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Curso/Disciplina: Direito Administrativo
Aula: Desapropriação: Desapropriação para fins de reforma agrária. Sanção urbanística. Confisco
agrário. Imissão definitiva na propriedade – 117
Professor (a): Luiz O. Jungstedt
Monitor (a): Luis Renato Ribeiro Pereira de Almeida
Aula 117
DESAPROPRIAÇÃO 1. Desapropriação para fins de reforma agrária.
A fase administrativa na desapropriação para fins de reforma agrária é mais complexa que nas demais, pois há necessidade de identificação do desrespeito a função social da propriedade para que esta (propriedade rural) possa ser desapropriada: identificação do imóvel rural improdutivo
O Governo precisa se certificar que o imóvel que deseja desapropriar é improdutivo. E para isso, deve fazer vistorias nos imóveis rurais e classificá-los em produtivos ou improdutivos. As vistorias devem ser feitas com as devidas notificações.
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É necessária notificação prévia para vistoria, que é um exercício de avaliação. A fiscalização é o exercício do poder de polícia, logo é dispensável a notificação.
Art. 2.º. §2.º. Para os fins deste artigo, fica a União, através do órgão federal competente, autorizada a ingressar no imóvel de propriedade particular para levantamento de dados e informações, mediante prévia comunicação escrita ao proprietário, preposto ou seu representante.
§5.º. No caso de fiscalização decorrente do exercício de poder de polícia, será dispensada a comunicação de que tratam os §§2.º e 3.º.
No processo administrativo de vistoria, serão produzidos laudos. Primeiramente, o Laudo Agronômico de Fiscalização (LAF) que avalia o imóvel rural nos últimos 12 meses e deve ser conclusivo quanto a produtividade do imóvel rural.
O LAF será acompanhado do Laudo de Vistoria e Avaliação (LVA) e do Estudo de Capacidade de Geração de Renda no imóvel (ECGR).
Tanto os profissionais do INCRA quanto os do proprietário irão se manifestar, sendo possível questionar em juízo a forma como a avaliação foi feita. Antes de ingressar em juízo há ainda recursos administrativos.
A IN INCRA 81/04 regulamenta a fiscalização, avaliação e criação do LAF, prevê a possibilidade de impugnação em 15 dias. O proprietário apresenta defesa no processo administrativo (na fase administrativa da desapropriação para fins de reforma agrária).
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Superada a fase administrativa, cumpre analisar a fase externa ou judicial, regulamentada pela LC 76/93. Nessa fase tem lugar o cálculo da indenização
A audiência de conciliação prevista no art. 6.º, §3.º, é uma peculiaridade da desapropriação para fins de reforma agrária.
Art. 6.º. §3.º. No curso da ação poderá o Juiz designar, com o objetivo de fixar a prévia e justa indenização, audiência de conciliação, que será realizada nos dez primeiros dias a contar da citação, e na qual deverão estar presentes o autor, o réu e o Ministério Público. As partes ou seus representantes legais serão intimadas via postal. Nos termos do art. 20, do DL 3.365/41, a contestação na desapropriação só pode versar sobre vício processual e valor da indenização (e possivelmente a extensão, quando a desapropriação for parcial), qualquer outra questão deve ser discutida em ação própria. Não é possível questionar a utilidade pública.
Contudo, o art. 9.º. da LC 76/93, ao se referir à contestação, é mais amplo que a previsão da Lei geral, permitindo que seja versado matéria de interesse da defesa. O pressuposto constitucional não pode ser questionado na ação expropriatória para fins de reforma agrária, mas é possível invocar outras matérias de interesse da defesa (exemplo: é possível questionar o laudo do INCRA).
Art. 9.º. A contestação deve ser oferecida no prazo de quinze dias e versar matéria de interesse da defesa, excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado
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O art. 184, da CRFB/88, trata da indenização do valor da terra nua em TDA (caput) e das benfeitorias em dinheiro (§1.º).
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
§1.º. As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
O art. 5.º, V, da LC 76/93 trabalha a emissão dos títulos da dívida agrária. Antes de o Governo ajuizar a ação judicial de desapropriação para fins de reforma agrária deve ter emitido o TDA; e o inc. VI prevê o comprovante do depósito em banco oficial ou outro estabelecimento, para pagamento das benfeitorias úteis e necessárias.
Art. 5º A petição inicial, além dos requisitos previstos no Código de Processo Civil, conterá a oferta do preço e será instruída com os seguintes documentos:
V - comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento de terra nua;
VI - comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento no caso de inexistência de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias úteis e necessárias.
Esses dois requisitos devem ser observados para que o Governo deflagre a ação e solicite a solicite a imissão prévia na posse.
A sentença que conclui o processo está prevista no art. 12.
Art. 12. O juiz proferirá sentença na audiência de instrução e julgamento ou nos trinta dias subseqüentes, indicando os fatos que motivaram o seu convencimento.
