROBLEMA DA PESQUISA ...16 1.2 OBJETIVOS...16 1.2.1 Objetivo geral...16 1.2.2 Objetivos específicos...16 1.3 JUSTIFICATIVA...17 1.4 METODOLOGIA...17
1.4.1 Natureza e tipo da pesquisa...17
1.4.2 Materiais e métodos...18
1.5 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO...18
2 A DESREGULAMENTAÇÃO AMERICANAE A DESREGULAMENTAÇÃO NO BRASIL...19
2.1 DESREGULAMENTAÇÃO AMERICANA...19
2.2 DESREGULAMENTAÇÃO NA REALIDADE BRASILEIRA...21
2.2.1 A Regra da regulamentação (intervenção estatal) nos anos 1950 a 1960...22
2.2.2 Regulação entre 1973 e 1986...23
2.2.3 Regulação aérea a partir de 1990: uma nova transformação da regulação...23
2.2.4 A Desregulamentação econômica e seus efeitos ...25
3 CONCLUSÃO... 28
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1 INTRODUÇÃO
Duas grandes reformas regulatórias marcaram o setor de transporte aéreo doméstico no Brasil desde os anos 1990, afirma Oliveira (2009). No período da “competição controlada”, a primeira reforma implicou “maior cerceamento de estrutura e conduta de mercado” (OLIVEIRA, 2007, p. 05). A aviação regional foi fomentada pela política pública que tratou a aviação a partir de “mecanismos de política industrial”, conforme aponta o autor.
A segunda grande reforma foi a chamada “Política de Flexibilização” da aviação comercial, introduzida no início da década de 1990, e que resultou na quase total desregulamentação do mercado . No decorrer destas quatro décadas de políticas governamentais para o setor , pode-se dizer que estes foram os dois marcos regulatórios mais notáveis , cujas características e conseqüências econô micas influenciam fortemente o debate com relação à regulação do setor ainda nos dias de hoje. (OLIVEIRA, 2007, p. 5).
Na primeira fase, então, a aviação teve o Estado como elemento regulador e que incidiu no desenho da estrututração de uma aviação que começava a despontar no país como mercado importante e meio de transporte progressivamente mais expressivo e relevante.
A presença do Estado representava muito representava intervenção direta, com participação nas incipientes empresas aéreas, como era o caso das empresas de transporte aéreo postal nos Estados Unidos e da Vasp no Brasil. Ainda, interferia na formação da infraestrutura básica do setor: construção de aeroportos, coordenação de controle de voos e outros aspectos do desenvolvimento físico. Além disso, representava intervenção indireta, nos moldes mais atuais e conhecidos de regulação, sob caráter político, econômico e de segurança[…]. (SILVA, 2013, p. 37-38).
Em outros termos, é possível dizer que o caráter político decorre do fato de o setor ser estratégico, de defesa interna, conforme aponta Silva (2013).
Considerando o plano econômico, notavelmente a regulação se dava de modo cíclico, em que períodos de intervenção expressiva eram seguidos por períodos de menor regulação. Para Silva (2013),
[…]controlava-se a entrada e a saída de empresas aéreas do mercado, os preços tarifários, eventuais descontos, as linhas aéreas a trafegar, os horários e espaços de pouso e decolagem nos aeroportos, as cidades atendidas, o número de concorrentes em determinada rota, de forma a impedir a competição ruinosa, além de criar subsídios públicos para a manutenção de determinadas companhias e rotas deficitárias[…]( SILVA, 2013, p.39)
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Na segurança, diminuir ou controlar os riscos era uma precupação. Daí que se focava a manutenção das aeronaves; a fiscalização tinha caráter permanente: era a “[…] mão de obra altamente especializada e também intensa supervisão sobre a infraestrutura de apoio ao voo, focando, por exemplo, a qualidade das pistas nos aeroportos é-o controle de tráfego aéreo” (SILVA,2013, p. 39)
Na segunda fase, no esteio das políticas públicas e da tendência mercadológica, a desregulamentação na aviação se impôs como posicionamento nas relações entre o Estado e o setor aéreo. No cenário internacional, mais especificamente nos Estados Unidos,
[...] o processo de mudança indicando o caminho da desregulação teve início em meados da década de 1970 (ao fim da Domestic Passenger Fare
Investigation), depois que o CAB implementou uma moratória sobre as
rotas, impedindo a entrada de qualquer novo concorrente e a expansão das rotas das empresas existentes, realçando a política regulatória. (SILVA, 2013, p. 148).
Na década de 1970, a pressão regulatória aumenta, mas a competição passa a ser buscada como forma de reduzir custos e perdas advindas de processos regulatórios. No Brasil, a desregulamentação se deu em um movimento iniciado nos Estados Unidos. O processo de desregulação do setor aéreo teve início em 1991, ano da realização do V CONAC, refletindo a tendência liberalizante que avançou em diversos países.
