A atuação do Programa de Microbacias na Região de Jales-SP e a questão da sustentabilidade na agricultura
Evandro César Clemente -Doutorando em Geografia pela FCT/UNESP – Presidente Prudente-SP, e-mail:
evandroclemente@yahoo.com.br Antonio Nivaldo Hespanhol – Professor dos cursos de graduação e pós-graduação em Geografia da FCT/UNESP – Presidente Prudente-SP, e-mail:nivaldo@fct.unesp.br
Pesquisa em andamento
INTRODUÇÃO
O presente trabalho resulta de uma pesquisa em nível de doutorado que se encontra em andamento. O principal objetivo da pesquisa consiste em analisar a atuação do programa de microbacias para o desenvolvimento rural da Região de Jales.
Tendo em vista as significativas transformações ocorridas a partir dos anos 1980, como a redemocratização do país, a crise fiscal do Estado brasileiro, o esgotamento do padrão “modernizador” da agricultura (revolução verde) e as crescentes preocupações com a questão ambiental, bem como as transformações econômicas trazidas pelo processo de globalização da economia, emergiu o paradigma denominado desenvolvimento territorial rural, que tem subsidiado grande parte das políticas públicas direcionadas ao rural brasileiro neste século XXI.
Tal paradigma se pauta basicamente, pela busca do desenvolvimento sustentável a partir da descentralização administrativa e do incentivo à maior participação dos agentes locais, dinamização econômica dos territórios a partir de atividades não-agrícolas e combate à pobreza rural.
Neste contexto, o Programa Estadual de Microbacias Hidrográficas, implementado no Estado de São Paulo a partir de 2000, tem se destacado dentre as políticas destinadas ao rural por conter diretrizes bastante avançadas, as quais contemplam simultaneamente a necessidade de atenuação dos impactos ambientais causados pelos métodos agrícolas predatórios dos recursos naturais, ao mesmo tempo em que busca minorar a pobreza e a exclusão social no campo.
Foi realizada revisão bibliográfica acerca do desenvolvimento rural, incluindo o desenvolvimento sustentável e o desenvolvimento territorial rural. Pelo fato do Escritório de Desenvolvimento Rural de Jales (EDR) – divisão regional estabelecida pela Secretaria
dificuldade em realizar levantamento de dados empíricos em todos os municípios abrangidos, optamos por selecionar alguns municípios de maneira aleatória, porém, mantendo a contigüidade territorial e buscando contemplar e engendrar a diversidade espacial da região para o levantamento de dados de fonte primária. Os municípios escolhidos foram: Jales, Palmeira d’Oeste, Santa Albertina e Urânia. Realizou-se entrevista com a assessora de planejamento do EDR de Jales e também com técnicos agrícolas e engenheiros agrônomos das Casas de Agricultura dos municípios selecionados, que são responsáveis pela implementação dos projetos de microbacias nos municípios. Além disso, efetuamos entrevistas com os presidentes das associações de produtores rurais, presidentes dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR), e, por fim, aplicamos formulários junto aos proprietários rurais das microbacias hidrográficas abrangidas pelo programa de microbacias nos municípios selecionados.
O PROGRAMA DE MIROBACIAS NO ESTADO DE SÃO PAULO
Tendo em vista a ausência e mesmo a inadequação das políticas públicas voltadas ao atendimento dos pequenos proprietários rurais no Brasil, o Programa Estadual de Microbacias Hidrográficas – PEMH – implantado a partir do ano de 2000 no Estado de São Paulo e que conta com apoio financeiro do Banco Mundial, tem como objetivo a promoção do desenvolvimento rural sustentável no Estado de São Paulo e possui como foco de ação os pequenos proprietários rurais.
A implantação do Programa de Microbacias foi motivada em razão dos deletérios resultados oriundos da aplicação do pacote da revolução verde (insumos químicos, agrotóxicos, fertilizantes, mecanização agrícola, etc.) na agricultura brasileira a partir dos anos 1960. Tais reflexos se manifestam tanto na dimensão ambiental com a degradação dos recursos naturais como solos e águas, contaminação de alimentos e trabalhadores, quanto na dimensão sócio-econômica, com o agravamento da concentração da propriedade das terras e aumento da pobreza no campo.
