Brasília, 22 de agosto de 2013

Impacto na gestão fiscal:

perspectiva de controle da renúncia de receita

Selene Peres Peres Nunes

SEMINÁRIO GOVERNANÇA E RENÚNCIAS TRIBUTÁRIAS

Brasília, 22 de agosto de 2013

Todos os dados utilizados nesta apresentação são públicos. A apresentação não reflete necessariamente as opiniões das instituições a que autora está ou esteve vinculada.

PERSPECTIVA DE CONTROLE

CF, Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

PERSPECTIVA DE CONTROLE

CF, Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Interpretação jurídica (lógica da LRF e sistemática, em c/c CF)  cumprimento da lei em vários momentos:

PERSPECTIVA DE CONTROLE

CF, Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

PERSPECTIVA DE CONTROLE

CF, Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Qualidade do que é econômico, envolvendo atos e comportamentos expressos como eficientes, produtivos, eficazes, rentáveis, ou ainda, noutro sentido, o oposto do "desperdício".

RELAÇÃO ENTRE DIREITO E ECONOMIA

“Para mim, o Direito tem uma função puramente ancilar, é mero auxiliar de outros interesses humanos. Esses interesses são de várias ordens, sobretudo a ordem econômica e política. Então, não se pode afastar da interpretação de uma lei o seu conteúdo econômico ou político.

Que o legislador quis proteger, qual foi o fim que ele visou a amparar? Para mim, o que ele quis, na sua expressão literal e gramatical, não é o precípuo. Para mim importa muito mais o que a lei quis, em que circunstâncias a lei quis isso, para que algo se atingisse. ‘Por que disse’ e não ‘como disse’.” (Ministro Aliomar Baleeiro sobre a relação entre Direito e Economia)

DIAGNÓSTICO FISCAL PRÉ-LRF

• negligência na arrecadação (x transferências constitucionais)

• concessão de incentivos fiscais para atrair investimentos e gerar empregos  “guerra fiscal”:

 perda de receita afetando o seu equilíbrio fiscal numa seqüência de períodos.

 disputas predatórias por atração de investimentos na federação  afeta os Estados vizinhos numa seqüência de períodos.

 afeta outros mandatos, afeta as políticas dos futuros governantes.

 afeta a relação entre os Poderes (RCL é denominador dos limites de pessoal e dívida).

•

 Aspectos alocativos: Quem são os beneficiários ? Por quanto tempo (regra de saída)? Que vantagens ou distorções gera ?

 Aspectos estabilizadores: Qual é o impacto fiscal ? Quem garante que os níveis de investimento e emprego não seriam semelhantes mesmo sem a renúncia ? Qual é a relação custo-benefício dos incentivos fiscais ?

 Aspectos distributivos: Quem paga por isso ?

 Transparência: renúncia não é submetida ao mesmo controle das despesas diretas porque não é aprovada pelo Legislativo via processo orçamentário  porque não explicitar subsídios?  discricionariedade

LRF

• O que afeta o equilíbrio fiscal numa seqüência de períodos ?

• Cultura fiscal de absorver o bônus da despesa o quanto antes e transferir o ônus para o futuro (exercício seguinte, mandato seguinte, gerações futuras)

• Renúncia de receita é uma das variáveis que extrapola as fronteiras de tempo (um ano) e objeto (receitas e despesas) da LOA  deficiências intertemporais do processo orçamentário

ASPECTOS LEGAIS – REMETEM À LDO

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da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agencias financeiras oficiais de fomento.”

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§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2º O Anexo conterá, ainda: (...)

V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.”

ASPECTOS LEGAIS - REMETEM À LOA

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regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.”

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“Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

(...)

II – será acompanhado do documento a que se refere o §6º do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;”

REGRA GERAL

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fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.”

EXCEÇÃO

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pelo menos uma das seguintes condições:

I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas fiscais previstas no anexo próprio da LDO;

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.”

ASPECTOS LEGAIS – REMETEM À ARRECADAÇÃO OU AO ATO DE

RENÚNCIA

REGRA GERAL

-

fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.”

EXCEÇÃO

-

tributária da qual decorra renúncia de receita deve estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na LDO e a pelo menos uma das seguintes condições:

I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas fiscais previstas no anexo próprio da LDO;

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.”

“§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.”

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.”

ASPECTOS LEGAIS – CONCEITO DE RENÚNCIA

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“§2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício

só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.”

ASPECTOS LEGAIS – CONCEITO DE COMPENSAÇÃO

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II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.”

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Portarias MF nº 379, de 13/11/2006 e nº 57, de 27/2/2013

• Benefício ou subsídio financeiro: desembolso realizado por meio da equalização de juros e preços, assunção das dívidas decorrentes de saldos de obrigações de responsabilidade do ente da Federação, cujos valores constam do orçamento.