No entanto, no bojo das propostas liberais do início da década de 1990, a flexibilização no setor aéreo “[...] também contou com a participação de outros elementos, tal qual a experiência americana, como a forte pressão exercida pelas empresas atuantes, ansiosas pela ampliação de seus serviços para além de suas áreas de atuação e em linha de maior densidade de tráfego” (SILVA, 2013, p. 210).
Conforme o Quadro 1, nota-se que, na política econômica setorial, entre 1973 e 2003-2017, o movimento constitui-se de estabelecimento, remoção e retomada parcial da regulação, refletindo a influência de uma política de flexibilização regulatória, utilizada por outros países. O Brasil, adotando o mesmo processo, fez adaptações para o seu mercado.
A interferência macroeconômica foi ativa nos anos 1970, aumentando entre os anos 1980 e 1990 torna ausente a partir de 2001, o que se explica pelo controle do estado até o ano de 1992, quando ocorreu o início da política de flexibilização. Entre 1998 e 2001, influenciada pela instabilidade na taxa de câmbio e a desvalorização do Real perante o Dólar,a interferência macroeconômica voltou a ser ativa, sendo reduzida após 2001, quando “um acordo entre o DAC e o Ministério da Fazenda permitiu que a maioria dos mecanismos de
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regulação econômica que ainda persistiam no setor fosse removida com a interferência macroeconômica” (OLIVEIRA, 2016, p. 17).
Quadro 1 – Evolução da Regulamentação no Transporte Aéreo Brasileiro.
Fonte: Oliveira (2017).
Essas transformações refletem nas tarifas, pois o DAC começou a impor um preço de referência e findou por não mais impô-lo. O reajuste dos preços respondeu em momento intermediário à inflação e acabou por ser ausente nos anos 2000. A entrada de novas empresas, a competição e a infraestrutura também se transformam ao longo do tempo. O registro dos preços entre 1973-1992 foi ausente, pois o Estado regulamentava as tarifas, entre 1992-2001,e o DAC exigia que a empresa informasse qualquer variação de preços com
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antecedência. A partir de 2001 havia apenas um monitoramento dos preços. A banda tarifária no início foi ausente, sendo utilizada apenas entre 1986-1997, voltando a ser ausente a partir de 1998.
Conforme aponta a ANAC (2008), as empresas não respeitaram a aprovação dos níveis pelo governo, e isso fez com o que o Departamento de Aviação Civil tivesse dificuldades com a fiscalização de empresas que operavam no Brasil serviços regulares.
Como desdobramento,
[...] o então Departamento de Aviação Civil realizou no primeiro semestre de 1993 um seminário cujo objetivo foi ouvir , da comunidade ligada ao transporte aéreo , idéias e sugestões quanto à questão do estabe lecimento da tarifa para os serviços regulares de transporte aéreo , notadamente no segmento internacional , tendo em vista não apenas a conjuntura conturbada observada no mercado brasileiro , mas também a experiência vivida por outros países quando da adoção de políticas tarifárias mais flexíveis , com vistas a colher subsídios para a elaboração de políticas para o setor vigentes até então. (ANAC, 2008, p. 4).
Disso resultou a recomendação da implantação da banda tarifária. Essa, por sua vez, contribuiu para a
[...] eliminação da distância entre a tarifa aprovada e o preço de mercado . A aplicação do sistema de bandas visou estabelecer o desconto máximo a ser aplicado sobre as tarifas aéreas internacionais de passagem negociadas pelas companhias no fórum multilateral da IATA e aprovadas pelo Órgão Regulador .O que se observou , a partir dessa normativa , foi que a grande maioria das transportadoras que operam serviços internacionai s regulares passou a comercializar suas tarifas respeitando os patamares mínimos estabelecidos . (ANAC, 2008, p.4).
Com a entrada de novas empresas, competição e infraestrutura também se transformam ao longo do tempo. A competição entre as empresas ocasionou um aumento na oferta de assentos e um barateamento dos preços. Como consequência, ocorreu um aumento na demanda de passageiros, porém a infraestrutura aeroportuária não conseguiu suportar esse aumento sendo necessária uma nova política aeroportuária.
Como se pode perceber, houve um trabalho muito grande por parte das autoridades para a implementação de um sistema “não regulatório”, possibilitando a concorrência entre as empresas, bem como uma flexibilização dos preços das passagens, de modo a facilitar o acesso de pessoas que não tinham o meio de transporte aéreo como parte do seu cotidiano e cultura. No gráfico abaixo, percebe-se o impacto desse movimento no número de passagens aéreas no Brasil.
