PT
PT
COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 22.11.2017 COM(2017) 800 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO1 Resumo
A presente Comunicação resume a avaliação da Comissão dos projetos de planos orçamentais para 2018 (PPO) apresentados por 18 Estados-Membros da área do euro (AE-18, não incluindo a Grécia, que está abrangida pelo programa de apoio à estabilidade do MEE). A Áustria e a Alemanha apresentaram planos assentes no pressuposto de políticas inalteradas, uma vez que, à data da sua apresentação, os respetivos governos não dispunham de plenos poderes na esfera orçamental. Por seu turno, a Espanha apresentou um plano assente no pressuposto de políticas inalteradas devido a um atraso no processo orçamental. Em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 473/2013, a Comissão avaliou os projetos de planos orçamentais dos Estados-Membros, bem como a situação orçamental global e a orientação das políticas orçamentais no conjunto da área do euro.
A avaliação global dos PPO para 2018 e da orientação orçamental global para a área do euro pode resumir-se no seguinte:
1.
Os Estados-Membros e a Comissão reviram as projeções de crescimento consideravelmente em alta desde a primavera. Como a economia está a crescer acima do seu potencial, o hiato do produto agregado continuou a diminuir em 2017 e prevê-se que se torne positivo em 2018. Não obstante, a retoma na área do euro apresenta algumas características atípicas: inflação de base e crescimento dos salários moderados, que não refletem as melhorias do mercado de trabalho assinaladas pelos indicadores normalizados do mercado de trabalho, um grande excedente da balança corrente e um défice de investimento que, embora esteja a diminuir, ainda persiste.2.
Os planos dos Estados-Membros dão a entender que o défice nominal agregado prossegue a sua tendência decrescente, graças às melhorias cíclicas. Segundo as previsões da Comissão do outono de 2017, o défice da área do euro baixou de 1,6 % do PIB em 2016 para 1,1 % em 2017. Em 2018, a execução dos planos dos Estados-Membros resultaria num défice nominal de 0,9 % do PIB para a área do euro, o que é igualmente corroborado pelas previsões da Comissão.3.
A execução dos PPO reduziria o rácio da dívida da área do euro de 88 % do PIB em 2017 para pouco mais de 86 % em 2018, graças à retoma conjuntural e à manutenção de taxas de juro baixas. À primeira vista, de acordo com as previsões da Comissão, a Bélgica e a Itália não cumprirão o valor de referência para a redução da dívida em 2017 nem em 2018. O mesmo se aplica a França que, na eventualidade de uma correção atempada e sustentável do seu défice excessivo, ficaria sujeita à regra transitória relativa à dívida a partir de 2018.4.
Na sequência de uma pequena melhoria estrutural em 2017, os PPO partem de um ligeiro aumento do défice estrutural da área do euro em 2018, de 0,1% do PIB, ao passo que os programas de estabilidade mais recentes previam ainda uma melhoria do PIB de 0,2 % em termos agregados. A Comissão prevê igualmente um aumento de 0,1 pontos percentuais em 2018 para a área do euro. Este valor oculta, no entanto, as diferenças assinaláveis entre as previsões da Comissão e os PPO de cada Estado-Membro.5.
No que diz respeito à composição do ajustamento orçamental, os Estados-Membros preveem uma descida moderada do rácio das despesas corrigido das variações cíclicas. Esta evolução decorre da redução das despesas com juros (-0,1 % do PIB) bem como do facto de o crescimento das despesas primárias se processar a um ritmo ligeiramente inferior ao do crescimento potencial. Os ganhos excecionais decorrentes da diminuição das despesas com juros deverão ser utilizados para acelerar a redução da dívida. O investimento público deverá aumentar ligeiramente em 2018, após a diminuição contínua verificada entre 2010 e 2016. Prevê-se que o rácio das receitas diminua em virtude de medidas de redução das receitas(-2
0,1 % do PIB), bem como de quebras de receitas correspondentes a -0,2 % do PIB.
6.
A orientação orçamental da área do euro, aferida pela variação do saldo estrutural global, será globalmente neutra em 2018. Em comparação com o saldo estrutural, o saldo primário estrutural aponta para uma orientação ligeiramente mais expansionista em 2018, uma vez que não inclui a atual diminuição das despesas com juros. Também o esforço orçamental discricionário, um indicador que está próximo do valor de referência para a despesa do Pacto de Estabilidade e Crescimento, aponta para uma orientação algo mais expansionista em 2017 e 2018, com base quer nos PPO, quer nas previsões da Comissão.7.
Uma orientação orçamental globalmente neutra a nível agregado da área do euro continua a afigurar-se adequada à luz da atual retoma económica na área do euro, marcada por algumas características atípicas, da dívida acumulada herdada da crise e da recalibragem da aquisição de ativos prevista pelo BCE.8.
A situação global oculta diferenças consideráveis entre os Estados-Membros, alguns dos quais se confrontam com a necessidade de consolidar as suas contas, enquanto outros têm uma certa margem de manobra orçamental. Urge, assim, adotar uma abordagem diferenciada no que se refere às políticas orçamentais nacionais, a fim de conciliar os objetivos de estabilização da economia e de garantia da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.9.
Em termos gerais, subsistem grandes diferenças nas posições dos Estados-Membros em relação aos seus objetivos orçamentais de médio prazo (OMP). De acordo com as previsões da Comissão, seis Estados-Membros da área do euro atingiram o seu OMP (Lituânia) ou ultrapassaram-no (Chipre, Alemanha, Luxemburgo, Malta e Países Baixos) em 2017. Prevê-se que todos estes paíPrevê-ses assim Prevê-se mantenham em 2018, embora Prevê-se espere que alguns deles utilizem parte da sua margem de manobra orçamental. Em conformidade com o seu PPO assente no pressuposto de políticas inalteradas, também a Alemanha deverá utilizar parte da sua margem de manobra orçamental. Prevê-se que a Irlanda atinja o seu OMP em 2018 e que a Eslováquia realize progressos consideráveis com vista à sua consecução. Ao mesmo tempo, no que se refere a outros Estados-Membros que estão ainda longe de concretizar o seu OMP, a Comissão não espera praticamente quaisquer melhorias significativas (Espanha, Itália, Portugal e Eslovénia) e, em certos casos, prevê mesmo uma deterioração do saldo estrutural (Bélgica e França). Com exceção da Eslovénia, estes são também os Estados-Membros com rácios da dívida mais elevados.10.
No intuito de equilibrar as necessidades de estabilização e os eventuais desafios em matéria de sustentabilidade, a Comissão pode exercer o seu poder discricionário ao avaliar um desvio em relação ao ajustamento orçamental exigido. A Comissão concluiu nomeadamente que, no caso da Itália e da Eslovénia, se pode considerar adequado um ajustamento orçamental que se desvia do exigido desde que ambos os países garantam efetivamente um tal ajustamento orçamental em 2018. No entanto, de acordo com as previsões da Comissão, não se afigura que esse ajustamento esteja realizado.3
Considera-se que nenhum dos PPO para 2018 aponta para um incumprimento grave dos requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Todavia, em diversos casos a Comissão considera que os ajustamentos orçamentais planeados ficam - ou correm o risco de ficar - aquém do que é exigido pelo PEC.
Relativamente aos 16 países abrangidos pela vertente preventiva do PEC a situação é a seguinte:
- seis países (Alemanha, Lituânia, Letónia, Luxemburgo, Finlândia e Países Baixos) apresentaram PPO conformes com os requisitos do PEC para 2018.
- cinco países (Estónia, Irlanda, Chipre, Malta, e Eslováquia) apresentaram PPO que se podem considerar conformes em geral com os requisitos do PEC para 2018. Nestes países, os planos podem conduzir a um ligeiro desvio relativamente aos respetivos OMP ou às trajetórias de ajustamento com vista aos mesmos.
