Mercados institucionais para a agricultura familiar e a participação feminina:
análise do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Programa Nacional da Alimentação Escolar (PNAE)
Jéssica Sbroglia da Silva1 Resumo
Este artigo tem como objetivo analisar os mercados institucionais destinados à compra de alimentos da agricultura familiar, que visam fortalecer essa categoria social e fornecer alimentos saudáveis as populações consideradas em situação de insegurança alimentar e nutricional. As políticas públicas que são representativas dessa inciativa do governo brasileiro são o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Nesse sentido, pretendo fazer uma breve análise da participação feminina nessas políticas públicas, apontando quais tem sido os limites de acesso a este público. O lócus de pesquisa foi às agricultoras associadas da Cooperativa Cooperfamiliar, sediada no município de Chapecó, no oeste de Santa Catarina e que participam de ambos os programas.
Palavras-chave: Agricultura Familiar; Mercados Institucionais; Mulheres Rurais.
1 Mestranda no Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Email: [email protected]
Introdução
A agricultura familiar, enquanto categoria social, representando formas de viver e produzir no campo foi reconhecida a partir da década de 1990, mas especificamente através da criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) no ano de 1997, no então governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
Resultado das lutas no campo que ganharam folego com a redemocratização do país a partir de 1988, a agricultura familiar conquistou uma série de direitos trabalhistas e previdenciários, além de políticas públicas que os favorecessem mediante ao agronegócio enquanto modelo dominante na agricultura adotado pelo Estado.
Com o governo de Luís Inácio Lula da Silva, a partir de 2003, e um ambiente institucional favorável, uma gama de politicas públicas começam a beneficiar os agricultores e agricultoras familiares, entre elas o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Essas politicas representaram a criação de mercados institucionais que visavam à compra de alimentos da agricultura familiar e os repassasse a população em situação de insegurança alimentar e nutricional, no caso do PAA e para a merenda das crianças em idade escolar, no caso do PNAE.
Contudo, apesar dos ganhos que essas politicas públicas representaram à agricultura familiar, os movimentos de mulheres no campo, que remonta aos anos 1980 no Brasil, começaram a questionar a hierarquia existente dentro dos movimentos mistos, de homens e mulheres, e também a reivindicar políticas públicas com enfoque de gênero visando o empoderamento das mulheres e a diminuição das desigualdades no interior das famílias, como a não valorização do trabalho doméstico e de cuidado e o reconhecimento de sua função como agricultora e não apenas enquanto “ajudante” do lar.
Assim, o objetivo do artigo será analisar dentro das politicas públicas do PAA e do PNAE, como esse enfoque de gênero vem sendo adotado e como as mulheres rurais vem avaliando sua participação e acesso a estes programas. Para isso foi realizado um estudo de caso, na Cooperativa Cooperfamiliar localizada no município de Chapecó, no oeste catarinense com as mulheres que participam de ambos os programas. Essas informações foram coletadas através de entrevistas semi-estruturadas realizadas entre julho e dezembro de 2017.
O artigo estará estruturado em duas partes, a primeira descrevera o funcionamento e condições para acesso aos programas e seus enfoques de gênero e a segunda em como a
“lógica das políticas públicas” tem se chocado com a “lógica de produção e reprodução familiar”, concluindo então como esse choque vem escamoteando a forma como essas mulheres acessam esses programas.
Mercados institucionais para a agricultura familiar: o PAA e o PNAE
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) foram inciativas do governo brasileiro para criar mercados que permitissem compras institucionais de alimentos provindos da agricultura familiar.
O PAA foi uma das ações estruturantes do Programa Fome Zero criado pelo governo Lula, em 2003, que tem como objetivo o abastecimento de equipamentos públicos de segurança alimentar, como restaurantes e cozinhas populares, além de atender as redes socioassistenciais como asilos, hospitais e orfanatos. A compra dos alimentos da agricultura familiar é feita com dispensa de licitação. A operacionalização fica a encargo dos governos estaduais e municipais, além da Companhia Nacional do Abastecimento (CONAB) mediante parceria com o Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (MDSA) 2.