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Grafico 1 – Numero de Passageiros.
Fonte: notícias.r7.com
Conforme se percebe no Gráfico 1 acima, a partir de 2009, aumenta expressivamente a quantidade de passagens vendidas, impulsionada pela queda dos preços ocasionado pela liberdade tarifária. Segundo a reportagem, isso só foi possível devido à liberdade tarifária, a partir da qual as companhias aéreas aumentaram o controle sobre o gerenciamento de suas receitas e foi possível diferenciar preços, tornando o mercado da aviação mais competitivo.
Por sua vez, o valor médio das tarifas caiu, conforme apresenta o Gráfico 2, a seguir. No ano de 2008, especificamente, o valor das tarifas caem, o que expressa um aumento do número de passageiros ocasionado pela livre concorrência entre as empresas.
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Fonte: notícias.r7.com (2017)
Conforme é possível entender, o mercado nacional responde diretamente ao comportamento do mercado do transporte aéreo.
Em termos práticos , uma eventual redução de preços das tarifas aéreas
internacionais causada pela flexibilização das bandas tarifárias ora em vigor , poderá promover um aumento no fluxo de pessoas , negócios, comércio e serviços , o que induziria um aquecimento da atividade econômica entre os países , incentivando diversas atividades ligadas direta ou indiretamente ao turismo. (ANAC, 2007, p. 13). Em outros termos, o setor do transporte aéreo não é um sistema isolado, fechado, mas responde ao mercado nacional e internacional e afeta a dinâmica econômica do país. Considerando isso, este trabalho visa mostrar como foi o processo de desregulamentação na aviação nacional, bem como seus benefícios.
1.1 PROBLEMA DA PESQUISA
O problema de pesquisa é responder ao questionamento: quais foram os métodos usados no processo de desregulamentação da aviação e seus resultados?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
O Objetivo Geral da pesquisa é demonstrar o processo de desregulamentação em suas fases, elencando benefícios e malefícios trazidos por esse processo.
1.2.2 Objetivos Específicos
Descrever o processo de desregulamentação
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Avaliar os resultados obtidos após o processo de desregulamentação do Transporte Aéreo Brasileiro
1.3 JUSTIFICATIVA
O transporte aéreo sofreu várias e importantes mudanças nas últimas décadas- mudanças tecnológicas e regulamentares. Essas mudanças têm sido analisadas em estudos acadêmicos, sem, entretanto, estar esgotado o tema. Trazendo à discussão acadêmica mais informações – e de forma mais específica – sobre as mudanças regulamentares, é possível mostrar quais são os benefícios e/ou entraves e prejuízos para a aviação.
O trabalho aborda o processo de desregulamentação, identificando quais foram as fases desta, bem como os órgãos envolvidos e a participação destes no processo, mostrando os efeitos (positivos ou negativos) no modal aéreo de transporte de passageiros, especialmente quanto à competitividade entre empresas aéreas, tarifas e o acesso de novas pessoas a essa modalidade de transporte.
O público-alvo do trabalho será estudantes de aviação, pesquisadores e interessados no tema, de forma que se possa disponibilizar um arcabouço sólido que alimente novos estudos acadêmicos, o que será de grande valia para a comunidade científica interessada. Será utilizado como meio de pesquisa livros e materiais disponíveis online que subsidiem a validade das informações utilizadas.
1.4 METODOLOGIA
1.4.1 Natureza e tipo da pesquisa
A pesquisa caracteriza-se como pesquisadescritiva e se valeu de procedimentos bibliográficos e documentais. Foram utilizadas obras de referência, teses que abordaram o tema, artigos com estudos específicos, bem como informações em sites que validaram perspectivas sobre o tema. O procedimento metodológico foi documental e bibliográfico, foram buscadas informações de forma profunda e concreta na abordagem do tema da desregulamentação, e documentos foram utilizados ponderar perspectivas alcançadas.
A pesquisa descritivaaqui realizadaatende aos objetivos de “desenvolver hipóteses, aumentar a familiaridade do pesquisador com um ambiente, fato ou fenômeno, para
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a realização de uma pesquisa futura mais precisa ou modificar e classificar conceitos” (LAKATOS, 2003, p. 188).A abordagem da presente pesquisa é qualitativa por basear-se na realidade para fins de compreender uma situação única (RAUEN, 2002).
1.4.2 Materiais e métodos
Bibliográficos: Livros e teses que descrevam os processo de desregulamentação na aviação.
Documentais: documentos da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), reportagens sobre o assunto em jornais e revistas.
1.5 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
Este trabalho foi apresentado em capítulos que mostram como o objetivo foi alcançado.
No capítulo 1 temos a introdução que apresenta o problema da pesquisa, objetivos dividido em objetivo geral e específicos, justificativa, metodologia, natureza e tipo da pesquisa e materiais e métodos.
