Federalismo e
Descentralização
Roteiro
1. Federalismo;
1. Conceitos;
2. Discussão teórica no Brasil;
2. Constituição de 1988 e suas Emendas;
3. Descentralização como diretriz da Política
Social;
4. Análise de Caso: implementação do Bolsa
Família.
Relevância do Tema
Análise de Política Pública como um Problema de
Ação Coletiva: Cooperação, Coordenação e Comunicação;
Política social brasileira, fundamental compreender
a dinâmica das relações federativas:
Impactos na divisão de responsabilidades e recursos
e, por conseguinte, no funcionamento dos programas governamentais.
Federalismo
Conceito Formal: O sistema federal é uma forma de organização
do Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do poder político: uma central e outra descentralizada;
Ambas, entretanto, têm poderes únicos e
concorrentes para governar sobre o mesmo território e as mesmas pessoas.
Federalismo
Um Estado federado envolve necessariamente a
descentralização do poder e possui as seguintes características:
repartição de competências entre os diversos níveis,
autonomia política,
autonomia organizacional; autonomia financeira.
A autonomia deve ser considerada como um elemento
necessário das diversas instâncias governamentais;
Assim, caracteriza-se o Estado Federal pelo igual nível
jurídico de convivência entre o órgão central e os órgãos regionais.
Federalismo
Distribui as funções e poderes governamentais
(competências) entre os governos central e regionais;
Atribui às unidades regionais um conjunto de
direitos e deveres;
Autoriza os governos de ambos os níveis a legislar,
tributar e agir diretamente sobre o povo;
Fornece vários mecanismos e procedimentos para a
resolução dos conflitos e disputas entre os governos central e regionais, bem como entre duas ou mais unidades subnacionais.
Federalismo
Federalismo: fortalecimento e proteção da
democracia; barreira à concentração de poder e ao perigo da tirania – um sistema de “
checks and
balances
”; Federalismo pode ser reconhecido como facilitador
de
accountability
, eficiência e inovação em políticas públicas; Garantia simultânea da unidade e diversidade;
Ideia de Pacto: escolha e foco nas relações
Federações variam de demos-constraining a demos-enabling, de acordo com capacidade que conferem à minorias para bloquear iniciativas de interesses da maiorias (Stepan, 2004).
Modelo analítico para analisar a variação dos sistemas
federativos democráticos (Stepan, 1999):
Grau de super-representação da Câmara Territorial;
Abrangência das políticas formuladas pela Câmara
Territorial;
Grau em que a Constituição confere poder de elaborar
políticas às unidades da federação;
Grau de nacionalização do sistema partidário em suas
orientações e sistemas de incentivos.
O Brasil teoricamente seria o extremo do demos-constraining
em função do alto grau de desproporcionalidade na Câmara dos Deputados e do excesso de prerrogativas do Senado.
Na prática, a partir das análises das escolhas constitucionais
pós 1988, Arretche (2013) demonstra que o centro não está constrangido pelos interesses subnacionais (minorias) e, logo, não há paralisia decisória em matérias legislativas afetas a esses interesses. A razões são as seguintes:
comportamento partidário dos senadores;
amplo campo de competência legislativa da União; inexistência de exigência de supermaiorias;
restrições ao poder de veto dos estados.
Distinção entre Estado unitário e federal tem perdido a
capacidade de descrever e classificar a complexidade do federalismo (Stepan, 1999).
Federalismo como um processo ou continuum, entre sistemas que contêm restrições mínimas ao centro de poder (least center-constraining) e que contêm restrições máximas (most center-constraining) :
Constituição definidora do pacto federativo (proteção à soberania/autonomia);
Poder Judiciário capaz de dirimir conflitos intergovernamentais; Autoridade de legislar reservadas ao governo central e entes
federados;
Bicameralismo (presença de representação territorial);
Distribuição da autonomia fiscal e administrativa entre as esferas
de governo.
