PRÓ-EQUIDADE DE GÊNERO: um modelo de aprendizagem
Elisabeth Lisbôa Pinto1
Resumo: Este artigo tem por objetivo discutir o modelo de política pública
do Programa Pró-Equidade de Gênero da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República, cuja concepção supõe-se esteja embasada no modelo de policy cicle como aprendizagem. Será apresentado breve conceito de políticas públicas e uma primeira avaliação do programa.
Palavras-chave: Equidade de gênero, políticas públicas
Abstract: This article has the aim of presenting the Pro-Equity Gender
Program of the Women Policies Secretariat of the Presidence of the Brazilian Republic and its relation with the formulation and evaluation presented model of policy cycle. This research paper is formed by a brief theoretical reference of the public politics and its first evaluation of the program.
Key words: Equity gender, public politics
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1. INTRODUÇÃO
Os movimentos feministas foram o meio inicial de que se utilizaram as mulheres em busca de verem respeitadas suas ações. A mulher procurava exercer de forma plena sua cidadania, conquistando direitos que se tornaram referência para sua luta, como a fundamental manifestação pelo voto.
A participação feminina no mercado de trabalho caracteriza-se por muitas lutas com resultados consistentes, conquistando espaços hoje consolidados, sem que se conceba a possibilidade de retorno (Abramo, 2007). Esta participação inicia-se, sobretudo, na década de 1950 e acentua-se na década de 1970, com a busca de aumentar a renda familiar, em consequência da crise econômica, causadora de alto índice de desemprego.
A inclusão no mercado produtivo torna mais visível o processo de divisão do trabalho, constatada a partir dos critérios de acesso, remuneração e oportunidades de ascensão. Neste contexto de conquistas e reflexões a mulher compreendeu que uma das formas de reduzir as desigualdades era o aumento do nível de escolaridade. Contudo, segundo afirma Abramo (2007), mesmo com o aumento do nível de escolaridade da mulher em relação ao dos homens, permanecem as desigualdades.
Na área pública este aspecto mostra-se, a priori, superado devido à imposição legal a que estão submetidas todas as empresas e instituições. Entretanto as formas sutis de desigualdade, tacitamente estabelecidas, escapam ao arcabouço legal vigente (Segnini, 1998). Pelo menos, um dado chama a atenção: pouquíssimas mulheres chegam ao topo da pirâmide hierárquica.
Assim, a condição da mulher nas relações sociais, no espaço organizacional, tem levado à reflexão a fim de se compreender os diversos motivos que justificam tal realidade. Esta situação inquieta e reforça o interesse em investigar o modelo do Programa Pró-Equidade de Gênero da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República.
Este trabalho estrutura-se em três partes. A primeira é constituída de breve conceituação de “políticas públicas” e da apresentação da policy cicle como modelo de aprendizagem; em seguida expõe-se o programa Pró-Equidade de Gênero e a avaliação de sua primeira edição. Ao final, são apresentadas algumas considerações.
2. POLÍTICAS PÚBLICAS: POLICY CICLE COMO MODELO DE APRENDIZAGEM
Sabe-se que existem diversos conceitos de políticas públicas. Este artigo trabalha com a concepção de Pedro Luís Barros Silva e Marcus André Barreto de Melo,2 que consideram como base de políticas públicas o tripé formulação, implementação e avaliação. Estes autores reforçam, contudo, a necessidade de dar atenção à implantação no complexo contexto institucional e organizacional brasileiro, devido às particularidades que permeiam as diferenças funcionais e as questões de coordenação e cooperação dentro da área governamental.
Os autores consideram a implementação de políticas públicas um aspecto decisivo, onde os acertos e desacertos refletem diretamente no sucesso dos governos na busca de atingir seus objetivos. Assim, discutem um modelo alternativo à abordagem clássica (top down) que se centra nos mecanismos de controle sobre os agentes implementadores e não considera os efeitos retroaliementadores. Os autores também sublinham que a abordagem de processo linear (bottom up), embora seja um avanço em relação à abordagem clássica, possui premissas equivocadas, priorizando excessivamente a formulação como uma atividade sem problemas, além da premissa de que toda política pública é construída em bases de um modelo causal.
