PROCESSO
ORÇAMENTÁRIO E SIAFI
SUMÁRIO • 2.1 Introdução – 2.2 Objetivos do Capítulo – 2.3 Processo orçamentário: 2.3.1 Ciclo orçamentário;
2.3.2 Descentralização orçamentária; 2.3.3 Execução orçamentária: parte financeira: 2.3.3.1 Relatório de Gestão Fiscal (RGF); 2.3.3.2 Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO); 2.3.4 Órgãos de controle – 2.4 SIAFI – Questões.
2.1 INTRODUÇÃO
Este capítulo trata das ações, dos processos e das etapas que devem ser cum-pridas para que ocorra a publicação do orçamento e, posteriormente, a sua exe-cução. Abordaremos a seguir os principais procedimentos, regras e competên-cias que compõem o processo orçamentário do Brasil.
2.2 OBJETIVOS DA UNIDADE
1) Conhecer o ciclo orçamentário e seus detalhes mais relevantes; 2) Conhecer os detalhes mais importantes sobre o SIAFI.
2.3 PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Há alguns procedimentos que devem ser seguidos para se elaborar (estimar receitas e fixar despesas) e executar (receber as receitas e gastá-las) as leis orça-mentárias. O conhecimento desse passo-a-passo é importante para o aprendiza-do de AFO, pois este é um aprendiza-dos fundamentos necessários para que você compreen-da os assuntos posteriores e, consequentemente, seja capaz de resolver grande parte das questões desta disciplina.
2.3.1 Ciclo orçamentário
Uma visão geral do processo orçamentário pode ser obtida por meio da aná-lise do ciclo orçamentário, ou seja, do ciclo da LOA propriamente dito. Este pro-cesso é composto por quatro etapas:
1) Elaboração;
2) Apreciação/votação; 3) Execução;
4) Controle (ou acompanhamento e avaliação).
Na verdade, a etapa do controle ocorre ao longo das fases 1, 2 e 3. Neste livro, optamos por separar esta fase das demais apenas por motivos didáticos, para facilitar seu estudo.
É importante ressaltar que a elaboração e a votação do orçamento ocorrem antes do início do ano a que ele se refere. Essa é a regra, mas, na prática, frequen-temente o ano começa sem que o orçamento esteja aprovado no Brasil.
O exercício financeiro corresponde ao período da execução do orçamento (fase 3), que coincide com o ano civil (ou seja, tem início em 1º de janeiro e en-cerra-se em 31 de dezembro), de acordo com a Lei 4.320/64. A etapa do controle ocorre antes, durante e após o exercício financeiro, pois, mesmo depois do térmi-no do atérmi-no, ainda há um prazo para que se elaborem os demonstrativos contábeis que serão analisados e aprovados.
O ciclo orçamentário é um processo contínuo e simultâneo. Enquanto o or-çamento de um ano está em execução (fase 3), o oror-çamento anterior está sendo avaliado e submetido a processos de controle (fase 4) ao mesmo tempo em que o orçamento do exercício financeiro seguinte é elaborado e votado (fases 1 e 2).
A fase da elaboração da proposta é responsabilidade do Poder Executivo. Na esfera federal, o sistema de informática utilizado para elaborar o documen-to chamado “proposta orçamentária” (orçamendocumen-to antes de ser aprovado pelo Congresso) é o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor). Após a ela-boração, a proposta orçamentária é tramitada para o Congresso para ser vota-da pelo Poder Legislativo. Essa tramitação, bem como a análise do documento pelo Poder Legislativo, também ocorre por meio da utilização do Sidor. Além de ajudar na elaboração da proposta orçamentária, o Sidor serve como agente centralizador dos pedidos de alteração do orçamento em execução por meio de créditos adicionais.
O Poder Executivo é o principal responsável pela fase de execução. Nessa etapa, utiliza-se outro sistema de informática, o Sistema Integrado de Adminis-tração Financeira do Governo Federal (Siafi).
O controle é realizado principalmente pelo Poder Legislativo, com auxílio dos tribunais de contas, por meio da utilização do mesmo sistema empregado na execução, o Siafi. A figura a seguir ilustra o ciclo orçamentário:
1 Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária
SIDOR Poder Executivo
2 Apreciação, aprovação e sanção
SIDOR Poder Legislativo
3 Execução
SIAFI Poder Executivo
4 Controle
SIAFI Poder Legislativo
Antes de detalharmos as quatro fases do ciclo orçamentário, é preciso co-nhecer o sistema de orçamento federal.