Federalismo no Brasil
Transposição da estrutura norte-americana,
obedeceu
a
lógica
pendular
de
centralização/descentralização do poder que se
fazem ciclos;
Especificidades:
Amplitude continental;
Acentuada disparidade socioeconômica; Complexidade do aparelho de Estado;
1889 a 1930 – Política dos
governadores
Verifica-se um federalismo em que a autonomia estadual se faz às custas da autoridade central, prevalecendo sobre esta; Poder das oligarquias agrário-exportadoras
regionais, onde o presidente da República é, na prática, eleito (indicado) pelos presidentes das províncias mais fortes - Coronelismo;
Essa política, associada ao fenômeno do
coronelismo, foi minada pela progressiva urbanização e industrialização do país e o descontentamento Estados marginalizados do processo.
1930 a 1945 – Política Varguista
Revolução de 30: reversão no sistema, prevalecendo o
poder central sobre as unidades federadas, principalmente a partir de 1937;
A federação formal, mas na prática passa a vigorar um
sistema unitário:
Interventores são nomeados para chefiar os Poderes Executivos estaduais;
Bandeiras e hinos dos Estados-membros são suprimidos; Poderes Legislativos locais são esvaziados e o sistema
judiciário torna-se mais verticalizado e centralizado na esfera federal.
1946 a 1964 – Redemocratização
Constituição de 1946: nova fase do federalismo
brasileiro, caracterizado pela participação da
União no desenvolvimento dos
Estados-membros, principalmente dos mais pobres;
Reconhecimento da autonomia das unidades
federadas para atuarem em áreas de competência
específica.
1964-1985 – Regime militar
Novo período de centralização: aumento considerável das competências da alçada federal e a concentração crescente pela União;
Objetivo criar condições para a implantação e
desenvolvimento de um novo padrão de acumulação econômica.
O número de órgãos federais se multiplica para abarcar as
novas tarefas que incidem sobre o Governo Federal: decisões são centralizadas pelo núcleo tecnoburocrático e militar que assume a condução do processo político, em detrimento do parlamento e do Poder Judiciário;
Estados e municípios sem condições básicas de
Marco na redefinição do pacto federativo brasileiro -
forte diretriz pró-descentralização;
Sistema federativo como cláusula pétrea e fortalece a
figura dos municípios como entes autônomos;
Políticas Sociais - Competências comuns (Art. 23); A viabilização pressupõe a implementação
descentralizada, isto é, um processo de transferência de autoridade e responsabilidades do governo central para organizações subnacionais ou do setor privado.
38 das 73 emendas à CF/88 tratam de assuntos
federativos. O que justifica um taxa de emendamento tão elevada?
Constituintes num momento marcado pela
necessidade de legitimar o processo democrático optaram por:
regras relativamente fáceis de serem cumpridas;
aumentar a constitucionalidade de muitas matérias; expandir o número de competências legislativas
privativa da União (Souza, 2013).
Além destes fatores institucionais, aspectos
conjunturais como mudanças no modelo macroeconômico e na política fiscal também influenciaram as reformas constitucionais;
Tais mudanças resultaram no fortalecimento da
capacidade do Executivo federal de formular políticas, dando-lhes mais recursos (Ex. DRU) e maior controle sobre as políticas fiscal e social.
Governos subnacionais com papel mais de
implementadores (Saúde e AS).
Relações Federativas
Concentração da autoridade política varia entre
os Estados federativos, dependendo do modo como
estão estruturadas as relações entre os Poderes,
bem como estão distribuídas as atribuições de
políticas entre os níveis de governo;
Centralização X Descentralização
Apesar das tendências dispersivas - sistemas
tributário e fiscal quanto do sistema partidário - o
governo federal dispõe de instrumentos para
coordenar as políticas públicas, ainda que estes
variem entre as diferentes políticas (Arretche, 2004).