No capítulo 2 temos o referencial teórico, onde encontramos os dados da desregulamentação nos Estados Unidos e no Brasil que foram utilizados para fundamentar o trabalho,atingindo o objetivo geral.
No capítulo 3 temos a conclusão do trabalho apresentado as considerações finais mostrando que há outros temas a serem estudados e sugerindo uma nova pesquisa relacionada ao trabalho.
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2A DESREGULAMENTAÇÃO AMERICANAE A DESREGULAMENTAÇÃO NO BRASIL
2.1 DESREGULAMENTAÇÃO AMERICANA
Desde o início do funcionamento comercial, o setor aéreo norte-americano no final da década de 1920 – a princípio, com o serviço postal –, sempre foi um setor intensamente regulado, pelo menos até a década de 1970, especialmente no que tange ao controle de preços e barreira à entrada de companhias no setor (SILVA, 2013).
Conforme aponta o autor, em 1938, no cenário do New Deal, a indústria da aviação civil passou a ser regulada por legislação federal, com a criação do Civil AeronauticsBoard (CAB). O CAB tornou-se responsável não só pelo controle de preços, mas também pela estrutura de mercado, estipulando barreiras à entrada e à saída de companhias, estipulando rotas e suas frequências, bem como o número de companhias e a competição entre elas, quando possível.
A regulação econômica praticada pelo CAB estipulou, implicitamente, mecanismos de subsídio cruzado, de maneira que as rotas mais longas (invariavelmente mais rentáveis) sustentavam financeiramente rotas locais mais curtas, deficitárias. Todavia, tal política regulatória não necessariamente tinha conexão com os custos das companhias, razão pela qual não induzia a eficiências de redução de custos ou de maximização de lucros (SILVA, 2013). Tal desenho regulatório, além dos entraves para a competição das companhias nas rotas estabelecidas pelo CAB, praticamente eliminava os incentivos às companhias tendo em vista reduzir custos operacionais, a partir de uma melhor distribuição de suas malhas e inovar tecnologicamente (SILVA, 2013).
Além dos sindicatos, as empresas americanas sofreram fortemente com a desregulamentação de seu mercado, iniciada na segunda metade da década de 1970. O então presidente Jimmy Carter havia transformado a desregulamentação em uma das plataformas de seu governo, afirmando que o novo modelo daria às empresas aéreas autonomia para estipular suas rotas e horários de voos segundo suas conveniências. Até então, elas precisavam pedir autorização ao governo para definir sua malha (SILVA, 2013).
Como aponta Tilki (2012, s/p), a desregulamentação teve um impacto inicial que modificou a forma de aproveitamento de voos, que demandou maior gerenciamento de horários e conexões.
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Oprimeiro impacto da desregulamentação foi o desenvolvimento do sistema
Hub-and-Spoke, que tinha por objetivo tirar o melhor proveito da frota e
ajustar a oferta à demanda. Porém, o uso de aeroportos principais (Hub) e secundários (Spoke) exigia um completo e complexo gerenciamento do tráfego aéreo, pois havia uma concentração de voos chegando em horário determinado, os quais fariam conexões com demais voos da própria empresa (TILKI, 2012, s/p).
Na figura 1, tem-se a apresentação do sistema Hub-and-Spoke, da companhia
americana Delta Airlines.
Figura 1 – Hub da Delta Airlines
Fonte: Silva (2013).
O problema é que tanto as empresas aéreas como os centros de controle de tráfego aéreo não foram capazes de prover uma operação eficiente, conforme aponta Tilki (2012). Paralelamente, também motivado pela desregulamentação, houve um enorme aumento na demanda e na oferta de voos. Como resultado, o acréscimo na demanda, associado a um sistema ineficiente, levou ao início dos grandes atrasos. O auge desse problema aconteceu em 1997, quando os 33 maiores aeroportos dos EUA ultrapassaram a marca das 20.000 horas de atraso, que não ocorreu pela falta de infraestrutura ou elevadas tarifas:
[...] ironicamente, os problemas são ligados diretamente às empresas aéreas. Além de possuírem modelos de gestão ultrapassados, frotas antigas e excesso de concorrência, enfrentam entraves associados aos sindicatos dos pilotos, que são considerados extremamente conservadores e fechados, e também à desregulamentação sofrida pelo setor em 1978. (TILK,2012, s/p).
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Na primeira década de desregulamentação, estabelece-se um quadro desafiador, de turbulência financeira e de administração de pessoal.