O art. 4.º, da LC 76/93, prevê o direito de extensão e o art. 18, §2.º, traz a necessidade de intervenção do Ministério Público.
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No DL 3.365/41 não há previsão sobre a extensão. A LC 76 é específica para as desapropriações para fins de reforma agrária. Logo, a regra do direito de extensão não pode ser aplicada às desapropriações regidas pela lei geral (DL 3.365). Contudo, pode ser usada como parâmetro para estes casos.
Art. 4.º. Intentada a desapropriação parcial, o proprietário poderá requerer, na contestação, a desapropriação de todo o imóvel, quando a área remanescente ficar:
I - reduzida a superfície inferior à da pequena propriedade rural; ou
II - prejudicada substancialmente em suas condições de exploração econômica, caso seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada.
No DL 3.365/41, igualmente, não há norma clara quanto à participação do MP assim como existe no art. 18, §2.º da LC 76. Contudo, em razão do interesse público que justifica a desapropriação, o Parquet também deve intervir nas desapropriações feitas nos termos do DL 3.365.
Art. 18. §2.º. O Ministério Público Federal intervirá, obrigatoriamente, após a manifestação das partes, antes de cada decisão manifestada no processo, em qualquer instância.
2. Sanção urbanística (art. 182, §4.º, III, CRFB/88).
O pagamento da indenização não é feito em dinheiro, mas em títulos da dívida pública.
Art. 182. §4.º. É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não
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utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
A Lei Federal a que se refere o art. 182, §4.º, III, é o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01). Portanto, quando do advento da CRFB/88, entendia-se que o dispositivo não era autoaplicável, somente podendo ser feita a desapropriação sanção urbanística quando editada lei federal que a regulamentasse, editada em 2001. Primeiramente devem aplicadas as sanções de parcelamento e edificação compulsórios (arts. 5.º e 6.º do Estatuto da Cidade) e IPTU progressivo no tempo (art. 7.º) para somente então ser possível a desapropriação, com pagamento em títulos da dívida pública (art. 8.º). Isso porque a norma do art. 182, §4.º menciona que as sanções são aplicadas sucessivamente (“sob pena sucessivamente de”).
Deve ser editada uma lei municipal (lei de efeito concreto) que dará início a aplicação das três sanções.
a) Parcelamento e edificação e parcelamento compulsório.
O proprietário será notificado para que faça a edificação e parcelamento compulsório, e terá 1 ano para a apresentação do projeto. Uma vez aprovado o projeto, terá 2 anos para iniciar as obras (art. 5.º, §4.º, I e II, do Estatuto da Cidade).
Art. 5.º. Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
§4.º. Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente; II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
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b) IPTU progressivo no tempo.
Após a aplicação da primeira sanção, é possível recorrer ao IPTU progressivo no tempo, previsto no art. 7.º, com a majoração da alíquota pelo prazo de 5 anos consecutivos. A alíquota máxima será de 15%.
Art. 7.º. Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
Para o Direito Tributário, esse é um exemplo de manifestação do princípio da proibição do confisco, pois a alíquota somente pode chegar a, no máximo, 15%.
Portanto, somente depois de no mínimo 8 anos será possível a aplicação da desapropriação sanção urbanística.
c) Desapropriação.
O art. 8.º do Estatuto da Cidade materializa as regras dessa desapropriação prevista no art. 182, §4.º, III, da CRFB/88.
Art. 8.º. Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
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A partir de uma interpretação histórica do texto constitucional, há o entendimento de que essa desapropriação é punitiva. O Governo desapropria o imóvel porque o proprietário deu causa, isto é, por não atender a função social e não atender às solicitações do Governo para dar destinação social. Logo, o proprietário estaria sendo punido.
Ademais, a proposta original de redação do dispositivo não previa indenização. A desapropriação era confiscatória, sem indenização, assim como no direito agrário (em razão do cultivo ilegal de plantas psicotrópicas).
É uma faculdade do Município fazer essa desapropriação. Passados no mínimo 8 anos, é possível que o Município opte por manter o IPTU progressivo, não sendo obrigado a desapropriar.
De acordo com o art. 8.º, §4.º, caso o Município faça a desapropriação, deverá aproveitar o imóvel, dando uma destinação, em no máximo 5 anos, contados da incorporação ao patrimônio público.
§4.º. O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.
A indenização paga ao proprietário não será em dinheiro, mas em títulos da dívida pública, e não inclui parcelas clássicas da indenização, pois a desapropriação é punitiva, logo não será justa. O art. 8.º. §2.º reflete isso.
Art. 8.º. §2.º. § 2o O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
A indenização paga não levará em conta as obras públicas feitas na região desde a notificação. A valorização que o imóvel tiver sofrido não será considerada na avaliação.
Ademais, de acordo com o inciso II, não haverá juros compensatórios.
O desejo da CRFB foi que o proprietário não tivesse direito a uma justa indenização, e o Estatuto da Cidade confirmou essa ideia, excluindo as parcelas do art. 8.º, §2.º.
