11225/20 ADD 24 /jcc JAI.A
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Conselho da União Europeia Bruxelas, 1 de outubro de 2020 (OR. en) 11225/20 ADD 24 JAI 751 FREMP 81 AG 45 POLGEN 168 NOTA DE ENVIOde: Secretária-geral da Comissão Europeia,
com a assinatura de Jordi AYET PUIGARNAU, diretor data de receção: 30 de setembro de 2020
para: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN,
secretário-geral do Conselho da União Europeia
n.° doc. Com.: SWD(2020) 323 final
Assunto: DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito – Capítulo relativo à Eslovénia
que acompanha o documento
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito – Situação na União Europeia
Envia-se em anexo, à atenção das delegações, o documento SWD(2020) 323 final.
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COMISSÃOEUROPEIA
Bruxelas, 30.9.2020 SWD(2020) 323 final
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito
Capítulo relativo à Eslovénia que acompanha o documento
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ
DAS REGIÕES
Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito Situação na União Europeia
{COM(2020) 580 final} {SWD(2020) 300 final} {SWD(2020) 301 final} {SWD(2020) 302 final} {SWD(2020) 303 final} {SWD(2020) 304 final} {SWD(2020) 305 final} {SWD(2020) 306 final} {SWD(2020) 307 final} {SWD(2020) 308 final} {SWD(2020) 309 final} {SWD(2020) 310 final} {SWD(2020) 311 final} {SWD(2020) 312 final} {SWD(2020) 313 final} {SWD(2020) 314 final} {SWD(2020) 315 final} {SWD(2020) 316 final} {SWD(2020) 317 final} {SWD(2020) 318 final} {SWD(2020) 319 final} {SWD(2020) 320 final} {SWD(2020) 321 final} {SWD(2020) 322 final} {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}
1 RESUMO
O sistema judicial esloveno caracteriza-se pela relevância do Conselho da Magistratura e do Supremo Tribunal na nomeação, carreira e gestão do poder judiciário e pelo nível avançado das ferramentas das tecnologias da informação e comunicação utilizadas para a gestão de processos. A disponibilização de recursos adequados ao Conselho da Magistratura, bem como ao Conselho do Ministério Público, é uma condição importante para o funcionamento independente e eficaz desses organismos autónomos. A futura decisão do Tribunal Constitucional relativamente à constitucionalidade da Lei dos inquéritos parlamentares poderá dar orientações no que diz respeito à proteção da independência e da autonomia de juízes e procuradores. Embora o Ministério Público tenha aumentado a sua eficiência, continuam a existir desafios no que se refere à ação judicial efetiva contra a criminalidade económica e financeira. Os processos acumulados continuam a diminuir e não representam um problema sistémico, mas a duração dos processos judiciais em matéria de branqueamento de capitais mantém-se um desafio.
A Eslovénia dispõe, em grande medida, de um quadro jurídico e institucional de prevenção e combate à corrupção. Existem políticas abrangentes de acesso à informação pública, consulta pública e transparência do processo legislativo, que são devidamente seguidas na prática. A Eslovénia tem também um organismo especializado anticorrupção, autónomo e independente, a Comissão para a Prevenção da Corrupção, que supervisiona a prevenção da corrupção e o reforço da integridade da função pública. Os seus recursos humanos e financeiros são limitados e suscitam preocupações. Além disso, persistem preocupações sobre a sua capacidade e sobre a discrepância entre a legislação e a prática, especialmente no que diz respeito à aplicação da Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção, o principal ato legislativo anticorrupção da Eslovénia.
Embora a independência da entidade reguladora dos meios de comunicação – a Agência de Redes e Serviços de Comunicação – seja assegurada por lei, a Agência opera com poucos recursos, tendo em conta as suas competências, o que compromete a sua eficiência. O atual sistema de declaração da propriedade dos meios de comunicação torna algumas informações disponíveis ao público e, portanto, garante parcialmente a transparência da propriedade, mas não se estende aos beneficiários efetivos. A falta de regras específicas para os meios de comunicação com vista a prevenir conflitos de interesses no setor afeta negativamente o pluralismo dos meios de comunicação na Eslovénia, a nível nacional e regional. Obter acesso a informações públicas pode ser um processo moroso para o público em geral e os jornalistas. Além dos processos judiciais com efeito intimidatório, o assédio em linha e as ameaças contra jornalistas são motivo de preocupação, e não existe uma resposta adequada por parte do sistema de justiça penal.
O sistema de equilíbrio de poderes é apoiado, nomeadamente, por ferramentas em linha bem desenvolvidas para consulta do público e de outras partes interessadas, assistidas por um Provedor dos Direitos Humanos e por um Defensor do Princípio da Igualdade independente. Contudo, o período de consulta é, muitas vezes, curto e a posição dos organismos independentes nem sempre é tida em conta. O Tribunal Constitucional pode realizar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade. No entanto, devido a um aumento do número de recursos por inconstitucionalidade recebidos e a atrasos crescentes, os processos apresentados perante o Tribunal Constitucional estão a tornar-se mais morosos, o que pode influenciar o seu funcionamento eficaz. Foi apresentada uma estratégia nacional para melhorar o apoio às organizações não governamentais até 2023.
2 I. SISTEMA JUDICIAL
O sistema judicial esloveno tem três níveis, com tribunais de comarca e de distrito (competentes para processos cíveis e comerciais) e tribunais do trabalho (um dos quais trata também processos em matéria de segurança social) e um Tribunal Administrativo (com o estatuto de tribunal superior) de primeira instância (ao todo, 60), quatro Tribunais Superiores de segunda instância (que apreciam os recursos das decisões dos tribunais de primeira instância) e, em terceira instância, o Supremo Tribunal (que aprecia os recursos de determinados acórdãos dos Tribunais Superiores e do Tribunal Administrativo). A Constituição prevê a existência de um Conselho da Magistratura, um órgão sui generis alheio aos três ramos do poder, que tem como missão proteger a independência, bem como promover e garantir a responsabilização, a eficiência e a qualidade do trabalho do sistema judicial1. Os candidatos a juízes são selecionados pelo Conselho da Magistratura e, de
seguida, propostos para nomeação pela Assembleia Nacional (Državni zbor – a primeira câmara do Parlamento)2. Se o Conselho da Magistratura selecionar um candidato já titular de
um cargo judicial, o candidato é promovido ao novo cargo pelo próprio Conselho. O Ministério Público é uma autoridade independente, mas também faz parte do poder executivo, sendo que o Conselho do Ministério Público e o Procurador-Geral dispõem das principais competências relativas à carreira dos procuradores e ao seu funcionamento. O Conselho do Ministério Público é um órgão independente que exerce as funções de autogestão do Ministério Público e contribui para a garantia da uniformidade da ação judicial e a salvaguarda da independência dos procuradores. A Ordem dos Advogados da Eslovénia faz parte do poder judicial e é um organismo autónomo e independente.