O balanço da primeira década de desregulamentação (1978-88) incide em uma grande instabilidade, com geração de conflitos trabalhistas, greves e endividamentos progressivos. Esse quadro desencadeou um número recorde de falências, fusões e aquisições. O caos foi tão intenso que os benefícios da desregulamentação passaram a ser questionados até pelos seus principais defensores. [...] A ânsia por lucros em curto prazo, aliada às especulações de
Wall Street, resultou em fusões e aquisições que afetaram seriamente a
aviação comercial. Kahn afirmou na época que o governo Reagan aprovava todas as fusões sem nenhuma objeção, bastava fazer pedido junto ao DoT
(Department of Transportation). Na prática, algumas empresas aéreas
faliram, enquanto outras contraíram dívidas que duram até hoje e ainda são empecilho ao crescimento. (TILKI, 2012, s/p).
Nesse sentido, a desregulamentação representou um retrocesso no percurso de desenvolvimento da aviação nos EUA. Como se pode observar, a interferência do Estado, no caso dos EUA, resultou negativamente para o setor da aviação.
Outro problema sério na gestão Reagan foi a confrontação com os sindicatos. O mais conhecido foi a greve generalizada dos controladores de tráfego aéreo, que exigiam salários maiores e melhores condições de trabalho. O governo respondeu à paralisação com ameaça de demissão, caso os trabalhadores não voltassem aos seus postos em três dias. Praticamente 100% dos controladores perderam o emprego, aumentando ainda mais a instabilidade e gerando uma catástrofe no setor. Passageiros perderam voos, empresas aéreas foram obrigadas a reduzir as frotas e os custos dispararam. Muitas empresas se tornaram inviáveis e decretaram falência, deixando dívidas, prejudicando passageiros e tornando ainda mais arriscado o negócio do transporte aéreo (TILKI, 2012). Como se pode observar, a interferência do Estado, no caso dos EUA, resultou negativamente para o setor da aviação.
Por sua vez, a aviação brasileira sofria uma regulamentação por parte do governo e passou por desregulamentação a partir da década de 1990, instaurando-se, assim, fases diversas nessa modalidade de transporte, como apresentado a seguir.
2.2 DESREGULAMENTAÇÃO NA REALIDADE BRASILEIRA
No Brasil, a implementação dos marcos regulatórios de referência teve participação essencial não apenas das autoridades que formularam as políticas regulatórias (Conselho de Aviação Civil – CONAC e Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC), mas
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as autoridades que historicamente monitoravam o setor (Ministério da Fazenda – MF; Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC; Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, o Ministério do Turismo, dentre outros) também vivenciaram os desafios e responsabilidade parcial, conforme aponta Oliveira (2007).
2.2.1 A Regra da regulamentação (intervenção estatal) nos anos1950 a 1960
Após a chegada ao país, a fase seguinte da aviação civil doméstica no Brasil passou a contar com intensa intervenção estatal, resultado das CONACs (Conferências Nacionais da Aviação Civil).
O modelo de liberdade para constituição e permanência das empresas aéreas chegava ao fim. Sob o condicionamento do interesse público, o governo brasileiro estimulou fusões e estabeleceu um regime de competição controlada. Além disso, o Estado passou a regular fortemente a escolha da malha aérea – os trajetos de voos – e, também, a fixação de valores dos bilhetes (SILVA, 2013, p. 201).
Na década de 1960, o setor aéreo moldou-se – depois da falência de algumas empresas, fusões de outras e intervenções estatal – em torno de seis empresas, que dividiam rotas domésticas e internacionais, em uma configuração que permaneceria durante muitos anos, mesmo diante do novo desenvolvimento da aviação regional na década de 1970, conforme aponta Silva (2013).
De acordo com o autor, as seis empresas eram: Varig, operando domesticamente e em rotas para a América do Norte; Vasp, operando domesticamente de forma exclusiva; Cruzeiro do Sul, operando domesticamente e em rotas para a América do Sul e Central; Panair, operando domesticamente e em rotas para a Europa e Oriente Médio; Sadia, operando domesticamente de forma exclusiva; e Paraense, também operando domesticamente.
A etapa de regulação estrita e de competição controlada, iniciada na década de 1950, teve continuação durante as décadas de 1970 e 1980. Isso potencializou uma política de regulação com a política industrial e também com a política de estabilização ativa, em razão dos inúmeros planos econômicos do final da década de 1980 (SILVA, 2013).
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2.2.2 Regulação entre 1973 e 1986
O período mais representativo da era regulatória do setor foi 1973 a 1986, no qual as autoridades focaram em implementar tanto instrumentos de regulação econômica
propriamente ditos, como mecanismos de política desenvolvimentista (OLIVEIRA, 2007). Conforme Oliveira (2007), tratava-se, à época , do chamado regime de competição controlada, implantado desde a década de 1960, com um conjunto de encontros setoriais denominados de Conferências Nacionais Aviação Comercial (CONAC), fortalecidos a partir do Decreto 72.898, de 9 de outubro de 1973, onde às quatro grandes companhias aéreas de âmbito nacional era atribuída toda a operação do sistema .