• Benefício ou subsídio creditício: gasto com programas oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, à taxa de juros inferior ao custo de captação do Tesouro do ente da Federação.

• Custo de oportunidade para a apuração do valor dos benefícios  custo médio de emissão dos títulos públicos federais.

LRF, arts. 26 e 27 - Subsídios devem: a) ser autorizados por lei específica;

b) atender às condições estabelecidas na LDO;

c) estar previstos no orçamento ou em seus créditos adicionais, por meio de consignação do subsídio, destacadamente do valor principal da operação em relação ao qual há expectativa de retorno.

ASPECTOS LEGAIS – INSTITUCIONALIDADE

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

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LDO 2013 (Lei nº 12.708, de 17/8/2012, art. 3º)  meta de superávit primário pode ser reduzida em até R$ 65,2 bi devido a investimentos prioritários e desonerações de tributos.

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http://www.fazenda.gov.br/spe/publicacoes/conjuntura/bancodeslides/Demonst rativo2012.pdf

TRANSPARÊNCIA E CONTROLE NA RENÚNCIA DE RECEITA

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LDO e LOA: Demonstrativo da estimativa e medidas de compensação da renúncia de receita  estimativas para planejamento.

RREO (c/c art. 53): justificativas da frustração de receitas, especificando medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança

 Prestações de contas (c/c art. 58): desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições  estimativas do efetivo.

• LRF, art. 48-A: “II – quanto a receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.”

AVALIAÇÃO DE EFETIVIDADE DA RENÚNCIA DE RECEITA

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• Decreto nº 7.711, de 3/4/2012  Comissão Tripartite de Acompanhamento e Avaliação da Desoneração da Folha de Pagamentos (Governo Federal, trabalhadores e empresários)  avaliação externa pela FGV  projeto-piloto para os 3 primeiros setores  público em 15/20 dias

ASPECTOS ECONÔMICOS – AS PERGUNTAS TEÓRICAS

 Até que ponto é possível elevar a relação receita/PIB ?  Como garantir em que ponto estamos ?

Curva de Lafer: relaciona as alíquotas marginais de imposto com a receita de imposto.

•  impostos   produtividade  ineficiência econômica

 Y_D   crescimento econômico   base tributária   T   evasão e sonegação   T

• Há limites para a tributação, mas eles diferem de acordo com o tempo e o lugar e não devem ser analisados apenas pelo lado da receita ... É preciso observar:

 a despesa  frequentemente, o problema não é só tributário, mas fiscal.  o lado real da economia

• A relação receita/PIB aumentou em virtude de elevação de alíquotas ou de ampliação da base tributária?

• Ampliação da base tributária  em geral, é positiva, decorre de melhor administração tributária e de redesenho da política tributária.

• Elevação de alíquotas (explicitamente ou via cumulatividade)  a partir de certo ponto, pode ser muito negativo

 problemas alocativos: introduz distorções, atrapalha o desenvolvimento dos setores mais tributados.

 problemas de eficiência: reduz o crescimento econômico.

 problemas de geração de receita: no início, aumentos de alíquota aumentam a receita mas, depois de certo ponto, o aumento de alíquota reduz a receita.

• Uma redução de carga tributária tem o mesmo efeito sobre a economia que uma despesa primária ?

Y = C_P + I_P + G + (X-M) G = E – T = (E_P + i. D) – (T_P – T_R) E = gastos do governo T = arrecadação tributária E_P = gastos primários

i = taxa de juros i. D = pagamento de juros D = estoque de dívida pública

T_P = impostos potencialmente arrecadados se não houvesse renúncia T_R = renúncia

T_R teria o mesmo efeito que E_P conceito de gasto tributário

C

=

+ cY

=

• Hipóteses simplificadoras do modelo:

 Toda a despesa pública é representada por transferências e toda a receita pública é representada por impostos.

 G sem a decomposição em Gasto do Governo em Consumo G_C e em Gasto do Governo em Investimento G_I  essa decomposição não é neutra para o resultado porque, a exemplo do que ocorre no setor privado, o investimento tem maior impacto sobre o produto devido ao efeito multiplicador (questão de qualidade do gasto).

 Não há decomposição nas esferas federal, estadual e municipal  risco de atribuir à União sozinha a responsabilidade pela política fiscal. No Brasil, a política fiscal ocorre nas 3 esferas.

 Empresas estatais não dependentes não geram custos fiscais e todos os custos fiscais são capturados adequadamente por E_P (caso em que figuram no orçamento) ou por T_R (caso em que deve ser dada transparência no Anexo de Renúncia – isso inclui subsídios)  efeitos macroeconômicos se mantém.

