UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
DCJS – DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
CURSO DE GRADUAÇÃO BACHAREL EM SERVIÇO SOCIAL
NEIVA TERESINHA MARQUES BRUM
O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA RURAL NO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES/RS
Ijuí – RS 2015
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NEIVA TERESINHA MARQUES BRUM
O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA RURAL NO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES/RS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Serviço Social da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – UNIJUÍ, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Serviço Social.
Orientador: Msc. Dinarte Belato
Ijuí – RS 2015
NEIVA TERESINHA MARQUES BRUM
O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA RURAL NO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES/RS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Serviço Social da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – UNIJUÍ, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Serviço Social.
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________________________________ Professor Msc. Dinarte Belato (Orientador)
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – UNIJUÍ
_____________________________________________________________________ Professora Dra. Solange dos Santos Silva
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – UNIJUÍ
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AGRADECIMENTOS
Ao Professor Msc. Dinarte Belato, pela orientação sempre pronta na elaboração deste TCC e pelo privilégio de ter podido compartilhar seus ensinamentos, ao longo da elaboração deste trabalho.
Aos professores e colegas do curso de Serviço Social, pelo companheirismo e amizade que pude vivenciar ao longo desses longos anos que levei para percorrer todo o trajeto na construção do conhecimento.
A Daiane Andretta Portella, secretaria do Curso de Serviço Social do Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais – DECJS-UNIJUÍ, pelo apoio integral que sempre me deu na recepção dos materiais, no envio e nos conselhos para a construção deste TCC.
A Professora Solange dos Santos Silva, pela gentileza em aceitar ser parte da banca examinadora deste TCC.
Ao Presidente e vice-presidente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Santo Antônio das Missões e Garruchos Agnaldo Barcelos da Silva e Valdemari Marques Belchor, por ter disponibilizado TODOS os materiais sobre o Projeto Minha Casa Minha Vida Rural no município de Santo Antônio das Missões.
Ao responsável pelo setor da Habitação do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Santo Antônio das Missões e Garruchos João Flávio.
Aos contemplados com o Projeto Minha Casa Minha Vida Rural no município de Santo Antônio das Missões:
Aglai Teixeira Moraes, também moradora do Rincão dos Mirandas, que não foi possível encontrá-la. Na primeira vez, a Elaine me indicou o caminho, a mesma não estava em casa, pela segunda vez encontrei a casa toda aberta (não deveria estar longe), mas também não a encontrei;
Alvino Ferreira da Rosa, morador da vila de São José, a casa mais antiga da região, construída há mais de cem anos. Pensou em pedir ajuda ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais, do qual é sócio, para a reforma dessa moradia. Foi aconselhado pela equipe da habitação em entrar com o pedido de financiamento de NOVA casa. Nos recebeu à sombra das árvores, com excelente chimarrão. Grande hospitalidade!
Darci Terezinha Ferreira dos Santos, moradora de um “fundo de campo”, a casa não fica visível da estrada principal. Só consegui chegar até lá porque Eliane Miranda, me conduziu até ela. Darci está muito feliz na nova morada, embora continue cozinhando na “casa velha”.
Eliane Miranda da Rosa, moradora da localidade de Rincão dos Mirandas, pela disponibilidade em me servir de “guia turística” para encontrar os outros moradores do Rincão dos Mirandas.
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Fidéles Pereira Andrade e Emerenciana, moradores da localidade de São José, meu antigo coleguinha de aula de segunda, terceira e quarta séries do ensino fundamental, obrigada pelo chimarrão sempre pronto, o pudim, as frutas do pomar.
Manoel Euclides Araujo, morador do interior do interior do Rincão dos Mirandas. Passei duas vezes nessa localidade e não consegui nenhuma pessoa que pudesse me indicar o caminho. Tentei contato telefônico, também não consegui.
Vera Matilde Alves Bordim, moradora do Caçapava, passei na frente da sua casa, mas a mesma fez modificações no projeto arquitetônico e a casa fugiu dos padrões normais. Consegui, num outro momento, um morador do lugar, que me acompanhou até sua residência. Nos serviu um gostoso chimarrão e nos convidou para vir almoçar com ela numa outra passagem pelo local.
A Assistente Social que acompanhou todo o processo da implantação do Projeto Minha Casa Minha Vida Rural em Santo Antônio das Missões, Marilda Dorneles Nunes, pela disponibilidade e gentileza em nos receber em seu local de trabalho e por prestar informações preciosas para a construção deste TCC.
E, por último, a todos que contribuíram direta ou indiretamente realização deste trabalho. Sou muito grata!
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RESUMO
Esse trabalho tem como objetivo tratar do Programa Minha Casa Minha Vida Rural em Santo Antônio das Missões. Estendeu-se durante um período de mais de um ano e meio. Muitas foram as visitas, para um grande número dentre os contemplados com esse projeto. Vimos como o Programa foi colocado em prática no Brasil, no Rio Grande do Sul e, por último, no município de Santo Antônio das Missões. As pessoas contempladas, relatam, uníssonas que realizaram um sonho: o da casa própria. Uma moradia digna de se chamar assim. Há um projeto arquitetônico, uma padronização, um projeto de ajardinamento, de horta... Fazer parte de um grupo, que agora tem uma identidade maior, um sentimento de pertencimento a um programa. Eles foram sorteados e puderam, hoje, dizer que não teria sido possível realizar esse sonho, não fosse sua condição de associados ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais. Foi muito bom, ter feito parte do quotidiano de alguns deles. Pessoas simples, acolhedoras, disponíveis. Sem sombra de dúvidas, deixamos um pouco de nós em cada um deles e trouxemos um pouquinho deles dentro de nós. Ficamos grata por ter realizado esse trabalho junto aos contemplados com o Programa Minha Casa Minha Vida Rural, e a caminhada continua...
Palavras-chave: Direito de Morar. Políticas Públicas. Habitação Rural. Minha Casa Minha Vida Rural. Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Santo Antônio das Missões e Garruchos/RS.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Dados demográficos do município de Santo Antônio das Missões... 33 Tabela 2: Estrutura fundiária do município de Santo Antônio das Missões ... 34
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Emerenciana (esposa de Fidéles Andrade) acompanhando o trabalho da obra ... 39
Figura 2: Fidélis e Emerenciana, recebendo a placa com a foto dos contemplados e em especial a placa com o nome deles e a foto da casa própria ... 39
Figura 3: Fidélis, Emerenciana e o filho Felipe recebendo a casa própria das mãos do Presidente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Santo Antônio e Garruchos (Sr. Agnaldo Barcelos da Silva), do Sr. João Flávio (responsável pelo setor da habitação e da Engenheira Agrônoma do Projeto) ... 40
Figura 4: Alvino Ferreira da Rosa, sua casa construída por suas mãos, com grande orgulho, ele diz ter sido necessário apenas um auxiliar de pedreiro ... 41
Figura 5: A casa centenária que o Sr. Alvino procurou o sindicato em busca de recursos para a reforma. Sua esposa (Marinês) em frente a fachada ... 41
Figura 6: Eliane Miranda da Rosa em frente a casa em construção ... 42
Figura 7: Eliane Miranda da Rosa recebendo seu “sonho”, das mãos de João Flávio (responsável pelo Setor de Habitação), Marilda Dorneles Nunes (Assistente Social) e Sr. Agnaldo Barcelos da Silva (Presidente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais) ... 42
Figura 8: Aglai Moraes Teixeira recebendo a casa própria das mãos do Sr. João Flávio, Engenheira Agrônoma e Sr. Agnaldo Barcelos da Silva ... 43
Figura 9: Darci Terezinha Ferreira dos Santos com seu esposo e a Assistente Social Marilda Dorneles Nunes, no momento da vistoria ... 43
Figura 10: Casa da Vera Matilde Alves Bordin ... 44
Figura 11: Fetag – RS ... 60
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 9
1 DA NECESSIDADE DE MORAR AO DIREITO DE MORAR ... 15
2 DO DIREITO DE MORAR ... 19
3 DO DIREITO À MORADIA DAS POPULAÇÕES RURAIS ... 25
4 DA IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE HABITAÇÃO DO MEIO RURAL ... 28
4.1 DOS PROGRAMAS HABITAÇÃO RURAL NO RIO GRANDE DO SUL ... 28
4.2 EM 2003 SURGE O PROGRAMA NACIONAL DE HABITAÇÃO RURAL ... 30
5 MINHA CASA MINHA VIDA RURAL EM SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES ... 32
5.1 BREVE HISTÓRICO DE SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES ... 32
5.2 O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA RURAL DE SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES ... 36
5.3 A OPERACIONALIZAÇÃO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA RURAL EM SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES ... 44
5.4 OBSERVAÇÃO DO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA RURAL ... 47
5.5 COMO É A NOVA CASA VIABILIZADA PELO PROGRAMA “MINHA CASA MINHA VIDA RURAL” ... 49
5.6 PARTICIPAR DE TODOS OS PASSOS DA CONSTRUÇÃO DA CASA PRÓPRIA É UM AMPLO PROCESSO EDUCATIVO E SOCIALIZADOR ... 50
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 52
BIBLIOGRAFIA ... 55
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INTRODUÇÃO
Esta pesquisa objetivou investigar, de um ponto de vista histórico e social, a evolução e a diversidade da habitação popular no Brasil, e de que modo as diversas frações sociais de trabalhadores rurais tem resolvido a questão da moradia, inventando e desenvolvendo conhecimentos e técnicas de uso de materiais e de práticas de construção de suas moradias.
Propõe-se, a analisar as políticas públicas de habitação rural e de que modo a política habitação popular Minha Casa e Minha Vida Rural tem beneficiado agricultores familiares do município de Santo Antônio das Missões.
“Casa”, para os romanos antigos, significava, em sentido próprio, cabana, choupana, tugúrio. Definia, com clareza, e por oposição a “domus”, pobreza, subordinação, dependência. Casa definia o lugar onde moravam os pobres. Esse termo, entretanto, não guardou ao longo dos séculos esse sentido pejorativo e discriminatório e passou a designar simplesmente o lugar de moradia de uma família, de um individuo e mesmo de uma divindade, sem distinção implícita de classe: casa do senhor, casa de deus, casa do rei ou do presidente.
“Domus”, que significava para os romanos moradia, não, porém de qualquer individuo, pois o termo designava distinção e, sobretudo, poder. Significava a residência, a moradia, de um “dominus”, de um senhor, daquele que exercia o poder sobre uma população que dele dependia como “doméstica”, servil, dependente ou cliente.
Não por acaso, da palavra domus deriva um conjunto extenso de substantivos e adjetivos, todos eles conotando poder ou seu exercício: dominação, domínio, domar, domesticar, doméstico, domingo (dia do senhor). O verbo “dominari”: significa ser senhor, dominar, comandar, mandar, reinar. É neste sentido que o cristianismo assumiu o conceito de “dominus”, senhor, como atributo específico de Deus ou de Jesus: “ele é o senhor, ele tem poder...”. “Domínium”, em sentido próprio, significa ser proprietário, ter direito de propriedade, concepção que foi integralmente assumida pelos corpos jurídicos da atualidade,
mantendo igualmente uma conotação fortemente política no sentido de dominação, inclusive no exercício de poder sobre outras unidades políticas. Dizemos, por exemplo, que o Brasil exerce domínio sobre seus países vizinhos.
Casa, que tinha, como vimos acima, uma conotação oposta à de domus, indicando habitação de gente pobre, acaba se impondo como uma espécie de conceito universal designativo de habitação, derivando daí também a designação daqueles sujeitos que por contrato decidem viver juntos: “casa-mento”. Mas o conceito de casa no sentido que lhe conferimos hoje acabou por incorporar um elemento importante de poder que era próprio do conceito de domus e de sonhor: nós dizemos: dono ou dona de casa. Dono ou dona – corruptelas de dominus - é a pessoa que na casa de fato exerce poder, via de regra concentrado na figura do marido ou do pai.
Casa, habitação, moradia não designam apenas um lugar em que um grupo de pessoas vive junto, ligado por laços de parentesco ou não. Casa implica uma relação de poder interna, entre os indivíduos que a ocupam e externa em relação aos demais sujeitos da comunidade. Apontamos, acima, que a casa guardou elementos provindos da domus enquanto poder e dominação. Entretanto, esta não é a única relação possível. Outras relações, não menos importantes, aí se estabelecem. Aponto algumas: segurança e proteção dos membros que habitam a casa contra possíveis ataques externos, assim como indicador ou referenciador da identidade dos indivíduos que nela habitam. Exemplifico: todo o individuo que não tem “domicilio” é tido como suspeito de ser malfeitor, de viver de expedientes ilícitos, um potencial criminoso, um sujeito perigoso. Não é por acaso que para qualquer encaminhamento de caráter público ou privado e que exija comprovação de idoneidade, sejamos obrigados a provar ou atestar que residimos de forma permanente num determinado lugar. A expressão portuguesa, muito antiga, da pobreza dizia: “Ele é um sujeito sem eira nem beira”. Eira era o lugar onde antigamente se fazia debulha do trigo, do feijão ou do arroz, e beira, indicava justamente casa, residência. Quem não tem eira nem beira é um andarilho, um “outsider”, um alguém que não é ninguém e, por isso, perigoso.
A casa é, finalmente, um lugar privilegiado de reprodução de um grupo humano. Utilizamos aqui reprodução num sentido amplo e múltiplo: o primeiro, diz respeito à reprodução física dos indivíduos: um casal, um homem e uma mulher, reproduz novos indivíduos, que são seus filhos. Esses filhos, para sobreviver, precisam ser cotidianamente reproduzidos ou mantidos vivos mediante alimentação, vestuário, agasalho, medicamentos e cuidados. Finalmente, um casal reproduz em cada individuo a sociedade: o sistema de convivência com suas normas e regras que precisam ser subjetivadas e obedecidas, as boas
maneiras, as conveniências, os costumes, a religião e a cultura. A sociedade reproduz-se assim em cada um de seus membros. Em síntese: a casa, em suas infinitas formas que assume ao longo do tempo e em cada sociedade singular, nasce da necessidade de defesa, de proteção, de convívio e reprodução dos grupos humanos.
Mas a casa não nasce espontaneamente. Ela está sempre diretamente relacionada com o meio ambiente circundante, pois é nele que se encontram os recursos necessários para sua construção: os pastores nômades do deserto não constroem suas casas de madeira nem de pedra. Fabricam suas tendas (móveis) com o couro e os tecidos de lã de seus animais. Esse é o recurso de que dispõem e lhes permite construir uma casa que se move juntamente com os rebanhos.
A casa está também sempre diretamente relacionada com os meios e recursos técnicos que a comunidade dispõe. São esses meios que definem quais serão os recursos utilizados para a construção e de que modo serão utilizados. São essas condições, recursos técnicos e conhecimentos que determinarão de que modo, ao longo da história, uma comunidade inventa e perpetua seu modo de morar. É em virtude disso que se pode falar de tradições arquitetônicas dos povos africanos, dos indianos, chineses, esquimós, índios, etc. Essas tradições exprimem a cultura do modo de morar de uma comunidade, de um povo ou de uma fração do povo, de uma classe social.
Com o desenvolvimento e complexificação das sociedades, modificam-se profundamente as relações sociais, que passam a ser marcadas pela desigualdade. E uma dessas marcas de desigualdade, muito forte e evidente, exprime-se, como vimos, através do conceito de domus e casa elaborados na sociedade escravista romana. A arquitetura converte-se, então, no espelho da sociedade que a produziu.