O PAA conta com cinco modalidades diferentes: Compra Direta, Formação de Estoques, PAA Leite, Compra Institucional e Doação Simultânea. A primeira tem como finalidade a sustentação de preços de uma pauta específica de produtos definida pelo Grupo Gestor do PAA, a constituição de estoques públicos desses produtos e o atendimento de demandas de programas de acesso à alimentação (CARTILHA PAA, 2012, p.16).
A segunda apoia financeiramente a constituição de estoques de alimentos por organizações da agricultura familiar, visando agregação de valor à produção e sustentação de preços. Posteriormente, esses alimentos são destinados aos estoques públicos ou comercializados pela organização de agricultores para devolução dos recursos financeiros ao Poder Público (CARTILHA PAA, 2012, p.18).
2 O Ministério do Desenvolvimento Agrário foi incorporado ao Ministério do Desenvolvimento Social após o impeachment da presidente Dilma Rouseff em 2016 e a posse do então vice-presidente Michel Temer.
A terceira contribui com o aumento do consumo de leite pelas famílias que se encontram em situação de insegurança alimentar e nutricional e também incentiva a produção leiteira dos agricultores familiares (CARTILHA PAA, 2012, p.20).
A quarta visa garantir que estados, Distrito Federal e municípios, além de órgãos federais também possam comprar alimentos da agricultura familiar, com seus próprios recursos financeiros, dispensando-se a licitação, para atendimento às demandas regulares de consumo de alimentos (CARTILHA PAA, 2012, p.22).
E a quinta, visa à compra de alimentos da agricultura familiares e os repassam as entidades socioassistenciais e a rede pública e filantrópica de ensino (CARTILHA PAA, 2012, p.14).
Já o PNAE é considerado um dos programas mais duradouros e abrangentes do país na área de segurança alimentar e nutricional. As primeiras ações governamentais direcionadas à alimentação e nutrição no Brasil datam da década de 1930, quando a fome e a desnutrição foram reconhecidas como graves problemas de saúde pública no país (PEIXINHO, 2013, p.910).
Nesse sentido, diferente do PAA o PNAE é um programa anterior ao governo Lula, podendo ter sua primeira etapa remontada à década de 1950, caracterizada pelos recursos da UNICEF, na década de 1960 marcada pela proveniência de gêneros alimentícios vindo dos Estados Unidos e na década de 1970 pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA) da ONU (PEIXINHO, 2013, p. 910).
O PNAE passou a ter essa designação a partir de 1979 e graças à lei nº 8.913 de 1994, houve uma descentralização no oferecimento da merenda escolar, permitindo que os governos estaduais e municipais adquirissem gêneros alimentícios da produção local, permitindo então uma alimentação condizente com os hábitos alimentares de cada região do país (PEIXINHO, 2013, p. 911). Contudo, uma conquista importante que favoreceu os agricultores e agricultoras familiares, foi o decreto de lei nº 11.947 de 2009, que definiu a obrigatoriedade de aquisição de que pelo menos 30% dos alimentos fornecidos pela merenda escolar fosse adquirido da agricultura familiar.
Esses dois programas representaram então novos mercados para a agricultura familiar, sobretudo para as mulheres e a comercialização de produtos dos chamados
“quintais produtivos”. Este espaço onde estão organizados o horto medicinal, o pomar, os jardins e a reprodução de animais de pequeno porte, além do processamento artesanal de derivados de leite, os sucos, pães, bolos, bolachas, doces e geleias (COLLET e
CIMA, 2015, p.45), permitiram que produtos considerados para o consumo familiar, também fossem comercializados.