O órgão central do orçamento na União é a Secretaria do Orçamento Fede-ral (SOF), do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Essa secretaria é a cabeça desse sistema. Dentre suas responsabilidades estão:
• Fixar os parâmetros a serem adotados nas propostas orçamentárias; • Centralizar as propostas dos demais órgãos de todos os poderes para, então,
elaborar o projeto de lei da proposta orçamentária que irá para o Congresso; • Cuidar do sistema de informática utilizado pelo MPOG e pelos demais
ór-gãos para elaborar o orçamento, o Sidor.
No sistema orçamentário, além do órgão central (SOF, do MPOG), há as Uni-dades Orçamentárias (UOs), que estão presentes no orçamento geral da União e recebem os créditos orçamentários diretamente do orçamento.
Segundo o manual técnico de orçamento de 2012, a UO desempenha o papel de coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âm-bito de atuação, integrando e articulando o trabalho das suas unidades adminis-trativas, tendo em vista a consistência da programação do órgão.
As UOs são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo. Sua atuação no processo orçamentário compreende:
a) estabelecimento de diretrizes no âmbito da UO para elaboração da proposta e alterações orçamentárias;
c) formalização, ao órgão setorial, da proposta de alteração da estrutura pro-gramática sob a responsabilidade de suas unidades administrativas; d) coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das
informa-ções constantes do cadastro de ainforma-ções orçamentárias;
e) fixação dos referenciais monetários para apresentação das propostas or-çamentárias e dos limites de movimentação e empenho e de pagamento de suas respectivas unidades administrativas;
f) análise e validação das propostas orçamentárias das unidades administrati-vas;
g) consolidação e formalização de sua proposta orçamentária.
Para finalizar, existem as Unidades Administrativas (UAs). Essas unidades não são contempladas no orçamento, e recebem os créditos orçamentários de uma Unidade Orçamentária ou de outra Unidade Administrativa.
Vejamos a figura a seguir:
Ministério “A” Ministério “B” Ministério “C” MPOG
Vamos agora detalhar as quatro fases do processo orçamentário. 1) Elaboração
O orçamento começa a ser elaborado na Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), órgão cen-tral do sistema de orçamento. No MPOG, são fixadas as diretrizes, orientações e parâmetros que os demais órgãos e entidades pertencentes ao sistema de orça-mento devem seguir ao elaborarem suas propostas. Essas orientações são base-adas, principalmente, nas previsões de arrecadação, nas diretrizes da LDO e no planejamento do Governo (PPA), que estabelecem, entre outros parâmetros, a meta de resultado fiscal.
As demais unidades que compõem o sistema de orçamento federal, após rece-berem as orientações do MPOG, elaboram suas propostas parciais de orçamento. Os ministérios e órgãos dos demais poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Pú-blico) consolidam as propostas das UOs subordinadas, e as encaminham ao MPOG.
MPOG Proposta de orçamento Diretrizes Ministério “B” Proposta de orçamento Diretrizes
O MPOG recebe as propostas parciais e as consolida na proposta do orçamen-to da União para o exercício seguinte. Nessa etapa de consolidação, também são realizados ajustes, seguindo as orientações da LDO, inclusive em relação às metas fiscais. Essa proposta é encaminhada, então, ao presidente da República, que, por sua vez, encaminha o projeto de lei orçamentária ao Congresso Nacional. A iniciati-va das leis orçamentárias é de competência exclusiiniciati-va do chefe do Poder Executivo (presidente, governador e prefeito), segundo a Constituição Federal. Note que é na etapa de elaboração que o valor dos créditos orçamentários (dotações) é definido.
MPOG Proposta
de orçamento DA REPÚBLICAPRESIDENTE de orçamentoProposta CONGRESSO NACIONAL
O Congresso Nacional (CN) também elabora sua proposta orçamentária. En-tretanto, repare que é ele mesmo que vota o projeto de LOA. Assim, surge a pergun-ta: “será que o Congresso precisaria enviar sua proposta ao MPOG? Ele não poderia aguardar as demais propostas e simplesmente anexar a sua?” A resposta é “sim” para a primeira pergunta e “não” para a segunda. O Congresso Nacional precisa en-viar a proposta orçamentária ao Poder Executivo, pois é de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA).
O Poder Executivo deve disponibilizar aos demais Poderes e ao Ministério Público as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive a re-ceita corrente líquida (rere-ceita corrente à disposição do ente. Esse conceito será visto em detalhes em um capítulo próprio) e as respectivas memórias de cálculo (metodologia de cálculo), até 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas.