- cinco países (Bélgica, Itália, Áustria, Portugal e Eslovénia) apresentaram PPO que comportam um risco de não conformidade com os requisitos do PEC para 2018. Os PPO destes Estados-Membros podem conduzir a um desvio significativo relativamente às trajetórias de ajustamento com vista aos respetivos OMP. No caso da Bélgica e de Itália, prevê-se também o incumprimento do valor de referência para a redução da dívida.
No que diz respeito aos dois países que se encontram atualmente na vertente corretiva do PEC (ou seja, sujeitos ao procedimento por défice excessivo):
-no que diz respeito a França, que poderá vir a ser abrangida pela vertente preventiva do PEC a partir de 2018 caso se assegure uma correção atempada e sustentável do défice excessivo, considera-se que o PPO comporta um risco de não conformidade com os requisitos do PEC para 2018, uma vez que as previsões da Comissão do outono de 2017 apontam para um desvio significativo da trajetória de ajustamento que se impõe em direção ao OMP e para o incumprimento do valor de referência para a redução da dívida em 2018;
- relativamente a Espanha, considera-se que o PPO é conforme em geral com os requisitos do PEC para 2018, uma vez que as previsões da Comissão do outono de 2017 apontam para que o défice nominal seja inferior ao valor de referência do Tratado (3 % do PIB) em 2018, apesar de não se prever que o objetivo do défice nominal venha a ser cumprido e se verificar uma insuficiência significativa de esforços orçamentais em comparação com o nível recomendado.
4
1. Introdução
A legislação da UE dispõe que os Estados-Membros da área do euro apresentem à Comissão os seus projetos de planos orçamentais (PPO) para o ano subsequente até 15 de outubro, com o objetivo de melhorar a coordenação das políticas orçamentais nacionais na União Económica e Monetária.1
Estes planos constituem uma síntese dos projetos de orçamento que os governos apresentam aos parlamentos nacionais. A Comissão emite um parecer sobre cada um dos planos, estabelecendo se são conformes com as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).
A Comissão deve igualmente proceder a uma avaliação global da situação e perspetivas orçamentais da área do euro no seu conjunto.
Requereu-se a 18 Estados-Membros da área do euro («AE-18» ou «área do euro)2 que enviassem à Comissão, até 16 de outubro, os seus PPO para 2018, em conformidade com as disposições do segundo pacote sobre a governação económica3. A Grécia, que se encontra abrangida pelo programa de apoio à estabilidade do MEE, não é obrigada a apresentar um plano, visto que o programa já prevê uma rigorosa supervisão orçamental.
Em conformidade com as disposições do código de conduta do segundo pacote sobre a governação económica, a Áustria e a Alemanha apresentaram PPO assentes no pressuposto de políticas inalteradas, pelo facto de, na sequência das eleições realizadas recentemente, os governos em funções nestes Estados-Membros não disporem de plenos poderes na esfera orçamental4. Os governos a empossar deverão apresentar PPO devidamente elaborados logo que assumam funções. Espanha apresentou igualmente um PPO assente no pressuposto de políticas inalteradas, porque o procedimento de aprovação dos orçamentos da administração central e da segurança social sofreu atrasos em relação ao calendário habitual. Espera-se que apresente um PPO devidamente elaborado o mais rapidamente possível.
No respeito das competências orçamentais dos Estados-Membros, os pareceres da Comissão constituem um aconselhamento informado e fundamentado sobre a política a seguir, destinado em especial aos governos e parlamentos nacionais, a fim de facilitar a avaliação da conformidade dos projetos de orçamento com as regras orçamentais da UE. O segundo pacote sobre a governação económica prevê um conjunto abrangente de instrumentos para abordar a política económica e orçamental como uma questão de interesse comum da área do euro, tal como previsto pelo Tratado. Além disso, em julho de 2015, o Conselho convidou o Eurogrupo a acompanhar e coordenar as políticas orçamentais dos Estados-Membros da área do euro, bem como a orientação orçamental global da área do euro, a fim de assegurar uma política orçamental diferenciada e favorável ao
1
Como previsto no Regulamento (UE) n. ° 473/2013, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro. É um dos dois regulamentos que faz parte do chamado «Two-Pack» (segundo pacote sobre a governação económica) que entrou em vigor em maio de 2013.
2
Por conseguinte, nas secções restantes da presente comunicação, entende-se por área do euro o conjunto dos Estados-Membros da área do euro com exceção da Grécia.
3
Como a data de apresentação de 15 de outubro caía num domingo em 2017, em conformidade com as normas jurídicas aplicáveis, o prazo foi prorrogado para a segunda-feira seguinte, 16 de outubro de 2017. 4
«Specifications on the implementation of the Two Pack and Guidelines on the format and content of draft budgetary plans, economic partnership programmes and debt issuance reports», aprovado pelo ECOFIN em 9 de julho de 2013, com a redação que lhe foi dada em 7 de novembro de 2014, disponível em:
5
crescimento.5 O Conselho recomendou aos Estados-Membros da área do euro que, sem prejuízo do cumprimento dos requisitos do PEC, ««coordenassem as políticas orçamentais a fim de assegurar que a orientação global das políticas orçamentais na área do euro tem em conta os riscos de sustentabilidade e as condições cíclicas».
Em novembro de 2016, a Comissão propôs uma atualização da recomendação sobre a política económica da área do euro, que foi aprovada pelos dirigentes da UE na reunião do Conselho Europeu de 9 e 10 de março de 2017 e adotada pelo Conselho em 21 de março de 20176. Esta recomendação constitui uma referência para a avaliação da Comissão. Como parte do ciclo anual do Semestre Europeu, a Comissão propõe igualmente uma nova recomendação sobre a política económica da área do euro para 2018-2019, em paralelo com este pacote7.
Em julho de 2017, o Conselho adotou recomendações específicas por país, que salientam o tratamento que a Comissão tenciona aplicar aos Estados-Membros relativamente aos quais a matriz aponta para um ajustamento orçamental de 0,5 % do PIB ou superior8.Os considerandos estabelecem que a avaliação do projeto de plano orçamental para 2018 e a subsequente avaliação dos resultados orçamentais desse ano terão de atender devidamente ao objetivo de assegurar uma orientação orçamental que apoie a recuperação em curso, garantindo simultaneamente a sustentabilidade das finanças públicas dos Estados-Membros. Neste contexto, o Conselho registou que a Comissão tenciona efetuar uma avaliação global em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1466/97, nomeadamente à luz da situação cíclica dos Estados-Membros.
A presente Comunicação tem um duplo objetivo. Em primeiro lugar, traça uma panorâmica geral da política orçamental a nível da área do euro, com base numa avaliação horizontal dos PPO. Este exercício reflete a avaliação horizontal dos Programas de Estabilidade realizada na primavera, mas incide essencialmente no próximo ano, mais do que nos planos orçamentais a médio prazo. Em segundo lugar, apresenta uma panorâmica dos PPO a nível de cada país, explicando a abordagem adotada pela Comissão na avaliação que faz da respetiva conformidade com os requisitos do PEC. A avaliação é diferente consoante um Estado-Membro se encontre na vertente preventiva ou corretiva do PEC, e tem igualmente em conta os requisitos relativos ao nível e à evolução da dívida pública.
5
Recomendação do Conselho, de 14 de julho de 2015, sobre a aplicação das orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros cuja moeda é o euro (JO C 272 de 18.8.2015, p. 100).
6
Ver a Recomendação do Conselho, de 21 de março de 2017, sobre a política económica da área do euro
(2017/C 92/01)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H0324(01)&from=PT 7
Ver COM(2017) 770 final. 8
Matriz utilizada para a definição do ajustamento orçamental anual com vista à realização do objetivo de médio prazo ao abrigo da vertente preventiva do PEC, tal como definida na Comunicação da Comissão, de 13 de janeiro de 2015, «Otimizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do pacto de estabilidade
e crescimento». Ver:
6
2. Principais conclusões para a área do euro
Perspetivas económicas segundo os planos dos Estados-Membros e as previsões da Comissão.