• Possível bônus do gasto tributário (idem a E_P):

 Se T_R está dirigido aos indivíduos:

 T_R   Y_D  demanda  como o setor privado irá reagir ?   Y  T_P e/ou

  P

ASPECTOS ECONÔMICOS – AS PERGUNTAS TEÓRICAS

• Possível bônus do gasto tributário (idem a E_P):

 Se T_R está dirigida aos indivíduos:

 T_R   Y_D  demanda  como o setor privado irá reagir ?   Y  T_P e/ou

  P

• Haverá ou não inflação ? Depende da reação ao aumento de demanda:

do grau de utilização da capacidade produtiva (está em pleno emprego ?); do timing de ajuste entre oferta e demanda (é possível que I_P reaja numa velocidade a maior, aumentando a oferta, sem que haja vazamento para preços ?);

de se saber quais setores foram favorecidos pela onda expansionista e o quanto (supondo que alguns setores tem efeitos sobre a cadeia produtiva – acelerador – maior que outros).

• Possível bônus do gasto tributário (idem a E_P):

 Se o efeito for integralmente para Y, apesar de os impostos terem sido reduzidos em T_R, T cairá num valor menor que T_R porque o governo arrecadará o aumento induzido da renda sob a forma de impostos. Haverá uma perda de arrecadação, mas menor que T_R.

• Se T_R está dirigida a empresas:

T_R   custos como o setor privado irá reagir ?  I_P   Y e/ou

  salários e/ou lucros

• Haverá ou não crescimento econômico ? Depende:

a) das expectativas dos empresários em relação à demanda;

b) das expectativas dos empresários em relação ao ambiente econômico;

c) do custo de oportunidade, dado pela taxa de juros i, por exemplo.

ASPECTOS ECONÔMICOS – AS PERGUNTAS TEÓRICAS

• Ônus certo do gasto tributário: Como se financia  T_R ?

1) Por política monetária: pela expansão da base monetária

2) Por D:  D   M   i   I_P   Y (“crowding out”)

3) Por T no momento seguinte:  T   Y_D   demanda  como o setor privado irá reagir ?   Y  T_P

e/ou   P

• Para fazer política industrial com T_R  Conhecemos bem os setores, a estrutura de preços, as margens ? Há regras de entrada e saída claras (quem proteger e até quando) ?  Conhecemos os efeitos sobre a demanda dos bens (elasticidade dos bens) ?

• T_R está alterando as relações de preços entre setores e empresas (condições de competitividade  afeta decisões alocativas) ?

• T_R está afetando a distribuição de renda ?  não é sinônimo de redução de carga tributária  É possível que a renúncia seja acompanhada por T porque não é uma redução, mas uma redistribuição da carga, que pode inclusive ser simultânea a um aumento.

• Convém evitar instabilidade de regras  pode afetar expectativas.

• Bônus possível x ônus certo  opção da LRF em 2000 foi pela prudência, mas há um debate. Se estamos no ponto B, opções: T_R ou reduzir a carga tributária de todos (não é renúncia)

NBC TSP 23

“74. Na maioria de jurisdições, os governos utilizam o sistema tributário para encorajar certos comportamentos financeiros e para desestimular outros. (...) Estes tipos de subsídios estão disponíveis somente para os contribuintes. Se uma entidade (incluindo uma pessoa física) não paga tributos, ela não pode se beneficiar da concessão. Estes tipos de subsídios são chamados gastos tributários. Os gastos tributários são receitas perdidas, não despesas, e não originam entradas ou saídas de recursos - quer dizer, elas não originam ativos, passivos, receitas ou despesas ao governo tributante.

75. A distinção essencial entre despesas pagas por meio do sistema tributário e gastos tributários é que, para as despesas pagas por meio do sistema tributário, o montante está disponível aos receptores, independentemente do fato deles pagarem tributos, ou de se utilizarem de um mecanismo particular para pagar seus tributos. A NBC TSP 1, “Apresentação das Demonstrações Contábeis”, proíbe a compensação entre itens de receita e despesa a menos que seja permitido por outra Norma. A compensação entre a receita tributária e despesas pagas por meio do sistema tributário não é permitida.

(...)”

• Levantamento da legislação de toda a renúncia vigente e respectivo impacto. • Desenvolver institucionalidade para melhorar estimativas – quem e como calcula ?

• Migrar dados da gestão tributária para a contabilidade. • Metodologia contábil, com duas opções:

a) MCASP, 5ª Edição, pgs. 37 a 40  procedimento contábil para evidenciação da renúncia de receitas como dedução de receita.

b) Registro em contas de compensação  renúncia deve constar no Anexo de Metas Fiscais na LDO e em Anexo ao PLOA, mas não é incluída no orçamento

strictu sensu.

• Evidenciação em Demonstrativos Fiscais atualmente só é padronizado para LDO  falta para LOA, para o Ato de renúncia e para estimativa de valores efetivos

MDF: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITAS

INFORMAÇÃO ADICIONAL

Selene Peres Peres Nunes

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