De fato, o referido Decreto listava explicitamente as companhias aéreas q ue iriam operar no segmento de linhas -tronco – linhas aéreas mais densas , as mais importantes do país (OLIVEIRA, 2007). Durante esse período regulatório típico, variáveis como preços e freqüências de vôo eram rigidamente ditadas pelas autoridades , segundo critérios econômicos fixados a priori, como aponta o autor.
O acesso de novas companhias aéreas no segmento “tronco” – formado pelas companhias aéreas denominadas de “nacionais” – não era permitido , dado o estrito controle da entradana indú stria (OLIVEIRA, 2007). Além disso , a competição entre companhias regionais e nacionais não era contemplada , visto que estas deveriam atuar apenas em ligações “tronco”, em contraposição às ligações alimentadoras (feeder) regionais (OLIVEIRA, 2007).
2.2.3 Regulação aérea a partir de 1990: uma nova transformação da regulação
O processo de desregulação do setor aéreo teve início em 1991, ano da realização do V CONAC, refletindo a tendência liberalizante que avançava em diversos países (SILVA, 2013), conforme se percebe no Gráfico 3 abaixo. Esse ano, especificamente, marcou a extinção dos Monopólios Regionais, na linha do SITAR e a política de “quatro companhias nacionais e cinco companhias regionais’ foi oficialmente extinta” (OLIVEIRA, 2013, p.219). Isso possibilitou a entrada de novas empresas, porém em 1999 houve um choque cambial influenciando de forma direta nos custos das empresas ocasionando o fechamento de algumas.
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Gráfico 3 – Episódio de Entrada no Transporte Aéreo
Fonte: Silva (2013).
Silva (2013) aponta que:
comitês foram criados pela CONAC para avaliar o setor. As recomendações de flexibilização foram claras: autorização para a criação de novas empresas; possibilidade de competição direta entre empresas de âmbito nacional e regional; a extinção da delimitação geográfica das aéreas de atuação. Tais transformações levaram, na prática, a extinção do SITAR já em 1992. (SILVA, 2013, p. 211).
No período de desregulação podem ser definidas três fases:
(i) Liberalização os política de estabilização inativa ( 1992 -1997 ), baseada em rodadas de negociação com a flexibilização geográfica, de linhas a operar e de tarifas, sem maiores pressões nos preços( maior estabilidade nos preços a partir de 1994 ) e também baixa instabilidade nos custos, com a taxa de câmbio relativamente estável no período;
(ii) Liberalização com restrição de política de estabilização ( 1998-2001 ), período ambíguo, em que houve o aprofundamento quanto às últimas restrições tarifárias, além do fim da exclusividade às empresas regionais de operarem as linhas aéreas especiais, o que deu ensejo a fenômenos como a “ guerra de preços” e a “ corrida por frequência”, competição que não se via desde a década de 1960, mas também de retorno do controle tarifário, por ocasião da crise cambial e do choque nos custos;
(iii) E, por fim, o período de quase desregulamentação ( 2001-2002 ), resultante de acordo do Ministério da Fazenda e do DAC com a remoção dos últimos mecanismo de regulação econômica, flexibilizando os processos de entrada de novas empresas e de pedidos de novas linhas aéreas, frequência de voos e aviões, período que culminou com a entrada da Gol no mercado, em janeiro de 2001.
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A política tarifária brasileira para o mercado de serviços aéreos regulares – tanto os domésticos quanto os internacionais – foi regulamentada pelo disposto no art. 49 da Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005, em seu Artigo 49, in verbis: “Art. 49. Na prestação de serviços aéreos regulares , prevalecerá o regime de liberdade tarifária” (ANAC, 2007).
Buscando atender a tal dispositivo , a Comissão Técnica de Coordenação d as Atividades Aéreas – COTAER realizou , no decorrer dos anos de 2006 e 2007, um trabalho interministerial no sentido de revisar a Resolução no 004/2003, do Conselho de Aviação Civil – CONAC, que trata do transporte aéreo internacional . Esse trabalho de revisão no âmbito da COTAER contou com a participação de membros da ANAC e resultou na aprovação , pelo CONAC, da Resolução no 07/2007. Essa Resolução , no que diz respeito às tarifas internacionais, continha as seguintes diretrizes:
1.5 Nas negociações de Acordos sobre Serviços Aéreos , devem ser buscadas condições que possam promover a modicidade dos preços para os usuários , por meio do incentivo à concorrência entre as empresas .