Dessa forma, resoluções com enfoque de gênero entraram em vigor nesses programas, visando o reconhecimento e valorização da produção das agricultoras. Como exemplo, temos a resolução nº44 de 2011, do grupo gestor do PAA que:
Estabeleceu que a participação das mulheres fosse considerada como um dos critérios de priorização na seleção dos projetos enviados ao PAA, em todas as suas modalidades; além disso, garante que 5% dos recursos do Programa sejam destinados a organizações formadas por 100% de mulheres ou grupos mistos que tenham mais de 70% de mulheres em sua composição; e também exige que, conforme a modalidade do Programa seja comprovada que um mínimo de 30% a 45% dos integrantes das organizações que apresentam propostas sejam mulheres (SLIPANDRI & CINTRÃO, 2013, p.149).
Houve também uma proposição de alteração de lei nº 11.947, que regulamenta a compra de alimentos da agricultura familiar para o PNAE, instituído que quando os alimentos forem adquiridos da família rural individual, ao menos 50% da compra deverá ser feita em nome da mulher.
Assim, houve um enfoque de gênero tanto no PAA quanto no PNAE, para que as agricultoras pudessem ter acesso de forma mais ampla e equitativa, a essas politicas públicas. As mulheres representavam cerca de 50% em 2014 no total de fornecedores do PAA, sendo que na modalidade compra com doação simultânea esse percentual chegava a 52%3, em 2016, no nordeste, por exemplo, esse percentual passou a ser de 57% 4.
Contudo, sabemos que um aumento quantitativo, embora desejável, nem sempre reflete uma autonomia efetiva das mulheres. Esse aumento pode se dar mais pelo cumprimento da legislação do que realmente uma democratização no acesso a essas politicas às agricultoras, podendo significar também que as relações familiares de desigualdade de gênero permaneçam da mesma forma.
Assim pretendo demonstrar brevemente essa ideia, na próxima parte, argumentando que “a lógica da política pública” é elaborada de maneira a pensar que as mulheres rurais tem uma racionalidade autônoma dentro da família rural, sendo que na maioria das vezes ela está inserida dentro de uma “lógica de produção e reprodução familiar”.
Portanto, a sua participação está ligada mais a uma estratégia pensada conjuntamente
3 Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2015/03/mulheres-representam-50-dos- fornecedores-do-paa-em-2014> [Acesso em: 24/05/2018].
4 Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/03/mulheres-representam-metade- dos-fornecedores-do-programa-de-aquisicao-de-alimentos> [Acesso em: 24/05/2018].
para o aumento da renda da família, do que como fator de autonomia e empoderamento feminino.
A “lógica da política pública” versus a “lógica da família rural”
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) tem como modalidade mais expressiva a Compra com Doação Simultânea. Essa categoria pode ser operacionalizada tanto pelos governos municipais, quanto pela Companhia Nacional do Abastecimento (CONAB). Quando instrumentalizada pela Conab, há a obrigatoriedade de que os agricultores e agricultoras familiares estejam organizados em cooperativas.
No caso do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), embora não exista essa obrigatoriedade, quando organizados, o processo torna-se menos burocrático, pois a cooperativa exerce um papel importante ao elaborar os projetos técnicos, para conseguir acessar os editais dos governos municipais.
Dentro das cooperativas da agricultura familiar existentes no estado de Santa Catarina, uma cooperativa que se destacou foi a Cooperfamiliar, localizada no município de Chapecó, no oeste catarinense. Essa proeminência foi verificada, tanto nos dados dispostos no portal de transparência da Conab referente ao PAA 5, em relação aos valores comercializados, quanto apontados por gestores públicos, como Maria de Lourdes Nienkoetter, gerente de operações da Conab no estado e Tabajara Marcondes, Coordenador do Centro de Socioeconomia e Planejamento Agrícola – CEPA, vinculado a Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural e Pesqueira de Santa Catarina – EPAGRI.