Silva e Melo iniciam a discussão do modelo alternativo às duas abordagens, afirmando que a fase de implementação é concebida como jogo onde os atores negociam, barganham e trocam dentro de princípios organizacionais. Os formuladores de políticas públicas atuam em ambientes instáveis, com incertezas, estas manifestadas por meio das ações das limitações cognitivas dos agentes diante da complexidade dos fenômenos sociais, da dificuldade em controlarem e não poderem prever as possíveis contingências que afetam o policy environment3. Por atuarem em um espaço de cultura burocrática, mostram-se como barreiras às práticas inovadoras e criativas, além de verem os programas como experimentação social e não como algo ideal.
Diante do destaque dado à implementação neste modelo, esta é vista como um processo autônomo, onde decisões relevantes são tomadas para o sucesso, orientando a formulação de novas políticas. Desta forma, a avaliação não é apenas uma correção de rota,
2 Pedro Luís Barros de Melo é administrador público e Doutor em Ciência Política. Diretor do NEPP – Núcleo de Estudos em Políticas Públicas/UNICAMP, e professor do Instituto de Economia/UNICAMP. Marcus André Barreto de Melo é Cientista Social e Doutor em Ciência Política. Diretor do NEPU – Núcleo de Estudos de Políticas Públicas/UFPe., Professor do Mestrado em Ciência Política/UFPe.
mas uma etapa de aprendizado na implementação, o que rompe com a divisão de trabalho intelectual e trabalho manual.
Assim, este modelo ressalta a policy cicle4 como campo estratégico onde há relativa indistinção entre os implementadores e os formuladores e também entre os stakeholders e a população alvo de um programa (Figura 1). No reconhecimento da etapa de implementação como jogo político é essencial compreender o papel dos agentes envolvidos pelas políticas e nelas interessados. Nas políticas públicas redistributivas, como os programas da área social, os atores devem ser identificados para que não ocorram apenas adesões oportunistas.
Fonte: Silva e Melo (2000)
Destacam ainda a importância dos mecanismos de coordenação interinstitucional para implementação de políticas públicas em ambientes democráticos onde diferentes atores são implementadores. Isto reafirma a tese de policy cycle como aprendizado, em virtude de torná-la mais consistente e persuasiva. O policy cicle é representado pelas redes complexas de atores que sustentam a política e pelos pontos de elevada criticidade no que se refere à coordenação e aos recursos institucionais. Os autores asseguram a importância desta coordenação tendo em vista a diversidade dos atores envolvidos, o que leva a situações tensas, gerando momentos de crise, cuja superação representa a ocasião de aprendizagem dentro da dinâmica do programa.
Por fim, esta visão de implementação como aprendizado articulada a uma rede de agentes fortalece os mecanismos de implementação de políticas em contextos organizacionais.
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policy cycle – ciclo de política
Rede de implementadores,
formuladores, stakeholders
e beneficiários
Fig. 1 - O policy cycle como aprendizado
Implementação
3. PROGRAMA PRÓ-EQUIDADE DE GÊNERO5
As políticas públicas de gênero têm gerado polêmicas nos movimentos feministas, sobretudo em relação ao papel do Estado, pois enquanto as feministas liberais consideram o Estado neutro, as feministas radicais ou socialistas consideram-no patriarcal (Stromquist, 1996), caracterizando a complexidade deste fenômeno social com nuances diversas.
No Brasil, entre os anos de 1964 e 1984, vivia-se um período de grandes oscilações no processo democrático. Anos marcados pelo autoritarismo-burocrático do Governo Militar apoiado nas ideologias de segurança nacional e progresso com ordem (Sousa, 2007). Todo esse período constitui-se de muitas lutas pelo restabelecimento do processo democrático, através de movimentos cada vez mais organizados, dentre eles o movimento feminino, que trouxe a questão que explicitava as desigualdades entre homens e mulheres e entre mulheres brancas e negras. (Sousa, 2007).
Neste contexto, as mulheres percebem a falta de espaço nos sindicatos para discussão das desigualdades por elas sentidas. Esta consciência impulsionou avanços significativos na vida sindical, levando à organização dos departamentos de mulheres e determinabndo que esta questão fosse incluída na agenda dos sindicatos.