1.5.1 Considerando o disposto no art. 49 da lei n.o 11.182, de 27 de setembro de 2005, a regulamentação dos preços para o mercado internacional deverá ser revista pela Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, com vistas a maior promoção da liberdade de mercado e ao maior acesso dos usuários ao tra nsporte aéreo internacional. (ANAC, 2007, p. 1).
2.2.4 A Desregulamentação econômica e seus efeitos
A experiência internacional com a desregulamentação econômica mostra que a introdução de um regime de liberdade para as empresas determinarem seus preços e sua oferta propiciou a criação de um ambiente mais favorável à competição . Uma maior concorrência entre as empresas induziu o estabelecimento de importantes inovações , as quais transformaram a história do setor , a saber:
i) os sistemas de venda de passagem por computador (CRS); ii) modelo de gerência de malha aérea do tipo hub-and-spoke, permitindo aumento da
conectividade e de oferta de voos ; iii) programas de fidelização de clientes (milhagens) e modelos de alianças globais ; iv) companhias lowcost,
lowfare(ANAC, 2007, p. 6).
Enfim, um produto que antes era visto como homogêneo , passou a se diferenciar , beneficiando os usuários com maior possibilidade de escolha e menores preços (BRASIL, 2007).
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Em consonância com o resto do mundo , o governo brasileiro reconheceu , após décadas de debates , que o setor de transporte aéreo é potencialmente competitivo , razão pela qual optou por desregulamentar o setor , do ponto de vista econômico .
A Lei 11.182, de 27 de setembro de 2005, que criou a Agência Nacional de Aviação Civil , consolidou essas modificações que vinham sendo realiz adas no âmbito regulatório ao retirar as restrições à capacidade de oferta das empresas , com observância única das normas regulamentares de prestação de serviço e da capacidade . É importante ressaltar que a Lei que instituiu a liberdade tarifári a não contém exceções e , portanto, deve ser aplicada tanto no âmbito doméstico quanto internacional . Todavia, no mercado internacional , apenas para a América do Sul foi iniciado o processo de desregulamentação (ANAC, 2007).
Durante o processo de desregulamentação no Brasil, as companhias aérea encontraram um problema de infraestrutura aeroportuária, pois com a utilização do método de Hub-and- Spoke e a liberdade tarifária era necessário que os aeroportos estivessem preparados para receber um grande número de passageiros e era, também, necessário um investimento no setor.
Porém, esse investimento vem sendo realizado de forma lenta, com privatizações e a saída do estado do controle dos aeroportos de maior movimento, passando à iniciativa privada o investimento e a preparação dos aeroportos para o aumento da demanda. Durante o processo de desregulamentação no Brasil, as companhias aéreas encontraram um problema de infraestrutura aeroportuária, pois com a utilização do método de Hub-and-Spoke e a liberdade tarifária era necessário que os aeroportos estivessem preparados para receber um grande número de passageiros e era, também, necessário um investimento no setor.
Conforme aponta Lohbauer; Barata; Gallacci (2016), a regulação feita pela ANAC, a Infraero não é mais “pivô do mercado de aviação”. Uma relação de igualdade se estabelece entre as companhias aéreas e agentes privados com a incumbência de administrar a infraestrutura portuária, o que trouxe mudanças significativas. Talvez o exemplo mais significativo das mudanças propostas seja as cláusulas de consultation e a possibilidade de a concessionária praticar o chamado “gerenciamento tarifário”:
[...] aqui, sobretudo, também se encaixa o “gerenciamento tarifário”, visto que as minutas preveem expressamente a obrigação de consulta para definição das tarifas a serem adotadas. É dizer, a concessionária poderá praticar descontos e aumentos de até 100% sobre o teto das tarifas aeroportuárias de embarque, conexão, pouso e permanência de aeronaves específicas, assim como de tarifas unificadas de embarque e pouso e de permanência de outras aeronaves, desde que realize a consulta prévia as companhias aéreas. Isso não quer dizer que a fixação das tarifas será feita de
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modo indiscriminado, tão somente considerando as contribuições recebidas em consulta.
As regras da minuta de contrato estipulam que a diferenciação das tarifas deverá ser baseada em critérios objetivos e não discriminatórios, tais como horário, dia e temporada. A Anac interferirá para garantir que as áreas não congelem as tarifas dos aeroportos. Do outro lado, seja qual for o critério adotado, há previsão para que os operadores aeroportuários não pratiquem tarifas extorsivas, haja vista que o valor médio da tarifa arrecada deverá ser igual ou inferior ao teto estabelecido pela Anac. (LOHBAUER; BARATA; GALLACCI, 2016, s/p).
Viajar de avião no Brasil não é mais símbolo de pertencimento a classe social, mas simboliza como a falta de planejamento e investimento faz com que que ainda mais gente não possa voar. A oferta de assentos nos aviões não consegue acompanhar o crescimento do mercado aéreo doméstico, e a causa principal é a precária infraestrutura aeroportuária (G1, 2018).