Cumpre salientar, que primordialmente, foram os Estados do Paraná e Santa Catarina que adotaram programas de microbacias, sob a denominação de “Paraná Rural” e “Microbacias” em Santa Catarina. Inicialmente estes projetos tinham preocupações estritamente “agronômicas”. Porém, nos anos 1990 passaram a engendrar também
preocupações de ordem sócio-econômicas, incorporando a idéia de sustentabilidade em suas diretrizes e objetivos (SABANÉS, 2002).
O Programa de Microbacias em São Paulo conta recursos financeiros do Governo do Estado e do Banco Mundial. O custo total foi orçado em US$ 124.740.200,00, de modo que US$55.348.200,00 foram financiados pelo Banco Mundial e US$ 69.342.000,00 entraram como contrapartida do Governo do Estado de São Paulo (CATI, 2000).
Para o Programa de Microbacias Hidrográficas, é fundamental: garantir a segurança alimentar; viabilizar economicamente as unidades de produção agropecuária; fortalecer as formas de organização social no campo; preservar o meio ambiente e melhorar a qualidade de vida das famílias rurais (CATI, 2000).
O Programa de Microbacias Hidrográficas do Estado de São Paulo, quando no início do seu processo de implementação, tinha como meta atingir 1.500 microbacias hidrográficas em 520 municípios e 90 mil produtores rurais do Estado de São Paulo (CATI, 2000).
Dada a heterogeneidade do meio rural paulista, as regiões agrícolas do Estado de São Paulo foram classificadas em três níveis de prioridade para a implementação do PEMH, levando em consideração a susceptibilidade à erosão e o índice de pobreza rural dos municípios avaliado pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA).
As regiões agrícolas de Andradina, Araçatuba, Assis, Avaré, Bauru, Botucatu, Dracena, Fernandópolis, General Salgado, Itapetininga, Itapeva, Jales, Lins, Marília, Ourinhos, Presidente Prudente, Presidente Venceslau, São José do Rio Preto, Tupã e Votuporanga, caracterizadas pela forte susceptibilidade à erosão, em razão do predomínio de solos arenosos e da topografia ondulada, bem como pelo elevado grau de pobreza, foram enquadradas na zona prioritária 1 do programa. As regiões agrícolas de Araraquara, Barretos, Bragança Paulista, Campinas, Catanduva, Franca, Jaboticabal, Jaú, Limeira, Mogi Mirim, Orlândia, Ribeirão Preto, São João da Boa Vista, foram enquadradas na zona prioritária 2. Por fim, as regiões de Guaratinguetá, Pindamonhagaba, Mogi das Cruzes, Registro e São Paulo foram classificadas na zona prioritária 3.
Também foi efetuada uma classificação dos proprietários rurais situados nas microbacias hidrográficas objeto de intervenção do programa em três categorias: pequenos – com área até 50 hectares; médios – com área entre 50 e menos de 200 hectares, tendo no
mínimo 70,0% da renda familiar oriunda da agropecuária, tendo ainda que residir na propriedade, no município da propriedade ou em município vizinho; e grandes – com áreas superiores a 200 hectares. Esta classificação é utilizada para a definição dos níveis de isenção que são concedidos aos proprietários rurais para a adaptação da infra-estrutura e para a aquisição de equipamentos, de modo a adaptar os sistemas agrícolas. É exigida maior contrapartida financeira dos proprietários de maiores áreas e menores contrapartidas dos pequenos proprietários (CATI, 2000).
O PEMH tem como foco os pequenos proprietários rurais, sendo a maior parte dos recursos financeiros direcionada a este grupo. Desta forma, as práticas individuais oferecidas, como: adubação verde, cerca de proteção de APP, faixa de retenção, terraceamento, calcário, fossas sépticas, piqueteamento, bem como as práticas coletivas: construção de abastecedouros, aquisição de distribuidor de calcário, roçadeira e escarificador/subsolador, chegam a ter até 90% dos seus custos subvencionados pelo Programa para esta categoria de proprietários.
Contudo, o acesso às subvenções coletivas exige que seja criado um grupo com no mínimo cinco proprietários rurais. Esta maneira de estimular os proprietários rurais a formarem grupos, ocorreu no sentido de buscar formar e fortalecer grupos de associações de pequenos proprietários rurais por todo o Estado de São Paulo. Desta forma, a meta inicial era formar 3.400 grupos, que por sua vez, abrangeriam 21.800 proprietários rurais (CATI, 2001) e (NEVES NETO, 2009).