Independência
Uma investigação aberta no início de 2019 por uma Comissão Parlamentar de Inquérito previa investigar as ações de procuradores e juízes em processos penais concretos. No entanto, o Tribunal Constitucional veio posteriormente a suspender a aplicação da Lei dos inquéritos parlamentares devido ao risco que tal inquérito parlamentar de processos concretos representava para a independência dos juízes e procuradores. A Comissão de Inquérito foi criada pela Assembleia Nacional a pedido do Conselho Nacional (Državni svet, a segunda câmara do Parlamento)3. O Tribunal Constitucional, ao qual o processo foi remetido pelo
Conselho da Magistratura e pelo Ministério Público, suspendeu a aplicação da Lei dos inquéritos parlamentares tanto a juízes como a procuradores, na pendência da fiscalização da constitucionalidade da lei4. O Tribunal Constitucional também suspendeu a aplicação do ato
1 A principal responsabilidade do Conselho da Magistratura é a seleção dos candidatos a cargos judiciais.
Conforme garantido pela Constituição, a maioria dos membros do Conselho da Magistratura são juízes, eleitos pelos seus pares. Os restantes cinco membros são representantes de outras profissões jurídicas, eleitos pela Assembleia Nacional por indicação do presidente da República. O Conselho da Magistratura administra o seu próprio orçamento.
2 Desde a reeleição inicial de juízes após a independência da Eslovénia, na década de 1990, só por uma vez o
Parlamento rejeitou a primeira nomeação de um candidato a juiz. Importa salientar que um candidato a juiz que não seja nomeado não pode requerer recurso judicial da decisão do Parlamento.
3 Para informações mais pormenorizadas sobre a estrutura do Parlamento, consultar o pilar IV. Outros
problemas institucionais relacionados com o equilíbrio de poderes.
4 Conselho da Magistratura (2019), Pedido de fiscalização da constitucionalidade e suspensão parcial da
aplicação da Lei dos inquéritos parlamentares; Procuradoria-Geral e Procurador-Geral (2019), Iniciativa de fiscalização da constitucionalidade da Lei dos inquéritos parlamentares; Tribunal Constitucional (2019), Decisão sobre a suspensão temporária da Lei dos inquéritos parlamentares no que diz respeito aos juízes; Tribunal Constitucional (2019), Decisão sobre a suspensão temporária da Lei dos inquéritos parlamentares no que diz respeito aos procuradores.
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parlamentar que instituiu a Comissão de Inquérito. O Conselho da Magistratura afirmou que o âmbito do inquérito parlamentar, tal como definido no ato parlamentar que o institui, não abrangeria o funcionamento do sistema judicial como um todo; ao invés, visaria centrar-se em determinados juízes e acórdãos que põem termo ao processo. Na sua decisão sobre as medidas provisórias, o Tribunal Constitucional destacou a falta de mecanismos adequados na referida lei para proteger os juízes e procuradores de inquéritos parlamentares sobre a sua «responsabilidade política». Sublinhou também que existia o risco de o inquérito parlamentar pôr em causa a independência dos juízes e procuradores, o que «poderia afetar de forma irreparável» tanto a independência do poder judicial como a independência e autonomia do Ministério Público. O Tribunal Constitucional ainda não proferiu a sua decisão definitiva sobre o fundo da causa.
O nível de perceção da independência do sistema judicial tem aumentado continuamente nos últimos anos, mas permanece baixo em relação à média. O nível de perceção da independência do sistema judicial entre a população em geral é médio (42 % considera-a bastante boa ou muito boa), e entre as empresas continua baixo (36 %), embora tenha aumentado continuamente em ambos os inquéritos, revelando uma tendência positiva5.
A principal razão para a perceção de falta de independência dos tribunais e dos juízes referida pelas empresas é a perceção de interferência ou pressão do Governo e dos políticos, seguida de perto pela perceção de interferência ou pressão de interesses económicos ou outros interesses específicos, que permanecem entre as mais elevadas da UE em termos comparativos6. O Supremo Tribunal encomendou um estudo sobre as razões subjacentes ao
baixo nível de perceção da independência de juízes e dos tribunais e à baixa confiança no sistema judicial, o que poderia ajudar a identificar oportunidades para melhorias. Entre as razões para essa baixa confiança, identificadas por meio de inquéritos direcionados e de sessões de trabalho com partes interessadas envolvendo utentes dos tribunais, profissionais da justiça, funcionários dos tribunais e o público em geral, estavam a falta de conhecimento e informação sobre o sistema judicial, questões organizacionais e de comunicação e questões relacionadas com a orientação em edifícios do tribunal. Essas constatações levaram à adoção de uma série de medidas pelo Supremo Tribunal e por outros organismos, desde formação a melhores ferramentas de informação para utentes dos tribunais, a partir do momento em que chegam ao tribunal, que visam melhorar a confiança no poder judicial e o nível de perceção da independência do sistema judicial7.
Qualidade
A digitalização do sistema judicial está bastante avançada no que respeita à gestão de processos e estão em curso outros desenvolvimentos para melhorar a comunicação eletrónica entre os tribunais e as partes. As tecnologias da informação e comunicação utilizadas na gestão de processos são avançadas8. Os dados provenientes de todos os sistemas
de gestão judicial são normalizados, integrados (utilizando ferramentas de processamento de dados) e centralizados, e utilizados para fins de gestão e estatísticos. As políticas e estratégias em matéria de tecnologias da informação são definidas, coordenadas e reguladas pelo
5 Gráficos 44 e 46, Painel de Avaliação da Justiça na UE de 2020. O nível de perceção da independência do
sistema judicial é categorizado da seguinte forma: muito baixo (menos de 30 % dos inquiridos consideram a independência do sistema judicial bastante boa ou muito boa); baixo (entre 30 % e 39 %), médio (entre 40 % e 59 %), elevado (entre 60 % e 75 %), muito elevado (mais de 75 %).
6 Gráficos 45 e 47, Painel de Avaliação da Justiça na UE de 2020.
7 Governo esloveno (2018), O Supremo Tribunal apresentou novas atividades para a melhoria a longo prazo
da qualidade e reputação do sistema judicial esloveno.
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Supremo Tribunal. No entanto, a comunicação eletrónica entre tribunais e partes continua menos desenvolvida. Por exemplo, nem sempre é possível apresentar um processo ou receber citações por via eletrónica ou acompanhar as fases dos processos em linha9. A comunicação
eletrónica já está avançada em determinados domínios, como a cobrança de créditos não contestados — gerida por uma unidade organizacional especial no Tribunal de Comarca de Liubliana (COVL), em que os arquivos dos processos só existem em formato eletrónico — os processos de insolvência e o registo predial. A melhoria das ferramentas de comunicação eletrónica noutros domínios, principalmente em processos cíveis, penais e de contraordenação, tem sido um domínio prioritário para o Supremo Tribunal desde 2019. Foi lançado um projeto para desenvolver arquivos digitais, apresentação de processos por via eletrónica, notificação digital de atos judiciais, pagamento em linha de custas judiciais e outras ferramentas digitais10.
Os resultados do inquérito do Supremo Tribunal a utentes dos tribunais estão a ser utilizados para melhorar a qualidade da justiça. O Supremo Tribunal encomendou um estudo (ver supra), que incluiu inquéritos a vários utentes dos tribunais e a outras partes interessadas. O Supremo Tribunal criou um grupo especial de projeto com o objetivo de aumentar a qualidade da atividade judicial e a confiança na justiça. Entre outras atividades, o grupo organizou inquéritos entre juízes e funcionários dos tribunais, sessões de trabalho com os principais intervenientes, entrevistas e observações internas. Neste contexto, o Supremo Tribunal desenvolveu manuais para novos juízes, manuais de procedimentos em várias áreas do direito, formação para funcionários dos tribunais e materiais de informação para o público, como brochuras, vídeos e um sítio Web, inclusive sobre procedimentos judiciais11. O projeto
foi premiado a nível internacional12.