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3CONCLUSÃO
O objetivo do trabalho foianalisar o processo de desregulamentação em suas fases, elencando benefícios e malefícios trazidos por esse processo. Especificamente, buscou-se descrevê-lo, identificandosuas vantagens e desvantagens, avaliando os resultados obtidos após o processo de desregulamentação do Transporte Aéreo Brasileiro. Este trabalho constitui uma reflexão importante na área da pesquisa em aviação, pois ajuda a entender como foi todo o processo de desregulamentação na aviação comercial brasileira, em contraste com o processo ocorrido no Estados Unidos, local onde a desregulamentação teve início, servindo como referência para a implementação brasileira.
O processo de desregulamentação, como aqui apresentado, consistiu, em toda sua abrangência, num avanço no modelo de gestão aeronáutica. Iniciado no Estados Unidos na década de 1970, esse processo teve grandes dificuldades em sua implantação, pois não havia um preparo por parte das empresas aéreas, bem como das partes que administravam os aeroportos. No Brasil o processo não foi diferente; passou pelas mesmas dificuldades em sua implementação. As companhias aéreas tiveram liberdade de tarifa, estipulando preços que cobriam suas despesas e, posteriormente, entraram novas empresas no mercado que estava anteriormente fechado.
No meio aeroportuário, essas mudanças estão acontecendo de forma mais lenta, porém já ocorrem mudanças. O Estado está passando o controle para a grupos particulares e esses grupos estão fazendo investimentos em melhorias em razão do aumento de passageiros e de voos.
Desse processo decorreram efeitos positivos e negativos para a aviação nacional. Entre os positivos, podemos citar a flexibilização das tarifas, na qual os preços tarifários foram reduzidos, aumentando a demanda de passageiros, o que obrigou empresas a aumentarem a oferta de assentos, havendo também entrada de novas empresas no mercado, com contratação de mais funcionários. Conforme visto, as vantagens relacionam-se à liberdade de concorrência entre as empresas, uso de tarifas que cobriam os custos operacionais, antes não considerados, bem como a entrada de outras empresas, gerando mais empregos e aumentando a oferta para cobrir o aumento da demanda, o que ocasionou a redução de preços.
Por outro lado, a desregulamentação também trouxe efeitos negativos, pois houve o fechamento de empresas que não estavam preparadas para uma competição, com a chegada
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de novas empresas com uso de tarifas flexíveis, ocorrendo demissões e o não pagamento de direitos, mesmo que muitos funcionários tenham sido absorvidos por essas empresas. Ademais, ocorreram (e ocorrem ainda) atrasos devido à falta de infraestrutura, apesar de que esta vem melhorando com o processo de privatização dos aeroportos.
Quando se pensa em desregulamentação, é preciso ter em mente que a infraestrutura é de grande importância. Essa peça-chave, no entanto, não conseguiu acompanhar o desenvolvimento. No caso dos EUA, foi criado o sistema Hub-and-Spoke, sistema que centraliza voo proveniente de aeroportos secundários; porém, os aeroportos não estavam preparados para receber o aumento de voos, ocasionando uma grande quantidade de atrasos e cancelamentos. No caso do Brasil, os aeroportos eram controlados pelo estado e não sofreram modificações necessárias para suportar o aumento da demanda de voos e passageiros, sendo necessárias, portanto, melhorias no investimento de recursos, situação que vem ocorrendo com a privatização de alguns aeroportos brasileiros.
Neste trabalho, foi possível sintetizar o processo de desregulamentação na aviação comercial brasileira, demonstrando-se que isso é um processo longo e árduo, que tem ocorrido com dificuldades, e apresenta entraves em sua implementação. As empresas aéreas e parte de infraestrutura aeroportuária não estavam preparadas para a mudança. Porém, lentamente o processo está alcançando seu objetivo. Nesse sentido, o estudo alcançou os objetivos propostos, pois conseguiu demonstrar o processo, bem como suas vantagens e desvantagens.
Conclui-se, a partir da pesquisa que o tema é de extrema relevância para um melhoramento na aviação comercial brasileira, e que o processo de desregulamentação que teve início no Brasil em 1992 ainda está sendo implantado. A partir do estudo, verifica-se que novas pesquisas aprofundando o tema são necessárias. Especificamente, será necessário ampliar a pesquisa estudando o processo de privatização dos aeroportos, bem como seus efeitos no planejamento das malhas aéreas. Contemplados esses aspectos, estar-se-ia considerando de modo mais produtivo e esclarecedor a interação entre política e aviação, a partir de seus benefícios para a economia nacional.
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