A Cooperfamiliar foi criada em 1995, segundo a atual presidente, Sandra Bergamin, e teve como objetivo inicial a comercialização da produção leiteira. A cooperativa conta atualmente com 235 famílias associadas que estão com o cadastro ativo. A comercialização com o PAA e o PNAE tem pelo menos onze anos, isto é, eles participam desses programas desde o ano de 2007. Os produtos comercializados são frutas, legumes, verduras e panificados em geral.
Concernente ao número dos que acessam esses programas, segundo a engenheira agrônoma da cooperativa, Adriana Belini, responsável pela elaboração dos projetos, são 115 famílias que fornecem ao PNAE e 51 agricultores que fornecem ao PAA. Ao cruzarem os dados das mulheres que participam de ambos os programas, o número é
5 Disponível em: <http://www.conab.gov.br/detalhe.php?a=1296&t=2> [Acesso: 25/05/2018].
baixo, com o total de apenas 12 mulheres. Desse número, foram entrevistadas 07 mulheres, através de um questionário semiestruturado, sendo uma aposentada, duas jovens rurais, e quatro na idade entre 40 e 50 anos. As entrevistas foram realizadas no período de julho a dezembro de 2017 no município de Chapecó.
A área de abrangência da cooperativa contempla cinco municípios: Cordilheira Alta, Guatambu, Nova Itaberaba, Arvoredo e Chapecó. Contudo, existem agricultoras entrevistadas que são de outros municípios, como Coronel Freitas, por exemplo. Todas elas afirmaram que as famílias não dependem desses programas para a sobrevivência, embora ele tenha assumido uma importante fonte de rendimentos no começo, atualmente ele cumpre um papel de “renda extra”.
Observou-se que há uma venda do “excedente”, isto é, os produtos que não vendidos em feiras, supermercados, nas agroindústrias ou outros meios de comercialização, são destinados a esses programas, como percebemos na fala a seguir:
Às vezes ajuda, porque, por exemplo, temos um excedente de alface, de almeirão, ai nós entregamos para não perder (B. L., agricultora familiar).
Eles são programas muito bons, se não tivesse tanta burocracia. Ajuda muito na renda da família, nos comercializávamos lá o excedente de produção, o que sobrava, pois não “ia fora” (D. B., jovem agricultora).
Foram programas bons, mesmo que agora nós não estamos comercializando mais. Era uma renda extra que tínhamos os produtos que iam “se perder”, isto é, o excedente nós acabávamos comercializando (D.C., jovem agricultora).
Nas falas acima percebemos então que o programa longe de ser o principal canal de comercialização, representa uma opção aos produtos que não eram absorvidos nem pelo mercado externo, nem para o autoconsumo. Assim, as agricultoras entrevistadas são denominadas, segundo a engenheira agrônoma da cooperativa, de “agricultoras capitalizadas”, ou usando a nomenclatura do Pronaf, os “agricultores consolidados”. Ou seja, são agricultoras que detêm uma organização em nível de produção e comercialização e são independentes desses programas para ter mercado consumidor de seus produtos.
É importante observar que o objetivo desses programas é justamente oferecer alternativas de comercialização a agricultura familiar e não ser o único meio para isso, contudo ele segue igualmente fundamental aos agricultores considerados em “transição”
ou “periféricos” que não conseguiram se estabelecer nos mercados convencionais ou alternativos.
Ambos os programas, PAA e PNAE foram apontados de maneira enfática em um aspecto: o preço. O primeiro pelo angulo negativo e o segundo pelo positivo.
Segundo as agricultoras entrevistadas, o PAA teve uma decaída de preços nos últimos anos, sendo não mais compensatório comercializar com este programa, mesmo como uma fonte de renda extra. Já o PNAE teria bons preços, sendo mais vantajoso, como podemos observar nos trechos a seguir:
Olha o PNAE eu acho bom, é um preço justo, que não é muito e nem pouco, é um valor que vale a pena e valoriza a produção, além disso, os orgânicos têm um acréscimo de 30% a mais nos preços, como é o nosso caso. Já no PAA o preço não é atrativo, nós entregamos porque já estamos inscritos (B.L., agricultora familiar).