O Supremo Tribunal desempenha um papel importante na afetação de recursos aos tribunais. As ferramentas avançadas de tecnologias da informação e comunicação (TIC) para a gestão de processos obtêm dados granulares relativos a cada tribunal. Tal permite que os presidentes dos tribunais, os administradores dos tribunais e o Supremo Tribunal afetem recursos humanos e financeiros com base em dados comparativos sobre a eficiência dos tribunais13. Todos os anos, os presidentes dos tribunais apresentam ao Supremo Tribunal as
suas propostas em matéria de recursos. O Supremo Tribunal analisa então os dados de eficiência, compara a carga de trabalho de cada tribunal e apresenta a análise aos presidentes dos tribunais no debate sobre os recursos. Subsequentemente, chega-se a um compromisso sobre a afetação de recursos, tendo em consideração os dados comparativos dos tribunais. O Conselho da Magistratura e o Conselho do Ministério Público enfrentam desafios em termos de recursos, apesar de algumas melhorias. O Conselho da Magistratura está a tornar-se mais ativo nos seus esforços para melhorar a qualidade da justiça, especialmente por via do seu papel na avaliação dos juízes, nos processos disciplinares e na melhoria da
9 Gráfico 27, Painel de Avaliação da Justiça na UE de 2020. 10 Supremo Tribunal (2019), Relatório anual de 2019, p. 124-125.
11 O sítio Web pode ser visitado em http://www.sodisce.si/vsrs/objave/2018102509355191/.
12 Em 2019, o projeto «Melhoria da qualidade da justiça» («IQ Justice») do Supremo Tribunal recebeu o
prémio «Balança de Cristal da Justiça» da CEPEJ. Em 2019, o projeto para melhorar a justiça processual, em particular a comunicação com os utentes dos tribunais, recebeu o prémio «UX Design» de 2019 pela sua elevada orientação para os utentes.
13 O Supremo Tribunal atribui o orçamento a tribunais específicos, ao passo que o Conselho da Magistratura
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remuneração dos juízes14. Apesar de ter recebido recursos adicionais nos últimos anos, o
Conselho da Magistratura ainda funciona com um número comparativamente baixo de funcionários, tendo em conta a ampla gama de poderes e membros não profissionais do Conselho15. De acordo com as partes interessadas, esses esforços exigem recursos adicionais
para aumentar a capacidade administrativa do Conselho da Magistratura, inclusive para melhorar o processo de seleção de juízes, em particular a fundamentação das decisões. O Conselho do Ministério Público ainda carece de recursos humanos e financeiros16, o que
significa que não pode trabalhar na melhoria da qualidade geral do Ministério Público. O seu papel na melhoria do processo de seleção de procuradores também é inibido pela falta de pessoal.
Estão em curso consultas com vista a finalizar a reforma do mapa judicial. Nas últimas décadas, o mapa judicial (que define a localização e jurisdição dos tribunais) oscilou entre um único tribunal e vários tribunais de primeira instância (de distrito e de comarca). Atualmente, o sistema judiciário tem 55 tribunais de primeira instância, com 44 tribunais de comarca que tratam processos contenciosos e não contenciosos em matéria cível de baixo valor (financeiro) e 11 tribunais de distrito que tratam processos cíveis de alto valor e processos comerciais entre pessoas coletivas. A divisão entre os tribunais cíveis e comerciais de primeira instância foi, há muito, identificada como um dos fatores que influenciam a eficiência dos tribunais. Como solução parcial, as reformas de 2009 e 2015 colocaram os tribunais de comarca sob o controlo mais forte dos tribunais de distrito, a fim de equilibrar o número de processos e reduzir os conflitos jurisdicionais17. Os sistemas avançados de TIC
utilizados na gestão de processos e a experiência do Supremo Tribunal em termos de gestão de recursos permitiriam a criação de tribunais maiores em áreas urbanas18. As consultas do
Ministério da Justiça ao poder judicial sobre um novo mapa judicial revisto continuaram em 2019, mas o projeto legislativo ainda não foi finalizado pelo Governo.
A publicação de acórdãos dos tribunais de primeira instância continua a ser reduzida, especialmente em processos cíveis e comerciais. Embora a maioria dos acórdãos do Supremo Tribunal e dos Tribunais Superiores seja publicada em linha, a publicação de acórdãos de primeira instância continua a ser reduzida19. Além disso, a possibilidade de
leitura ótica dos acórdãos publicados, que permitiria o desenvolvimento de serviços e produtos para utentes dos tribunais com base em soluções de inteligência artificial, é
14 A principal responsabilidade do Conselho da Magistratura é a seleção dos candidatos a cargos judiciais.
Conforme garantido pela Constituição, a maioria dos membros do Conselho da Magistratura são juízes, eleitos pelos seus pares. Os restantes cinco membros são representantes de outras profissões jurídicas, eleitos pela Assembleia Nacional por indicação do presidente da República.
15 O Concelho da Magistratura tem apenas 15 funcionários. Para uma perspetiva comparativa dos recursos dos
Conselhos da Magistratura, ver o contributo da Rede Europeia dos Conselhos de Justiça para o relatório de 2020 sobre o Estado de direito, p. 9. Para uma perspetiva comparativa das competências dos Conselhos da Magistratura, consultar o gráfico 50, Painel de Avaliação da Justiça da UE de 2016.
16 O Conselho do Ministério Público tem apenas quatro funcionários.
17 Por exemplo, de acordo com as alterações, aquando da distribuição anual de trabalho, o presidente do
Tribunal de Distrito pode, em acordo com o presidente do Tribunal de Comarca, designar juízes para trabalhar a nível do distrito, incluindo no Tribunal de Distrito. Além disso, o presidente do Tribunal de Distrito de Liubliana pode determinar que certos processos sejam julgados perante tribunais de comarca específicos naquele distrito. Ver artigos 71.º e 105.º-A da Lei dos tribunais.
18 A Eslovénia recebeu apoio do Programa de Apoio às Reformas Estruturais da Comissão Europeia para
melhorar a qualidade do seu sistema judicial, nomeadamente para partilhar as práticas nacionais em matéria de reformas do mapa judicial: sessão de trabalho sobre a reforma do mapa judicial com especialistas da Finlândia e dos Países Baixos, 28-29 de setembro de 2016, Liubliana.
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relativamente limitada20. O projeto de melhoria da acessibilidade em linha de acórdãos de
primeira instância, conduzido pelo Ministério da Justiça, foi suspenso devido a contestações relacionadas com a anonimização automática dos acórdãos. Está a ser desenvolvido um novo método em colaboração com investigadores.
Eficiência
A melhoria da eficiência do sistema judicial levou a uma redução do número de processos acumulados, e a duração dos processos judiciais manteve-se, na sua maioria, estável. Apesar de ter um dos números mais elevados de processos cíveis recebidos na UE, o sistema judicial esloveno tem registado uma melhoria contínua da eficiência em quase todas as categorias de processos21. Em 2019, o volume total de processos acumulados diminuiu
mais de 7 % em comparação com 201822. Os tribunais resolveram novamente mais processos
do que receberam, apesar de terem resolvido menos do que no passado23. A duração média
dos processos aumentou para cerca de 13 meses nos processos contenciosos em matéria cível e manteve-se nos 11 meses nos processos contenciosos em matéria comercial, visto ter sido dada prioridade aos processos mais antigos. No entanto, ainda decorrem mais de 12 meses até à primeira audiência nos julgamentos de processos em matéria comercial. Em sede de recurso, os processos são resolvidos rapidamente, geralmente em cerca de três meses. Quase um quarto dos processos contenciosos em matéria cível e comercial são resolvidos mediante transação judicial. No entanto, ainda decorrem 14 a 17 meses até que seja proferida uma sentença escrita nesses tipos de processos.