Caso o chefe do Poder Executivo não encaminhe o projeto de lei, ele terá co-metido crime de responsabilidade. Como solução para este caso, a Lei 4.320/64 determina que o orçamento corrente seja utilizado também no ano seguinte. É uma solução que ignora o fato de o orçamento ser associado ao planejamento, ou seja, é uma solução voltada para o orçamento tradicional, que simplesmente prevê receitas e fixa despesas. Mas, como a Constituição Federal de 1988 não se pronunciou sobre essa questão tão complicada, essa é a alternativa legal para a omissão do Presidente.
Caso não seja possível que o projeto de lei orçamentária seja sancionado pelo Presidente da República ao final do ano civil (final do ciclo orçamentário anterior), a LDO deverá regulamentar a forma como será executado provisoria-mente o orçamento.
A LDO 2012, lei 12.465/2011, traz as seguintes diretrizes relacionadas a essa regulamentação.
Art. 65. – Se o Projeto de Lei Orçamentária de 2012 não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro de 2011, a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de:
I – despesas com obrigações constitucionais ou legais da União relaciona-das na Seção I do Anexo IV desta Lei;
II – bolsas de estudo no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq, da Fundação Coordenação de Aperfeiçoa-mento de Pessoal de Nível Superior – Capes e do Instituto de Pesquisa Eco-nômica Aplicada – IPEA, bolsas de residência médica e do Programa de Educação Tutorial – PET, bolsas e auxílios educacionais dos programas de formação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, bem como Bolsa Atleta e bolsistas do Programa Segundo Tempo;
III – pagamento de estagiários e de contratações temporárias por excepcio-nal interesse público na forma da Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993; IV – ações de prevenção a desastres classificadas na subfunção Defesa Civil; V – formação de estoques públicos vinculados ao programa de garantia dos preços mínimos;
VI – realização de eleições pela Justiça Eleitoral; VII – outras despesas correntes de caráter inadiável;
VIII – importação de bens destinados à pesquisa científica e tecnológica, no valor da cota fixada no exercício financeiro anterior pelo Ministério da Fazenda;
IX – concessão de financiamento ao estudante; e
X – ações em andamento decorrentes de acordo de cooperação internacio-nal com transferência de tecnologia.
§ 1º – As despesas descritas no inciso VII deste artigo serão limitadas a 1/12 (um doze avos) do valor previsto em cada ação no Projeto de Lei Orçamentária de 2012, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva Lei.
§ 2º – Aplica-se, no que couber, o disposto no art. 52 desta Lei aos recursos liberados na forma deste artigo.
§ 3º – Na execução das despesas liberadas na forma deste artigo, o ordena-dor de despesa poderá considerar os valores constantes do Projeto de Lei Or-çamentária de 2012 para fins do cumprimento do disposto no art. 16 da LRF. § 4º – Considerar-se-á antecipação de crédito à conta da Lei Orçamentá-ria de 2012 a utilização dos recursos autorizada neste artigo.
§ 5º – Os saldos negativos eventualmente apurados em virtude de emen-das apresentaemen-das ao Projeto de Lei Orçamentária de 2012 no Congresso Nacional e do procedimento previsto neste artigo serão ajustados por de-creto do Poder Executivo, após sanção da Lei Orçamentária de 2012, por intermédio da abertura de créditos suplementares ou especiais, mediante remanejamento de dotações, até o limite de vinte por cento da programa-ção objeto de cancelamento, desde que não seja possível a reapropriaprograma-ção das despesas executadas.
Assim, percebe-se que a LDO permite a execução de algumas despesas, ge-ralmente as de caráter inadiável, por duodécimos, isto é, 1/12 (um doze avos) do valor previsto em cada ação no Projeto de Lei Orçamentária de 2012. É importan-te lembrar que tais execuções serão colocadas no orçamento no momento da sua aprovação, não ferindo qualquer dos princípios orçamentários.
Outro importante ponto a se considerar é que o Poder Executivo deve, em até 30 dias após a publicação dos orçamentos, desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação em separado e, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa (casos em que pessoas físicas ou jurídicas devem ao governo – a dívida está ativa, ou seja valendo), bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administra-tiva (que não precisam ir à justiça).
Cabe ainda destacar que os estados, o Distrito Federal e os municípios são obrigados a elaborar, submeter aos respectivos Poderes Legislativos e aprovar suas próprias LOA, LDO e PPA, independentemente do processo orçamentário da União.
2) Apreciação e votação
A etapa de apreciação e votação do orçamento é de responsabilidade do Po-der Legislativo (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras de Ve-readores).