Em cada microbacia, a principal ação do programa tem sido a adaptação das estradas rurais, de maneira a controlar o fluxo de água e propiciar a infiltração no solo, permitindo que ela permaneça mais tempo na propriedade e se infiltre no solo abastecendo o lençol freático e evitando escoamento de grandes quantidades de água, o que por sua vez provoca erosão dos solos e assoreamento dos cursos d’ água (HESPANHOL, 2007).
Nas propriedades rurais o Programa de Microbacias Hidrográficas tem implementado ações que se pautam na construção de cercas para proteção das áreas de preservação permanente (APPs), sobretudo em torno dos cursos d’água, represas e nascentes, fornecimento de mudas para o plantio nas APPs, disponibilização de hora/máquina para a realização de obras de terraceamento e construção de terraços e curvas de nível, construção de poços para o abastecimento de água a grupos de proprietários das
microbacias, oferta de recursos financeiros para a aquisição de implementos agrícolas, calcário e fertilizantes e também estímulo a formação de associações de produtores rurais nas respectivas microbacias (CATI, 2000) e (HESPANHOL, 2007).
O Programa de Microbacias, inicialmente, estava planejado para ser implementado no período de 2000 a 2006, porém, foi prorrogado por mais 2 anos e finalizado em novembro de 2008. Sendo que em novembro de 2007 encerrou-se o financiamento do Banco Mundial, prosseguindo com financiamento apenas do Governo do Estado (HESPANHOL, 2008).
Os municípios paulistas para terem acesso aos benefícios oferecidos pelo Programa de Microbacias tiveram que cumprir dois requisitos básicos: possuir um Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR), com participação de diferentes setores da sociedade civil e formalizar convênio com a Secretaria de Agricultura e Abastecimento, apresentando as diferentes operações do programa, contendo um plano de trabalho, com todas as ações previstas no município. Para escolher a microbacia no município, o CMDR teve de seguir alguns parâmetros e pesos.
No âmbito do proprietário rural, para este ter acesso aos benefícios e subvenções individuais oferecidos pelo “Programa de Microbacias”, obrigatoriamente teve de ser elaborado um Projeto Individual de Propriedade (PIP), constando as indicações da necessidade da prática ou equipamento solicitado. Este projeto foi elaborado juntamente com o técnico executor e continha informações sobre o sistema produtivo da propriedade, as condições socioeconômicas do produtor e propostas técnicas para o seu desenvolvimento sustentável (CATI, 2000).
Inicialmente o PEMH previa como meta a adequação de 6.000 km de estradas rurais em 1.500 microbacias trabalhadas. No entanto, ao final do programa, apenas 1630,7 km foram readequados, portanto, as ações na prática ficaram muito aquém das metas iniciais.
No entanto, ao final do período de vigência do programa, a maior parte das metas não havia sido cumprida, sendo que algumas delas ficaram muito distantes do que foi traçado inicialmente. Exemplo é a adubação verde, que estava previsto a disseminação desta prática em 8.820 hectares. Ao final do PEMH, de acordo com dados obtidos junto ao site da CATI, apenas 152,4 hectares efetivamente foram trabalhados sob esta prática, perfazendo apenas 54 propriedades rurais em todo o Estado. Assim, apenas 0,017% da meta foi cumprida.
Outra prática importante é a construção de cercas de proteção à Área de Preservação Permanente (APP). A meta inicial traçada foi de 5.200 km de cercas para proteger nascentes e cursos d’água nas propriedades rurais. Porém, o PEMH conseguiu construir apenas 1.537,0 km para a proteção de cursos d’água e 24,2 km para proteção de voçorocas. Isso perfaz um total de 1.561,2 km cercas de APP, ou apenas 30,0% da meta inicial.
A construção de terraços/curvas de nível nas propriedades rurais para controlar os processos erosivos e reter a água na propriedade é outra prática/manejo muito relevante na busca pelo desenvolvimento sustentável rural. Inicialmente a meta do PEMH era implementar este manejo em 279.000 hectares. Em apenas 69.825,8 hectares foram construídos terraços/curvas de nível pelo PEMH. Isso representa apenas 25,0% da meta inicial projetada para todo o Estado.
A construção de faixas de retenção, que tinha como meta inicial ser construída em 24.800 hectares, ao final de 2008, momento em que cessaram as atividades do programa de microbacias, foi implementada em apenas 16,7 hectares. Isso representa apenas 0,06% da meta traçada originalmente.