Os desafios em termos de eficiência mantêm-se, particularmente no que respeita aos processos de criminalidade económica e financeira. Os processos judiciais, especialmente em matéria de branqueamento de capitais, e os processos penais são muitas vezes morosos. Os tribunais penais continuaram a resolver mais processos do que receberam (taxa de resolução de 102 %). No entanto, a duração dos processos penais diminuiu nos tribunais de comarca para cerca de 9,5 meses e aumentou nos tribunais de distrito (para mais de 14 meses24). Na apreciação de crimes de branqueamento de capitais mais complexos, a
duração dos julgamentos em tribunais de primeira instância continua a aumentar, tendo atingido os 1 132 dias, em média25. Em 2019, o Ministério Público resolveu mais denúncias
(notificações criminais) do que recebeu, tendo demorado, na sua maioria, entre um e dois meses para indeferir uma notificação, solicitar investigação policial adicional ou deduzir uma acusação e apresentá-la a tribunal26. No entanto, o Gabinete Especializado do Ministério
Público, competente em matéria de criminalidade económica e financeira, necessitou de cerca de quatro meses, em média, para efetuar essas diligências. Quanto aos processos apresentados pelo Ministério Público junto de tribunais penais, o seu número tem diminuído constantemente27. Apesar de algumas melhorias, as investigações da polícia e dos
procuradores em matéria de criminalidade financeira e económica podem durar vários anos,
20 Gráfico 29, Painel de Avaliação da Justiça na UE de 2020. 21 Gráficos 2, 5-19, Painel de Avaliação da Justiça na UE de 2020. 22 Dados sobre a eficiência dos tribunais em 2019, Supremo Tribunal.
23 Taxa de resolução total de 101 %. No seu conjunto, os tribunais resolveram cerca de 70 mil processos por
mês em 2019, em comparação com quase 100 mil por mês em 2012.
24 Dados sobre a eficiência dos tribunais em 2019, Supremo Tribunal.
25 Gráfico 21, Painel de Avaliação da Justiça na UE de 2020, com dados relativos a 2014, 2015, 2016 e 2018. 26 Em 2019, a taxa de resolução foi superior a 106 %. Dados do Ministério Público.
27 O número de processos (por 100 mil habitantes) apresentados pelo Ministério Público junto de tribunais
penais diminuiu de cerca de 620 em 2014 para cerca de 458 em 2018, dados do Eurostat, https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=crim_crt_case&lang=en.
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em parte devido à falta de recursos. Estes desafios em termos de eficiência e qualidade estão a ser tratados através de formação específica (incluindo sobre o combate ao branqueamento de capitais), intercâmbio de boas práticas e análises da eficiência dos procuradores, utilizando um sistema melhorado de tecnologias da informação e comunicação.
II. COMBATE À CORRUPÇÃO
O quadro institucional e legislativo para prevenir e combater a corrupção consiste na Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção. Estão em vigor leis em matéria de conflitos de interesses e declarações de património para membros da administração pública, ministérios e Parlamento, bem como sobre atividades dos lóbis e a prática das «portas giratórias». O quadro institucional de combate à corrupção é constituído por um organismo estatal autónomo, a Comissão de Prevenção da Corrupção, que coopera com outros organismos envolvidos no combate à corrupção, a polícia e o Gabinete Especializado do Ministério Público.
A Eslovénia obteve uma pontuação de 60/100 no Índice de Perceção da Corrupção de 2020 elaborado pela Transparência Internacional, ocupando a 11.ª posição na União Europeia e a 35.ª a nível mundial. Dados recentes do Eurobarómetro revelam que 87 % dos respondentes consideram que a corrupção é uma prática generalizada na Eslovénia (média da UE: 71 %) e 36 % das pessoas consideram que a corrupção afeta diretamente a sua vida diária (média da UE: 26 %)28. De acordo com os inquéritos, 90 % das empresas consideram
que a corrupção é uma prática generalizada (média da UE: 63 %) e 41 % que a corrupção é um obstáculo à atividade empresarial (média da UE: 37 %). Entre os respondentes, 23 % das pessoas consideram que existem suficientes processos judiciais bem-sucedidos para dissuadir as pessoas de práticas corruptas (média da UE: 36 %), enquanto 10 % das empresas consideram que as pessoas e empresas apanhadas por subornar um funcionário superior são punidas de forma adequada (média da UE: 31 %)29.
O quadro jurídico de base para reforçar a integridade no setor público, garantir a transparência e evitar conflitos de interesses, é a Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção. No entanto, a adoção de alterações da Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção para corrigir deficiências do quadro de combate à corrupção foi adiada. Esta lei é o principal ato jurídico de combate à corrupção na Eslovénia e também regula as responsabilidades da Comissão para a Prevenção da Corrupção (CPC). As alterações da Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção (LIPC) destinadas a corrigir algumas das principais deficiências do quadro existente, incluindo as destacadas pelo Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO) do Conselho da Europa, foram aprovadas pelo Governo em janeiro de 2018 e agendadas para aprovação no Parlamento em junho de 202030. No entanto, a sua adoção foi adiada, deixando pendentes importantes reformas do
combate à corrupção. Não há uma evolução significativa no atinente a regras de conduta, conflitos de interesse, denúncias de irregularidades ou «portas giratórias», que são questões apenas parcialmente abordadas pela LIPC31.
A Comissão para a Prevenção da Corrupção (CPC) trabalha no âmbito de um quadro jurídico adequado, mas com recursos limitados. A CPC é um organismo estatal autónomo,
28 Eurobarómetro Especial n.º 502 (2020). 29 Eurobarómetro Especial n.º 502 (2020).
30 GRECO, «Fifth Evaluation Round – Evaluation Report». 31 Semestre Europeu 2020 – Relatório por país.
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cuja independência é assegurada pelo procedimento de seleção de chefias, em que um júri especial, composto por membros de cada um dos três ramos do poder e da sociedade civil, emite uma recomendação de nomeação ao presidente. A CPC coopera regularmente com a polícia e com o Gabinete Especializado do Ministério Público, mas mantém os poderes de supervisão e investigação administrativa. Além disso, supervisiona a prevenção da corrupção e o reforço da integridade da função pública. A CPC conduz investigações administrativas e detém amplos poderes jurídicos para aceder às provas recolhidas por forças policiais ou outras autoridades com funções coercivas ou para as instruir a recolherem provas. É responsável por supervisionar a aplicação de disposições sobre conflitos de interesse, planos de integridade, declarações de património, ofertas e restrições constantes da Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção. No entanto, o GRECO observou que as ações da CPC parecem ser dificultadas pela insuficiência de recursos e por lacunas processuais32. As
alterações da LIPC também deverão abordar questões legais relacionadas com o procedimento sui generis da CPC para tratar processos de corrupção. O procedimento, mediante o qual a CPC instaura inquéritos administrativos e emite decisões públicas, levou à contestação de processos junto dos tribunais, visto se ter considerado que os direitos de defesa dos suspeitos não são suficientemente garantidos durante o procedimento33.