Esta pesquisa não se ocupará da grande arquitetura, dos palácios, das casas grandes dos templos, das mansões. Ela terá um olhar histórico direcionado sobre o modo como a sociedade brasileira resolveu o problema da habitação, tendo como ponto de partida a herança arquitetônica que nos foi legada pelos povos indígenas que habitavam o continente há muitos milhares de anos antes da chegada dos colonizadores europeus.
Com a chegada dos europeus, interrompe-se o processo histórico de evolução e formação das sociedades indígenas e inicia-se a construção de uma nova sociedade, profundamente marcada pela desigualdade, cujo paradigma foi a escravidão de índios e de povos africanos, que durou quase quatrocentos anos. A pergunta que se impõe é: como passaram a morar os índios, os escravos negros, os brancos pobres livres, colonos? O
paradigma se define no contraste arquitetônico de classe entre a casa grande dos senhores e a senzala dos escravos, entre a casa grande e o rancho do pobre.
Em meados do século XVIII, chegaram das ilhas do Atlântico – Açores - ao Sul do Brasil novos imigrantes. Diferentemente da maioria dos colonizadores portugueses e dos escravos africanos, vinham com suas famílias. Porto Alegre, seu ponto de chegada, recebeu o nome de Porto dos Casais, justamente para celebrar este evento. Aqui, esses imigrantes adaptaram seus saberes, técnicas e meios de produção de suas casas insulares aos recursos naturais aqui disponíveis, dando origem à arquitetura popular açoriana.
No século XIX, no contexto da independência recém conquistada e na pressa que o novo país tinha de ocupar seu imenso território, o governo imperial e, depois, o republicano, definiram políticas de imigração, desta vez, de países europeus, que dispunham de enormes excedentes populacionais: italianos, alemães, poloneses e, em menor número, russos, suecos, letos, portugueses, espanhóis, sírios, libaneses, palestinos e japoneses.
Com esses diferentes grupos étnicos, vieram diferentes culturas e diferentes criações arquitetônicas, dando origem a tradições que passaram a denominar-se arquitetura dos imigrantes alemães, italianos, poloneses, etc... E como a maioria dos imigrantes assim como da população brasileira viviam no campo, os traços arquitetônicos criados por essas tradições acabaram por constituir-se na rica e diversificada cultura da “casa popular”, das casas que os trabalhadores rurais, integrados ou não na economia nacional, criaram para si e para suas famílias.
A partir desse quadro histórico geral da habitação popular no Brasil, que terá de ser necessariamente sintético, delinearei as políticas públicas de habitação no meio rural, que só foram formuladas muito recentemente e quase sempre como extensão das políticas populares urbanas de habitação. Pode-se, entretanto, distinguir dois momentos da definição de políticas públicas de habitação do meio rural. A primeira ocorreu em projetos de reforma agrária. Nesses, o governo definiu modelos de habitação e de habitats destinados aos beneficiários da reforma agrária, seja construindo ou financiando a construção de vilas rurais ou de casas localizadas sobre o lote destinado a cada família. A segunda, mais recente, consistiu na extensão da política de habitação urbana para o meio rural denominada “Minha casa, minha vida rural”.
Uma vez estudadas as políticas habitação rural acima mencionadas, farei um estudo de caso tendo como objeto o município de Santo Antônio das Missões, verificando aí de que modo e com que meios e quantos agricultores familiares foram contemplados pelo programa. Vale salientar que a Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Rio Grande do Sul –
FETAG – assumiu um papel importante na criação das condições para que o projeto pudesse beneficiar o maior numero possível de agricultores familiares filiados aos STR - Sindicatos de Trabalhadores Rurais. Para tal fim criou a Cooperativa Habitacional da Agricultura Familiar (COOHAF).
Entretanto, para a compreensão das políticas públicas de habitação é preciso que tenhamos presente que todo o complexo contemporâneo sobre o qual se fundam tais políticas tem como ponto de partida e objetivo a realização daquilo que as Nações Unidas, em diversos documentos produzidos por sua Assembleia Geral no pós-Segunda Guerra e, sobretudo, a partir da década de oitenta, denominou-se de Direito de Morar, ou de Direito à moradia. Morar não mais se determina simplesmente pelas condições de classe dos sujeitos sociais de um país ou de uma comunidade, como historicamente tem acontecido. A partir das declarações e resoluções da ONU, incorporadas às Cartas Magnas dos países membros signatários de tais Resoluções e Declarações e num cada vez mais amplo e detalhado corpo de direitos de que se reveste a necessidade humana de morar, foi tomando forma a responsabilidade pública, o dever do Estado e da sociedade como um todo de prover a seus membros o direito de morar dignamente.
Dividiremos a pesquisa em 5 capítulos: no capítulo primeiro, farei um resumido apanhado do processo histórico que constitui a condição humana de morar em direito universal. No segundo capítulo, tratarei especificamente do direito de morar; no capítulo 3, abordarei o Direito à moradia das populações rurais; o Capítulo 4, dedica-se ao estudo da implementação das políticas públicas de habitação no meio rural e finalmente, o capítulo 5 trata do processo de implementação do Programa Minha Casa Minha Vida Rural em Santo Antônio das Missões, que tratei de detalhar nos seguintes subitens: para nos situarmos no contexto histórico e social, farei um breve esboço de história de Santo Antônio das Missões; a seguir, as análises desdobrar-se-ão sobre os seguintes pontos: o programa local Minha Casa Minha Vida Rural e sua operacionalização; seguir, em três itens entre si articulados, farei observações sobre o processo de implementação do programa, as novas casas e suas características e suas etapas e responsabilidades dos diversos sujeitos no processo de sua construção e finalmente, o desenho de amplo programa de educação e formação dos trabalhadores rurais, em particular os beneficiados pelo projeto da casa própria.
Esperamos que a presente pesquisa possa contribuir, de um lado, para visualizar a dimensão histórica da questão da habitação rural e, de outro, mostrar a todos os agentes sociais, em especial aos agentes do Serviço Social, que a habitação do meio rural merece de nossa parte uma especial atenção, pois acreditamos que, se os trabalhadores do campo
puderem ter acesso a moradias mais adequadas às formas de vida e conforto modernos, certamente estarão contribuindo para refrear uma das causas do êxodo rural, evitando desta forma a geração de novos problemas com a urbanização de famílias que poderiam ter uma boa vida no meio rural.
Pretendemos também, dar uma contribuição acadêmica ao ampliar os estudos sobre a temática da habitação popular com enfoque particular sobre o meio rural, que são, reconheçamos, muito escassos e limitados. Pretendo igualmente entregar os resultados da pesquisa a todos as pessoas, famílias dos trabalhadores rurais e ao Sindicato de Trabalhadores Rurais de Santo Antônio das Missões e Garruchos/RS e à EMATER/RS que se dispuseram a contribuir para a pesquisa fosse possível. Este é o modo como pretendo manifestar minha gratidão por sua colaboração.
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1 DA NECESSIDADE DE MORAR AO DIREITO DE MORAR
A arqueologia e a pré-história tem investigado de forma sistemática os vestígios remanescentes que revelaram o modo como os povos que habitaram o planeta inventaram modos de proteger-se e de abrigar-se contra os animais selvagens, contra os demais grupos humanos com quem disputavam os recursos naturais e abrigar-se contra as intempéries. Sempre, como regra geral, as habitações dependiam do clima e dos recursos naturais disponíveis, que impunham aos coletores-caçadores a necessidade de constantes deslocamentos e, portanto, de construir cabanas ou abrigos temporários ou de procurar abrigos subterrâneos ou cavernas existentes na área de ocupação temporária.
As cavernas foram as primeiras casas que os humanos habitaram. Nelas, deixaram vestígios dos alimentos que consumiam, das fogueiras que os aqueciam e que serviam também para afastar os animais selvagens. Em suas paredes traçaram desenhos que testemunham os primeiros traços da cultura que emergia dessas sociedades de caçadores e coletores. Em fases posteriores do desenvolvimento das sociedades primitivas, a modalidade recorrente de habitação em praticamente todos os povos consistiu na construção de cabanas feitas de couro, troncos, de caniços ou bambus e cobertas de palha, capins, folhas de palmeiras ou caniços. Modalidades que se perpetuaram ao longo de milênios e ainda hoje se encontram presentes em povos que habitam regiões isoladas do planeta ou que não abdicam de seu modo tradicional de morar.
A invenção da agricultura e da criação de animais, resultante de um longo processo de domesticação de plantas e animais, permitiu um gradativo processo de fixação das populações em ecossistemas que passaram a ter seus recursos produzidos sistematicamente pela população. Nasceram, assim, as aldeias e, depois, as cidades, espaços de intenso convívio, de definição de corpos de regras que impuseram deveres e obrigações ao coletivo e a cada indivíduo, do surgimento dos primeiros resquícios de marcação do tempo, que na verdade era o tempo do cultivo, da reprodução dos animais e, com eles, da invenção dos deuses tutelares, das celebrações que a comunidade lhes prestava, dos templos e dos lugares sagradas que em sua honra eram construídos.
É nesta fase que se acelera a invenção ou aperfeiçoamento de instrumentos de trabalho e de guerra, as cerâmicas e a tecelagem, as moradias construídas de tijolos de adobe e de pedra. Acentua-se a divisão social do trabalho, que faz emergir, gradativamente, os dois modelos antigos de sociedade: as sociedades pastoris e as sociedades agrárias. Mas é das sociedades agrárias que, a partir de seis mil anos antes da era presente que emergem
rapidamente as grandes civilizações da antiguidade: egípcia, mesopotâmica, hindu, chinesa e, na América, Inca, asteca e maia. Todas essas tem traços comuns marcantes: grandes cidades muradas e nelas, grandes templos dedicados aos deuses tutelares e grandes palácios ou mansões onde morava a classe dominante. O restante da população, composta de camponeses, criadores de gado e artesãos de variados ofícios, habitava suas cabanas construídas de pedra, barro e caniços (MAZOYER; ROUDART, 2001, p. 63-234).
As civilizações pastoris, situadas nas vastas regiões úmidas cobertas de gramíneas ou semiáridas do norte da África e do Sahel, do Oriente Médio, da Ásia Central e dos altiplanos da cordilheira dos Andes e do México, caracterizavam-se por um estilo de vida seminômade, com moradia em tendas e referenciados a cidades onde as tribos de pastores se reuniam periodicamente para a realização de troca e para a celebração dos cultos às divindades protetoras. Foi assim que nasceram cidades como Tiro, Sidon, Biblos, Damasco e Jerusalem, no Oriente Médio; Tomboctu, no Sahel; Meca e Medina, na Península Arábica; Samarkand, na Ásia Central. Essas duas modalidades civilizatórias antigas marcaram em definitivo a história da humanidade e delas herdamos os deuses, as instituições, os calendários, os alfabetos e suas arquiteturas e os estilos de moradia e o modo de morar e a maioria dos alimentos que consumimos diariamente (idem p. 63-68).
No Brasil, quando os colonizadores portugueses aqui chegaram, os diversos povos indígenas que habitavam o território, encontravam-se em ritmo intenso de criação de suas respectivas civilizações: dominavam a tecnologia do remo e do barco, da cerâmica, da tecelagem de numerosas fibras existentes nos seus ecossistemas, da domesticação do porco do mato e de aves silvestres e do cultivo, multiplicação e melhoria de variedades de milho, de mandioca, de amendoim, de tabaco e de numerosos frutos da floresta. Viviam em aldeias (embriões de futuras cidades), em cabanas amplas, construídas com madeiras, bambus, fibras e caniços, onde moravam numerosas famílias. Os índios estavam atravessando a fase que, na Mesopotâmia, acontecera, em condições muito mais difíceis e precárias, ao longo de seis mil anos. É de supor-se que os índios, não tivessem sido dizimados pelos colonizadores, fariam o mesmo percurso civilizatório em não mais do que dois mil anos, pois dominavam com o mais alto grau de desenvolvimento tecnológico a produção do conjunto daqueles que desencadeiam a formação de sociedades complexas (BELATO, 2009, p. 110-129).
A herança “arquitetônica” que nos foi deixada pelos índios brasileiros não desapareceu. Seus traços permaneceram, fundindo-se com as tradições trazidas da África pelos negros escravos, nas cabanas, ranchos e casebres dos caboclos e das populações pobres
do campo, visíveis ainda hoje nas regiões rurais não integradas à lógica da exploração capitalista, nas favelas e nas periferias das cidades.
Da parte dos colonizadores, podemos distinguir no Brasil três grandes tendências nos sistema de habitação e moradia: dos portugueses, e depois dos açorianos, o modelo de habitação próprio da arquitetura popular, da península Ibérica e das ilhas do Atlântico dos séculos XVI e XVII. Essas duas tradições arquitetônicas ainda hoje permanecem com forte presença ao longo do litoral do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná (ROCCA, Luísa Duran. Açorianos no Rio Grande do Sul; o espaço urbano no Século XVIII (WWW.nea.ufsc.br/files)). Os imigrantes açorianos fixados no Rio Grande do Sul expandiram a casa açoriana por toda a região da campanha, tanto no interior como nas cidades que pontuam a região. O testemunho dessa arquitetura pode ser ainda hoje abundantemente encontrada em Rio Grande, Pelotas, Tapes, em antigos bairros cidade de Porto Alegre e em cidades como Bagé, Itaqui, Uruguaiana, Pelotas e em todas as demais cidades da campanha. (ROCCA, Luísa Duran. (idem)
A segunda tradição, esta mais marcadamente de origem hispânica, nos foi trazida pelos padres jesuítas que, segundo esse modelo construíram suas “Missões”, com os templos, as casas dos padres e, com adaptações à cultura indígena, as casas dos índios. Este modelo pode ser observado nas Missões Jesuíticas do Rio Grande do Sul, da Argentina e do Paraguai. (http://www.igtf.rs.gov.br/wp-content/uploads/2012/05/As-Miss%C3%B5es-Jesu%C3%AD ticas-Arquitetura-e-Urbanismo.pdf).
A terceira tradição nos vem dos colonos europeus, aqui chegados no fim do século XIX e nas duas primeiras décadas do século XX, alemães1 Todos eles, ao chegarem e ao se instaladas em seus lotes rurais ou urbanos, construíram suas casas com madeira, o meio disponível mais abundante e barato. A peculiaridade de cada tradição, seja italiana, polonesa ou alemã, consistia no detalhe da disposição das paredes, das divisórias, do telhado e das abas, das varandas e dos “puxados”. Só mais tarde, e a medida em que se consolidavam as colônias, foi possível introduzir novos materiais como tijolos e telhas e ressaltar mais intensamente a “casa do alemão, do italiano ou do polonês”. Esses tons arquitetônicos são hoje fortemente valorizados e as cidades tendem a marcar sua originalidade resgatando justamente sua herança
1renehass.blogspot.com/20082008/01/arquitetura-alem-no-interior-do-rio.html, italianos (COSTA, Rovílio e
Batistel. Assim vivem os italianos. Porto Alegre: EST/UCS. Vol. 3) e poloneses (SCHR, Zdzislaw Malczewski. Marcas da presença polonesa no Brasil.Varsoviqa: Museuyjm Historii Polskiego Ruchu Ludowego W Warszawie. ISBN: 978-85-60875-36-0).
arquitetônica, como podemos constatar em Gramado, Canela, Antônio Prado, Flores da Cunha, Garibaldi, Áurea e Guarani das Missões (WEIMER, 1987).
As políticas massivas de habitação, destinadas a realizar o direito à moradia, postas em funcionamento em cidades e no meio rural, pouco ou nada levam em consideração essas tradições históricas. Perde-se, então, de forma acelerada, um rico patrimônio oriundo de três tradições e que poderia ser mantido não fosse a tendência de impor uma padronização da habitação que obedecesse mais a uma lógica de custos de produção do que de salvaguarda de um patrimônio que, se bem arquitetado sob as condições modernas da construção, não seria contrário a uma estratégia de rebaixas dos custos do solo e da construção. A esse sistema de construção em massa de moradias urbanas e também rurais, arquitetonicamente homogêneo, capitalista e esteticamente feio, poderíamos denominar de quarta tradição arquitetônica. E é essa tradição que se está impondo em todo o território nacional. E sob esta arquitetura que moram os pobres, os trabalhadores do campo e da cidade. Apesar de tudo, este é o modo como, nas sociedades capitalistas contemporâneas dos países em desenvolvimento está se realizando o direito fundamental de morar, nascido das lutas pela moradia e por força de uma consciência planetária que tomou a forma de um direito inalienável de todo o ser humano de morar dignamente. Veremos, a seguir, como esse direito e essa consciência foi sendo construídas no pós-Segunda Guerra Mundial.
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2 DO DIREITO DE MORAR
Analisamos, neste capítulo, sob que bases e em que condições foi construído o direito de morar. Ele tem sua origem primeira nos desdobramentos da Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada pela assembleia Geral das Nações Unidas em 1948.
O termo moradia foi utilizado pela primeira vez no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, Resolução nº 2.200-A da Assembleia das Nações Unidas de 16/12/1966 e ratificada para o Brasil em 24/01/1992. No Artigo 11, parágrafo, lê-se: “Os estados partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio, para sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhora contínua de suas condições ...” (www.oas.org.dih/port/) que com o intuito de proteção internacional dos direitos humanos abarcou o direito à moradia como tal (BARIN, 2006).
O Estado brasileiro aderiu ao mencionado pacto, em 1992, quando de sua adoção por parcela substancial dos países signatários. Desde então, a moradia passou a ser visada com um direito de todo indivíduo, devendo o poder público tutelá-la de maneira efetiva (SOUZA, 2004, p. 16).
A proteção do direito à moradia como direito humano no âmbito internacional, refletiu-se como um plano de desenvolvimento social adotado pelo Brasil, o qual propõe, através das medidas legislativas, permitir o acesso ao exercício da moradia, primordialmente a fatia menos favorecida da sociedade capitalista, com o intuito de se aproximar, ao máximo, de um nível de vida tido como adequado internacionalmente. Assim “[...] as medidas político-legislativas que restrinjam o direito a moradia, segundo o referido pacto internacional, seriam atentatórias ao direito” (SOUZA, 2004, p. 63).
Em razão disso, o direito à moradia é imperativo fundamental do ser humano: “O direito à moradia proporciona ao ser humano o desfrute de uma vida de pleno respeito e desenvolvimento, que está intrinsecamente relacionado com os demais direitos fundamentais e principalmente com o principio da dignidade da pessoa humana” (BUZINARO, 2008, p. 1). É preciso, portanto, abordar o tema do caráter humano do direito à moradia partindo do pressuposto que nenhum ser humano pode desfrutar de uma vida plena sem o seu pleno gozo.
O direito à moradia funda-se na necessidade básica do homem, sendo requisito imprescindível para uma vida plena. Como diz Nolasco (apud BUZINARO, 2008, p. 87) “[...]
a casa é o asilo inviolável do cidadão, a base de sua indivisibilidade. É, acima de tudo, como apregoou Edwark Coke, no século XVI: a casa de um homem é o seu castelo”.
A moradia é um direito historicamente aprimorado, visto que sempre se teve um instinto em relação a sua tamanha necessidade, mesmo que ainda não fosse discutido a sua adequação digna para o completo desenvolvimento do ser humano (SOUZA, 2004).
Nolasco (2008, p. 88) define o direito à moradia como “sendo a posse exclusiva de um lugar onde se tenha um amparo, que se resguarde a intimidade e se tenha condições para desenvolver práticas básicas da vida”. É um direito erga omnes (que atinge a todos), um lugar de sobrevivência do individuo. É o abrigo e o amparo para si próprio e seus familiares”. “[...] daí nasce o direito à sua inviolabilidade e à constitucionalidade de sua proteção”.
Assim, o direito à moradia é direito de igualdade, em outras palavras, é direito social de acesso, consagrado pelo simples fato de o indivíduo existir. Através dele, faz-se a justiça distributiva, repassando bens à sociedade por meio do capital produzido pela mesma. (BARIN, 2006).
É notável que, apesar das diversas definições, uma visão prevalece: o direito à moradia é inerente a todo indivíduo, “[...] em face da natureza de direito essencial referente a personalidade humana” (SOUZA, 2004, p. 46).
O direito à moradia possui ampla proteção no âmbito do direito internacional, a iniciar pela Declaração Universal dos Direitos do Homemde 1948. Esta foi adotada e promulgada pela Resolução 271 A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas, no dia 10 de dezembro de 1948, sendo confirmada pelo Brasil no mesmo momento. E muito embora se utilizasse ainda a “habitação” para expressar esse direito, já se estabelecia a moradia como requisito para se desfrutar de uma vida completa, conforme retrata o art. XXV, item I, da dita Declaração:
Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, o direito a segurança, em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle (DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS/ONU, 1948).
Prevê ainda a declaração, em seu art. XII, que ninguém sofrerá intervenção na sua vida particular, na sua família, no seu lar ou em sua correspondência, nem ataques em relação à sua honra e reputação. E tendo tais intromissões ou ataques, toda pessoa tem direito à proteção da lei.
Foi reconhecido [...] como um dos elementos, entre outros, capaz de assegurar um padrão de vida concernente à própria dignidade de existência do ser humano, daí por que foi elevado ao grau de direito humano, e, mais, do que isso, foi garantido ao individuo a segurança no exercício de tais direitos por motivos de situação de perda dos meios de subsistência em circunstancias fora de seu controle (SOUZA, 2004, p. 62).
A declaração da ONU sobre o Direito ao Desenvolvimento, de 1986, ressalta, mais uma vez, a obrigação do Estado de proporcionar o direito à habitação – em sentido internacional não se preocupou em diferenciá-lo do direito à moradia – que se encontra dentro das medidas para o desenvolvimento transcritas no artigo 8º, inc. I:
Os Estados devem tomar, em nível nacional, todas as medidas necessárias para a realização do direito ao desenvolvimento e devem assegurar, inter alia (entre outras
coisas), igualdade de oportunidade para todos, no acesso aos recursos básicos,
educação, serviços de saúde, alimentação, habitação, empregos e distribuição equitativa de renda (DECLARAÇÃO DA ONU SOBRE O DESENVOLVIMENTO, 1986).
A inseparável relação da dignidade humana e do direito à moradia origina-se do direito a condições materiais mínimas para uma vivência ampla:
Com efeito, sem um lugar adequado para proteger a si próprio e a sua família contra intempéries, sem um lugar para gozar de sua intimidade e privacidade, enfim, de um espaço essencial para viver com um mínimo de saúde e bem-estar, certamente a pessoa não terá assegurada a sua dignidade, aliás, a depender das circunstancias, por vezes não terá sequer assegurado o direito a própria existência física, e, portanto, o seu direito a vida. Não é por outra razão que o direito a moradia, também entre nós- e de modo incensurável - tem sido incluído até mesmo no elenco dos assim designados direitos de subsistência, como expressão mínima do próprio direito a vida (SARLET, 2008, p. 45).
Tanto é um direito humano que a moradia também apresenta as características de inalienabilidade, imprescritibilidade, irrenunciabilidade, universalidade. É inata, absoluta e inviolável.
É nítido que o direito à moradia é exercido ao longo do tempo e nunca prescreve. O indivíduo nasce com ele que só é extinto com a morte, tendo como consequência, a cada violação, a proteção do desfavorecido ou direito a indenização. E por nascer e deter esse direito retrata a sua irrenunciabilidade (SOUZA, 2004).
O intuito da Emenda n. 26 da Constituição Federal de 1988 é resguardar, antes de qualquer coisa, esse direito em benefício da sociedade:
A Emenda nº 26 buscou reproduzir os direitos já consagrados pelos preceitos do Direito Internacional dos Direitos Humanos, porem não de forma completa, tal como mencionado no artigo onze do referido pacto internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Nesse sentido, a menção do direito a moradia como direito social, sem duvida, deve atender aos regramentos internacionais, dos quais o Brasil é parte, de modo a sempre propiciar por meio da implantação de cada legislação a respeito o favorecimento do individuo, para facilitar a aquisição da sua casa própria e contribuir de forma incisiva na continuidade das relações jurídicas que cercam dito direito (SOUZA, 2004, p. 132).
O direito à moradia, por se tratar de direito essencial humano, encontra-se protegido pelo princípio que rege todas as relações e é base da Constituição Federal, a dignidade humana. É notória sua primazia, não bastasse caracterizar-se por seu valor moral e espiritual, também é objeto de proteção jurídica, daí a sua superrelação com outros direitos, visto que, ao morar sob um teto, necessita-se da realização de outros direitos como a honra, o sossego, a saúde, a educação etc. (SOUZA, 2004).
Nas palavras de Queiroz (apud PINHEIRO, 2008, p. 170), esse direito é, primeiramente, a impossibilidade de ser privado aleatoriamente de moradia ou ser impedido de obtê-la, aproximando-se dos direitos, liberdades e garantias. E segundo, consiste, ainda, no direito de tê-la, resultando na implantação de medidas e prestações para chegar a esse objetivo, caracterizando-se o próprio direito social. Em linhas curtas, é “um direito complexo e multifacetado”.
O encaixe do direito à moradia dentre os direitos sociais tem a intenção de impedir a invocação, muito utilizada, do interesse social perante o individual, protegendo a sociedade sim, contudo, primeiramente, a necessidade do indivíduo:
A justificativa para o direito à moradia ser um direito social permite a possibilidade de maior estruturação da legislação infra-constitucional, no sentido de preservá-lo, a fim de proteger o indivíduo, sem que, sob pretexto de proteger a coletividade, seja sacrificado. Ou seja, não se justifica o sacrifício do direto à moradia de uma pessoa ou de algumas delas, sob pretexto do beneficio social. Se o direito à moradia fosse incluído apenas como direito individual, teria fragilidade diante do interesse da função social que a limita (SOUZA, 2004, p. 125).
Sendo a moradia um direito absoluto, a principal discussão, após seu reconhecimento, passa a ser a forma que será implantada a sua tutela por parte do Estado, e em consequência, sendo esse direito condição para a vida humana, não pode ficar restrito à boa vontade dos representantes e a possível disponibilidade dos cofres públicos.
Direito à moradia como condição fundamental do ser humano, fica evidente sua afirmação no decorrer do tempo, seu caráter natural, seu reconhecimento à luz do direito internacional, sua positivação entre o rol dos direitos fundamentais na atual Constituição e, acima de tudo, a visão de que esse direito compõe o mínimo necessário para que o indivíduo tenha uma vida de dignidade plena (BUZINARO, 2008).
É certo que sem um lugar que lhe proporcione condições mínimas de vivência, o ser humano está fadado a viver na subumanidade, já que a depender da situação, a ausência desse direito, impossibilita a própria existência física.
O direito à moradia como direito universal assume necessariamente a dimensão de direito social, tão fundamental quanto as liberdades individuais, e a plena realização de um está intrinsecamente relacionada com a efetivação do outro; que o direito à moradia, garantido constitucionalmente dentre os direitos sociais, vai muito além do caráter secundário que lhe é atribuído, à mercê da conveniência de quem é responsável por sua aplicação. Este é direito necessário para que a pessoa usufrua de forma plena do princípio da dignidade humana, na medida em que a sua ausência infringe o mínimo existencial por não se desfrutar, ao menos, de uma vida razoável. Sua fundamentalidade se respalda na necessidade que os outros tantos direitos tem em relação à sua existência, pois, a sua prestação abarca direitos como a vida, a segurança, educação, saúde, desenvolvimento, dentre muitos outros.
Donde emerge, a partir do reconhecimento da universalidade do direito à moradia, o direito à moradia da população rural brasileira, a última fração da sociedade a ter este direito reconhecido.
O Art. 187 da Constituição Federal (BRASIL, 1988, p. 97) ressalta que:
A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como os setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente:
I – os instrumentos creditícios e fiscais;
II – os preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização;
III – o incentivo à pesquisa e à tecnologia; IV- assistência técnica e extensão rural; V – o seguro agrícola;
VI – o cooperativismo;
VII – a eletrificação rural e irrigação;
VIII – “a habitação para o trabalhador rural” (PERES, 2003).
A lei 8.171/91 de POLÍTICA AGRÍCOLA, datada de 17 de janeiro de 1991. (BRASIL, 1991, p. 558) faz referência à questão da política de habitação rural, no capítulo XX: da HABITAÇÃO RURAL, em que dispõe os seguintes artigos:
Art. 87. É criada a política de habitação rural, cabendo à União destinar recursos financeiros para a construção e/ou recuperação da habitação rural.
§ 1º. Parcela dos depósitos da Caderneta de Poupança Rural será destinada ao financiamento da habitação rural.
Art. 89. O poder público estabelecerá incentivos fiscais para a empresa rural ou para o produtor rural, nos casos em que sejam aplicados recursos próprios na habitação para o produtor rural.
Foi nesse momento que foi criado a política de habitação rural. Extremamente recente na história do país.
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3 DO DIREITO À MORADIA DAS POPULAÇÕES RURAIS
No Brasil, do ponto de vista institucional e jurídico, o direito de morar era inexistente nas Ordenações portuguesas do período colonial, na Constituição do Império e na da República Velha. Esse direito só começa a aparecer discretamente nas constituições republicanas depois de 1930, para só tomar toda a sua dimensão na constituição de 1988, reflexo das lutas dos trabalhadores e das iniciativas de promoção dos direitos humanos do pós-guerra, em particular pela ação das Nações Unidas no plano internacional.
A Constituição do Império Brasileiro de 1824 e da República Velha de 1892 foram elaboradas segundo a concepção de propriedade daquele tempo, esta era vista sob o enfoque liberal e do direito privado, juntamente com a garantia da segurança individual e da liberdade (dos senhores de escravos e das terras), sem qualquer preocupação com qualquer função social. Não poderia, por isso, de modo algum, existir qualquer referência ao direito à moradia ou ao princípio da função social da propriedade, nem dispor de qualquer menção nesse sentido, tão pouco quanto a supremacia do interesse social (SOUZA, 2004). Numa sociedade de senhores de escravos e, depois, de uma sociedade agrária-oligárquica e coronelística não poderia manifestar nenhum gesto de defesa ou proteção de direitos que não fosse o da propriedade, que estava sob controle desses senhores de escravos e oligarcas.
Foi na Constituição Federal Brasileira de 1934 que surge, pela primeira vez no Brasil, o esboço de um marco normativo tido em relação aos direitos sociais, abrindo o início de uma nova conceituação do direito à propriedade, isto devido a uma evolução dos seguimentos jurídicos para a edificação do Estado Social, dando abertura a uma visão social do direito (FRANCO apud SOUZA, 2004).
Nesse sentido, caminharam as Constituições de 1937 e 1946, esta última ainda trazendo a supremacia do direito à propriedade no rol dos direitos individuais. A Constituição de 1967 ainda trouxe o direito à propriedade sob dois aspectos: o individual e o social. Tratando-o dentro dos direitos e garantias individuais e no capítulo da ordem econômica e social, trazendo a propriedade como centro do interesse social e coletivo, de acordo com os §§ 1º e 6º, do inciso III, do art. 150. Visão adotada não só em âmbito constitucional, como „também na esfera infraconstitucional com a regulamentação do Estatuto da Terra que teve papel importante na eficácia da norma positivada em relação à propriedade, principalmente, quanto à sua função social (SOUZA, 2004).
No processo de valorização da função social da propriedade, esta poucas vezes se aproximava do direito à moradia e menos ainda cogitava-se a visão de implementação de uma moradia adequada. Assim, surgiu por lei infraconstitucional “[...] o sistema implantado para
facilitar a aquisição da casa própria, envolvendo, por consequência, o direito à moradia, caracterizado com interesse social” (SOUZA, 2004, p. 110).
Mas foi mesmo nos anos 1980, que se desencadeou o desenvolvimento da democratização do Estado brasileiro e um olhar para a cidadania e assistência era iniciado, tendo como marco a Constituição Federal de 1988.
Embora o direito à moradia tenha sido incluído expressamente como direito constitucional apenas no ano de 2000, através da emenda constitucional de n. 26, este direito já era tratado anteriormente na atual constituição. Contudo, de forma indireta, o que abria respaldo para a sua não aplicabilidade e questionamento da sua essencialidade. Vejamos como se sucederam os passos para a definição do novo paradigma de direitos à moradia.
O direito à moradia estava consagrado na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 7º, inciso IV, ao estabelecer que o salário mínimo deveria ser suficiente para atender às necessidades primordiais do trabalhadores rurais e urbanos, juntamente com seus dependentes, incluindo- se aí o direito à moradia:
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: [...]
V - salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim; [...]
Nesse âmbito, a moradia embora ainda não enunciada com um direito social universal, já era vista como preocupação e buscada como status constitucional. Conforme o artigo referido anteriormente, percebe-se a consideração da moradia como necessidade essencial primaria do indivíduo. E, desse pensamento, dá-se sua importantíssima característica não só de direito social, como também de direito personalíssimo, humano e fundamental diante da evidente precisão desta para a sobrevivência do ser humano (CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, p. 58).
Além desse dispositivo constitucional, o direito à moradia era protegido analogamente pelo artigo 4º, inciso II, o qual menciona que o Brasil, em suas relações internacionais, é regido pelos direitos humanos. Como o direito à moradia já era reconhecido e respaldado em tratados e convenções internacionais como direito, era preciso que a recém proclamada Constituição abrisse seu campo para incluir esse direito de forma clara e completa:
Entretanto, o direito à moradia não era só previsto neste citado dispositivo constitucional. O inciso II do artigo quarto, da vigente constituição determina que a República Federativa do Brasil reja-se, nas suas relações internacionais, pelo principio da prevalência dos direitos humanos. Dessa forma, perante os organismos internacionais, o Estado é obrigado a atender e dar proteção ao direito a moradia, sob pena de não só descumprir o seu papel junto a sociedade brasileira, mas também junto aos órgãos internacionais. Em verdade, o assunto referente ao direito a moradia não só interessa a determinado Estado, mas a toda humanidade, já que tal assunto é de interesse legitimo internacional, reconhecimento tido nos tratados aos quais o Brasil pertence (SOUZA, 2004, p. 131).
E, além disso, é importante ressaltar que a Constituição já dispunha em seu art. 23, inciso IX, que cabia a União, Estados, Distrito Federal e Municípios “[...] promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988).
É preciso que tenhamos consciência que, o direito à moradia só foi expressamente incluído no rol dos direitos constitucionais como direito social fundamental em 14 de fevereiro de 2000, através da emenda constitucional n. 26 que modificou a redação do art. 6º, passando a expressar o seguinte: “Art. 6º: São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (PINHEIRO, 2008, p. 168).
O surgimento da inovadora emenda teve com espelho os direitos vigentes em Resoluções e Tratados internacionais a que o Brasil aderiu, inovando e desenvolvendo o rol de direitos nacionalmente garantidos, ao passo que esse direito ainda não se encontrava positivado expressamente (SOUZA, 2004). E foi a partir daí e em seguida à implementação de políticas de habitação dirigidas exclusivamente às populações urbanas, que foram criados os programas que passaram a contemplar as populações de trabalhadores do campo através do Programa Nacional de Habitação Rural e, posteriormente, através do Programa Minha Casa Minha vida Rural.
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4 DA IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE HABITAÇÃO DO MEIO RURAL
A apresentação da discussão relativa à necessidade de uma política voltada ao incentivo e implementação de habitação rural no país foi colocada como uma grande necessidade para o país. Entretanto, nem todos os governos estaduais, aderiram a esse
programa. Apenas Estados de maior vocação rural e agrícola, estão levantando uma
preocupação mais evidente na ocupação das áreas rurais, por questões produtivas e econômicas que incentivam a permanência do trabalhador no campo e, portanto, estão dentro do programa.
4.1 DOS PROGRAMAS HABITAÇÃO RURAL NO RIO GRANDE DO SUL
Existem no Rio Grande do Sul, muitos projetos habitacionais. A nós, interessa o Programa Habitação Rural que originou-se em março de 2000 como uma ação do Governo do Estado do Rio Grande do Sul através da Secretaria Especial de Habitação - SEHAB e do Gabinete de Reforma Agrária - GRA, com o apoio da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS (SEHAB, 2001).
Os objetivos principais do Programa são: redução do déficit habitacional rural; melhoria das condições de moradia; promoção de planejamento no campo e desenvolvimento de tecnologias de baixo custo adequadas às condições locais, buscando oferecer ferramentas para melhores condições de vida da população rural (GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2002).
É considerado, atualmente, um programa de formulação de diretrizes habitacionais de política pública para as famílias de trabalhadores rurais. A formulação do Programa
Habitação Rural foi um esforço conjugado do Governo do Estado através de ações integradas
com as comunidades rurais organizadas e com os poderes públicos municipais (SEHAB, 2001).
A necessidade da implementação da proposta foi indicada no Orçamento Participativo 44, ou seja, uma escolha da população – urbana e rural – ressaltando o projeto como uma das principais prioridades para o Estado.
Assim, iniciou-se um processo de formulação da política juntamente com setores da população e órgãos públicos. O Programa Habitação Rural foi inserido também na Política de
Reforma Agrária do Estado, através do Gabinete de Reforma Agrária (2001), que segue os seguintes princípios básicos:
Proximidade com os núcleos urbanos (valorizando principalmente os acessos e a infraestrutura); desenvolvimento integrado através da criação de polos de desenvolvimento local; produção de subsistência e produção para o mercado (com integração de plantio de culturas, implementando linhas de produção com gradativa especialização); novo modelo de agricultura (com adoção de agroecologia como forma de garantir sustentabilidade ambiental, social e econômica aos assentamentos, utilizando técnicas modernas como a adubação verde e orgânica, a rotação de culturas e a produção própria de sementes).
O principal objetivo é realizar uma reforma agrária utilizando e socializando as tecnologias disponibilizadas atualmente, promovendo uma distribuição harmoniosa das terras e dos recursos destinados ao assentamento de famílias de trabalhadores rurais. Dentro destes princípios e objetivos, os principais parâmetros considerados fundamentais para o desenvolvimento do Programa Habitação Rural foram os seguintes:
Estabelecer um público alvo: famílias de trabalhadores em assentamentos rurais do estado; caracterizar os locais de implantação: lotes com produção agrária familiar diferenciada; levantar possibilidades de variações tecnológicas construtivas conforme a demanda cultural; facilitar o processo de produção das moradias e valorizar a autoconstrução; estimular a participação da população como agentes multiplicadores do processo; auxiliar a pequena produção do estado valorizando a participação das empresas locais.
Para o desenvolvimento desses parâmetros foi composto um quadro de atores responsáveis por atividades complementares e diferenciadas. Os atores envolvidos no processo, com suas respectivas atribuições são:
- o Governo do Estado é responsável pela compatibilização das propostas para a formatação da política; articulação dos agentes envolvidos; captação de recursos e créditos habitacionais e de produção;
- o Gabinete da Reforma Agrária é responsável pela elaboração do planejamento do assentamento; elaboração do zoneamento ambiental; coordenação dos recursos (advindos do programa de crédito RS Rural) para a construção das moradias; mediadores das discussões com os beneficiários; criação de cursos de capacitação profissional;
- a Secretaria Especial da Habitação (SEHAB) responsabiliza-se pela elaboração dos projetos arquitetônicos previamente discutidos; elaboração dos sistemas
construtivos da habitação; contratação das equipes de trabalho; capacitação prática e assessoria técnica das equipes; capacitação dos multiplicadores;
- a Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS propõe-se a prestar assessoria para elaboração de sistema construtivo da moradia;
- à Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural – EMATER/RS cabe o controle e coordenação dos recursos do RS/Rural; fornecimento e controle dos materiais; responsabilidade técnica pelos assentamentos;
- o Instituto de Colonização e Reforma Agrária - INCRA fará a mediação dos técnicos com o movimento dos trabalhadores; controle e fiscalização do programa nos assentamentos;
- o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra dará o apoio e realizará a fiscalização do programa;
- a Cooperativa dos assentados (COPTEC): seleção das famílias e equipes de trabalho; organização das oficinas de campo; organização da comissão de obras; fiscalização do programa; controle dos materiais; monitoramento das atividades; repasse das informações a todos os demais parceiros do programa.
O Programa estimula a participação dos futuros beneficiários em grande parte das etapas propostas. Segundo a SEHAB (2000), por meio deste programa, principia-se uma intervenção associada à perspectiva do desenvolvimento mais sustentável, ou seja, proporcionar mais autonomia ao trabalhador na compreensão do programa, no desenvolvimento e execução do projeto habitacional, na compreensão da obtenção dos créditos, pois independente da gestão atuante, o programa possa ter uma continuidade, por meio dos multiplicadores dos programas (assentados que vão receber a capacitação e repassar para outros núcleos), das futuras organizações e cooperativas habitacionais.
4.2 EM 2003 SURGE O PROGRAMA NACIONAL DE HABITAÇÃO RURAL
O Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR) foi criado no âmbito do PMCMV enquadrando-se no PRONAF, aplicado no desenvolvimento de territórios predominantemente rurais seguem certas premissas. Inicialmente as leis que implementam o programa. Os órgãos participantes são: Ministério das Cidades (gestor da aplicação), Ministério da Fazenda (repasse dos recursos), Caixa Econômica Federal (agente financeiro e gestor operacional)e Entidades Organizadores (poder público, cooperativas, associações e sindicatos). Em seguida os órgãos locais competentes habilitam-se a receber o programa. Aqui nos interessa a
implementação no município de Santo Antônio das Missões /RS. Para realizar essa análise procedeu-se a uma visita ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Santo Antônio das Missões e Garruchos/RS, (ainda no ano de 2014) em busca de documentação sobre a política e sua implantação na região estudada (Rincão dos Miranda, Manuã, Caçapava, São José (vila), Rincão de Santa Ana); bem como visitas com entrevistas livres (sem formatação prévia, com maior liberdade dando uma característica de “bate-papo” com os beneficiados por uma casa nova).
Em 2003, o Governo Federal iniciou o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR), com objetivo de reduzir o histórico déficit habitacional dos territórios rurais, oferecendo acesso facilitado à política social de habitação rural por parte dos agricultores familiares em condições socioeconômicas mais vulneráveis. As exigências para os beneficiários, no nosso caso, onde a Entidade Organizadora era o Sindicato, foi estar em dia com as prestações sindicais, possuir renda inferior a R$ 15.000, 00 anual.
Este programa tem produzido resultados relevantes, especialmente na região Sul do Brasil.
Neste sentido, o PNHR é visto pelos agricultores, por lideranças rurais, como uma importante política social que se agrega como mais um componente de ações a serem trabalhadas para a promoção de um desenvolvimento rural integrado e sustentável. Muitas famílias beneficiadas pelo programa expressaram grande satisfação em realizar o sonho da construção da casa própria.
Entretanto, dois beneficiados pelo PNHR (Fidéles e Emerenciana) acreditam que apenas isso não lhes dá a certeza de que só a melhoria das condições de moradia no meio rural seja fator suficiente para a fixação do jovem no campo.
Optamos aqui por estudar a implementação do PNHR em uma região predominantemente rural, escolhendo cinco localidades zona rural do Município de Santo Antônio das Missões: São José, Rincão de Santa Ana, Rincão dos Mirandas, Caçapava e Rincão do Meio.
A escolha recaiu sobre eles por se situarem em um território predominantemente rural, por serem localidades com diferentes tamanhos de população, e por receberem em seu seio os contemplados pelo Programa Minha Casa Minha Vida Rural.
Nessas localidades foi realizada uma pesquisa de campo entrevistando famílias contempladas pelo Programa, entre os dias de 20 a 30 de março de 2015.
5 MINHA CASA MINHA VIDA RURAL EM SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES
Com a democratização do país e a nova Constituição Federal de 1988, novos espaços de participação social e política se constituíram. Os “movimentos sociais do campo” tiveram um papel central para gerar novas pautas para as políticas de desenvolvimento rural (MEDEIROS, 1997). O Estado vem respondendo a algumas demandas sociais, garantindo o direito à aposentadoria especial para os/as agricultores/as, o reconhecimento do trabalho da mulher agricultora, bem como outros benefícios, como o salário maternidade e a aposentadoria por invalidez. Também o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) é uma resposta das políticas públicas a uma demanda apresentada há anos pelos agricultores familiares através da Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag), (Federação dos Trabalhadores na Agricultura (FETAG). Assim também aconteceu com a política nacional de habitação rural, instituída através do PNHR.
O Programa Nacional de Habitação Rural/Minha Casa Minha Vida Rural foi criado em 2003, com o objetivo principal de atender às famílias com renda entre um e três salários mínimos. Segundo a FAO/INCRA (1994), da agricultura familiar fazem parte agricultores inseridos no mercado e com renda consistente e estável – a chamada agricultura familiar consolidada – bem como um contingente expressivo de famílias com pouca renda – os denominados agricultores familiares periféricos ou em exclusão”. É a este público que se destinou prioritariamente o PNHR.
O Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Santo Antônio das Missões, seguindo as orientações relativas à habitação dos agricultores associados delineadas pela Federação dos Trabalhadores na Agricultura do rio Grande do Sul (FETAG), juntamente com os técnicos do Escritório Local da EMATER e com os agricultores interessados, decidiu implementar o projeto Minha Casa Minha Vida Rural no município de Santo Antônio das Missões. Para uma melhor compreensão do processo de implantação do Programa no município, vejamos, brevemente, alguns de seus aspectos históricos relevantes.
5.1 BREVE HISTÓRICO DE SANTO ANTÔNIO DAS MISSÕES
O município de Santo Antônio das Missões está localizado na região das Missões, no Estado do Rio Grande do Sul, na interseção das coordenadas geográficas de latitude 28º 30‟ 41”ao sul e longitude de 55º 13‟ 41” a oeste de Greenwich, com altitude média de 213 metros acima do nível do mar. O acesso principal ao município se dá pela rodovia federal BR 285,