Por outro lado, outras subvenções aproximaram-se da meta. De início o programa tinha como meta construir 1.240 abastecedouros comunitários. Ao final de 2008, haviam sido construídos 1.130 abastecedouros, o que representa 91,1% da meta inicial. Portanto, diferentemente das práticas e manejos previstas pelo PEMH até aqui analisadas, a construção de abastecedouros, apesar de não atingir a meta prevista, ficou muito próximo desta, o que é dado positivo.
Outro exemplo refere-se à aquisição de equipamentos pelos proprietários rurais, a meta inicial traçada pelo PEMH era de 2.170 unidades. Ao final de novembro de 2008, somando os distribuidores de calcário (inclusive de tração animal), esclarificadores, roçadeiras costal e tratorizadas e semeadora de plantio direto, constatamos que foram adquiridos um total de 2.678 unidades de equipamentos. Portanto, distintamente de todas as práticas analisadas até aqui dentro deste subcomponente, a aquisição de equipamentos é a única prática que superou a meta inicial estipulada pelo programa, atingindo 23,4% acima do previsto.
É curioso este fato, pois isso nos leva a considerar que para explicá-lo recorremos à inferir que se trata da mentalidade tecno-produtivista ainda fortemente arraigada nos proprietários rurais, que levou a aquisição de equipamentos superar a meta, enquanto que as demais práticas/manejos analisados, que consideramos mais relevantes na busca da sustentabilidade da agricultura foram deixados de lado. Além disso, a descapitalização destes pode ser outro fator a ser considerado, já que o programa de microbacias trouxe a oportunidade da aquisição de um equipamento com baixo custo.
A CONTRIBUIÇÃO DO PROGRAMA DE MICROBACIAS PARA O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO DE JALES
A região de Jales localiza-se no noroeste do Estado de São Paulo e apresenta algumas peculiaridades em seu espaço rural, como a presença predominante de pequenos e médios proprietários rurais, do trabalho familiar e da diversificação das atividades agropecuárias, tendo como destaque a fruticultura, em especial a uva e a laranja e em segundo plano, a pecuária leiteira. É importante destacar que a região também apresenta forte dependência econômica das atividades agropecuárias.
O Programa de Microbacias Hidrográficas vem sendo implementado na Região de Jales com relativo sucesso. De acordo com as metas estabelecidas pelo programa, o EDR de Jales vem se destacando no cenário estadual pelos bons resultados obtidos. No entanto, constatamos que o programa apresenta problemas, como a restrita abrangência de suas ações, que está longe de abranger a totalidade das microbacias dos municípios.
Tomando o EDR de Jales, constata-se que dos 375.542 hectares que o compõem, apenas 134.932 hectares foram abrangidos pelo programa de microbacias, ou seja, apenas 35,9% da área total. Das 8.539 unidades de produção agropecuária (UPAs) do EDR de Jales, somente a metade aderiu à algum benefício ou subvenção do programa, perfazendo 48,9% do total, ou seja, nem a metade. Diante desta situação, o caráter restrito e pontual se torna ainda mais forte, se analisarmos o número de Projetos Individuais de Propriedade (PIPs) realizados no EDR de Jales, verifica-se que apenas 29,3% do total do número de propriedades rurais foram atendidas, em pelo menos uma subvenção pelo programa de microbacias, acentuando ainda mais esta característica do programa, que consideramos
negativa. Por conta disso, acreditamos que este é um aspecto que dificulta o cumprimento dos objetivos do programa de microbacias, que é a sustentabilidade.
Outro problema é a ausência de políticas públicas paralelas e subsidiárias ao programa, envolvendo estímulos a geração de emprego e renda, bem como a falta de articulação com as demais políticas existentes, como o PRONAF, Comitês de Bacias Hidrográficas, Territórios da Cidadania etc. Além disso, o programa ficou focado demasiadamente em questões de caráter técnico-agronômicas, concedendo pouca atenção nas questões sócio-econômica.
Apesar de o programa buscar incentivar a participação e a descentralização administrativa, dada a realidade do município de Jales e de muitos outros no Oeste Paulista, em que há carência de recursos, seria necessária uma atuação mais próxima do Estado para com estes, no sentido de ajudá-los a sanar suas deficiências e avançar. Por outro lado, no plano local, os municípios também pouco apresentam em termos de projetos e ações destinadas à agricultura e ao meio rural.