Juntamente com a Comissão especializada de Prevenção da Corrupção, vários organismos públicos estão envolvidos na prevenção e repressão da corrupção. O Gabinete Especializado do Ministério Público, a polícia e outras autoridades estatais desempenham papéis importantes na luta contra a corrupção. O Ministério da Justiça é responsável pela maior parte do quadro jurídico de prevenção e repressão da corrupção, incluindo a Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção e o Código Penal. O Ministério da Administração Pública é competente para regulamentar o estatuto, os direitos e as obrigações dos funcionários e tem um papel na promoção da integridade. O Tribunal de Contas é o órgão máximo de supervisão das contas do Estado, do orçamento e da despesa pública. Exerce os seus poderes de auditoria com total independência e estes não podem ser contestados perante os tribunais ou outros órgãos do Estado. A Comissão Nacional de Revisão dos Procedimentos de Adjudicação de Contratos Públicos é um tribunal independente especializado que fornece proteção jurídica aos proponentes. Esteve em vigor um programa de medidas governamentais com vista à integridade e transparência para 2017-2019, o qual visava promover a sensibilização para a integridade e a transparência entre os funcionários públicos e proporcionar mecanismos de gestão e controlo das finanças públicas. Também tinha por finalidade aumentar a transparência na elaboração de regulamentos e procedimentos de gestão34.
Estão em vigor regras de conduta. Estão contidas disposições pertinentes na Lei da administração pública, na Lei da função pública e na Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção. Embora os ministros e secretários de Estado estejam sujeitos ao Código Deontológico para Funcionários do Governo e Ministeriais de 2015, a Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção é o ato jurídico de base que rege os conflitos de interesse para funcionários do setor público. Esta lei rege os deveres dos funcionários no
32 GRECO, «Fifth Evaluation Round – Evaluation Report», recomendação i.
33 O processo envolve a apuração de factos, o envio de um documento preparatório sobre as constatações à
pessoa em causa, seguido pela adoção das constatações e a sua apresentação ao público, juntamente com a resposta da pessoa em causa. De acordo com o Supremo Tribunal, os procedimentos perante a CPC devem incluir as mesmas salvaguardas que os procedimentos do direito administrativo geral. Tal inclui informar o interessado sobre as averiguações, permitindo-lhe apresentar esclarecimentos e fazer-se representar durante essas averiguações.
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respeitante a conflitos de interesse, declarações de património e sua supervisão, restrições ao desempenho de outras atividades e proibições relativas a ofertas. Aplica-se ao primeiro-ministro, aos ministros, aos secretários de Estado, aos membros dos gabinetes e ao secretário-geral do Governo. Determinadas disposições, por exemplo sobre declarações de património e restrições pós-emprego, também se aplicam a ex-funcionários35. Em 12 de junho
de 2020, a Assembleia Nacional adotou um código deontológico, que enumera os princípios éticos que os deputados devem respeitar e repreende as violações. No entanto, foram sublinhadas lacunas no Código de Conduta do Conselho Nacional em relação a conflitos de interesses, supervisão e sanções36.
Estão em vigor disposições sobre prevenção e gestão de conflitos de interesse. As regras para evitar conflitos de interesse e sobre as declarações de património são definidas na Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção. Evitar conflitos de interesse é uma obrigação primordial de cada funcionário público, que deve informar imediatamente por escrito os seus superiores ou a Comissão para a Prevenção da Corrupção (CPC) em caso de conflito. Existem regras adicionais sobre incompatibilidade de funções e restrição de atividades empresariais que também visam prevenir conflitos de interesse no setor público. Além disso, a Lei da função pública proíbe os funcionários públicos de realizarem atividades suscetíveis de conduzir a situações de conflito de interesses. Também prevê certas restrições e deveres dos funcionários públicos (e membros das suas famílias) relacionados com a aceitação de ofertas. As alterações previstas ampliarão o grupo de indivíduos obrigados a comunicar conflitos de interesses. A lei também define o âmbito de aplicação e determina que funcionários estão obrigados a apresentar declarações à CPC37. As declarações devem ser
apresentadas à CPC no momento da tomada de posse, um ano após a cessação de funções e a cada mudança de cargo, atividades, propriedade ou bens que excedam 10 000 EUR. A CPC recorre a verificações pontuais e mantém registos sobre pessoas sujeitas a obrigações de declaração de património. As declarações de património estão acessíveis ao público durante o mandato de cada funcionário e até um ano após a cessação de funções. No entanto, as declarações de património dos detentores de cargos executivos de topo não são publicadas nem estão sujeitas a escrutínio detalhado38. A este respeito, foi recomendado ampliar o
âmbito de aplicação das declarações de património aos familiares de ministros e secretários de Estado, sem necessariamente as tornar públicas39. Para responder a essas recomendações,
as autoridades eslovenas preveem alterar o âmbito da declaração de património e a sua supervisão. A CPC continua, no entanto, com falta de pessoal e de recursos financeiros e humanos para o desempenho das suas tarefas. A este respeito, o GRECO recomendou que a CPC fosse dotada de recursos adequados para desempenhar as suas tarefas com eficácia40.
35 GRECO, «Fifth Evaluation Round – Evaluation Report», ponto 40.
36 GRECO, «Fourth Evaluation Round – Interim report, conclusions on the National Council».
37 Inclui funcionários de alto nível, locais, eleitos e nomeados, como: funcionários profissionais de alto nível,
presidentes e vice-presidentes de autarquias não profissionais, funcionários públicos de alto escalão, gerentes, pessoas responsáveis pela contratação pública, funcionários da Comissão Nacional de Revisão dos Procedimentos de Adjudicação de Contratos Públicos.
38 O GRECO recomendou que se garanta a publicação tempestiva das declarações de património dos ministros
e secretários de Estado e que sejam realizadas averiguações efetivas pela CPC. GRECO, «Fifth Evaluation Round – Evaluation Report», recomendação viii.
39 GRECO, «Fifth Evaluation Round – Evaluation Report», recomendação vii. 40 GRECO, «Fifth Evaluation Round – Evaluation Report», ponto 4.
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As atividades dos lóbis e a prática das «portas giratórias» estão regulados41. A LIPC
prevê a proibição da atividade lobista em questões objeto de processo judicial e administrativo, sendo que a atividade de lóbi só pode ser exercida por pessoa física inscrita no registo de lobistas, instituído pela CPC. Os funcionários públicos só podem aceitar contactos de lóbis se o lobista estiver inscrito no registo, e devem recusar o contacto se houver conflitos de interesse. No entanto, foi recomendado que a aplicação das regras sobre contactos com lobistas por membros da Assembleia Nacional e do Conselho nacional seja submetida a uma avaliação exaustiva.42 Esta recomendação ainda não foi aplicada, apesar de
76 % das empresas na Eslovénia considerarem que a única maneira de ter sucesso na atividade empresarial é possuir ligações políticas (média da UE: 54 %)43. Além disso, para
funções executivas de topo, as regras sobre lóbis apresentam algumas lacunas e são mal cumpridas. Nem todos os contactos com terceiros que procuram influenciar a tomada de decisões governamentais são devidamente comunicados, incluindo os de representantes legais e autorizados de empresas e grupos de interesse44. Além disso, a LIPC também prevê a
existência de um período de incompatibilidade para funcionários de alto nível. Durante esse período de dois anos após a cessação de funções, estes estão proibidos de exercer lóbi ou agir como representantes de uma entidade empresarial que manteve contactos comerciais com o organismo em que exerceu funções. Um organismo público também não pode fazer negócios com uma entidade na qual um ex-funcionário tenha interesses, por um período de um ano a partir da sua cessação de funções45.