Os Estados-Membros e a Comissão reviram as projeções de crescimento consideravelmente em alta desde a primavera. De acordo com os pressupostos macroeconómicos facultados nos PPO, prevê-se atualmente que o PIB real agregado na área do euro venha a crescer 2,2 % em 2017 e 2,0 % em 2018. Estes valores são substancialmente mais elevados do que as perspetivas de crescimento para estes anos subjacentes aos mais recentes programas de estabilidade (ver o quadro 1), que não ultrapassavam 1,7 % para ambos os anos. As previsões da Comissão do outono de 2017 apontam para taxas de crescimento igualmente robustas para a zona do euro, nomeadamente, de 2,2 % em 2017 e 2,1 % em 2018. De um modo geral, os pressupostos económicos dos PPO estão muito próximos das previsões da Comissão (ver o anexo IV, quadro 1), o que poderá ter a ver com o facto de todos os Estados-Membros, com exceção da Alemanha e da Bélgica, cumprirem o requisito previsto no regulamento (UE) n.º 473/2013 de basear o projeto de orçamento e, implicitamente, o PPO, em previsões macroeconómicas aprovadas ou elaboradas de forma independente.
Como a economia está a crescer acima do seu potencial, o hiato do produto continua a diminuir em 2017 e prevê-se que se torne positivo em 2018. Com base tanto nas previsões da Comissão como nos planos, o hiato do produto agregado tornar-se-á positivo em 2018. Todos os PPO pressupõem um hiato do produto (recalculado) que é positivo em 2018 ou, no caso de França e da Finlândia, apenas ligeiramente negativo9.
Tanto os Estados-Membros como a Comissão esperam que a inflação global se mantenha estável e abaixo da taxa de referência de 2 %. De acordo com os planos, a inflação na área do euro deverá atingir 1,5 % em 2017 e 1,4 % em 2018. Em termos gerais, não há grandes alterações em relação aos pressupostos dos programas de estabilidade. Por seu turno, as previsões da Comissão apontam para uma taxa de inflação idêntica para a área do euro. Só na Estónia, na Letónia e na Lituânia se prevê que a inflação ultrapasse os 2 %.
A expansão económica na área do euro prossegue, se bem marcada por algumas características atípicas. A retoma na área do euro ganhou força e vai-se disseminando progressivamente por todos os países, num contexto de ganhos de emprego regulares e de reforço do sentimento empresarial. Não obstante, algumas das suas características são atípicas. Concretamente, a inflação de base e o crescimento dos salários mantêm-se moderados e não refletem as melhorias do mercado de trabalho assinaladas pelos indicadores normalizados do mercado de trabalho, O crescimento moderado dos salários parece dever-se à estagnação do mercado de trabalho que afeta ainda algumas economias, bem como às expectativas de inflação baixa subjacentes às negociações salariais e ao baixo crescimento da produtividade. Por último, a retoma parece ser ainda impulsionada por ventos favoráveis excecionais como, por exemplo, a política monetária flexível do BCE. Neste contexto, só se justifica proceder à atenuação das políticas de apoio ao crescimento de forma gradual. Com efeito, à luz da situação cíclica dos Estados-Membros (ver a caixa 1), a Comissão anunciou que tenciona exercer o seu poder discricionário.
9
O hiato do produto subjacente aos projetos de planos orçamentais é recalculado pela Comissão com base nas informações fornecidas nos planos, de acordo com a metodologia comummente utilizada. Em termos nominais, o hiato do produto constante dos planos mantém-se negativo no caso da Bélgica, França e Itália.
7
Quadro 1: Panorâmica dos agregados económicos e orçamentais (AE-18) para 2017-2018
Fonte: Programas de estabilidade de 2017, projetos de planos orçamentais de 2018, previsões da Comissão Europeia do outono de 2017.
Perspetivas orçamentais segundo os planos e as previsões da Comissão
O défice orçamental nominal agregado deverá prosseguir a sua tendência decrescente, graças às melhorias cíclicas. Segundo as previsões da Comissão, o défice da área do euro diminuirá, passando de 1,6 % do PIB em 2016 para 1,1 % em 2017. Os PPO preveem para 2017 um défice ligeiramente superior - 1,2 % -, o que representa uma melhoria de 0,15 pontos percentuais em relação ao objetivo dos programas de estabilidade apresentados pelos Estados-Membros na primavera de 2017, numa altura em que os pressupostos de crescimento eram, no entanto, bastante menos dinâmicos. Só no caso da Eslováquia se verifica uma grande revisão em alta do objetivo do défice para 2017 em relação ao programa de estabilidade. Em 2018, a execução dos planos dos Estados-Membros resultaria num défice nominal de 0,9 % do PIB para a área do euro. Confirma-se, assim, o défice nominal agregado na sequência dos programas de estabilidade da primavera de 2017, apesar de resultados que superaram as expectativas em 2017 e de uma significativa revisão em alta das perspetivas de crescimento para 2018. Isto significa implicitamente que o ajustamento estrutural foi, de certo modo, revisto em baixa em relação aos programas de estabilidade mais recentes (ver adiante). Embora os planos e as previsões da Comissão apresentem divergências no que se refere a cada Estado-Membro (ver o anexo IV, quadro 2), o défice agregado de 2018 das previsões da Comissão está em plena consonância com os planos.
Sete dos 18 Membros preveem um excedente do saldo nominal em 2018. Dos Estados-Membros em situação deficitária, só a Letónia e a Finlândia preveem um aumento do respetivo défice nominal. Nenhum Estado-Membro prevê um défice superior ao valor de referência de 3 % do PIB em 2018. A França planeia corrigir o seu défice excessivo em 2017, tal como recomendado pelo Conselho, ao passo que Espanha tenciona corrigi-lo dentro do prazo, em 2018. A Eslováquia, a Itália,
Programas de estabilidade 2017 (abril) Projetos de planos orçamentais (outubro) Previsões da Comissão do outono de 2017 (novembro) Programas de estabilidade 2017 (abril) Projetos de planos orçamentais (outubro) Previsões da Comissão do outono de 2017 (novembro) Crescimento real do PIB
(variação em %) 1,7 2,2 2,2 1,7 2,0 2,1
Inflação medida pelo HIPC
(variação em %) 1,4 1,5 1,5 1,5 1,4 1,4
Saldo nominal
(% do PIB) -1,3 -1,2 -1,1 -0,9 -0,9 -0,9
Variação do saldo estrutural
(% do PIB) 0,1 0,1 0,0 0,2 -0,1 -0,1
Dívida pública
(% do PIB) 88,7 87,9 87,8 87,1 86,3 85,8
Rácio das despesas corrigido de variações cíclicas
(% do PIB potencial)
47,3 47,2 47,0 47,0 46,9 47,0
Rácio das receitas corrigido de variações cíclicas
(% do PIB potencial)
46,2 46,1 46,1 46,1 45,8 45,8
8
a Bélgica e a França preveem défices substancialmente superiores aos previstos nos seus programas de estabilidade.
O saldo primário agregado da área do euro, obtido mediante a supressão das despesas com juros do saldo nominal, regista um excedente. Prevê-se que venha a melhorar ainda mais e passe de 0,8 % do PIB em 2017 para 0,9 % do PIB em 2018. A França, a Letónia e a Finlândia são os únicos Estados-Membros da área do euro que preveem um défice primário em 2018.