Compreendemos que o viés neoliberal que se revestiu o PEMH, expresso em sua concepção “gradualista” e de buscar a participação e o envolvimento local, de modo que no futuro o Estado não seja mais necessário, constitui-se num ponto de “insustentabilidade”, que tende a comprometê-lo. De acordo com Brandão (2007) e Sumpsi (2007), é importante que as políticas públicas estejam integradas e que levem em conta não somente a escala local e global, mas sim todas as escalas intermediárias, como regional, estadual, etc..
O que vemos, é que a descentralização administrativa e os estímulos à participação têm se dado no sentido neoliberal, de modo a desonerar o Estado de grande parte de suas atribuições, que agora são repassadas à sociedade. Os proprietários rurais também se mostram desconfiados e individualistas, dificultando a formação de associações de produtores. Seria interessante a adoção de políticas descentralizantes, mas ao mesmo tempo, com a preocupação de manter o Estado investindo e planejando as políticas e as ações, mesclando, portanto, ações top-down com as de caráter bottom-up.
Essa perspectiva gradualista tem comprometido o avanço desta político em municípios de pequeno porte e sem dotação orçamentária própria, capaz de dar continuidade, como no caso dos municípios que compõem o EDR de Jales. Consideramos ser fundamental que os agentes sociais locais participem, dêem continuidade, porém, é imprescindível que o
Estado esteja preocupado em planejar, corrigir as distorções regionais através de maior aporte financeiro nas áreas mais carentes e também na contratação de recursos de pessoas, na fiscalização efetiva das metas junto aos municípios.
Outro ponto importante é: como viabilizar um padrão produtivo agrícola sustentável no campo atuando em média em apenas duas microbacias hidrográficas por município, ou seja, sem incluir todo o espaço rural dos municípios? Vinculada à esta questão, questionamos justamente a sustentabilidade de uma política que depende de recursos externos, via Banco Mundial, já que o governo do estado não consegue aportar todos recursos necessários. Neste sentido, Ricci (2008) apud Neves Neto (2009) enfatiza que deveria se lutar para que o programa de microbacias tivesse uma linha de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), para que ele não dependesse apenas de recursos externos, o que compromete a sua sustentabilidade.
Outro problema existente, refere-se também à formação dos engenheiros agrônomos, veterinários e técnicos agrícolas, que ainda apresentam uma formação muito vinculada a questões de ordem técnico-produtiva, não contemplando, portanto, a dimensão sócio-econômica e nem a ambiental.
Apesar do considerável avanço do programa em ter adotado a microbacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, problemas que deveriam ser sanados a partir dessa medida ainda permanecem. Justamente pela ausência de articulação em escala regional, Hespanhol (2006) aponta que as ações do programa se dão somente em escala local, ao nível da unidade espacial que é a microbacia hidrográfica de maneira isolada.
Corroborando nossa análise, Hespanhol (2008) avaliando o programa no Estado de São Paulo concluiu que “[...] as metas estabelecidas para o período de vigência do financiamento do BIRD não foram plenamente atingidas em termos de número de microbacias, de área de cobertura e de número de produtores atendidos” (HESPANHOL, 2008, p.10).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Compreendemos que o programa de microbacias apresenta avanços ao trazer em suas diretrizes a preocupação em buscar a sustentabilidade a partir de ações na esfera técnico-agronômica, simultaneamente à ações de caráter sócio-econômico. Porém, como
vimos ao longo do texto, o programa, na prática, ou seja, em sua operacionalização, carece de uma série de problemas que tem comprometido o alcance da sustentabilidade.
BIBLIOGRAFIA
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SÃO PAULO (Estado). Secretaria de Agricultura e Abastecimento. Coordenadoria de Assistência Técnica Integral. Programa Estadual de Microbacias Hidrográficas. CATI, Seção Operativa: São Paulo, 2000. (CD-ROM)
SABANÉS, Leandro. Manejo sócio-ambiental de recursos naturais e políticas públicas:
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SUMPSI, José Maria. Desarrollo rural com enfoque territorial: diferencias y semejanzas de lãs experiências de la Unión Europea y América Latina. In: Ortega, Antonio César; Almeida Filho, Niemeyer (Org.). Desenvolvimento territorial, segurança alimentar e economia