A doutrina majoritária entende que esse dispositivo seria inconstitucional, por violar o art. 5.º, XXIV, da CRFB/88, que prevê a indenização justa, prévia e em dinheiro.
Contudo, o art. 5.º, XXIV, ressalva os casos previstos na Constituição. O art. 182, §4.º, III, representaria uma dessas ressalva, em que a indenização não é justa (por se tratar de uma punição).
Para José dos Santos Carvalho Filho o dispositivo seria constitucional, pois a indenização na desapropriação sanção urbanística seria justa. Isso porque o conceito do que é justo varia conforme o caso, e
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na desapropriação sanção urbanística, o justo seria o previsto no art. 8.º, §2.º (isto é, a indenização com a exclusão de determinadas parcelas).
3. Confisco agrário (art. 243, CRFB/88, n/f EC 81/14).
O art. 243, CRFB/88 (n/f EC 81/14) traz mais uma espécie de desapropriação punitiva, ato administrativo vinculado e de natureza confiscatória, pois não há indenização.
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
Essa punição tem lugar nos casos de: a) Cultivo ilegal de plantas psicotrópicas; b) Trabalho escravo.
Obs.: “desapropriação” e “expropriação” são expressões sinônimas. O Direito Administrativo não traz essa distinção. Contudo, no Direito Civil costuma-se afirmar que a desapropriação seria com indenização; e a expropriação sem indenização, como define o art. 243.
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A expropriação na hipótese de cultivo ilegal de plantas psicotrópicas é regulamentada pela Lei 8.257/91, e atinge toda a propriedade, de acordo com o entendimento do STF (RE 543.974).
“Assim, no art. 243 da CF, gleba só poderia ser entendida como propriedade”.
Originalmente se entendia que gleba era só a área do cultivo. A partir de 2009, o STF entendeu que gleba era toda a propriedade. Até essa decisão, se o proprietário tinha 40 hectares mas cultivava plantas psicotrópicas em apenas 1, perderia somente este, não os outros 39. Atualmente, o proprietário perderia todos os 40 hectares.
A redação do art. 243, no entanto, foi alterada e passou a prever que toda a propriedade onde for encontrado o cultivo será perdida. A Lei 8.257/91 aprofunda o tema.
Por fim, é necessário que a lei defina o que se entende por trabalho escravo.
4. Imissão definitiva na propriedade.
A emissão definitiva ocorre no efetivo pagamento, uma vez que o art. 5.º, XXIV menciona “prévia e justa indenização”. O efetivo pagamento ocorre quando o depósito do precatório está à disposição do juízo da causa. Neste caso, o juiz emite o mandado de transcrição imobiliária.
DL 3.365/41. Art. 33. O depósito do preço fixado por sentença, à disposição do juiz da causa, é considerado pagamento prévio da indenização.
Art. 34. O levantamento do preço será deferido mediante prova de propriedade, de quitação de dívidas fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e publicação de editais, com o prazo de 10 dias, para conhecimento de terceiros.
A transmissão do bem expropriado, portanto, não se dá com o trânsito em julgado nem com a inscrição no precatório, mas sim quando o dinheiro fica à disposição do juízo da causa.
A emissão definitiva pode também ocorrer com base no art. 34-A do DL 3.365/41, quando o proprietário expressamente aceita o valor, ocorrendo a imissão definitiva.
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Art. 34-A. Se houver concordância, reduzida a termo, do expropriado, a decisão concessiva da imissão provisória na posse implicará a aquisição da propriedade pelo expropriante com o consequente registro da propriedade na matrícula do imóvel.
A EC 99, de 14 de dezembro de 2017, acrescentou o parágrafo único ao art. 103 do ADCT, que proíbe as desapropriações quando Estados, DF e Municípios cujos estoque de precatórios (precatórios não pagos) sejam superiores a 70% da receita corrente líquida (RCL), exceto por necessidade pública em certas áreas.
Art. 103. Parágrafo único. Na vigência do regime especial previsto no art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ficam vedadas desapropriações pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, cujos estoques de precatórios ainda pendentes de pagamento, incluídos os precatórios a pagar de suas entidades da administração indireta, sejam superiores a 70% (setenta por cento) das respectivas receitas correntes líquidas, excetuadas as desapropriações para fins de necessidade pública nas áreas de saúde, educação, segurança pública, transporte público, saneamento básico e habitação de interesse social
O legislador optou pela expressão “necessidade pública”. A diferença de necessidade e utilidade era prevista no art. 590 do CC/16: necessidade estava relacionada à urgência, única solução; e utilidade à conveniência, melhor solução.
Em 1941, necessidade e utilidade pública foram unificadas no art. 5. do DL 3.365/41, que optou pela expressão utilidade pública (e a necessidade pública foi absorvida pela utilidade).
No art. 103, parágrafo único, o termo “necessidade pública” foi utilizado no mesmo sentido em que era empregado no Código Civil, em casos de urgência, de extrema necessidade, em que a única solução é a desapropriação.