Tanto nos planos orçamentais como nas previsões, não há praticamente qualquer ajustamento orçamental no período de 2017-2018, aferido pela variação do saldo estrutural global10. Na globalidade, as previsões da Comissão estimam que o saldo estrutural da área do euro se mantenha estável em 2017. Os planos orçamentais (recalculados) preveem uma pequena melhoria estrutural em 2017, em consonância com os programas de estabilidade. No que respeita a 2018, os projetos de planos orçamentais apontam para uma ligeira deterioração do saldo estrutural da área do euro, de 0,1% do PIB, ao passo que os programas de estabilidade mais recentes previam ainda uma melhoria do PIB de 0,2 % em termos agregados (ver o anexo IV, quadro 3). À semelhança dos planos, a Comissão prevê igualmente uma deterioração de 0,1 pontos percentuais em 2018 para a área do euro. Este valor oculta, no entanto, as diferenças assinaláveis entre os PPO de cada Estado-Membro. As projeções da Comissão apontam, sobretudo, para um ajustamento estrutural substancialmente mais baixo na Bélgica, em Espanha, França, na Lituânia, em Portugal e na Eslovénia (ver adiante). No conjunto da área do euro, esta situação é compensada por um saldo estrutural estável na Alemanha, em comparação com o crescimento de 0,5 % do PIB previsto no PPO da Alemanha.
Em termos gerais, subsistem grandes diferenças nas posições dos Estados-Membros em relação aos seus objetivos orçamentais de médio prazo (OMP) (ver o anexo IV, gráfico 5). De acordo com as previsões da Comissão, seis Estados-Membros da área do euro atingiram o seu OMP (Lituânia) ou ultrapassaram-no (Chipre, Alemanha, Luxemburgo, Malta e Países Baixos) em 201711. Prevê-se que assim se mantenham em 2018, embora se espere que alguns dos países que ultrapassaram os objetivos utilizem parte da sua margem de manobra orçamental12. Em conformidade com o seu PPO assente no pressuposto de políticas inalteradas, também a Alemanha deverá utilizar parte da sua margem de manobra orçamental13. Dos Estados-Membros que ainda não atingiram seu OMP, prevê-se que a Irlanda o concretize em 2018 e que a Eslováquia realize progressos consideráveis com vista à sua consecução. Em contrapartida, no que se refere a outros Estados-Membros que estão ainda longe de concretizar o seu OMP, a Comissão não espera praticamente quaisquer melhorias (Espanha, Itália, Portugal e Eslovénia), e, em certos casos, prevê mesmo uma deterioração (Bélgica e França). Com exceção da Eslovénia, estes são também os Estados-Membros com rácios da dívida mais elevados (ver adiante). Em comparação com as previsões para esses Estados-Membros, os PPO (recalculados) preveem um maior ajustamento, que varia entre os 0,0 % pontos percentuais do PIB no caso de França e 0,5 % do PIB no caso da Eslovénia. Por último, também se prevê que a Estónia, a Áustria, a Finlândia e a Letónia se afastem um pouco mais dos seus OMP, embora se mantenham a uma distância de 1 ponto percentual do PIB.
10
Entende-se por saldo estrutural o saldo corrigido de variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias e temporárias. Os saldos estruturais dos PPO são recalculados pela Comissão com base nas informações facultadas no programa, por meio da metodologia comummente utilizada.
11 De acordo com os planos, também a Estónia alcançou o seu OMP em 2017. O país tenciona manter-se nesta situação, embora os valores recalculados não o confirmem.
12 Em especial, Chipre, Luxemburgo, Malta e Países Baixos. 13
No entanto, esta expansão orçamental não consta das previsões da Comissão, que preveem um saldo estrutural estável. Para o conjunto da área do euro, a orientação menos expansionista da Alemanha nas previsões da Comissão é contrabalançada por uma orientação muito mais expansionista ou de menor contração nas previsões em comparação com os planos de outros Estados-Membros (nomeadamente, Bélgica, Espanha, França, Lituânia, Países Baixos, Portugal e Eslovénia).
9
Em comparação com o saldo estrutural, o esforço orçamental discricionário (EOD) apresenta-se algo mais expansionista em 2017 e 201814. Conceptualmente, o EOD está próximo valor de referência para a despesa do quadro orçamental da UE e corresponde à soma das medidas previstas em matéria de receitas e à evolução da despesa primária relativas à taxa de crescimento potencial (a médio prazo). Calculado com base nas previsões, o EOD aponta para um aumento de perto de 0,4 % do PIB em 2017. Este valor resulta sobretudo do facto de o crescimento das despesas primárias ser superior ao crescimento potencial a médio prazo e de as medidas discricionárias em matéria de receitas serem neutras em 2017. A diferença a nível da variação do saldo estrutural explica-se em parte pelo facto de o EOD não ter em conta as receitas de juros15. Em 2018, o EOD calculado com base nos planos confirma a leitura do saldo estrutural, apontando para uma orientação global quase neutra dos planos políticos. Prevê-se que o crescimento das despesas primárias na área do euro ultrapasse um pouco o crescimento potencial a médio prazo; por sua vez, as medidas discricionárias em matéria de receitas serão apenas ligeiramente expansionistas (ver adiante). O EOD calculado com base nas previsões da Comissão ascende a 0,25 % do PIB, o que aponta para uma orientação orçamental um pouco mais expansionista em 2018 (ver anexo IV, gráfico 4)16.
Espera-se que a dívida pública prossiga a sua tendência decrescente, graças à retoma conjuntural e à manutenção de taxas de juro baixas. Prevê-se que a dívida das administrações públicas da área do euro, que atingiu um ponto culminante de quase 93 % do PIB em 2014, diminua de 89,6 % do PIB em 2016 para pouco menos de 88 % do PIB em 2017, de acordo quer com as previsões da Comissão, quer com os planos dos Estados-Membros. Os planos globais resultarão numa nova redução da dívida para um valor ligeiramente superior a 86 % do PIB em 2018. A diminuição em 2018 deve-se a um efeito de bola de neve na redução da dívida e a um excedente primário, ao passo que o ajustamento défice-dívida previsto contribui para o contrário. Segundo as previsões da Comissão, a diminuição do rácio da dívida será ligeiramente maior.
Com exceção da França, todos os Estados-Membros preveem uma diminuição do rácio dívida/PIB no período 2017-2018 (ver o anexo IV, quadro 6). No caso de França, a dívida deverá estabilizar a um nível ligeiramente inferior a 97 % do PIB. Todos os Estados-Membros beneficiam de um efeito de bola de neve na redução da dívida; além disso, os excedentes primários previstos na maior parte dos Estados-Membros têm um impacto descendente (ver anexo IV, gráfico 6). Em geral, as diferenças entre as previsões da Comissão e os PPO no que se refere à evolução da dívida em 2018 são relativamente limitadas, exceto no caso de Chipre e da Eslovénia, em que os planos são mais otimistas, e da Alemanha, em que as previsões da Comissão são mais otimistas. Itália e Portugal continuam a ser os Estados-Membros com o nível mais elevado de dívida pública, superior a 120 % do PIB, ao passo que a Bélgica, Chipre, França e Espanha apresentam níveis que rondam 100 % do PIB. Dez dos Estados-Membros da área do euro que apresentaram PPO estão sujeitos ao valor de
14
O esforço orçamental discricionário (EDO) é um indicador do esforço orçamental. Combina uma abordagem descendente do lado das despesas com uma abordagem ascendente ou narrativa do lado das receitas. Em resumo, o EDO consiste no aumento da despesa primária líquida das componentes cíclicas em relação ao potencial económico, por um lado, e das medidas discricionárias em matéria de receitas (excluindo medidas extraordinárias), por outro. Ver: Comissão Europeia (2013): Measuring the fiscal effort, Report on Public Finances in EMU, part 3 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf
15
As diferenças a nível da taxa de crescimento de referência subjacente ao cálculo do EDO também desempenham um papel importante.