A Eslovénia desenvolveu outras medidas para prevenir a corrupção e aumentar a transparência na contratação pública. A Eslovénia está entre os membros mais desenvolvidos da OCDE em termos de transparência e introduziu várias medidas para prevenir a corrupção na contratação pública. Por exemplo, os planos em matéria de integridade são ferramentas para verificar a integridade de uma organização. Estes constituem um processo documentado para avaliar os níveis de vulnerabilidade e exposição a práticas antiéticas ou corruptas. Todas as instituições públicas são obrigadas a enviar os seus planos em matéria de integridade à CPC, com o principal objetivo de identificar riscos e aplicar medidas de reforço da integridade. A Lei da contratação pública inclui um sistema de envio eletrónico obrigatório e a publicação de propostas de um determinado valor, juntamente com as decisões finais e respetiva fundamentação da autoridade adjudicante. Essas medidas são acompanhadas das declarações de património exigidas aos responsáveis pela contratação pública, conforme detalhado na LIPC. Disponível desde janeiro de 2016, a solução informática STATIST garante a publicação de informações sobre os contratos públicos celebrados na Eslovénia desde 2013. A CPC também desenvolveu uma aplicação em linha (ERAR) que disponibiliza ao público um acesso facilitado a informações sobre transações comerciais de todos os organismos do setor público. Esta continua a ser um importante impulsionador da transparência do setor público, possibilitando a visualização da despesa pública. No entanto, embora a CPC afirme que apenas 10 % de todas as denúncias de corrupção estão relacionadas com a contratação pública, os inquéritos do Eurobarómetro mostram que as empresas continuam céticas em relação às práticas de contratação pública na Eslovénia.
41 1) Contacto não público; 2) objetivo de influenciar a discussão e a adoção de regulamentos e outros
documentos gerais; 3) realizado no interesse, nome ou em nome de um determinado grupo de interesse/cliente de lóbi.
42 GRECO, «Fourth Evaluation Round – Evaluation Report», recomendação ii. 43 Eurobarómetro Especial n.º 502 (2020), p. 71.
44 GRECO, «Fifth Evaluation Round – Evaluation Report», recomendação v.
45 Como uma participação de 5 % nos direitos de constituição, gestão ou capital social, quer por participação
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A Secção de Corrupção, que faz parte da Divisão de Criminalidade Económica da Direção-Geral da Polícia (DGP), é competente em matéria de crimes de corrupção a nível nacional. Esta secção acompanha, gere e dirige o trabalho de todas as direções de polícia e investiga suspeitas de atos de corrupção denunciados através de notificações eletrónicas. O orçamento anual da DGP para 2019 (369 400 EUR) apresenta um aumento de 7,3 % em relação a 2018. O GRECO acolheu com agrado as medidas tomadas pela polícia para prevenir a corrupção dentro dos seus corpos, uma vez que os agentes de polícia não gozam de imunidade ou privilégios processuais. A polícia tem sido sempre das autoridades públicas em que há maior confiança na Eslovénia46. Estabelecido em novembro de 2009, o
Gabinete Nacional de Investigação (GNI) é uma unidade da Direção da Polícia Judiciária da Direção-Geral da Polícia. É especializado em infrações penais graves e complexas, incluindo a criminalidade financeira, a criminalidade organizada e a corrupção. Embora o GNI tenha autonomia na seleção dos processos, essa prática tem sido criticada pelo Gabinete Especializado do Ministério Público, uma vez que, em algumas ocasiões, a polícia local enfrenta dificuldades com processos complexos que o GNI decidiu não investigar47.
Estão a decorrer vários processos de corrupção de alto nível, mas existem desafios específicos para garantir o seu sucesso. O Gabinete Especializado do Ministério Público (SSPO) processa os crimes mais graves, incluindo a corrupção, que tem sido considerada uma prioridade política desde 201748. No entanto, vários processos de alto nível arrastam-se
ou já prescreveram, e a finalização dos processos é alegadamente afetada pela ineficiência da polícia em termos de priorização dos casos e de transmissão de informações relacionadas com os processos. Além disso, a Eslovénia regista a maior percentagem de respondentes que consideram que não existem suficientes processos judiciais bem-sucedidos para dissuadir as pessoas de práticas corruptas (72 %) e discordam da afirmação de que os esforços do Governo para combater a corrupção são eficazes (77 %)49. A Eslovénia introduziu o confisco
civil de bens na sua legislação nacional em 2011, quando foi adotada a Lei sobre o confisco dos produtos do crime. No entanto, em 2018, o Tribunal Constitucional decidiu que a inclusão de bens obtidos antes de 2011 por uma pessoa indiciada representa uma «retroatividade inadmissível»50. Esta decisão tem implicações práticas no funcionamento do
regime de confisco civil e na sua eficácia, uma vez que neste momento as autoridades só podem utilizar o instrumento de confisco civil em relação aos bens obtidos por uma pessoa indiciada após 2011. Não obstante, em 2019, o Ministério Público apresentou 147 despachos de acusação de corrupção, menos 22 % que em 2018 (188). Em 2019, os tribunais proferiram 21 condenações, menos 30 % que em 2018 (30), bem como 9 absolvições (3 em 2018) e 1 arquivamento (2 em 2018). Existem outros 225 processos de corrupção em aberto nos tribunais, em várias fases do processo penal, em relação aos quais os tribunais ainda não emitiram acórdãos de primeira instância51. As autoridades observaram que o número reduzido
de despachos de acusação e condenações pode ser atribuído a dificuldades no acompanhamento de provas fornecidas por denunciantes, que são apenas parcialmente protegidos pela LIPC52.
46 Eurobarómetro Especial n.º 502 (2020).
47 Informações recebidas no contexto da visita ao país.
48 Relatório anual da Procuradoria-Geral, Vrhovno Državno tožilstvo. Letno poročilo za leto 2019. 49 Eurobarómetro Especial n.º 502 (2020).
50 Decisão do Tribunal Constitucional de 5 de julho de 2018, U-I-6/15-23, Up-33/15-32 e Up-1003/15-27. 51 Relatório anual da Procuradoria-Geral, Vrhovno Državno tožilstvo. Letno poročilo za leto 2019.
12 III. PLURALISMO DA COMUNICAÇÃO SOCIAL
Na Eslovénia, a liberdade de expressão e informação está consagrada na Constituição, enquanto o pluralismo dos meios de comunicação é garantido por legislação setorial específica. A entidade reguladora dos meios de comunicação, a Agência para Redes e Serviços de Comunicação, é uma autoridade independente, jurídica e funcionalmente distinta do Governo. As regras sobre a transparência da propriedade dos meios de comunicação exigem que as empresas declarem às autoridades da concorrência a propriedade ou a influência de gestão acima de um determinado limite. Uma mudança significativa de propriedade requer também o acordo do ministério competente. A proteção dos jornalistas não está especificamente regulamentada e são aplicáveis os mecanismos disponíveis para todos os cidadãos53.