O DIEESE, em 1996, a partir das demandas das mulheres das principais centrais sindicais (CUT, Força Sindical e CGT), desenvolve profundo estudo que disponibiliza instrumentos e informações para aprimoramento do trabalho sindical nas negociações coletivas entre empregadores e empregados, quando surgem as oportunidades de avançar em ações afirmativas em relação à equidade de gênero (DIEESE, 2004).
Somam-se a este momento movimentos ocorridos em torno das questões sociais em anos que antecederam a instalação da Assembléia Constituinte. Em 1988, a Constituição Federal, denominada ‘constituição cidadã’, consolida várias conquistas que expressam as lutas das mulheres como salários iguais para serviços iguais, maternidade, licença-paternidade etc.. Ela trouxe como um de seus princípios a promoção da igualdade entre mulheres e homens.
Assim, as lutas dos movimentos de mulheres, o princípio constitucional, a pressão sindical e as mudanças ocorridas em nível global, somados à mudança de valores ocorrida na sociedade, são dados que pressionam a agenda governamental (Stromquist, 1995).
A incorporação da dimensão gênero na agenda governamental foi realizada por meio da pressão do movimento sindical, somada ao momento oportuno, tendo em vista que este assunto constava da pauta dos últimos fóruns internacionais. Como diz Rua (2006), a inclusão destes fenômenos na agenda pode ocorrer por situação de crise, ação política.
Como desdobramento da política pública (Farah, 2004), foi estabelecido em 2005 o Programa Pró-Equidade de Gênero, instituído pelo Decreto n°. 5.390/2005, cuja formulação e avaliação estão a cargo da Secretaria Especial de Política para as Mulheres (SPM) da Presidência da República. O programa tem a sua primeira edição no biênio 2005 e 2006 e a segunda em 2008.
A Política Nacional para as Mulheres tem como princípio a equidade de gênero, aprovado na I e II Conferências Nacionais para as Mulheres, e “reitera o acesso de todas as pessoas aos direitos universais e a adoção de ações afirmativas voltadas para grupos historicamente discriminados”.
O programa tem como norteador o princípio Constitucional de promover a igualdade entre mulheres e homens. O objetivo geral é gerar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em organizações públicas e privadas, com o compromisso de desenvolver novas concepções e práticas de gestão de pessoas e cultura organizacional para alcançar a equidade de gênero no mundo do trabalho. Os objetivos específicos do programa são conscientizar e sensibilizar dirigentes, empregadores/as e trabalhadores/as para a promoção da igualdade de gênero; estimular práticas de gestão que promovam a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres dentro das organizações; criar a rede Pró-Equidade de Gênero, e construir um banco de boas práticas de gestão.
O foco do programa é dirigido a empresas e instituições de médio e grande porte dos setores público e privado. A criação do Comitê de Gênero no âmbito das organizações participantes é um dos aspectos mais importantes do Programa, responsável pela proposição e pelo desenvolvimento de iniciativas que, cotidianamente, vão mudando as relações de gênero no ambiente do trabalho.
A coordenação do programa é feita pelas seguintes instituições: Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM), Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Ministério Público do Trabalho (MPT), Organização Internacional do Trabalho (OIT), Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a Mulher (UNIFEM) e Conselho Nacional dos Diretos da Mulher (CNDM), além de duas especialistas convidadas. Há, ainda, um Comitê Ad Hoc6, formado por integrantes de núcleos de estudos de gênero de universidades públicas, instituído com o objetivo de qualificar ainda mais o processo de assessoramento, monitoramento e implementação dos planos de ação definidos pelas empresas e instituições participantes.
A adesão ao programa se dá de forma voluntária, com preenchimento de Ficha Perfil, que permite diagnóstico básico para construção de Plano de Ação a ser implementado no âmbito interno da empresa/instituição, estruturado em dois grandes eixos: gestão de pessoas e cultura organizacional. Este plano é pactuado entre a organização e o Comitê Pró-Equidade de Gênero.