16
A divergência em relação aos planos pode explicar-se por um maior dinamismo das despesas primárias, ao passo que as medidas discricionárias em matéria de receitas (excluindo medidas extraordinárias) são globalmente neutras no caso dos planos. A orientação mais expansionista do EDO em relação à leitura do saldo estrutural explica-se pelo facto de não incluir a queda das taxas de juro e ter subjacente uma taxa de crescimento de referência mais baixa, que só em parte compensa o impacto das quebras de receitas na variação do saldo estrutural.
10
referência para a redução da dívida17. À primeira vista, de acordo com as previsões da Comissão, não se prevê que a Bélgica e a Itália o cumpram em 2018. O mesmo se aplica a França que, na eventualidade de uma correção atempada e sustentável do seu défice excessivo, ficaria sujeita à regra transitória relativa à dívida a partir de 2018.
Composição do ajustamento orçamental
Os Estados-Membros preveem uma diminuição moderada do rácio das despesas corrigido das variações cíclicas, que é totalmente compensada por uma redução semelhante do rácio das receitas. Segundo os planos, o rácio das despesas corrigido das variações cíclicas deverá diminuir 0,25 pontos percentuais, em virtude da redução das despesas com juros e do facto de o crescimento das despesas primárias se processar a um ritmo ligeiramente inferior ao do crescimento potencial. Já as previsões da Comissão apontam para uma evolução das despesas primárias um pouco mais dinâmica, que conduzirá a um rácio de despesas corrigido das variações cíclicas estável. Os Estados-Membros preveem que as despesas com prestações sociais e remunerações dos trabalhadores aumentem menos do que o PIB nominal, contribuindo assim para a diminuição do rácio das despesas (ver o anexo IV, gráfico 8). Por seu turno, o investimento público deverá aumentar ligeiramente em 2018, após a diminuição contínua verificada entre 2010 e 2016. As previsões da Comissão confirmam este ligeiro reequilíbrio das despesas públicas. Tanto nos planos como nas previsões da Comissão, as despesas com juros diminuem 0,1 pontos percentuais e atingem 1,9 % do PIB em 2018. Em 2012, no auge da crise da dívida soberana, as despesas com juros ascenderam a 3,0 % do PIB. Todos os Estados-Membros, com exceção de Chipre, pressupõem uma nova redução da taxa de juro implícita sobre a dívida em curso. Tal como nos pressupostos da Comissão, em média, a taxa de juro implícita subjacente aos PPO diminui de 2,25 % em 2017 para 2,15 % em 2018.
Prevê-se que o rácio das receitas diminua em virtude de medidas de redução das receitas, bem como de quebras de receitas. De acordo com os planos, o impacto total no aumento do défice das medidas comunicadas em matéria de receitas corresponde a 0,1% do PIB, e os Estados-Membros preveem também quebras de receitas que ascenderão a quase 0,2 % do PIB, em comparação com o que seria de esperar com base nas perspetivas de crescimento nominal (ver o anexo IV, quadro 8)18. A diminuição do rácio das receitas deve-se sobretudo à diminuição das contribuições para a segurança social e à redução das receitas não-fiscais. Segundo os planos, tanto os impostos diretos como os impostos indiretos mantêm-se inalterados em percentagem do PIB. As previsões da Comissão indicam que as medidas em matéria de receitas e as quebras de receitas terão um impacto semelhante.
Avaliação da orientação da política orçamental na área do euro.
De um modo geral, a orientação orçamental da área do euro deverá manter-se globalmente neutra no período de 2017-2018. Na sequência da consolidação orçamental significativa entre 2011 e 2013, a orientação orçamental global tornou-se globalmente neutra nos anos seguintes. Estima-se que assim se mantenha em 2017. Medida pela variação do saldo estrutural, tanto os PPO dos Estados-Membros, no seu conjunto, como as previsões da Comissão preveem que a orientação se mantenha globalmente neutra em 2018, apenas com uma ligeira deterioração do saldo estrutural. Como não inclui a atual diminuição das despesas com juros, a evolução do saldo primário estrutural aponta para uma orientação ligeiramente mais expansionista em 2018 (ver o anexo IV, quadro 4), o que é
17 Ou à regra transitória em matéria de dívida durante os três anos subsequentes à correção de um défice excessivo.
18
A elasticidade agregada do rácio receitas/PIB, tanto nos planos como nas previsões da Comissão, é de cerca de 0,9, em comparação com uma elasticidade-padrão das receitas/hiato do produto de 1.
11
igualmente corroborado pelo esforço orçamental discricionário (ver acima), calculado com base nas previsões da Comissão (ver anexo IV, gráfico 4).
Uma orientação orçamental globalmente neutra a nível agregado da área do euro continua a afigurar-se adequada à luz da atual retoma económica, que embora tenha vindo a ganhar força não está ainda concluída, algo que adquire ainda maior relevância no contexto da persistência da dívida acumulada herdada da crise. É, pois, essencial encontrar o justo equilíbrio entre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, em função das condições específicas de cada país, e o apoio à retoma económica. Com efeito, a orientação da situação orçamental em 2017-2018 deve ser apreciada à luz do duplo objetivo de sustentabilidade a longo prazo e de estabilização económica a curto prazo. A sustentabilidade a longo prazo requer que a dívida pública seja colocado e mantida numa trajetória sustentável, tendo em conta o atual nível da dívida e as despesas relacionadas com o envelhecimento da população projetadas para o futuro. A estabilização macroeconómica pode consubstanciar-se na supressão do hiato do produto a um ritmo adequado a curto-médio prazo, mas deve ainda tomar em consideração outros elementos económicos, tais como o nível de inflação, a estagnação do mercado de trabalho e a necessidade de assegurar uma reorientação para as fontes internas de crescimento, em detrimento das externas.
Gráfico 1: Taxa de juro real de longo prazo (%) e esforço orçamental discricionário (% do PIB potencial), área do euro
Fonte: previsões da Comissão Europeia do outono de 2017
Nota: considera-se que uma taxa de juro real de longo prazo de +1,0 é consentânea, de modo geral, com o crescimento potencial no horizonte de previsão.
A orientação orçamental deve também ter em devida consideração a política monetária flexível num contexto de baixa inflação. Nos últimos anos, a política monetária na área do euro foi muito flexível. O BCE encetou uma série de medidas de flexibilização da política monetária, incluindo cortes nas taxas diretoras para valores negativos, operações específicas de refinanciamento de prazo alargado, programas de aquisição de ativos e indicações sobre a orientação futura. Na globalidade, estas medidas proporcionaram um importante estímulo monetário. Recentemente, o BCE decidiu recalibrar o seu programa de aquisição de ativos a partir de janeiro de 2018, atendendo à expansão económica cada vez mais robusta e generalizada na área do euro. Ao mesmo tempo, considerou-se que seria ainda necessário um amplo estímulo monetário, dado as pressões internas sobre os preços internos se manterem, em geral, moderadas e tanto as perspetivas económicas como a trajetória da
- 2 - 1 1 2 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 Esf o rç o o rç a m ent a l d iscri ci o n á ri o em 2 0 1 8 ( % d o PIB p o te n ci a l) < -re st ri ti v o e x p a n si o n ist a ->
Taxa de juro real de longo prazo (%)
<- condições de financiamento mais restritivas condições de financiamento mais favoráveis ->
2012 2011 2017 2016 2015 2014 2013 2018
Taxa de juro real de longo prazo (%)
12
inflação continuarem a depender da política monetária. Apesar de se partir do pressuposto de que as condições de financiamento favoráveis se irão manter, as mais recentes projeções macroeconómicas para a área do euro elaboradas por especialistas do BCE preveem que a inflação global aumentará apenas de forma gradual e se deverá manter consideravelmente abaixo de 2 % no período de 2017-2019. Estas projeções estão, em grande medida, em consonância com a última previsão da inflação da Comissão Europeia.