A independência da Agência de Redes e Serviços de Comunicação está consagrada na lei, mas a sua eficácia é limitada pela falta de recursos humanos e de salvaguardas contra a interferência política. Além de ser a entidade reguladora dos meios de comunicação, a Agência para Redes e Serviços de Comunicação da República da Eslovénia (AKOS) é também o organismo regulador dos setores das telecomunicações, dos correios e do transporte ferroviário. O estatuto da AKOS é garantido pela Lei relativa às comunicações eletrónicas54. Os seus poderes de execução no domínio dos meios de comunicação
audiovisual decorrem da Lei relativa aos meios de comunicação social55 e da Lei relativa aos
serviços de comunicação social audiovisual56. Ambas as leis estão atualmente a ser revistas e
deverão transpor a Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista: em julho de 2020, foi lançada uma consulta pública com a duração de apenas cinco dias. Após críticas generalizadas, nomeadamente de associações de meios de comunicação nacionais e internacionais, o período de consulta foi prorrogado até ao início de agosto e setembro, respetivamente57. A AKOS é gerida pelo diretor e pelo Conselho de Administração,
composto por cinco membros. O poder de decisão cabe ao diretor, enquanto o Conselho supervisiona a execução do programa de trabalho e aprova o plano financeiro. Ambos são nomeados pelo Governo com base num processo de seleção prévio, sendo o diretor proposto ao Governo pelo ministro responsável. A suspensão ou destituição só podem ocorrer devido a incompetência, inadequação ao cargo ocupado ou outros motivos imperiosos relacionados com a pessoa em causa. Embora a Lei relativa às comunicações eletrónicas defina regras relativas a conflitos de interesse com o setor, não há disposições específicas em vigor relativas à possibilidade de o diretor ter um conflito de interesses relacionado com um partido político58. Os recursos financeiros e humanos ficam a critério da entidade reguladora. O
orçamento é elaborado com base nas receitas obtidas com a atividade da Agência, o que reforça a sua independência em relação ao Governo. No entanto, tendo em conta o amplo leque de competências, verifica-se que a Agência carece de recursos humanos, o que, por sua
53 Depois de cair duas posições entre 2018 e 2019, a Eslovénia recuperou a sua anterior posição no Índice
Mundial da Liberdade de Imprensa elaborado pelos Repórteres Sem Fronteiras, encontrando-se agora novamente na 32.ª posição a nível mundial. Repórteres Sem Fronteiras, Eslovénia.
54 Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKon-1). 55 Zakon o medijih (ZMed).
56 Zakon o avdiovizualnih medijskih storitvah (ZAvMS).
57 Projeto de Lei relativa aos meios de comunicação social,
https://e-uprava.gov.si/drzava-in-druzba/e-demokracija/predlogi-predpisov/predlog-predpisa.html?id=10493, projeto de Lei relativa aos serviços de comunicação social audiovisual, https://e-uprava.gov.si/drzava-in-druzba/e-demokracija/predlogi-predpisov/predlog-predpisa.html?id=11475. A autoridade eslovena para a concorrência contestou as alterações propostas da Lei relativa aos meios de comunicação social com impacto na análise de fusões de meios de comunicação.
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vez, pode afetar a sua eficiência. A Agência tem poder para emitir sanções, que podem ser contestadas em tribunal. A Agência apresenta o seu relatório anual ao Governo e ao Parlamento e publica todos os documentos importantes no seu sítio Web, garantindo um bom nível de transparência59. O Monitor do Pluralismo dos Media (MPM 2020) avalia a
independência e a eficácia da autoridade dos meios de comunicação como apresentando um risco médio, principalmente devido à ausência de salvaguardas contra interferência política60.
As regras em matéria transparência da propriedade dos meios de comunicação obrigam à declaração de propriedade ou de participações de gestão. De acordo com a Lei relativa aos meios de comunicação social, os editores ou as emissoras devem apresentar uma notificação sempre que um indivíduo atingir 5 % ou mais da propriedade ou da participação na gestão da empresa. Algumas informações são disponibilizadas ao público no sítio Web do Ministério da Cultura61. Em particular no caso de proprietários «em cascata», a legislação em
vigor pode tornar difícil identificar se a tomada de decisão está concentrada num segundo plano62. Por conseguinte, o MPM 2020 avaliou a transparência da propriedade dos meios de
comunicação na Eslovénia como apresentando um risco médio63. O projeto de proposta de
revisão da lei, apresentado em julho de 2020, alarga o âmbito da Lei relativa aos meios de comunicação social aos suportes digitais e suprime o limite mínimo de 5 %, exceto para as empresas constituídas sob a forma de sociedades por ações64. O projeto de proposta também
torna acessíveis ao público todas as informações relacionadas com propriedade, incluindo as fontes de financiamento não divulgadas anteriormente e as novas fontes derivadas de fundos públicos65.
Não existe regulamentação específica relativa à repartição da publicidade estatal. Na ausência de recolha de dados sobre as receitas das empresas de comunicação social, é difícil obter informações fiáveis sobre as despesas com publicidade, incluindo a identidade do adjudicatário. Durante as eleições, apenas os meios de comunicação de serviço público são obrigados a disponibilizar tempo de antena suficiente para assegurar uma representação política justa nos programas pertinentes.
A Lei relativa à integridade e à prevenção da corrupção estabelece regras gerais sobre conflitos de interesse para os funcionários públicos, inclusive no setor dos meios de comunicação. 66 Além destas, não existem regras específicas que regulem os conflitos de
interesses no setor dos meios de comunicação, por exemplo, entre partidos políticos e proprietários de meios de comunicação. Na prática, este facto tem um efeito negativo sobre o pluralismo dos meios de comunicação na Eslovénia. É comunicado um elevado nível de influência política sobre as empresas de comunicação social, que é suscetível de chegar à imprensa e às emissoras a nível regional e local. Os grandes meios de comunicação na
59 Neste contexto, recorde-se que a Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista estabelece
garantias específicas quanto à independência e eficácia das entidades reguladoras nacionais dos meios de comunicação.
60 Monitor do Pluralismo dos Media de 2020.
61 Artigos 12.º e 14.º, Lei relativa aos meios de comunicação social.
62 Informações recebidas no contexto da visita ao país no âmbito da elaboração do relatório de 2020 sobre o
Estado de direito.
63 A este respeito, convém recordar que a Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista
incentiva os Estados-Membros a adotarem legislação que obrigue os fornecedores de serviços de comunicação social a disponibilizar informações sobre a sua estrutura de propriedade, incluindo os beneficiários efetivos.
64 Artigo 12.º alterado, projeto de Lei relativa aos meios de comunicação social. 65 Ver nota anterior.
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Eslovénia são frequentemente vistos pela população como politicamente tendenciosos. Por exemplo, pelo menos duas estações de televisão e vários órgãos da imprensa escrita e em linha são considerados politicamente controlados por um partido político67. Neste contexto, o
MPM 2020 avaliou a independência política dos meios de comunicação eslovenos como apresentando um alto risco. As partes interessadas manifestaram-se preocupadas pelas possíveis mudanças relacionadas com o financiamento da emissora pública nacional e a administração da agência noticiosa nacional, que foram consideradas politicamente motivadas.
A aplicação do direito à informação implica procedimentos morosos, mas não foram registados muitos casos de infração.68 O direito está consagrado na Constituição e é
regulado pela Lei relativa ao acesso à informação pública. Os mecanismos de recurso existem e são geridos pelo Comissário de Informação. O MPM 2020 atribuiu um baixo risco à proteção do direito à informação.