Sua implementação compõe-se de quatro etapas: a primeira constitui-se de adesão voluntária, o que implica o compromisso do primeiro gestor em encaminhar as informações solicitadas pela SPM; em seguida é construído e executado o Plano de Ação cuja responsabilidade compete à empresa/instituição aderente ao programa que deve incidir sobre as áreas de gestão de pessoas e cultura organizacional; a terceira é constituída pela avaliação do cumprimento do Plano de Ação, que ocorre ao final de cada ano a partir da data de assinatura do Termo de Compromisso; e, por fim, a entrega do Selo Pró-Equidade de Gênero, relativo ao período em referência, para as empresas/instituições que tiverem alcançado as metas acordadas.
O selo é um atributo que distingue a empresa/instituição comprometida com o combate à discriminação e com a promoção da igualdade entre homens e mulheres, por um período de um ano. Assim, a empresa/instituição pode participar em diferentes edições, renovando a sua adesão a cada edição, tendo em vista o formato do programa. A avaliação é realizada pela SPM em parceria com UNIFEM e OIT7.
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Comitê Ad Hoc - 7
3.1. Avaliação da primeira edição do Programa Pró-Equidade de Gênero
O Programa Pró-Equidade de Gênero teve a sua 1ª edição realizada no biênio 2005/2006, dirigido apenas às empresas/instituições públicas. De dezesseis organizações participantes, onze receberam o selo Pró-Equidade por terem cumprido as metas previstas no Plano de Ação.
Tabela 1 – Empresas/instituições públicas que receberam o Selo Pró-Equidade de Gênero, no biênio 2005/2006.
Empresas/Instituições Públicas
Principais Ações Caixa Econômica Federal
(CEF)
Aumentou o número de mulheres e de negros em cargos gerenciais e concedeu reconhecimento às Unidades Regionais com melhores indicadores de gênero. Centro de Pesquisa de
Energia Elétrica (CEPEL)
Obtenção de dados dos funcionários desagregados por sexo, raça/cor e escolaridade. Companhia Energética de
Alagoas
Efetuou recorte de gênero nos cursos e treinamentos e alterou o cadastro de registro do sistema de informação dos funcionários, com a inclusão de dados de sexo, raça, etnia e escolaridade.
Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica
Disseminação dos dados apontados no diagnóstico da desigualdade de gênero e raça, e divulgação o Programa através de sua logomarca e criação de um slogan.
Centrais Elétricas do Norte do Brasil (ELETRONORTE)
Inclusão do Programa no planejamento estratégico da empresa - “assegurar que a gestão de pessoas esteja alinhada com os desafios empresariais”, institucionalização do Plano de Ação e exigência de definição de indicadores, para cinco anos.
Eletrobrás Termonuclear S.A. (ELETRONUCLEAR).
Realização de pesquisa sobre cor/etnia do corpo funcional, atualização cadastral e a introdução do recorte de gênero no Código de Ética e no Código de Conduta. Centrais Elétricas S.A.
(ELETROSUL).
Ações externas de apoio à igualdade de gênero e à defesa dos direitos das mulheres, e produção do vídeo Basta - disseminar, refletir e criar debates sobre gênero.
Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (ELETROBRÁS.)
Criação do Canal de Gênero via internet, tendo como parceira a Ouvidoria Geral, com o objetivo de disseminar as questões de gênero.
Furnas Centrais Elétricas S.A. Alteração da redação das normas de funcionamento e editais de concurso para que seja respeitada a diversidade e seja garantida igualdade, utilizando denominações profissionais no feminino e no masculino e criação da marca ‘’Selo Grupo Gênero’ para divulgar o compromisso da empresa com a eqüidade de gênero. Este selo passou a constar no material impresso da empresa de circulação interna e externa.
Itaipu Binacional Institucionalizou o Programa até 2011 - inserção no planejamento estratégico, produziu material didático-pedagógico para formação, mobilização e institucionalização das práticas de equidade e atualizou o perfil social com a inclusão de sexo e raça/etnia. Petróleo Brasileiro S.A. –
PETROBRÁS.