Foi o PAA e o PNAE que nos permitiram aumentar nossa agroindústria e fazer a aquisição dos nossos dois veículos para a entrega dos produtos. Esse ano (2017) nós não conseguimos entregar para o PAA, mas ano passado chegamos a entregar até 500 quilos de bolacha. Mas em relação ao preço do PAA, está muito baixo, por isso que nós saímos (S.B., agricultora familiar).
Olha o PAA, eu não tenho muita certeza, mas como é feita com uma base nacional e não por região o valor e baixo, já o PNAE o valor é bom (D. B., jovem agricultora).
Segundo a presidente da cooperativa, Sandra Bergamin e o presidente do sindicato, Anderson Giacominelli, a diferenciação dos preços entre os dois programas é resultante do fato de que no PAA os preços são definidos pelo comitê gestor em Brasília, e no PNAE, segundo uma comparação de três orçamentos locais, dessa forma tem preços mais condizentes com a realidade da região.
Ainda que o preço do PAA tenha sido criticado em detrimento do PNAE, ambos representaram uma elevação do aumento da renda familiar. Contudo, o que é importante observar, e de acordo com objetivo desse artigo, é que isso não significa automaticamente um aumento da renda da mulher e, portanto, um fator de autonomia financeira. É nesse ponto que chamo atenção para uma incongruência entre “a lógica da política pública” e “a lógica de produção e reprodução familiar”.
O enfoque de gênero dessas políticas públicas, embora tenha como objetivo a autonomia da mulher e seu empoderamento, através da comercialização de gêneros alimentícios provindos da sua produção, como dos “quintais produtivos”, hortas e os produtos processados como pães, bolos, doces e bolachas, supõe que essa renda seria automaticamente remetida à mulher. Além disso, subentende-se que a participação feminina dependa exclusivamente de uma escolha e lógica pessoal. Isso se choca com que Chayanov (1974) chamaria “lógica de produção e reprodução familiar”.
A lei básica da existência camponesa se daria na maneira como seu comportamento está expresso na máxima “balanço entre trabalho e consumo”. Ou seja,
reside na satisfação das necessidades da família, concebida simultaneamente como uma unidade de produção e consumo. Assim, as necessidades são definidas mediante a chamada motivação individual, a disponibilidade de terra, ao tamanho e composição da família, isto é, os membros aptos a trabalharem.
A decisão das agricultoras em participar ou não dessas políticas públicas, residiria mais no pensamento de aumentar a renda familiar, que serviria a satisfação das necessidades e bem-estar da família, do que na motivação de obter uma autonomia financeira. Quando foram demandadas as agriculturas como elas começaram a participar do PAA e do PNAE, algumas respostas vão ao encontro dessa ideia, como mostram os seguintes trechos:
Para nós conseguirmos vender, como havia esse limite anual por DAP6, nós passamos a comercializar pela minha DAP também, porque às vezes chegava à metade do ano e já tínhamos atingido o valor máximo de comercialização (D.B., jovem agricultora familiar).
Eu já conhecia os programas através do meu pai que foi coordenador geral do sindicato durante 12 anos e nós entregávamos através da DAP dele, o que não interferia em nada. A partir do momento que comecei a fazer parte do curso, foi criado um bloco de notas do produtor e uma DAP no meu nome e agora temos duas DAPs em casa e comercializamos pelas duas, aumentando assim nosso valor de comercialização (D.C., jovem agricultora).