Embora os ataques físicos contra jornalistas sejam raros, o assédio em linha ou as ameaças contra jornalistas são frequentes e raramente são sancionados pelo sistema judicial. No que diz respeito ao enquadramento para a proteção dos jornalistas, a liberdade de expressão e informação está consagrada na Constituição e nas leis aplicáveis (por exemplo, o Código Penal) e existem mecanismos judiciais em vigor. Embora a Repórteres Sem Fronteiras tenha verificado que, em 2019, não houve registo de ataques físicos contra jornalistas69, foram comunicados processos judiciais com efeito intimidatório70. Também
foram comunicados processos contra jornalistas por divulgação de informações de interesse público71. O Índice Mundial da Liberdade de Imprensa de 2019 destacou o «direito de
retificação»72, o enfraquecimento do pluralismo dos meios de comunicação e a autocensura
dos jornalistas como questões problemáticas73. Na Eslovénia, a prisão é uma das sanções
previstas para a difamação. O MPM 2020 atribuiu um risco médio à proteção da liberdade de expressão para os anos de 2018 e 2019. No entanto, a situação parece ter piorado. A plataforma do Conselho da Europa para a promoção da proteção do jornalismo e da segurança dos jornalistas publicou quatro alertas relativos à Eslovénia em 2020, principalmente relacionados com o assédio a jornalistas74. Três dos quatro alertas obtiveram
resposta das autoridades eslovenas, conforme indicado na plataforma. Os ataques e as ameaças em linha, incluindo de políticos, são numerosos, mas muitos dos seus autores permanecem no anonimato75. Várias organizações manifestaram-se preocupadas com a
segurança dos jornalistas de investigação devido a um caso alarmante recente76. A aplicação
limitada do direito penal leva a que o assédio em linha ou as ameaças a jornalistas raramente sejam sancionados. Tal decorre da interpretação jurídica do Ministério Público, segundo a qual o incitamento público ao ódio tem de ser «concreto», representando um «perigo concreto
67 Monitor do Pluralismo dos Media de 2020. 68 Ver nota anterior.
69 Repórteres Sem Fronteiras, Eslovénia. 70 Ver nota anterior.
71 MPM 2020; Conselho da Europa, Plataforma para a promoção da proteção do jornalismo e da segurança dos
jornalistas.
72 Lei relativa aos meios de comunicação social: artigo 26.º, que oferece a possibilidade de exigir a correção de
uma declaração caso os direitos e interesses da pessoa afetada não sejam respeitados.
73 Repórteres Sem Fronteiras, Eslovénia.
74 Conselho da Europa, Plataforma para a promoção da proteção do jornalismo e da segurança dos jornalistas. 75 Monitor do Pluralismo dos Media de 2020.
76 Conselho da Europa, Plataforma para a promoção da proteção do jornalismo e da segurança dos jornalistas,
alerta n.º 28/2020 sobre o jornalista de investigação, Blaž Zgaga; https://rsf.org/en/news/seven-organisations-call-slovenian-government-stop-harassing-investigative-journalist.
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para a ordem pública e para a paz», para que seja tratado como crime77. Esta interpretação
pode ter um efeito negativo sobre a proteção dos jornalistas pelo sistema de justiça penal. Além disso, várias fontes relataram que os processos judiciais que envolvem jornalistas podem ser demorados, o que cria um efeito inibidor sobre a liberdade de expressão e faz com que as vítimas frequentemente se abstenham de denunciar tais atos78.
IV. OUTROS PROBLEMAS INSTITUCIONAIS RELACIONADOS COM O EQUILÍBRIO DE PODERES
A Eslovénia tem um sistema de governação parlamentar com estrutura bicameral imperfeita, onde apenas a Assembleia Nacional (a primeira câmara do Parlamento), e não o Conselho Nacional (a segunda câmara do Parlamento), adota as leis79. Os projetos de lei podem ser
apresentados pelo Governo, qualquer deputado ao Parlamento ou, no mínimo, por 5 000 «eleitores». O Tribunal Constitucional procede à fiscalização sucessiva da constitucionalidade, inclusive em processos concretos, com base em recursos por inconstitucionalidade. Além do sistema judicial, várias outras instituições, nomeadamente o Provedor de Justiça e o Defensor do Princípio da Igualdade, desempenham um papel no sistema de equilíbrio de poderes. A consulta ao público sobre os projetos de lei é realizada através de uma ferramenta em linha específica. Uma resolução parlamentar recomenda que as consultas públicas durem entre 30 a 60 dias e que o processo seja resumido num relatório80. Os projetos de lei são
publicados num sítio Web específico, o «e-Demokracija»81, através do qual o público pode
enviar os seus contributos. Na prática, o público nem sempre tem a devida oportunidade para participar no processo legislativo. Muitas vezes, o período de consulta recomendado não é respeitado, e o público tem menos tempo para enviar os seus comentários. Em alguns casos, os comentários não estão a ser devidamente tidos em consideração82. As leis podem ser
aprovadas em procedimento simplificado ou de emergência, nas condições estipuladas no Regimento da Assembleia Nacional83. O Colégio do Presidente da Assembleia Nacional
77 ECRI – Quinto Relatório, Parecer jurídico da Procuradoria-Geral relativamente à ação penal ao abrigo do
artigo 297.º do Código Penal. Ressalte-se, porém, que em 2019, o Supremo Tribunal esclareceu que existem duas formas de se cometer o crime descrito no artigo 297.º do Código Penal, seja: a) incitando ou inflamando o ódio e a violência ou a intolerância de maneira que possa pôr em perigo ou perturbar a ordem pública e a paz, ou b) com ameaças, insultos ou abusos verbais. Afirmou ainda que, caso a conduta seja concretizada com ameaças, insultos ou abusos verbais, não se exige que haja qualquer potencial perigo para a ordem pública e a paz. No entanto, também esclareceu que quando a conduta é realizada de forma que possa colocar em risco ou perturbar a ordem e a paz públicas, não há exigência de que esse perigo seja imediato, mas apenas de que tenha o potencial de conduzir a um perigo concreto, http://www.sodisce.si/vsrs/objave/2019080810051183/.
78 Neste contexto, convém recordar que, em consonância com as normas europeias, e conforme indicado pela
Recomendação 2016/4 do Conselho da Europa, «os Estados-Membros devem criar um quadro legislativo abrangente que permita aos jornalistas e outros intervenientes dos meios de comunicação social contribuírem para o debate público de forma eficaz e sem medo».
79 Tribunal Constitucional da Eslovénia, Acórdão de 22 de outubro de 2008, U-I-295/07.
80 Resolução sobre a regulamentação do processo legislativo. Não são realizadas consultas públicas no âmbito
de procedimentos legislativos especiais, como procedimentos de emergência, ou sobre determinados assuntos, como o orçamento de Estado.
81 O sítio Web pode ser visitado em https://e-uprava.gov.si/drzava-in-druzba/e-demokracija.
82 Rede Europeia de Instituições Nacionais de Direitos Humanos (2020), The rule of law in the European
Union: Reports from National Human Rights Institutions. Informações recebidas no contexto do processo de consulta para efeitos da elaboração do relatório de 2020 sobre o Estado de direito.
83 A legislação pode ser adotada em procedimento simplificado nos seguintes casos: pequenas alterações da lei,
expiração da lei ou de algumas das suas disposições, pequena harmonização com o direito da UE ou com outra legislação nacional, ou alterações de leis que foram objeto de decisões do Tribunal Constitucional (artigo 142.º do Regimento da Assembleia Nacional); em caso de segurança nacional, catástrofes naturais ou para prevenir consequências graves para o funcionamento do Estado, o Governo pode propor à Assembleia Nacional que o ato seja aprovado num procedimento de emergência (artigo 143.º do Regimento da Assembleia Nacional).