A orientação comum das políticas monetárias e orçamentais (a «combinação de políticas») pode ser inferida, respetivamente, pela evolução das condições de financiamento (por exemplo, a taxa de juro real de longo prazo) e os esforços orçamentais (por exemplo, o esforço orçamental discricionário). Como se indica no gráfico 1, as condições de financiamento foram substancialmente facilitadas entre 2011 e 2012, graças à intervenção do BCE em resposta à crise. Este processo de facilitação das condições financeiras prosseguiu após 2013, se bem que em menor medida. Com efeito, embora o BCE tenha conseguido exercer uma pressão descendente sobre as taxas de juro nominais de longo prazo por meio de medidas suplementares, as expectativas de inflação a longo prazo também diminuíram e só voltaram a subir no final de 2016. Prevê-se que as condições de financiamento se tornem menos flexíveis em 2018, altura em que se prevê se consiga finalmente colmatar o hiato do produto da área do euro. Em 2018, as taxas de juro reais médias de longo prazo deverão aumentar, uma vez que a subida gradual prevista das taxas nominais se fará acompanhar, numa fase posterior, de um aumento relativamente mais moderado das expectativas de inflação.19. Não obstante, prevê-se que as condições de financiamento se mantenham, em geral, muito favoráveis. No entanto, a situação global da área do euro oculta diferenças consideráveis a nível nacional, uma vez que alguns países se confrontam com a necessidade de consolidar as suas contas, enquanto outros têm uma certa margem de manobra orçamental (ver os gráficos 2 e 3). Embora se preveja que, em 2018, os hiatos dos produtos sejam positivos na maior parte dos Estados-Membros, nas economias de vários Estados-Membros há ainda uma certa estagnação20. Por outro lado, em alguns Estados-Membros, a sustentabilidade das finanças públicas enfrenta riscos de elevada intensidade. De acordo com as previsões da Comissão do outono de 2017, procedeu-se a uma avaliação dos riscos para a sustentabilidade, que teve em conta, entre outros aspetos, os atuais níveis da dívida e o saldo primário, bem como os custos previstos decorrentes do envelhecimento 21. Nenhum Estado-Membro parece estar confrontado com riscos para a sustentabilidade a curto prazo. Com base numa análise da sustentabilidade da dívida, bem como no cálculo do indicador S1, Bélgica, Espanha, França, Itália, Portugal e Finlândia parecem enfrentar elevados riscos de médio prazo, ao passo que, no caso de Chipre, Lituânia, Áustria e Eslovénia, os riscos a médio prazo são avaliados como médios22.
Urge, assim, adotar uma abordagem diferenciada no que se refere às políticas orçamentais nacionais, a fim de conciliar os objetivos de estabilização da economia e de garantia da
19
As taxas de juro de longo prazo são obtidas a partir da taxa de swap a 10 anos deflacionada pelas expectativas de inflação.
20
Conforme referido na secção 3, as estimativas do hiato do produto de determinados Estados-Membros afiguram-se particularmente sujeitos a incerteza.
21
A metodologia utilizada para avaliar os riscos para a sustentabilidade orçamental é apresentada no relatório de sustentabilidade orçamental da Comissão Europeia de 2015 (European Economy Institutional Paper, n.º. 018, January 2016) e no Debt Sustainability Monitor 2016 (European Economy Institutional Paper, n.º 047, janeiro de 2017). Estes resultados atualizados, baseados nas previsões da Comissão do outono de 2017, serão apresentados no próximo Debt Sustainability Monitor 2017 da Comissão Europeia.
22
O indicador de sustentabilidade S1 da Comissão revela o esforço total necessário, no período 2020-2024 (os cinco anos seguinte ao horizonte de previsão), para reduzir a dívida para 60 % do PIB até 2032, tendo em conta os passivos contingentes associados ao envelhecimento demográfico. Aponta para um ajustamento suplementar de 1,8 % do PIB para a área do euro (excluindo a Grécia) durante esses cinco anos. Isto traduz-se num ajustamento anual adicional de cerca de 0,4 % do PIB entre 2020 e 2024.
13
sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. No entanto, de acordo com as previsões da Comissão, prevê-se que o ajustamento orçamental seja relativamente limitado, ou mesmo negativo, no caso de alguns países altamente endividados, como Itália, Portugal, Bélgica, Espanha e França. Os planos destes Estados-Membros são algo mais otimistas, mas serão necessárias medidas adicionais para concretizar os esforços específicos estabelecidos pelos Estados-Membros nos seus PPO. Numa perspetiva de futuro, poderão ser necessários esforços orçamentais suplementares em Estados-Membros marcados por elevados rácios dívida/PIB, sobretudo nos casos de persistência das perspetivas de crescimento moderado e de subida das taxas de juro atendendo aos atuais níveis historicamente baixos.
Gráfico 2: Mapa orçamental para a área do euro em 2018
Nota: Com base nas previsões da Comissão Europeia do outono de 2017. A boa(má) conjuntura económica é aferida pelo hiato do produto em 2018, em percentagem do PIB potencial, calculado de acordo com a metodologia comummente acordada. As necessidades de consolidação ou a margem orçamental disponível são medidas pelo indicador S1 da Comissão (relativo aos riscos para a sustentabilidade), em percentagem do PIB, com base nas previsões do outono de 2017 e utilizando 2017 como ano de base.
BE DE EE IE ES FR IT CY LV LT LU MT NL AT PT SK FIAE-19 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 -6,0 -5,0 -4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 H iato d o p ro d u to 2018 (% d o PIB p o te n ci al ) indicador S1 Margem orçamental
Boa conjuntura económica
Má conjuntura económica
Necessidade de consolidação
14
Gráfico 3: Variação do saldo estrutural primário em 2018 nos projetos de planos orçamentais em relação às necessidades em matéria de sustentabilidade e de estabilização (% do PIB)
Fonte: Comissão Europeia, com base nas previsões da Comissão do outono de 2017 e nos projetos de planos orçamentais.
Como interpretar este gráfico:
O critério de sustentabilidade tem por base o indicador S1 e parte do princípio de que 25 % a 50 % da variação indicada no SPE é aplicada em 2017, correspondendo a uma maior ou menor antecipação do esforço de consolidação se S1 for positivo. No caso dos países com um S1 negativo, isto indica uma certa margem de manobra para políticas expansionistas em resposta a eventuais necessidades de estabilização.
O critério de estabilização é aferido enquanto variação do SPE relativamente à qual a política orçamental reduz em 25 % (barra azul curta) ou 50 % (barra azul longa) o hiato do produto que resultaria de um cenário de política orçamental neutra em 2018. Por outras palavras, colmata-se o hiato do produto em mais 25 % ou 50 % para além da sua atenuação espontânea projetada nas previsões da Comissão do outono de 2017 (ajustada com base numa orientação orçamental neutra). Para tal, parte-se do princípio de que o papel da política orçamental é sempre anticíclico, quer contribuindo para colmatar o hiato do produto, quer atenuando a sua expansão. Se o pressuposto da política orçamental neutra implica que se entenda o hiato do produto como um sinal de variação, então o objetivo de estabilização surge como remate, permitindo colmatar o hiato do produto a 100 %, evitando assim a prociclicidade.
As cruzes vermelhas indicam as variações previstas do SPE apresentadas pelos Estados-Membros nos seus projetos de planos orçamentais de 2017, recalculadas pela Comissão por meio da metodologia comummente acordada para calcular o produto potencial. Os pontos verdes mostram a variação do SPE de acordo com as previsões da Comissão da primavera de 2017, que assentam no pressuposto de políticas inalteradas.