Pesquisa de responsabilidade social e gênero, para consolidação e interpretação de indicadores de gênero no Balanço Social, Ethos e Índice Dow Jones de Sustentability; proposição de Agenda de Gênero para o Sistema PETROBRÁS; e, nomeação da primeira mulher para o comando de uma unidade industrial.
Na segunda edição, no biênio 2007/2008, o Programa registrou crescimento de 100% no número de organizações participantes. Uma das conclusões da SPM é que no âmbito de cada
empresa/instituição os resultados do Programa Pró-Equidade de Gênero geram efetiva agregação de valor ao balanço social da empresa.
4. Considerações Finais
Presume-se que o Programa Pró-Equidade de Gênero tem a sua formulação, implementação e avaliação sustentadas teoricamente no modelo de policy cycle como aprendizado proposto por Silva e Melo (2000), uma vez que trata de tema complexo, embora de curso limitado pela sua formatação.
Observa-se um segundo ponto de compatibilidade com a concepção dos autores no que se refere às ações estrategicamente selecionadas para pôr em prática as decisões políticas. Em políticas públicas as ações de modo geral são impositivas (Rua, 2006), aqui se constata que o Programa tem o caráter de adesão voluntária.
Mesmo tendo sido formulado com esse desenho, oferece forte apelo social, na medida em que a empresa/instituição contemplada com o Selo Pró-Equidade de Gênero terá seu nome divulgado nacional e internacionalmente através do selo outogardo pelas instituições SPM, UNIFEM e OIT, o que significa rápida repercussão das ações num mundo globalizado. Cabe indagar se as ações constantes dos planos das empresas/instituições sectárias do programa são efetivas.
Outro aspecto observado é a suposta autonomia do implementador por ser sua adesão voluntária, criando um percurso de estímulo para o cumprimento da meta. Este cumprimento já esboça a criação de outro programa a ser implementado, como discutido no ‘modelo policy cicle como aprendizado’. Na implementação do Programa, presume-se que a autonomia dialoga diretamente com o cumprimento e recriação de novas metas. Perspectiva importante para trabalhar equidade de gênero, uma vez que esta matéria não se esgota em um programa.
Formular, decidir, implementar e avaliar uma política pública exige visão do campo e dos atores envolvidos (Rua, 2006), assim como negociação, barganha e/ou trocas baseam-se em princípios organizacionais (Silva e Melo), pode-se inferir, desse modo, que os resultados apresentados na primeira avaliação do programa, pela quantidade de outorgas do selo em relação ao total de participantes, confirmam estes princípios.
Entende-se que os dados obtidos sugerem a importância do aprofundamento da investigação, o que deverá ocorrer na dissertação de mestrado da autora deste artigo, partindo do seguinte pressuposto: as ações implementadas pelas empresas/instituições atingem grau de efetividade contribuindo para a equidade de gênero no trabalho.
5. Referências Bibliográficas
ABRAMO, L. Inserção das mulheres no mercado de trabalho na América Latina: uma força de trabalho secundária? In: HIRATA, H. e SEGNINI, L. (Org.) Organização, Trabalho e Gênero. Senac, São Paulo, 2007.
FARAH, M.F.S. Gênero e políticas públicas. Estudos Feministas, Florianópolis. Jan./Abr. 2004. RUA, Maria das Graças. Análise de políticas públicas: conceitos básicos. In RUA, M. G. O
Estudo da política. Paralelo 15. Brasília.
SEGNINI, Liliana. Relações de gênero no trabalho bancário informatizado. Cadernos Pagu (10) 1998: pp.147-168
SABATIER, P. Top down and bottom up approaches to implementation research. Journal of Public Plicy, nº.6, 1986.
SILVA, Pedro Luís B. e MELO, Marcus André B.de. O processo de implementação de políticas públicas no Brasil: características e determinantes da avaliação de programas e projetos. NEPP, UNICAMP. Campinas. 2000.
SOUSA, S. M. Mulheres em movimento. EDUFMA/PPGCS, São Luís. 2007.
STROMQUIST, N.P. Políticas Públicas de Estado e eqüidade de gênero: perspectivas comparativas. Revista Brasileira de Educação. Jan./Fev./Mar./Abr.1996. Nº.1.