No caso da União, há uma comissão mista permanente de orçamento, que recebe o projeto de lei orçamentária, analisa seu conteúdo e emite parecer para que a lei seja votada no plenário do Congresso Nacional. Essa comissão é mista porque é formada por 63 deputados e 21 senadores. Além disso, ela também é chamada de permanente, pois não se dissolve; ela não trabalha só com o projeto de lei orçamentária, mas também acompanha sua execução.
A comissão mista de orçamento, enquanto está analisando e votando o pro-jeto de lei orçamentária, pode receber solicitações do Presidente da República para alterar algumas partes do projeto. É a chamada mensagem retificadora do Executivo. Entretanto, é importante observar que a mensagem retificadora só poderá ser encaminhada à comissão enquanto não houver sido iniciada a vota-ção da parte que ela pretende alterar. Isso ocorre para que os parlamentares não tenham que votar duas vezes a mesma coisa.
Depois de votar o orçamento e emitir o parecer, a comissão mista encaminha o projeto de LOA ao plenário, para que seja feita a votação. Na União, esta votação é feita de forma conjunta pelas duas casas (Câmara e Senado), na forma do regimen-to comum. Isso significa que a discussão e a eleição são feitas no mesmo momenregimen-to e local, para que todos possam trocar ideias sobre o projeto em questão. Entretan-to, a apuração dos votos é feita separadamente. Contam-se os votos de uma casa, e depois da outra. Para ser aprovado, o projeto de lei deve conseguir o voto da maio-ria simples (maiomaio-ria dos presentes), tanto na Câmara como no Senado.
Durante a votação na comissão ou no plenário, poderão ocorrer propostas de emendas que alterem o projeto de lei. As emendas são apresentadas à comis-são mista de orçamento, que analisará e emitirá parecer sobre cada uma delas. As emendas serão, então, remetidas ao plenário para serem votadas.
É importante não confundir as emendas solicitadas por parlamentares com a mensagem retificadora do Executivo.
Há algumas restrições para a sugestão de emendas por parlamentares. Pri-meiro, elas precisam estar de acordo com a LDO e com o PPA. E, segundo, de-vem indicar a origem dos recursos necessários, que dede-vem ser provenientes da anulação de outras despesas (dotações). Vale ressaltar que, nessa etapa, não se pode anular as despesas com pessoal e seus encargos e com serviços da dívida, e nem alterar a destinação das transferências tributárias constitucionais. Essas restrições refletem a preocupação dos setores responsáveis pelas finanças públi-cas com os gastos relativos a pessoal e dívida pública, pois são despesas muito grandes e que só tendem a crescer.
Veja o que a Constituição Federal de 1988 traz sobre o assunto: Art. 166. (...)
§ 3º – As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º – As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não pode-rão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
Ao final do processo, a comissão mista de orçamento será a responsável pela elaboração da redação final do projeto de LOA. Depois de votada pelo plenário do Congresso Nacional, a LOA é encaminhada ao Presidente da República para sanção ou veto. CONGRESSO NACIONAL PRESIDENTE DA REPÚBLICA Comissão Mista Permanente do Orçamento Plenário – Senadores e Deputados 3. Parecer 2. Emendas
4. Projeto de LOA aprovado
5. Sanção e publicação da LOA 1. Mensagem retificadora
Observe que a LOA possui um processo legislativo especial, diferente das leis comuns, em relação à tramitação e aos prazos e, por isso, é considerada uma lei especial. Entretanto, uma vez encaminhada ao Presidente, o processo passa a ser idêntico ao de qualquer lei, ou seja:
1) O Presidente da República terá 15 dias úteis a partir do recebimento para sancioná-lo (aprovando-o) ou vetá-lo (rejeitando-o, no todo ou em parte); 2) Em caso de veto, o chefe do Executivo terá 48 horas para justificá-lo ao
pre-sidente do Senado. Se não o fizer, isso implicará na sanção tácita do projeto de lei (aprovação em função do silêncio, da ausência de motivação ao veto); 3) Se houver veto e ele for devidamente motivado, o projeto de lei será
devol-vido ao Congresso. O veto só poderá ser derrubado pelo voto da maioria absoluta (maioria dos que existem, e não apenas dos presentes) de cada uma das duas casas do Congresso.
O processo legislativo da LOA é o mesmo adotado para o PPA, para a LDO e para os créditos suplementares e especiais; apenas será diferente para o caso dos créditos extraordinários. O mesmo processo legislativo é válido também para os demais entes federados, com a diferença de que, nos estados e municípios, as comissões orçamentárias não são mistas, pois apenas a União possui duas casas legislativas.