Maior democracia e eficiência governamental, por meio
da promoção de transparência e accountability, fomento de parcerias, participação decisória e preservação de identidades locais;
Processo heterogêneo:
desigualdades de capacidade administrativa, técnica e financeira dos governos subnacionais;
importância do tema na agenda;
desenho de cada política específica;
distribuição prévia de competências e do controle sobre
os recursos pelas esferas de governo.
Primeiro momento (CF 88): consenso quanto à
descentralização federativa e fortalecimento dos entes subnacionais;
Segundo momento (a partir de meados de 1990):
movimento de recentralização com fortalecimento da capacidade de coordenação do governo federal. Foco em um desenho institucional que gerasse políticas públicas mais eficientes.
Formas de Relações
Intergovernamentais
Federalismo Competitivo
Distribuição de competências entre as esferas de
governo de modo a preservar a autonomia e a competição nas atribuições de determinada área da política pública. Ex. Guerra fiscal.
Caso EUA (
federalismo dual
); Pode gerar problemas de ação coletiva (
race to the
bottom
).Federalismo Cooperativo
Cooperativo: repartição de atribuições entre os entes
com vistas a atuarem conjuntamente. O governo central, normalmente, com a função de formulador das políticas públicas e os governos subnacionais concentram a competência de implementação.;
Fator negativo é a possibilidade da interdependência
levar a maior rigidez nas políticas públicas, dificultando mudanças e prejudicando a responsividade (
armadilha
da decisão conjunta – grande número de veto players
). Caso brasileiro não é possível classificar como puro
federalismo cooperativo ou competitivo.
Interação entre políticas sociais e federalismo, no
período pós-88, construiu uma inovação federativa – os sistemas de políticas públicas (Franzese e Abrúcio, 2013) que gera:
compartilhamento de recursos e normas (fundos e
NOBs);
instituição de fóruns de negociação federativa;
produz uma nova burocracia local e novas clientelas de
serviços, sobretudo, nos municípios.
Constituição apresenta lacunas no que tange a
operacionalização de ações de coordenação e cooperação intergovernamental.
Obstáculos à consolidação do federalismo
cooperativo:
Disparidade histórica entre as regiões e municípios brasileiros em capacidade financeira, recursos humanos e estrutura física;
Enorme extensão do território nacional são considerados.
As políticas implementadas pelos governos locais
podem ser de dois tipos: Regulada (saúde e educação) e Não regulada (habitação e saneamento);
A tendência de enfatizar os municípios como
principais provedores de serviços públicos e, não os estados;
Governo federal como protagonista da coordenação
federativa, em função da sua posição estratégica em relação aos governos subnacionais e do papel de financiador e normatizador;
A viabilidade se deve, principalmente, à construção
de um arranjo institucional que reflita incentivos à participação e capacidade de controle sobre os governos subnacionais.
Análise de Caso: Bolsa
Família
A Principal Política de Transferência Condicionada de Renda da América Latina
Nova geração das políticas sociais;
Proliferação em todo mundo (3 elementos básicos);
Evolução gradual da política (papel das experiências
municipais e federais);
Referência Internacional em função da sua magnitude e
rápidos resultados;
Relevância da cooperação federativa no alto grau de
Descentralização da Gestão
Pressupõe a adesão formal do governo subnacional
ao programa;
Os municípios passaram a se responsabilizar pelas
atividades locais do programa e obrigados a criar instâncias de controle social;
Contrapartida, o governo federal apóia
financeiramente o ente de acordo com o seu desempenho na execução das atividades locais (IGD).
Índice de Gestão
Descentralizada (IGD)
Avalia a execução local com foco nas atividades do
Cadastro Único e de acompanhamento das condicionalidades;
Varia de 0 a 1, multiplica-se o valor de referência
de R$ 2,50 por família beneficiária no município para fins do repasse financeiro mensal;
Evolução do IGD Municipal
Fonte: SENARC/MDS; Elaboração própria.