Como cada família pode adquirir 8mil reais no PAA e 20 mil reais no PNAE, por DAP anualmente, ter mais de uma DAP, significa que esse valor pode dobrar, significando assim um aumento da renda da família. Contudo, essa renda está ligada ao que Chayanov (1974) chamou de principio do rendimento indivisível. Ou seja, embora o agricultor familiar se incorpore ao processo de acumulação através de sua atividade produtiva, internamente, os resultados da produção continuam sendo percebidos pela família como um rendimento indivisível. Isso é exemplar principalmente na inexistência, em muitos casos, de um valor fixado para o pagamento de cada membro da família, principalmente, mulheres e crianças, sendo o “chefe familiar” responsável pela concentração da renda e decisão sobre o seu uso.
O principio do rendimento indivisível, pode ser elucidado, nos trechos abaixo, quando foi perguntado as agricultoras se existia alguma fonte de uso pessoal e exclusivo e como era utilizado o dinheiro desses programas:
O Jean (filho mais velho) é quem faz o controle das entradas e saídas e dos salários... na realidade “fazemos tudo junto” (B. L., agricultora familiar).
6 DAP é a Declaração de Aptidão ao PRONAF, que qualifica os agricultores e agricultoras como familiares, permitindo-os acessar políticas públicas destinadas a essa categoria.
Não, a renda que vem meu pai “pega tudo para ele”, risos. Especifico para mim não, quando eu peço ele me dá, mas que fica só para mim não. Quando eu estava em casa e nós vendíamos mandioca, o que eu descascava era para mim, mas agora não (D. B., jovem agricultora).
Só minha eu tenho uma pensão que é do meu primeiro esposo que faleceu.
Agora dos programas eu “não sei explicar essa parte”, pois é tudo o meu marido quem faz (C. B., agricultora familiar).
Para mim apenas as diárias do sindicato, quando eu saio para dar cursos em nome deles (D.C., jovem agricultora).
Assim, o dinheiro da comercialização desses programas, no âmbito familiar, dificilmente é dividido de maneira equitativa, cabendo ao “chefe familiar” essa decisão.
Quando existe uma renda que é de uso exclusivo da mulher, esta provém, em muitos casos, de outras fontes, como pensões, aposentadoria ou salário de empregos exercidos fora da propriedade rural.
Finalmente, é evidente que essas políticas públicas, como o PAA e PNAE que tem como objetivo atender a agricultura familiar são sempre desejáveis. Contudo, é preciso problematizar as hierarquias existentes no interior da família e como isso escamoteia a participação das mulheres. O fato de existir legislações que atentem as problemáticas de gênero é apenas uma parte da solução para que as mulheres possam, se desejarem, acessar esses programas de maneira equitativa. Não há, portanto, garantia de que a existência desses mecanismos legais leve a uma autonomia financeira das mulheres.
É preciso frisar que a “lógica de produção e reprodução familiar” interfere de maneira substancial na participação feminina. Mesmo que o nome da mulher possa ser adicionada como fornecedora desses programas, via legislação, isso não significa que as relações familiares, que determinam papeis de gênero, tiveram uma mudança e esse é um aspecto fundamental quando se fala em empoderamento feminino.
Referências
COLLET, Zenaide; CIMA, Justina. Produção de autossustento, quintais produtivos na agricultura familiar camponesa: o papel historicamente desempenhado pelas mulheres. In: Organização Produtiva de mulheres e promoção de autonomia por meio do estímulo a prática agroecológica. Valdete Boni [et al.]. Tubarão: Ed, Copiart, 2015.
P. 37-53.
CHAYANOV, Alexander V. La organización de la unidad económica campesina.
Buenos Aires: Nueva Visión, 1974. 342 p.
PEIXINHO, Albaneide Maria Lima. A trajetória do Programa Nacional de Alimentação Escolar no período de 2003-2010: relato do gestor nacional. Revista Ciência & Saúde Coletiva. 2013. P. 909-916.
SLIPRANDI, Emma; CINTRÃO, Rosângela. As Mulheres Rurais e a diversidade de produtos no Programa de Aquisição de Alimentos. In: Livro de 10 anos do PAA [online]. 2013. P.114-151.