Os créditos extraordinários podem ser formalizados por meio de medida provisória (MP) na União e nos entes federativos onde este instrumento é pre-visto e por decreto nos demais.
A Constituição Federal de 1988 traz uma informação importante sobre esse assunto, que será também tratado novamente em capítulo seguinte com mais detalhes.
Art. 166.
§ 8º – Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
No caso da União, a medida provisória (MP) referente a créditos extraordiná-rios é recebida pela comissão mista permanente de orçamento, que emite um pa-recer sobre ela. A diferença em relação à tramitação descrita anteriormente – para a LOA, PPA, LDO, créditos suplementares e especiais – é que a medida provisória de créditos extraordinários também é analisada por outra comissão, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara, que avalia a constitucionalidade da MP. O Artigo 62 da CF/88 exige que a MP apenas seja utilizada em caso de urgência e relevância. Em seguida, a MP é analisada pelo plenário da Câmara. Após essa pri-meira votação, a MP vai para a CCJ do Senado e, por fim, para o plenário do Senado.
É importante lembrar que as duas primeiras fases do ciclo orçamentário (elaboração e aprovação) são feitas no Sistema Integrado de Dados Orçamen-tários (Sidor). Já as duas últimas fases (execução e controle) são executadas no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi). O Si-dor é responsabilidade do MPOG; e o Siafi, da Secretaria do Tesouro Nacional, subordinada ao Ministério da Fazenda.
3) Execução
No dia 1º de janeiro, após a publicação da LOA, começa o ano e também o exercício financeiro.
Na LOA, a parte que trata das despesas é estruturada da seguinte forma: há o título de uma despesa, como a construção de uma escola, e um valor correspon-dente. Esse valor é chamado de dotação orçamentária. As despesas são dotadas com valores em reais. A dotação não é dinheiro, é uma autorização para que se gaste o dinheiro. O conjunto formado pelo título da despesa e pelo valor (dota-ção) é o crédito orçamentário.
Vejamos um exemplo: (LOA – ANO 20XX)
RECEITA DESPESA
Receitas correntes. ... xxxxx Receitas de capital. ... xxxxx Crédito público (dinheiro tomado
em-prestado). ... xxxxx
Despesas correntes. ... yyyy (salários, conta de luz, etc) Despesas de capital. ... yyyyy
Construção do prédio da escola modelo do Governo Federal. ... R$ 2.000.000,00. Assim, temos que:
• A despesa corresponde à construção do prédio da escola modelo; • A dotação orçamentária, no caso, é de R$ 2.000.000,00;
• O crédito orçamentário corresponde à construção do prédio da escola mo-delo por R$ 2.000.000,00.
O crédito orçamentário é uma autorização. O Ministério da Educação pode executar a obra, mas não é obrigado a isso. O valor de R$2.000.000,00 é o máxi-mo que poderá ser gasto com a construção da escola. Para que o Ministério gaste mais com esse fim, deverá ser utilizado um crédito suplementar que, como o pró-prio nome diz, suplementa a dotação de uma despesa já existente.
Na fase da execução, que começa após a publicação da LOA, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) transfere a cada órgão contemplado no orçamento as dotações para que as despesas de cada um deles possam ser executadas. Essa transferência é feita de uma só vez, abrangendo todo o valor destinado à Unidade Orçamentária (UO) para o exercício, por meio do SIAFI, sistema que será trata-do com mais detalhes no item 2.4 deste capítulo. O trata-documento que formaliza a transferência da dotação para os órgãos é a nota de dotação (ND). Somente po-derão ocorrer novas transferências de dotação da SOF para os órgãos se houver créditos adicionais.
Se a LOA trouxesse em detalhes todas as despesas de todos os órgãos do Governo, esse documento seria gigantesco. Além disso, todo esse detalhamento seria inútil, pois os parlamentares não têm como verificar cada pequena despesa de todos os órgãos; eles analisam apenas um documento, que traz as despesas de forma consolidada, agrupada. Todas as despesas e valores precisam constar na LOA, mas de forma sintética. Por isso, os órgãos menores, subordinados a outros, nem mesmo aparecem na LOA. Todavia eles precisam executar suas despesas e, para isso, precisam receber dotações orçamentárias, o que é feito por meio da descentralização orçamentária.
É importante lembrar que a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade de lei que implique despesas orçamentárias, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro.