15
3. Panorâmica dos projetos de planos orçamentais
Os pareceres da Comissão sobre os PPO centram-se na conformidade com o PEC e com as recomendações formuladas com base no mesmo. Relativamente aos Estados-Membros que são objeto de um procedimento por défice excessivo (PDE), os pareceres da Comissão fazem um ponto da situação sobre os progressos alcançados na correção da situação de défice excessivo, no que respeita tanto aos objetivos para o défice nominal como aos objetivos para o esforço estrutural. Relativamente aos Estados-Membros que se encontram na vertente preventiva do PEC, os pareceres da Comissão avaliam o respeito dos objetivos orçamentais a médio prazo (OMP) do país ou os progressos realizados em direção aos mesmos, bem como a conformidade com a regra relativa à dívida, para verificar se os planos estão em sintonia com o PEC e com as recomendações orçamentais específicas por país constantes das Recomendações do Conselho, de 11 de julho de 2017. 23
Todos os Estados-Membros da área do euro não sujeitos a programas apresentaram atempadamente os seus PPO, de acordo com o artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 473/2013. Em conformidade com as disposições do código de conduta do segundo pacote sobre a governação económica, dois países, a Áustria e a Alemanha, apresentaram PPO assentes no pressuposto de políticas inalteradas, pelo facto de os governos em funções nesses países serem governos de gestão. Os governos a empossar deverão apresentar PPO devidamente elaborados logo que assumam funções. Espanha apresentou igualmente um PPO assente no pressuposto de políticas inalteradas, embora não se considere que esteja em funções um governo de gestão. Na sua carta de 27 de outubro de 2017, a Comissão convidou a Espanha a apresentar, o mais rapidamente possível, um PPO atualizado. O Governo cessante dos Países Baixos apresentou um PPO no prazo previsto, tendo o governo a empossar apresentado uma adenda ao PPO com informações complementares sobre novas medidas. A adenda não inclui quadros que satisfaçam os requisitos previstos no código de conduta, pelo que as autoridades devem enviar esses quadros atualizados sem demora injustificada.
Nenhum PPO foi considerado em situação de «incumprimento particularmente grave», como referido no artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 473/2013. Contudo, alguns dos planos apresentados suscitam certas apreensões. Por conseguinte, em 27 de outubro de 2017, a Comissão enviou cartas à Bélgica, a França, a Itália e a Portugal, nas quais solicitou mais informações e sublinhou uma série de considerações preliminares relacionadas com os projetos de planos orçamentais. Os Estados-Membros em causa responderam no final de outubro. As informações contidas nas cartas foram tomadas em consideração na avaliação da Comissão sobre a evolução e os riscos orçamentais. No caso de Itália, o rácio da dívida acima de 130 % do PIB suscita apreensões. A melhoria das condições macroeconómicas e financeiras cria uma oportunidade para acelerar a redução da dívida pública. Todavia, é necessária mais informação sobre a estratégia global do governo e as medidas concretas previstas para colocar de forma decisiva o rácio da dívida numa trajetória descendente que permita assegurar o cumprimento do critério da dívida. Como continuam a existir incertezas relativamente às perspetivas orçamentais para 2017, a Comissão tenciona reavaliar o cumprimento do critério da dívida por parte de Itália na primavera de 2018, com base nos dados de execução de 2017 e no orçamento definitivo que será adotado pelo Parlamento em dezembro de 2017.
Os quadros 2a e 2b apresentam um resumo da avaliação dos PPO de cada Estado-Membro, à luz dos pareceres da Comissão adotados em 22 de novembro, bem como da avaliação dos progressos alcançados a nível das reformas orçamentais-estruturais. Estas avaliações baseiam-se nas previsões da Comissão do outono de 2017. Para facilitar as comparações, a avaliação dos planos é resumida em três grandes categorias, com aceções diferentes consoante um Estado-Membro seja ou não objeto de um PDE:
23
Recomendações do Conselho de 11 de julho de 2017 (JO C 261 de 9.8.2017) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=OJ:C:2017:261:TOC
16
Conforme: de acordo com as previsões da Comissão, não é necessário adaptar os planos orçamentais, no âmbito do processo orçamental nacional, para assegurar o cumprimento das regras do PEC por parte do orçamento de 2018.
Conforme em geral: segundo as previsões da Comissão para 2018, prevê-se que o PPO irá garantir o cumprimento, em geral, das regras do PEC.Para os Estados-Membros que são objeto de um PDE: embora as previsões da Comissão para 2018 antevejam que o objetivo de défice nominal intermédio será alcançado, ou que será efetuada a correção atempada da situação de défice excessivo, verifica-se uma insuficiência significativa do esforço orçamental relativamente ao nível recomendado, o que coloca em risco a conformidade com a recomendação constante do PDE.
Para os Estados-Membros que se encontram na vertente preventiva do PEC: de acordo com as previsões da Comissão para 2018, prevê-se um certo desvio em relação ao OMP ou à trajetória de ajustamento em direção ao mesmo, mas a divergência em relação ao requisito não deverá representar um desvio significativo em relação ao ajustamento recomendado. Considera-se que estes Estados-Membros respeitam o valor de referência para a redução da dívida, se aplicável.
Em risco de incumprimento: segundo as previsões da Comissão para 2018, prevê-se que o PPO não irá garantir o cumprimento das regras do PEC.Para os Estados-Membros que são objeto de um PDE: as previsões da Comissão para 2018 apontam no sentido de que nem o esforço orçamental recomendado será realizado nem o objetivo intermédio para o défice nominal será alcançado ou a situação de défice excessivo será atempadamente corrigida.
Para os Estados-Membros que se encontram na vertente preventiva do PEC: as previsões da Comissão para 2018 apontam para um desvio significativo relativamente ao OMP ou à trajetória de ajustamento requerida com vista à sua realização e/ou uma não conformidade com o valor de referência para a redução da dívida, nos casos aplicáveis.
Nenhum Estado-Membro solicitou flexibilidade adicional para 2018 em conformidade com a
«Posição comummente acordada sobre a flexibilidade no Pacto de Estabilidade e
Crescimento», aprovada pelo Conselho em 12 de fevereiro de 2016. Recorde-se que, em
2017, o Conselho concedeu flexibilidade à Finlândia, à Letónia e à Lituânia ao abrigo da
cláusula relativa às reformas estruturais e à Finlândia ao abrigo da cláusula de investimento.
Foi concedida flexibilidade à Finlândia tendo em conta a execução de reformas estruturais
importantes com um impacto positivo na sustentabilidade a longo prazo das finanças
públicas, assim como as despesas nacionais em projetos cofinanciados pela UE ao abrigo dos
Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. No caso da Letónia, foi concedida
flexibilidade em relação a uma reforma do sistema de saúde. A Lituânia beneficia de
flexibilidade, tendo em conta as importantes reformas estruturais do mercado de trabalho e do
sistema de pensões, com um impacto positivo na sustentabilidade a longo prazo das finanças
públicas.
Alguns Estados-Membros mencionaram o impacto orçamental do aumento do afluxo de
refugiados e das medidas de segurança adicionais. As disposições do artigo 5.º, n.º 1, e do
artigo 6.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 permitem um desvio temporário em
relação à trajetória de ajustamento com vista à realização do objetivo orçamental de médio
prazo, a fim de ter em conta essas despesas adicionais, na medida em que o fluxo de
refugiados, bem como a gravidade das ameaças à segurança, são acontecimentos excecionais,
o seu impacto nas finanças públicas é significativo e a sustentabilidade não é posta em causa.
A Comissão admitiu a possibilidade de um desvio temporário justificado pelos custos
relacionados com os refugiados em 2015 e 2016 (Bélgica, Itália, Áustria, Eslovénia e
17
Finlândia). No que respeita a 2017, concedeu-se à Áustria, a Itália e à Eslovénia uma
autorização adicional ex ante para as despesas relacionadas com os refugiados. Embora os
custos relacionados com os refugiados sejam também mencionados no PPO de Itália para
2018 e na resposta
24ao pedido de esclarecimento da Comissão sobre o esforço orçamental
projetado pela Itália, não foi solicitada qualquer flexibilidade adicional. No que respeita às
despesas relacionadas com a segurança, foi concedida flexibilidade em 2016 e 2017 à
Bélgica, a Itália e à Áustria; nos PPO para 2018 não foi solicitada nova flexibilidade. A
Comissão apresentará uma avaliação final, nomeadamente sobre os montantes elegíveis, com
base em dados observados a comunicar pelas autoridades na primavera de 2018. Na
primavera de 2017, a Comissão considerou a título provisório que a Itália era elegível para
uma autorização no que diz respeito ao impacto orçamental de um plano de investimento
preventivo para a proteção do território nacional contra os riscos sísmicos, no âmbito da
cláusula relativa a acontecimentos imprevistos. Este impacto orçamental é confirmado no
PPO para 2018. Não obstante, a autorização será objeto de uma avaliação ex-post na
primavera de 2018, com base nos dados observados fornecidos pelas autoridades italianas,
atendendo sobretudo às incertezas no que se refere à execução do plano de investimento.
No caso de alguns Estados-Membros (Chipre, Finlândia, Itália e Eslovénia), os hiatos do
produto de 2017 estimados por meio da metodologia comummente acordada, afiguram-se
particularmente sujeitos a incerteza, tal como indicado pelo instrumento de análise da
plausibilidade da Comissão. Nestes casos, na sua avaliação dos PPO, a Comissão analisou as
estimativas do hiato do produto de forma mais pormenorizada recorrendo à abordagem de
parecer condicionado, na sequência do aperfeiçoamento da metodologia solicitado pelo
Conselho ECOFIN informal de Amesterdão de abril de 2016. A abordagem adotada pela
Comissão é idêntica à que foi aplicada na avaliação dos projetos de planos orçamentais para
2017 e dos programas de estabilidade e convergência de 2017. No que se refere a Chipre e à
Finlândia, embora o instrumento de plausibilidade tenha dado indicações quanto à existência
de incerteza, após analisar todos os fatores pertinentes, a Comissão considerou que não havia
motivos suficientes para se desviar das estimativas baseadas na metodologia comummente
utilizada. No caso de Itália, a abordagem de parecer condicionado teve como conclusão um
hiato do produto negativo, em contraste com o hiato do produto positivo estimado com base
na metodologia comummente utilizada. Relativamente à Eslovénia, considerou-se que uma
estimativa mais plausível aproximaria a Eslovénia da linha divisória entre uma conjuntura
económica normal e uma conjuntura económica favorável em 2018. Em nenhum destes dois
Estados-Membros estes fatores afetam os requisitos da vertente preventiva. Por conseguinte,
não haveria qualquer incidência na avaliação dos PPO.
Por último, a Comissão avaliou preliminarmente o grau de progresso na execução das
reformas orçamentais-estruturais delineadas nas Recomendações do Conselho, de 11 de julho
de 2017. A avaliação dos PPO é resumida nas seguintes cinco grandes categorias: ausência de
progressos, progressos limitados, alguns progressos, progressos substanciais e situação
totalmente satisfatória. Uma avaliação completa dos progressos realizados a nível da
aplicação das recomendações específicas por país será apresentada nos relatórios por país de
2018, bem como no contexto das recomendações específicas por país de 2018, a adotar pelo
Conselho nesse ano.
24
Carta do Ministro italiano da Economia e das Finanças, enviada em 30 de outubro de 2017 em resposta à carta da Comissão de 27 de outubro de 2017.
18
Caixa 1 - Uso de poderes discricionários no quadro do exercício de supervisão orçamental do
outono de 2017
A Recomendação do Conselho de 11 de julho de 2017 sublinha, nos seus considerandos, o tratamento que a Comissão tenciona aplicar aos Estados-Membros relativamente aos quais a matriz aponta para um ajustamento orçamental de 0,5 % do PIB ou superior. Nos considerandos refere-se que: «[...], a avaliação do projeto de plano orçamental para 2018 e a subsequente avaliação dos resultados orçamentais desse ano terão de atender devidamente ao objetivo de assegurar uma orientação orçamental que apoie a recuperação em curso, garantindo simultaneamente a sustentabilidade das finanças públicas d[os Estados-Membros]. Neste contexto, o Conselho regista que a Comissão tenciona efetuar uma avaliação global em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1466/97, nomeadamente à luz da situação cíclica dos [Estados-Membros].»
A Comissão pode exercer o seu poder discricionário ao avaliar os desvios em relação aos ajustamentos orçamentais apontados pela matriz. Se bem que o nível de conformidade continue a ser avaliado à luz do requisito baseado na matriz, tal como indicado nas recomendações, a Comissão pode exercer um certo poder discricionário ao avaliar a conformidade com o PEC de um Estado-Membro relativamente ao qual os indicadores quantitativos assinalem um (risco de) desvio significativo da trajetória de ajustamento. Com efeito, a chamada avaliação global poderá concluir que não se justifica adotar um procedimento significativo de desvio, mesmo num caso de ultrapassagem do limiar de 0,5 % do PIB à luz do requisito baseado na matriz. Tem por base jurídica a redação do artigo 6.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, nos termos da qual a avaliação global está relacionada com critérios quantitativos específicos sem, contudo, se limitar a esses critérios, o que permite tomar em consideração outros elementos.
O poder discricionário constitui um meio de dar resposta a uma situação específica no contexto atual de retoma económica atípica e ainda por concluir. Tal como sublinhado nas previsões da Comissão do outono de 2017 e na secção 2 da presente comunicação, a atual retoma económica tem vindo a ganhar força mas é ainda atípica e não está concluída. Concretamente, o mercado de trabalho continua estagnado, a inflação de base mantém-se invulgarmente moderada, e o grande excedente da balança corrente, acima do nível fundamental, indica a persistência de uma procura interna insuficiente. Por último, a retoma é sustentada pela política monetária flexível do BCE, o que assume ainda maior pertinência no contexto de uma política monetária que se encontra numa trajetória de normalização progressiva.
Uma avaliação estruturada e global de um conjunto completo de indicadores económicos permite identificar os casos nos quais se poderá considerar adequado um esforço inferior ao exigido pela matriz. No que respeita aos Estados-Membros numa situação de (risco de) desvio significativo dos requisitos da matriz para 2018, a avaliação global pode incluir um controlo sistemático das suas necessidades em matéria de estabilização e sustentabilidade, com o objetivo último de adotar uma orientação orçamental adequada a nível do Estado-Membro. Isto baseia-se numa análise estrutural e sistemática de um conjunto completo de indicadores económicos que se destina a garantir a previsibilidade e a igualdade de tratamento entre Estados-Membros.
A análise compreende uma avaliação dos desafios em matéria de sustentabilidade e estabilização. Uma análise exaustiva dos níveis da dívida bem como dos desafios a médio prazo em
19
matéria de sustentabilidade permitem determinar se o Estado-Membro está confrontado com riscos para a sustentabilidade. Em paralelo, são avaliadas as necessidades de estabilização, tendo em conta a situação da economia no ciclo económico e a eventual existência de pressões inflacionistas. Em especial, as indicações fornecidas pelo hiato do produto com base na metodologia comummente utilizada são complementadas pela utilização de um indicador alternativo da capacidade não utilizada da economia. Podem ainda ser tidos em consideração os indicadores das pressões inflacionistas. A Comissão concluiu que, no caso da Itália e da Eslovénia, se pode considerar adequado um ajustamento orçamental que se desvia do exigido desde que ambos os países garantam efetivamente um tal ajustamento orçamental em 2018. A análise considera a seguinte lógica de argumentação:
