P A R T I C I P A Ç Ã O E P L A N E J A M E N T O : a r r a n j o p r e lim in a r
Pedro Demo Professor do Departamento de Sociologia
da Universidade d e Brasília
Intenciona este trab alh o co n stru ir sugestões de a tu ação do E sta d o no p la n e ja m e n to , de tal m odo a p o ssib ilitar o q ue se tem cham ado d e “ p lanejam ento parti c ip a tiv o ” , ou a “ p articip aç ão ” , de m odo geral.
A m uitos ocorre a idéia de que o “ fra c a sso " do planejam ento se d ev e, em grande p arte, ao fato de não se r p articip ativ o , ou seja: é feito p o r técnicos d ista n ciad o s, p o r vezes p repotentes (tecn o cratas), qu e im põem d irecionam entos de cim a para baixo. D af se retira a c o n clu são de q ue é indispensável “ c o n su lta r” a s bases, ou m esm o, subm eter a ação governam ental ao veredicto d a s com unidades. Esta percep ç ão tem levado d irig en tes a p ro c u rar cam inhos altern ativ o s do p lanejam en to , en saian d o p ropostas m ais transparentes de atu ação p ú b lica, m as igualm ente tí picas b an aliz açõ e s, q ue vão d esd e um a n ova linguagem d e interferência m anipu- lativa sobre as com unidades, até ao cu ltiv o do m ero discurso.
V am os nos m over no e sp a ç o da p o lític a so c ia l, e d en tro dela bu scar o h o ri zonte d a particip ação , ao lado de o utros. S ignifica d iz e r q ue p articipação não é a única p reocupação d a p o lítica social, bem com o n ão é viável ig n o rá-la, decor rente d a í sem pre a p erg u n ta em to m o do papel do E stado. Sem pre q ue o E stado fala de p a rtic ip aç ão é inevitável a d esc o n fian ça, com histórica razão. A inda assim , o E stado detém papel essencial de instrum entador de processos p articip ativ o s po p u la re s, na postura de serviço p ú b lico (D em o, 1988a).
E sta noção talv ez se to m e m ais d elin cá v el, se fizerm os su ficien te distinção en tre g o v ern o e E stado. O prim eiro refere-se ao p artid o que no m om ento e por tem po lim itado detém o p o d er do E stad o , ou está no p oder. O segu n d o refere-se à in stitu ição perm anente d e serviço p ú blico, su sten tad a e legitim ada pela base via R . S erv. P ubl. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989 49
d eleg ação dem o crática, tendo com o um a d e suas fun çõ es m ais relev an tes a equali-
za ç ã o d e o p o rtu n id a d es (B obbio, 1987).
N estes term os, a desco n fian ça é extrem a quando se trata de g o v ern o s, que usam e abusam d a p articipação com o plataform a p o lítica, a co m eçar pelos seus
slo g a n s de cam panha e gestão: governo d o povo; a com unidade no p o d er; o p o d er
d a s b ases; vam os g o v e rn ar ju n to s; tudo pelo social etc. T ornam -se a in d a m ais sus peito s, q u an d o o s g o v ern o s criam secretarias ou órgãos d estin ad o s à “ pro m o ção ” co m u n itária, n a ten tativ a de interm ediar o s m ovim entos sociais, resultando quase sem pre - para não d ize r sem pre - em d eco rrên cias con tro lad o ras e desm obilizado- ras.
T o d a v ia , referindo-se ao E stad o , seu papel p o d eria m erecer dose m enor de d e sc o n fian ça, q u e r pela co n d ição d e instituição perm anente e p o r isso não ator d o ad a constantem ente p ela luta e pela p e rd a do p o d er, q u e r p o rq u e sua fu n ção de serv iço público dev eria fazer parte d a rotina d iária, q u er porque seria possível form ar técnicos e servidores co n scien tes da im portância d o processo h istó rico de co n stru ç ã o d a dem ocracia, no co n tex to do d esenvolvim ento (C o u tin h o , 1984, W effort, 1985. B obbio, 1986).
Este trab alh o co lo ca-se n a persp ectiv a do E stad o , em bora pudesse se r a ssu m ido tam bém p o r um g o v ern o , desde que se com prom etesse com o serv iço público e com a d em o cracia, estritam ente, n a teoria c n a prática. S e ja com o fo r, fica de p a rtid a assentado qu e o papel d o E stad o em m atéria d e p articip ação é de instrum en tação su b sid iária, jam ais de co n d u ção . O E stado n ão “ faz” a cid ad an ia p o p u la r - só tem sentido com o resultado d e la - , mas p ode serv ir a ela.
O planejam ento social d ep ara, em algum m om ento, com a q u estão p a rticip a tiv a, até porque seria inim aginável sim plesm ente ignorar a atu ação sin d ical, asso c iativ a , p artid ária, co o p e rativ a e tc ., sem falar em serv iço s p úblicos d estin ad o s a instrum entar a cid ad a n ia p o p u lar, com o ed u caç ão , cu ltu ra, ju stiç a , seg u ran ça pú b lica e tc . T o m a -se , desta m aneira, fundam ental sab er com p reen d er e e fe tiv a r o ho rizo n te d a p articipação em planejam ento social.
I. A lg u n s P o n to s d e P a r tid a
1. D eixando d e lado a polêm ica sobre se d esig u a ld a d e s o c ia l p ode ser e li m inada, ou apenas red u zid a, é fato que no capitalism o dependente o m áxim o que podem os a lc a n ç ar são possíveis efeito s d e redução. L evam os ainda em conta que, d en tro do esp aço do E stado, dificilm ente seria co n g ru en te p reten d er atuações de ra d icalid ad e histórica extrem a. N estas suposições, podem os d efin ir política social com o o e sfo rç o p la n e ja d o d e re d u çã o d a s d e sig u a ld a d es so c ia is (F aleiro s, 1986).
2. H á perm eaçao e polarização norm al entre po lítica econôm ica c so cial, do que d e co rre q ue uma n ão se faz sem a outra, p o r m ais que apareçam lógicas p ró prias: num caso , trata-se d e p lan ejar a produção m aterial; n o u tro , d e p la n e ja r c o n d iç õ e s d e acesso. A s d esig u ald ad es sociais surgem nas co n d içõ es d e a cesso , e por 50 R. S erv. P ubl. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989
isso a po lítica social c o lo ca sem pre um a q u estão de p oder. S um ariam ente, d o is são os p rin cip ais “ b en s raro s” n a sociedade: d in h eiro e p oder, q ue perfazem d u as das principais fontes da desigualdade.
P o lítica so cial é distrib u tiv a e so b retu d o red istrib u tiva , po is n ão se trata so m ente de a ced er, m as so b retu d o de co n q u ista r. T o d av ia, q u a lq u er serviço p ú blico, bem com o a efetiv ação de todo direito , precisam s e r “ fin an c iad o s” , d o q ue d eco r re que não se pode im aginar po lítica social fora do co n tex to p ro d u tiv o . A base econôm ica é de si apenas instrum ento, m as é instrum ento indispensável (M artine & G a rc ia, 1987. C u ad em o s d e Ia C E P A L , 1987).
3. Som ente é " s o c ia l” a política q ue to ca a e stru tu ra das d esig u ald ad es so ciais v ig en tes, reduzindo-as. P o lítica social co eren te é p ro p o sta d e m udança no q u ad ro d a desig u ald ad e so cia l, partin d o -se d e qu e a d istrib u ição d e bens e poder significa sem pre co n fro n to entre po ssu id o res e d espossuídos. E sta postura d enota desde j á q ue o ag en te estratég ico d e redução das d esig u ald ad es só pode se r o “ d e s ig u a l" , não a o lig arq u ia, ou o E stado com o seu braço esten d id o . M uitas p olíticas d itas sociais concentram renda e p o d er, porque o “ d esig u al” en tra n elas apenas com o o b jeto (B o rd en av e, 1985. D allari, 1984).
4 . E ntre a s várias ad jetiv açõ es da po lítica so cial, a m ais co rre ta ta lv e z seja aq u ela q ue se q u er “ernancipatória” , ou se ja , fu n d ad a n a cap acid ad e d o s d e si g u ais d e m an ejar as co n d içõ es d e acesso e co n q u ista. E m ancipação é processo histórico d e co n q u ista de um p ro jeto de d esenvolvim ento, form ulado e realizado p o r su je ito s so c ia is cap azes d e p ro d u zir e participar. E m ancipação não p ode p ro v ir d e fora, pois é co n stru ção d o s pró p rio s interessados, o q ue co lo c a desde já a im portância d a cidadania.
S um ariam ente, em an cip ação passa p o r do is cam inhos m ais cen trais, q ue no fundo são um só:
— de um lad o , c ap acid ad e de p ro d u z ir/tra b a lh ar, para su p e ra r a d ep en d ê n cia m aterial;
— d e o u tro , cap acid ad e d e se o rg an izar p o liticam ente, para su p e ra r a d e p en d ên c ia política.
N ão h á po lítica social d e p rofundidade q u e não passe p elo s do is cam in h o s, e sobretudo saiba co m p ô -lo s num todo só (S a u l, 1988. T riv in o s, 1987).
5. P o b reza n ão é apenas carên cia, m as sua im posição desigual. N o cen tro do fenôm eno da p obreza está a dinâm ica d a rep ressão so cial, atrav és d a qual pou c o s querem v iv e r às custas d a m aioria. P obreza se ev id en cia n a c a rên cia p ro d u z i
da (in ju sta), n ão na c arên c ia dada. D esta p o stu ra segue:
a) n ão é cabível e possível e n fre n ta r a p obreza sem o pobre; este é o sujeito fundam ental do processo;
b) a co n sciên cia d a p obreza com o in ju stiça, com o historicam ente cau sad a em co n tex to de repressão so cial, é essencial p a ra q u alq u er p ro jeto d e redução d as d esig u ald ad es sociais;
c) a p rodução, m esm o ab u n d an te, d e b e n s não g aran te sua distrib u ição ; esta é sem pre co n q u ista política p o r parte d o s desiguais;
d) ao lado da p o b re za eco n ô m ica , e x iste a p o b re za p olítica: no fu n d o a m esm a c o isa, m as q ue se m anifestam em faces diversas; a fom e costum a a n d ar ju n to com a m assa d e m anobra, m as a redução de um a n ão acarreta necessariam ente a redução da outra (D em o, 1988b).
6. P o lítica social redistributiva e em aneipatória se funda n a cid a d a n ia o rg a
n iza d a p ro d u tiva , ou seja: passa pelo m ercado de trab alh o e passa p e la o rg an iza
ção po lítica d o desigual.
N ão é o E stado q ue “ reso lv e” a p o b rez a do p o b re - está é a visão tecnocrá- tica; é o pobre q u e, co n scien te e o rg an izad o , u sa o E stado p a ra en fre n ta r a p o b re za.
7. N em to d as as p olíticas socia is são d o E stad o . N o enfrentam ento d a s d esi gu ald ad es h á p olíticas típ icas da cidadania civ il, que precisam e sta r fo ra do c o n texto estatal, com o a política sin d ical, p artid ária, asso ciativ a etc. Um d o s lastros da em an cip ação social está na cap acid ad e d e c o n tro le do E stado de baixo para ci ma.
P o lítica social não se restringe ao co n ceito de “ p olíticas p ú b licas” , en ten d i das estas com o p ropostas do E stado. Nem p o r isso dim inui a im portância de papel do E stad o , q u e, com o instrum entador da cid ad a n ia 6 indispensável. T o d av ia, para q ue o E stado se poste do lado dos desig u ais, estes necessitam de co n d içõ es de acesso ao co n tro le dem ocrático sobre o E stad o . P o rq u an to a q ualidade do E stado e stá precisam ente no c o n tro le d em ocrático, q ue o leva a com prom eter-se com a “ eq u alização de o p o rtu n id a d es” (Jaco b i, 1989).
8. A ssim co lo cad as as c o isas, o E stado não é g aran tia em si d e red u ção das d esig u ald ad es sociais. N a sua tendência h istó rica m ais típ ica, faz precisam ente o contrário. A s d ita s “ p olíticas p ú b lic as” n ão são necessariam ente “ so ciais” . Mui to s diriam q ue su a com petência m ais co m provada, em so cied ad es com o as nossas, e stá cm re a liz a r controle e desm obilização dos desiguais.
9 . A instrum entação econôm ica d a po lítica social é co n d ição fundam ental de seu acerto. N enhum a solução social é relevante e p ro fu n d a, se n ão p assar pela q u estão p ro d u tiv a, com o instrum entação m aterial, bem com o se n ão p a ssa r pela q u estão política. Fora delas ou em cad a um a isoladam ente, não conseguim os d e se n cad ear nada que possa sig n ificar m udança im portante na estru tu ra d as d esi g u ald ad es sociais (G rzy b o w sk i, 1987. R o d rig u es, 1988. S p o sati, 1988).
10. P articipação n ão p o d eria em si se r “ p lan ejad a” , o q ue co lo c a p a ra o E stado função essen cial, m as subsidiária. Em bora seja possível realizar “ planeja m ento p articip ativ o ” (autoplanejam ento), este é tó p ico , e , sendo co n q u ista em anci- p ató ria, o E stado é m arcado estritam ente com o “ serviço p ú b lico ” , jam ais com o c ondução cen tral. O E stado realiza atrib u içõ es da sociedade (efetiv ação d e direi to s fundam entais, p o r exem plo), instrum enta acesso s (à casa p ró p ria, ao san ea m ento b ásico ), norm atiza e supervisiona (relaçõ es d e trab alh o ), e assim p o r diante. 11. T o d o planejam ento é “ d ire tiv o " , pois parte pelo m enos de d u as co n v ic ções: de um lad o , não se deixa a h istó ria c o rre r ao léu; d e o u tro , ninguém vai fa z e r o q ue bem entende. A proposta de planejam ento p articipativo seria farsante 52 R. Serv. P ubl. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989
desde o infeio, se n ão reconhecesse a p rete n são d e “ c o n d u zir a h istória, q ue está p o r trás de todo planejam ento. A ssim , trata-se de form as altern ativ as de d irecio nam ento, so b retu d o d aq u elas dotadas d e co n sciên cia h istó rica e co letivam ente a s sum idas. P lanejam ento participativo n ão é “ não-p lan ejam en to ” , m as p ro p o sta ou tra, c a lc a d a na recu sa de e n tra r nele com o o b je to (A b ran ch es e t a lii, 1987. Lim a, 1982. M acedo, 1985. Jaguaribe et alii, 1985).
I I . P a r t ic ip a ç ã o é C o n q u is ta
1. Podem os te n ta r d e fin ir p articip ação com o p ro c e sso d e c o n q u ista e c o n s
tru çã o o rg a n iza d a d a em a n cip a çã o so c ia l. P elo m enos q u atro co n ceito s parecem
aqui fundam entais: o de p ro cesso , d en o tan d o qu e se trata de fenôm eno historica m ente dinâm ico e m arcado pela p ro fu n d id ad e q u alita tiv a no esp aço c no tem po; o d e co n t/u ista c co n stru ç ã o , sig n ifican d o q ue não p ode sc r o b ra d e terce iro s, mas dos reais interessados; o d e o rg a n iza çã o , indicando q ue um d o s sig n o s principais d e sua com petência está na cid ad an ia co letiv a bem arm ada; o de em a n cip a çã o s o
c ia l, estab elecen d o a cen tralid ad e d o sujeito so cial, no esp aço histórico-estrutural
das d esig u ald ad es sociais. D isto decorre:
a) não há p articip ação im posta, co n c ed id a ou d oada;
b) n ão há p articip ação prévia - prim eiro vem u su rp ação , d e p o is particip ação , se conquistada;
c) n ão h á p articipação suficiente - p o rq u e 6 p ro cesso h istó rico infindável; d) p articipação relevante não é a in d iv id u al, mas aq u ela c o letiv am en te o rg a
nizada.
2. N estes term os, p a rticip ação im plica p ro c e sso em a n cip a tó rio , do qu e se gue: a redução d a s d esig u ald ad es sociais é em prim eiro lu g ar p ro jeto d o s próprios desiguais. Este ponto d e partida é in substituível. P o lítica social particip ativ a supõe
co n sciên cia c rític a da p obreza p o r parte do pobre: sabe q ue é pobre e q ue pobreza
tem ca u sa s sociais h istó ricas, para além d e ser fenôm eno estru tu ral; é pois possível en fre n tar a pobreza; para tan to , é estra té g ia essencial o rg an izar-se de m odo com p eten te, além d e p ro d u zir/tra b alh ar (S ieb en eich le r, 1989. L afer, 1988).
3. O c e m e em an cip ató rio releva o co n te ú d o ed u c a tiv o dos p ro cesso s parti c ip ativ o s, em sentido original: ed u cação particip ativ a é so b retu d o a do ed u can d o , não a do ed u cad o r. E ste não d e ix a a c en a, m as passa a o cu p ar seu d ev id o lugar: nos b astid o res, com o instrum entação m otivadora.
C o n teú d o ed u cativ o realm ente tom ado a sério ja m a is se isola da questão econôm ica, porq u an to em an cip ação ap en a s po lítica é vazia (C arv alh o , 1983. G uillerm & B ourdet, 1976).
T o d av ia, isto perm ite c o lo c a r adequ ad am en te o papel d e o u tras instâncias no processo de co n q u ista e construção da cid ad a n ia p o p u lar, com o d o E stad o , dos intelectuais e m esm o d e elites. É sem pre possível co lab o rar de m odo decisiv o e su b sid iário , porém n ão co n d u zir, porque j á não seria ed u caç ão , m as adestram ento. R. S erv. P ubl. B rasília, 1 1 7 (1 ): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989 53
4. P a rticip a çã o se m a u to -su ste n ta çã o é fa r s a . Q uem n ão se au to -su sten ta, prom ove d ep en d ên cias p arasitárias, qu e são todo o contrário do com prom isso em ancipatório. T o d a associação, p o r exem p lo , p recisa p reo cu p ar-se com sua m a nutenção p ró p ria, fu gindo de v iv er de favores alh eio s, so b retu d o do E stado. Em b o ra te n h a d ireito a recu rso s p úblicos - porque e stes provêm da p o p u lação q ue trab alh a/p ro d u z - , seu acesso d ev e sig n ificar o p o rtu n id ad e d e em an cip ação , nunca de recriaçã o das co n d içõ es d e m assa de m anobra.
R ecoloca-se a im portância d a c id a d a n ia o rg a n iza d a e p ro d u tiv a . S em d es m erecer outras form as a sso ciativ as, são m ais d en sas e neste sentido m ais estratég i cas, a q u elas que se organizam em to rn o do processo p ro d u tiv o (asso ciaçõ es de m icroem presários, p o r exem plo).
5. E possível p recisar, neste q u a d ro , a q u estão d a p o b re za p o lític a , centrada sobre a s d ificu ld ad es, o s ó b ices e a s precaried ad es do fenôm eno em ancipatório. S ão faces da pobreza política:
a) co n d ição h istó rica d e “ m assa de m anobra” , de “ o b jeto d e m an ip u lação ” , de “ m atéria d e ex p o lia ç ã o ";
b) rep ressão do acesso aos d ireito s fundam entais, com o o d ireito à so b rev i vên cia m ínim a, à ed u cação , à saúde etc.;
c ) rep ressão do acesso ao s serv iço s públicos: para o p obre, serv iço s pobres, ou nenhum ;
d) d en eg ação d o ac e sso a instrum entos fundam entais de realização d a cid a d an ia, tais com o: inform ação, co m u n icação , ju stiç a , id en tid ad e cultural etc.;
c) rep ro d u ção d a inconsciência p o lítica, qu e transparece cm fenôm enos co mo: visão da re s p u b lic a com o algo do go v ern o ; preserv ação d a im puni dade para o s “ ig u ais” ; o analfabetism o, so b retu d o o “ analfabetism o polí tico” , etc.;
0 recriação de p olíticas sociais tecn o cráticas e prep o ten tes, além de assis- tencialistas, q ue são no fundo estratég ias de reprodução d as d esigualdades sociais;
g) co ib ição d o surgim ento do E sta d o d e d ireito , com v istas a e v ita r seu con trole dem ocrático (S ilva, 1988).
6. O contrário de p obreza política pode se r denom inado d e q u a lid a d e p o líti
c a , d efin id a com o característica p rópria d a cid ad an ia o rg an izad a e p ro d u tiv a de
m ovim entos sociais, sobretudo de form ações associativas. D e m odo ten tativ o , po dem os ad u zir pelo m enos q u atro c ritério s de avaliação:
a) q u estão d a rep resentatividade d as lideranças, fundada em processos de eleição livre c dem ocrática, de p referên cia com ch ap as co n co rre n tes, de tal sorte a ev ita r a vitaliceid ad e, a u su rp ação , a v anguarda fech ad a, e a fom entar o surgim ento de lideranças altern ativ as e criativas;
b ) q u estão d a legitim idade d a org an ização , c o d ificad a nos e statu to s ( “ C o n s titu iç ã o ” ) , o nde se ex ara m a s re g ra s d em o c rá tic a s d e jo g o : d ireito s e de- v e res, com o se fazem c se destituem o s d irig en tes, com o se reu n ir, d e lib e 54 R. S crv. Publ. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989
rar, d ecid ir, com o p re star co n tas; a elab o raç ão d essas regras de jogo dev e ria ser resu ltad o co letiv o o rg an izad o e bem d iscu tid o , n ão c ó p ia ou im ita ção;
c) q u estão da p a rtic ip a ç ã o d a b a se, a “ alm a do n eg ó cio ” , é certam ente o d esafio m ais profundo; o cen tro nada tem , qu e não tenha sid o delegado pela base; função d o cen tro é se rv ir a base (autoridade m inisterial, de ser viço); de m odo g eral, a en e rg ia d o s m ovim entos so ciais e s tá m enos na m obilização das b ases, do q ue na m anipulação ou no “ h ero ism o ” das c ú p u las, um a das o rig e n s d a extrem a efem eridade de m uitas asso ciaçõ es; di ficilm ente ex iste assem bléia geral rep resen tativ a stricto sensu (5 0 % mais um);
d) q u estão da a u to -su sten ta ç ã o , co n d en sad a no com prom isso de g e ra r co n d i ç õ es p ró p rias d e m anutenção d o m ovim ento, u sa n d o o E stad o , m as jam ais to m an d o -se subserviente a ele (D em o, 1987).
N este co n tex to , aparece uma d as form as m ais d rásticas de p obreza política: a
d esm o b iliza çã o d a s b a se s p o p u la re s. G rande parte d o qu e cham am os p o lítica so
cial do E stado tem esta função estratég ica para o s “ ig u a is": cu ltiv ar, m anter, pre se rv a r a desm obilização popular, com vistas a e v ita r a d istrib u ição de b en s e po d er, ou com vistas a ap en as d istrib u ir b en s (m igalhas), para não d istrib u ir poder. N ão há propriam ente conform ism o, letargia, m as d esm obilização. É um d o s pro je to s políticos m ais com petentes p o r parte da olig arq u ia a preserv ação no N ordes te, p o r exem p lo , em m eio à m aior p obreza m aterial, d a m aior re serv a co nservadora social (K o w arick , 1988. Del R oio, 1986. F u ndação Jo ão P in h eiro , 1986. Demo,
1988c).
C om o co n seq ü ên cia, o assistencialism o em po lítica social apresenta-se com o estratégia eficien te de reprodução da m iséria.
7. F az parte d esta persp ec tiv a o d e safio h istó rico de co n stru çã o d a d e m o
c ra c ia , que não pode ser o u to rg a de q u a lq u e r tipo, nem m esm o c o nstitucional.
D em ocracia se g e sta, cu ltiv a e preserva no q u ad ro de uma sociedade civil m ulti- plicadam ente o rg an izad a (além de p ro d u tiv a), na qual o fenôm eno asso ciativ o , sob todas suas form as v álid as, é e ssen cial, com vistas a to m a r dem ocracia algo coti d ian o e p lan tad o na p rópria identidade cu ltu ral (S ad er, 1988. S ader, 1987).
E n tretan to , dem ocracia se nutre de um a c o n trad ição d ialética típica c c o n s titu in te, q ue é o co n tro le d em o crá tic o . P arte de d u as prem issas substanciais: de um lad o , necessita de um povo politicam ente o rg an izad o , cap az d e e x p ressar, de in flu ir e de d e c id ir o tipo de sociedade e de desen v o lv im en to q ue asp ira, bem c o mo d e m anter o cerco de controle e av aliação sobre seus m andantes; de o u tro , n e cessita d e g o v ern an tes e d e serv id o res p úblicos q ue se entendam com o “serviço
p ú b lic o ” e considerem o controle dem ocrático com o reg ra essencial de jo g o . A
co n trad iç ão dem ocrática se resum e no desafio: um a d em ocracia que se queira de m ocrática.
É p ro v erb ial, p o r exem p lo , qu e partidos declaradam ente d em ocráticos na o p o sição , ab andonem e sta co n v icçã o um a vez in stalad o s no poder. T en d em facil-R. S erv. P ubl. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989 55
m ente a " u s a r ” p olíticas sociais p a ra dim in u ir e m esm o co a rc ta r to d a form a de co n tro le dem ocrático a partir d as bases. T am bém é proverbial qu e funcionários ptíb lico s, em p articu lar d etentores de fatias e x p ressiv as d e p o d e r, “ u se m " o Esta do em pro v eito p ró p rio , instalando a co rru p ç ão e a inutilidade com o m arcas típicas estatais (B o b b io & B o v ero , 1987).
C om o c o n seq ü ên cia, é m ister re c o n h e cer qu e a q u alid ad e d o E stado e d o g o verno e stá m enos n eles, do q ue no co n tro le dem ocrático. N este sen tid o , participa ção com unitária é com ponente essencial d a po lítica so cial, n ão p a ra su b stitu ir fun çõ es púb licas ou so co rrer p olíticas precárias e /o u p erv ersas, m as com o p ressão or gan izad a p o r parte d as bases po p u lares, atrav és d a qual g o v ern o e E stado são “ le v a d o s” a cum prir com suas obrigações so ciais (R eym ão et a lii, 1986. A m m ann,
1980).
III. H o r iz o n te s d a P o lític a S o c ia l P a r tic ip a tiv a
1. O prim eiro p asso é re c o n h e cer qu e no h o rizo n te participativo m uitas po líticas sociais devem e sta r fora do E stado, porque um d o s seus sig n o s é co n stru ir co n tro le dem ocrático sobre o E stado. Fazem parte desta co n d ição as estratég ias da sociedade civil para en fre n ta r a s estru tu ras d a desig u ald ad e so cial, em particular: sin d icato s, co o p erativ as, partid o s, asso ciaçõ es d e toda ordem , m ovim entos com u nitários, form ação de rep resen taçõ es o rg an izad as, e assim p o r diante.
C om isto, o E stado n ão é d e clarad o inútil. M uito pelo c o n trário , d esenha-se seu lu g ar próprio, a í in substituível, d e d eleg ação instrum ental de serviço público.
2 . S ão com ponentes d o ho rizo n te p articip a tiv o , d e m odo sum ário:
a) p o lítica s ed u ca cio n a is, sobretudo a univ ersalização d o I- g ra u , com pre endido com o instrum entação inicial para o e x ercíc io da c id ad an ia, à me dida q ue equ aliza alguns m eios de d esd o b ram en to d a co n sciên c ia crítica, via sab er form al sistem atizado: em co n seq ü ên cia, consid era-se este nível d e ed u cação com o d ireito hum ano fundam ental, e deveria se r ex p an d id o para o s prim eiros anos de vida (0-6) (B u ffa et a lii, 1987);
b) p olíticas cu ltu ra is, principalm ente aq u elas q ue se dirigem ao trato das identidades cu ltu ra is, tom adas com o co n d ição essencial para a co n stru ção d e p ro jeto próprio d e d esenvolvim ento, sem provincianism o: faz p arte da c o n ce p ção em ancipatória q ue o d esenvolvim ento seja co n q u ista a partir d o s interessados, n ão paco te ex tern o , aparecen d o identidade cultural co m o co n d ição básica do d e sab ro c h ar do “ sujeito s o c ia l" (C h a u i, 1987); c ) p olíticas d e com u n ica çã o , m orm ente de com u n icação de m assa, pelas
q u ais passa a inform ação e a socialização , instrum entos essen ciais para o ex ercício da cidadania c rítica, co n tra o risco do m onopólio da “ co n sciên cia so cial” e da ex p o lia ção sim bólica p o r parte d a in d ú stria cultural (F reitag , 1987);
d) p olíticas de d e fe sa d a cid a d a n ia , sob a form a de d efesa d o consum idor. 56 R . S erv. Publ. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989
ou d e d efesa d a q u alidade do m eio am b ien te, ou d o s d ireito s hum anos fundam entais e assim p o r dia n te ; nisto é estratég ico o u so co m petente do E stado, sem su b serv iên cia, porque não é pro d u to estatal, m as conquista cív ica (H irschm an, 1983);
e) p olíticas de c o n q u ista d e d ir e ito s , so b retu d o p o r parte d o s g ru p o s m ais m arginalizados (m ais d esig u ais), com o m inorias (negros, idosos, d efi cien tes e tc .), ou d e segm entos secularm ente reprim idos (m ulher, crian ça), ou de n o v as form as de p obreza extrem am ente e x c lu d en te (p o sseiro s, fa velad o s), ou d e form as d rásticas d e crim in alização social (m enores a b a n donad o s e/o u infratores, presos) (M arques, 1986; 1987);
0 p olíticas de org a n iza ç ã o d a so cied a d e c iv il, seja sob o prism a c o m u n itá rio (o rg an ização de interesses lo calizad o s), seja sob o prism a so cietal (o r ganização de interesses dispersos no espaço so cial), com vistas a form ar tram a asso ciativ a resisten te à s intervenções autoritárias; cab em a í so b retu do com unidades de base, asso ciaçõ es d e bairro e favelas, co ndom ínios, asso ciaçõ es de m icroem presários, o rg an izaç ão de p ais em to m o da e sco la, asso ciaçõ es d o s m utuários e d o s u su ário s, e assim p o r diante (M achado,
1987. L im a, 1983);
g) p o líticas p a rtid á ria s, com o ó rg ão s de d e fe sa dos d ireito s p o lític o s, nos qu ais se co n sag ra o d ireito à ideologia plu ralista, à o p in ião , à co n stru ção de altern ativ as sociais, m as so b retu d o o d ireito d e acesso e d e altern ân cia no poder;
h) p olíticas sin d ica is, com o in iciativ a civil d e d efesa do d ireito d o trab alh o e ao trab alh o , tom ado e ste com o e x p re ssão essencial da vida em sociedade, parte integrante de todo p ro cesso em an cip ató rio , e não ap en as com o ga- nha-pão, subm etido a “ le is " de m ercado;
i) p olíticas de ju s tiç a , atrav és d as q u a is o E stad o dev e g a ran tir instrum enta ção adeq u ad a para o ex ercício d o s d ireito s e d ev eres, em estad o de d ire i to; a q u estão d a “ eq u alização de o p o rtu n id a d es” to m a -se , aq u i, um dos direito s sociais m ais fundam entais, co n tra a im punidade, q ue é a forma m ais d rástica e absu rd a de d esig u ald ad e so cial;
j) p olíticas de seg u ra n ça p ú b lica , atrav és das q u ais o p o d e r p ú b lico deve g aran tir o d ireito de todos d e ir e vir, d e m orar em p az, d e se d iv ertir, bem com o de p ro teg er seus b en s e de não e sta r ex p o sto à v io lê n c ia físic a ex- tem a;
1) p o lítica s de serviço p ú b lic o , atrav és d as q u ais o E stado m antém m áquina pública d e serviço ao cid ad ão , n a q u an tid ad e e na q u a lid a d e d e v id a s, co mo m aneira ex p lícita de eq u a liz ação de o p o rtu n id ad es; serviço p ú b lico de q u alidade é d ireito g e ra l, n ão privilégio d o s d o n o s da econom ia e do po der;
m )p o líticas d e d escen tra liza ç ã o fe d e r a tiv a , atrav és das q u a is, em últim a instância, U nião e E stados cum prem a função de v iab ilizar os M unicípios, po is é nestes q u e o cid a d ão m ora, tra b alh a/p ro d u z e p ratica sua m arca d e R. S erv. P ubl. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989 57
ato r so cial; d esenvolvim ento e d em ocracia som ente se co adunam com m u nicípios em ancipados (em term os econôm icos e po lítico s), que são a ga rantia m ais efetiv a de um m ínim o de d ig n id ad e social, p o r força do c o n tro le dem ocrático.
3. N esta lista tentativa aparecem co n te ú d o s c u ja realização foi atrib u íd a ao E stado via C o n stitu ição ou história c o n cre ta, com o o b rig ação pública de univer sa liz ar a ed u cação d e 1- g ra u , o u , ag o ra, de c u id a r d a seguridade so cial, ou de instrum entar a ju stiç a e a seg u ran ça pública. O utros conteú d o s advêm d a socieda de civ il com o ta l, com o a o rg an ização asso ciativ a, en co n tran d o no E stado co n d i çõ es essen ciais d e instrum entação técn ica e ad m in istrativ a, m as jam ais a condução com o tal, nem sua realização específica.
4. É ev idente a dificu ld ad e m aior de trato técnico e cien tífico do tem a, por qu e q u alidade p o lítica esca p a a o s m étodos clássico s dc cap tação e av aliação. En tretan to , dem ocracia dep en d e dela intrinsecam ente, em bora nela nun ca se esgote. Por isso, precisa fazer parte do planejam ento, ainda que n ão seja “ p ro d u to ” do p lanejam ento (C o v re, 1983. C ald eira, 1984. R aichelis, 1988).
I V . P a p e l d o E s ta d o e d o P la n e ja m e n to
1. O E stado, nas sociedades m odernas, possui papel inevitável e necessário , pelo m enos no sentido d c m anter e o fe re c er se rv iç o s p ú b lic o s b á sico s, d e acesso g eral. O contrário d e E stado im pune, prepotente, b u ro cratizad o , cen tralizad o não é “ E stad o -n en h u m ” , m as " E sta d o d e s e r v iç o ” , instância pública deleg ad a e m anti d a a partir d as bases trabalhadoras e p rodutivas. Papel su b sid iário não significa retirada, apagam ento, m as ocu p ação do lu g ar d ev id o , em p articu la r no q ue c o n cerne às p olíticas sociais p articip ativ as (P aiva, 1988).
A m arca “ p ú b lica” não é ex clu siv a do E stado, em bora d ev esse se r a instân cia m ais ap ta, n a perspectiva d a r e s p u b lica . “ P ú b lico ” sig n ifica essencialm ente d u as características: acesso para to d o s, e a c esso in co n d icio n a l. Isto pode ocorrcr fora do E stado, e nos caso s em q ue o E stado e ap ro p riação privada d e c e rta s o li g arq u ias, o público acaba sendo possível ap e n as fora do E stado. A expectativa m ais forte sobre o E stado com o re s p u b lic a e stá no papel de ee/ua/ização d e
op o rtu n id a d es: no c o n tex to de um a so cied ad e m uito d esig u al, o E stado poderia
se r instrum ento de redução de tais d esig u ald ad es, à m edida q u e , sob intenso c o n trole d em ocrático, trate a todos sem d iscrim inação e sobretudo saib a em purrar pro cesso s redistributivos dc bens e p o d er (D em o, 1989).
2. D entro deste q uadro, a sociedade a tribui ao E stado tarefas execu tiva s, de m odo geral transcritas na C o n stitu ição , e q ue perfazem o atendim ento dc necessi d ad es b ásicas universais. A í, não cab e ao E stado em p u rrar de volta para a so cie dad e a e x e cu ç ão d e tais tarefas — com o co n stru ir e m anter e sc o la s, fazer justiça p o r esquem as paralelos etc. —, m as cum prir adequ ad am en te tal m andato.
N a verd ad e, o E stado, tam bém aq u i, não é a origem dc tais d ireito s, m as o 58 R. S erv. Publ. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989
instrum ento ex ec u tiv o , a serviço d a sociedade. Isto sig n ifica, adem ais, q ue a q u a lidade de tais serviços p úblicos d ep e n d e m uito m ais do c o n tro le d em o crático , do q ue d o s órgãos p úblicos com o tais. E stes não têm em si q u alid ad e p ró p ria, mas aq u ela d em ocraticam ente transm itida p elas bases o rganizadas.
P o r exem plo, nossa esco la pública precária e d ecad en te é m enos a “ c a ra ” do E stado, do q ue da p rópria so cied ad e , q ue a in d a n ão elab o ro u cid a d a n ia suficiente p ara o devido co n tro le dem ocrático. E stado sem co n tro le d em o crático já é co r rupto. N ão h á serviço p ú b lico de q u alid ad e cm co n te x to d e im punidade social c p rep o tên cia histórica.
3. Por o u tra, o papel d o E stado é so b retu d o m arcado pela in strum entação
su b sid iá ria , principalm ente frente aos m ovim entos so ciais. Prim eira função será n ã o p re te n d e r co n d u zir, porque seria só e sto rva r. A pressão d em o crática d e baixo
para cim a faz parte da regra d e jo g o d a dem ocracia. C o n v iv e r é preciso.
1 ran sp arecc aqui a assim dita c o n tra d içã o d em o crá tica , m arcada pela ex p ec tativ a com plexa de um “ p o d e r q ue deseje ser co n tro la d o ” . D isto vive a dem o cra c ia e nisto tem su a g ló ria c seu túm ulo. O E stado não se co n tro la a si m esm o. S ao o s d e sig u a is, d esd e q ue o rg an izad o s, qu e garantem efetiv o co n tro le dem ocrá tico e to m am , assim , a exp ectativ a m enos fantástica.
4. O E stado q ue sabe não e sto rv a r e co n v iv e com o co n tro le d em ocrático, sabe fazer m uitas o u tras funções su b sid iária s essen ciais, tais com o:
a) m anter a instrum entação física c financeira para o funcionam ento de ó r gãos p úblicos ligados à realização de d ireito s (ju stiça, seg u ra n ça p ú b lica, ed u c a ç ão , etc.);
b ) g aran tir acesso a inform ação estra tég ica para o e x e rc íc io d o s d ireito s e p a ra o u so adequado d o s serv iço s públicos;
c ) norm alizar, d e m odo d e leg ad o , sobre as m atérias p ertin en tes, d en tro do co n tex to d o com prom isso com a eq u alização d e oportunidades;
d) su p erv isio n ar o funcionam ento c a a p licaç ão d as regras de jo g o d a dem o cracia ("respeito aos d ireito s trab a lh istas, cerceam ento à ev a são de im pos tos, acesso d esim pedido à ju stiç a com um etc.);
e ) d o tar-se de com petência técn ica ad eq u ad a para o trato d e to d as a s q u e s tões relev an tes eco n ô m icas e so ciais, a í incluída a função d e p lanejam en to;
0 p reserv a r a dim ensão adeq u ad a d a q u an tid ad e e d a q u alid ad e d o s serv iço s p ú b lico s, em p artic u lar d aq u eles d irig id o s às p eriferias urbanas e áreas ru rais m arginalizadas.
5. N ão há dem ocracia - e tam bém econom ia - sem E stado, m as o E stado som ente “ eq u a liza o p o rtu n id ad es” sob p ressão dem ocrática. D eixado a sua lógica h istó rica p rep o n d eran te, co n cen tra v an tag en s e co n co rre ao acirram en to d as d e si g u ald ad es so ciais. N o co n tro le dem ocrático não e s tá ap en as a crítica ao E stado im pune e p repotente, m as igualm ente a d efesa n e c e ssária d e se u s se rv iço s públi c o s, d e sd e q ue eq ualizados.
6. A lguns ex em p lo s, a títu lo d e ilustração:
a) a sso ciaçõ es de bairro “ infalivelm ente” se acercam de ó rg ão p ú b lico s, p e d in d o apoio; um E stado d em o crático não “ c o m e " a asso ciação atrav és de tu telas, aju d as, esm olas, m as co lab o ra no p ro cesso em an cip ató rio delas; q u er d izer, insiste, ao lado da q ualidade p olítica, na au to -su sten tação , que poderia se r vislum brada na atitu d e de o fe re c e r ao E stado serv iço s p u b li cam ente financiáveis e úteis;
b) sin d icato s n ão podem jam ais ser ó rg ão s e sta tais, nem ser m antidos pelos co fres p ú b lic o s, porque perderiam im ediatam ente sua m arca social de co n q u ista em an cip ató ria laborai:
c ) n ão é o E stado q ue “ faz” a d efesa do co n su m id o r, em bora dev a instru- m entá-la, até p o rq u e, em m uitos c a so s, o E stado é parte d a o p ressão sobre o con su m id o r; sem um m ínim o d e cidadania d o consum idor, não h á, por o u tra, “ co n tro le de p reço s” ; é m ito pen sar q ue o E stad o , de si, co n tro le preços:
d ) sem a o rg an ização d o s u su ário s, serv iço s d e saúde, de ed u cação , de infra- estru tu ra urbana tendem a ser deficientes ou a não e x istir — não h á uma boa esco la pública sem pressão o rg an izad a d o s interessados.
7. Em term os de planejam ento, faz parte de um a sociedade qu e se q u er d e m ocrática não ap elar para form as au to c ráticas de planejam ento, d efin id as muitas vezes com o “ tecn o cráticas” . T o d a v ia , o E stado tem função e x p líc ita d e planeja m ento, desde que co lo cad o n o s d evidos term os:
a) a fu n ç ã o técn ica de planejam ento é rele v an te , no sentido de co n fe rir às p olíticas algum a o rg an icid ad e em term os de eficiên cia e eficácia; com o proposta técn ica, fundam enta so b retu d o co n d içõ es históricas e reais p a ra a e x e c u ção de políticas, não a s próprias p o líticas, cu ja origem é partidária; b) um g o v ern o , d esd e que legitim ado pelas u rn as, ocu p a o p o d er do E stado
p ara e x e c u ta r sua proposta política, d iscu tid a e ap ro v ad a no processo e leito ral; usa o planejam ento para fundam entar tecnicam ente as co n d içõ es d esta execução:
c) com o nunca existe proposta íntegra e fechada, porque já nisto d eclararia lastro d e sua incom petência, o p lanejam ento pode o c u p a r esp aço s criati vos, d e p en d en d o d a q ualidade técn ica e política dos seus integrantes; d) to d av ia, um go v ern o d o tad o d e id eo lo g ia po lítica m adura e bem plantado,
e n tra para ex ecu tar sua proposta, sem d eix ar de d iscu tí-la; as estru tu ras de planejam ento, que não são d o g o v ern o , m as do E stado, devem orien tar-se b asicam ente pelo com prom isso de serviço p ú blico, não pela p reocupação de legitim ação ideológica:
e) h á, p o is, lugar para o planejam ento técnico (e nisto está sua relevância p o lítica), que n ão precisa pedir licença para ninguém c m uito m enos e n v ergonhar-se d e sua função, desde q u e, desco lan d o -se do c o n tro le dem o c rátic o , não recaia nas estratég ias de co n tro le e desm obilização social, instrum entando o acirram en to d a s d esig u ald ad es so ciais; só faz bem , se 60 R. S erv. Publ. B rasília, 1 1 7 (1 ): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989
so u b er a u sc u lta r a sociedade, o b se rv a r a tendência d o s m ovim entos so ciais, inspirar-se nos an se io s d o s d e sig u ais etc;
0 m as, com o in stân cia técn ica , tem a p e n a s q ue se r co m petente e subm eter-se ao com prom isso de serv iço p ú b lico ; a títu lo d c “ planejam ento particip ati v o ” não vale d e ix a r de fazer ou d escu id a r-se dc fazer planejam ento, libe rando o E stado d esta obrigação.
8. Faz p arte, pois, do p lanejam ento p ú b lico social o rg a n iz a r adequ ad am en te os serv iço s p úblicos em term os q u an titativ o s e q u a litativ o s, c u id a r dc sua instru m entação eco n ô m ico -fin an ceira, a v a lia r os processos d c acirram en to /red u ção das d esig u ald a d es so ciais, interm ediar acesso s estratég ico s cm particular p o r parte dos m ais d esig u ais, z e la r p e lo com prom isso de eq u alização dc o p o rtu n id ad es, e assim p o r diante.
9. Q u an to ao dito p la n e ja m e n to p a rtic ip a tiv o , em prim eiro lugar, é m ister co m p reen d er que não é a ltern ativ a para o m acroplanejam ento, po is o au to p lan eja- m ento som ente é viável em co n d içõ es com unitárias. A í, é algo de m aio r relev ân c ia, porque perfaz um d o s cern es d a proposta em an cip ató ria, com pondo-se em pelo m enos três m om entos substanciais:
a) au to d iag n ó stico , ou tom ada dc c o n sciên c ia crítica cm torno d a origem so cial das d esig u ald ad es, so b retu d o a percep ção de q ue p obreza é im posição injusta e que p ode s e r enfrentada:
b) au to p ro p o sta de e nfrentam ento d o s pro b lem as, d en tro do co n tex to de um p ro jeto próprio de d esenvolvim ento, q ue reclam a tam bém au to su sten tação ; c) o rg an ização po lítica co m p eten te, com o um dos m eios m ais fundam entais
d a em an cip ação social (D em o, 1985).
T ais característica s não são a p licáv eis, p o r exem p lo , ao p lanejam ento em ní vel federal, estadual e talv ez tam bém m unicipal, pelo q ue é farsa fan tasiar nossas p ropostas técnicas de planejam ento com o participativas. Podem , p orém , adm itir
p re o c u p a ç ã o p a rtic ip a tiv a , o que j á seria an tep aro relevante para ev itarm o s p o líti
c a s sociais de enfrentam ento d a p obreza nas q u ais o pobre é ap en as o b jeto de cui d ad o s ou m era m assa d e m anobra (D em o, 1988a. V ianna, 1986).
A dem ais, é m ister c o lo c a r o co n tex to co n stitu cio n al q ue m anda subm eter p lan o s e gastos do E stado aos legítim os rep resen tan tes do povo (C o n g resso , A s sem bléias, C âm aras), qu e têm a m issão deleg ad a d e can aliz ar a p articip ação po p ular, pelo m enos em term os form ais. Esta é a via particip ativ a m ais apropriada p ara plan o s dc g o v ern o , q ue n ão podem s e r “ m aquiados” de particip ativ o s a partir de um acervo lim itado e m uitas vezes tendencioso dc consultas.
10. A o fa zer um p lan o , é sábio cercar-se de co n su lta s, fazer reuniões com c om ponentes d a sociedade o rg an izad a, c o lh e r críticas e su g estõ es, m as isto não tom a o plano p articip ativ o , po is não se gerou cm am biente d e au to p lanejam ento. Por vezes é m anobra do g o v ern o “ p in ta r" um plano p articip ativ o , com vistas a o b ter aceitação m ais fácil ou a d iv id ir p o ssív eis fracassos.
N ão c ab e , p o r o u tra, lançar sobre o planejam ento em si su sp eita p rév ia de ab u so da função, com o se fosse n ecessário p ed ir licença para planejar. A in sistên R. S erv. P ubl. B rasília, 117( 1) : 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989 61
c ia sobre isto re v ela sobretudo q ue o g o v ern o não tem idéias, nem plano. O utra co isa é d esc am b ar nos percalços d a tecn o cracia, q ue inventa p aco tes d e cim a para b aix o (C arv alh o , 1978. B ordenave & C arv alh o , 1979).
11. A in d a , o planejam ento p ú b lico é av aliado p elo s legítim os rep resen tan tes do po v o , q ue têm m andato para legitim ar ou re je itar/co rrig ir as p ropostas do poder ex ecu tiv o . P lan ejar a rev elia d eles é um d o s sig n o s m ais m arcantes d a tecnocracia e d o autoritarism o.
D e novo e sem pre, n ão pode e x istir planejam ento im pune, porque fugiria n isto ao serviço público.
P lanejam ento tecnicam ente co m petente é função relev an te d o E stad o , preci sam ente em nom e de seu com prom isso de serviço público q u an titativ o e qualitati-E n tretan to , nenhum planejam ento, p o r m ais qu e fosse crítico , criativ o , cien tí fic o , sistêm ico, inform atizado, atu alizad o , substitui o co n tro le d em ocrático, e x a tam ente p o rq u e e stá a serv iço , é instrum ento, é v iab ilização . N esta c o n d ição , de tém papel e ssen cial, m as sem pre su b sid iário . C om eça p o r não se m eter a “ fa z e r” (controlar) o processo de co n stru ção da cid ad a n ia d e base (B ap tista, 1978).
V . P a p e l d a S o c ie d a d e 1. A so cied ad e é o garante do E stad o , n ão o contrário.
2. A com preensão do E stad o , co n tu d o , é in v ertid a, p o r razõ es históricas: prim eiro h ouve E stado, q u e, desde logo, se erig iu em parâm etro de co n stitu ição da sociedade. N ão houve an tes a lo calidade em an cip ad a, econôm ica e p o liticam ente, q u e , em seguida, constrói cen tro d e m era co o rd en ação d eleg ad a, no m odelo fede rativo.
3. A p a rtir d a í, o m odelo c en tralizad o é apenas d eco rrên cia: n ão são o s m u nicípios q ue perm item e delim itam a ex istên cia de B rasília; é B rasília q ue define a “ em an cip ação ” m unicipal. D onde a baixíssim a utilidade d e B rasília para os m uni cíp io s, q ue se sentem d epredados pelo centro. T o d a form a d e “ cen tralism o ” é c o r rupta intrinsecam ente, p o rq u e sig n ifica usurp ação d as b ases, com vistas a estab e lecer im punidade histórica. A í c h eg a-se facilm ente ao d isp arate d e um a sociedade q ue serv e ao E stado, n ão ao contrário.
4. D entro d este q u ad ro g en érico , é típ ico d e n ossa realidade que a sociedade esp ere ser co nduzida pelo E stado, m esm o no p ro cesso de co n q u ista de seus direi tos. Isto h ip o stasia a função do E stad o , q ue acum ula a p rep o tên cia co n d u tiv a , sob a form a d e tu tela, assistencialism o, im punidade, p riv ilég io , ex c e ç ão etc.
D ificilm ente a sociedade elab o ra a co n v icção d e q u e, p o r ex em p lo , a esco la pública é dela, stric to se n su , em bora m antida pelo E stado, no m om ento m anejado
por um partido que ocupa o governo. Ao contrário, a sociedade acha que escola é
co isa do g o v ern o , algo estran h o e distan te. L á d eixam -se o s filh o s, sem m ais. O q ue sucede n a esco la n ão to ca o s pais. N as reu n iõ es q u ase n ão vai ninguém . Mui 62 R . S erv. Publ. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989
tas asso ciaçõ es de p ais se circunscrevem a fa zer co n serto s n a e sco la, p o rq u e o E sta d o não fu nciona. E com um q ue a sociedade d ep red e a e sc o la , sem a tin a r q ue está d ep red an d o o patrim ônio da p rópria sociedade.
5. Esta situ ação d escrev e um traço da p o b reza p o lítica, plasm ada na su b ser
viência d iante do aparato estatal. N ão se vê igualm ente q ue o E stad o n ão tem re cu rso s p ró p rio s, nem au to rid ad e própria. O q ue tem , retira da sociedade. E e stri tam ente m antido pela sociedade, além de legitim ado p o r e la. M uita g e n te im agina que o E stad o detém conta in fin ita, n ão se sabe o n d e, d a qual sa c a recu rso s à v o n tade. O E stado seria d istrib u id o r in esg o táv el, q u an d o n a v erdade ap en as d e v o lv e o que retirou.
6. D iante d isso , a p o p u lação se ach eg a ao s serv iço s p úblicos e im agina re ceb ê-lo s p o r favor. T o m a-se norm al qu e o s serv iço s p ú b lico s sejam d eficien tes, so b retu d o aq u eles para a periferia. Para o p obre, um serviço p o b re, para qu e p e r m aneça pobre. S u rg e a política social co m p en sató ria, das m igalhas, q ue pretende tratar com em ergência a s estru tu ras m ais en c ard id as d a desig u ald ad e social.
7. Papel d a so cied ad e, neste co n tex to , é a c o n stru çã o h istó rica d e su a c id a
d a n ia o rg a n iza d a e p ro d u tiv a . N a e ste ira d esta co n q u ista h istó rica, em erge um ti
po de E stado circu n scrito pelo co n tro le d em ocrático, p o is não p o d e h a v e r E stado “ m elh o r" q ue a sociedade qu e está p o r trás.
Não há dicotom ia en tre E stado e so cied ad e, até p o rq u e o cid ad ão esta ora num , ora noutra, d e acordo com seu papel m om entâneo, e d e m odo geral e stá sem pre n o s d o is. M as cad a lado tem su a ló g ica, o q u e d e sc rev e tip o d e confronto d ialético , pois o E stad o , m esm o sendo c ria tu ra d a sociedade, facilm ente volta-se co n tra e la, a m edida q ue serv e d e instrum ento de c o n cen traçã o d e b en s e p o d er nas m ãos d a m inoria, às c u stas d a m aioria.
A face m ais im portante deste co n fro n to , na u nidade d e co n trá rio s, é o c o n
tro le d em o crá tic o , através do qual a c riatu ra dev e se rv ir ao cria d o r. N ão é papel
d a sociedade d e so b rig ar o E stado de suas funções históricas e co n stitu cio n a is. A o c o n trário , p rim eira fu n ç ão da sociedade é o rg an izar-se ad eq u ad am en te, p a ra p o d er e x e rc e r pressão d em ocrática no sentido de o b rig ar o E stado a cu m p rir com suas funções. O E stado b u sca na sociedade o “ co m p arsa” , p a ra sua legitim ação o u p a ra a rc a r com o s m esm os fracasso s. E com um p ro c u rar en te n d e r “ p articip ação co m unitária” com o m u le ta d e um E stado ca p e n g a , em v ez do c o n tro le dem ocrático. B uscam -se na com unidade periférica chances d e p olíticas sociais “ m ais b a ratas” , uso d e m ão-de-obra b arata, g ra tu ita , v o lu n tária, apro v eitan d o “ recu rso s p ró p rio s” q ue substituem investim entos p úblicos o b rig ató rio s, ex p eriên cias resid u alistas e c o m p en sató rias, d e scritas com o “ a ltern ativ as” , e assim p o r diante (A lb u q u erq u e,
1977).
8. N o p ro cesso de co n stru ção d a cid ad a n ia o rg an izad a e p ro d u tiv a o E stado é instrum ento e ssen c ial, em bora su b sid iário . A instrum entação m ais sig n ificativ a é a e q u a liza ç ã o d e o p o rtu n id a d e s, o q ue o to m a lu g a r estratég ic o d e enfrentam ento d as d esig u ald ad es so ciais, d esd e q ue haja c o n tro le d em ocrático. A ssim , a eq u ali zaçã o de op o rtu n id ad es n ão d eco rre do E stado em si, m as do c o n tro le d em o cráti R . S erv. Publ. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989 63
c o . O E sta d o é lu g a r estratégico para isto, m as não é a o rig em disto.
E sta postura p o d e d elin ear m elh o r o qu e seria “p ú b lic o ” . O c o n teü d o m ais d en so do p ú b lico é a cesso in co n d icio n a l p a r a to d o s, não em prim eira lin h a o lu g a r d e su a g estão. O E stado, de si, ap resen ta-se com o lu g a r m ais ap ro p riad o , se fo r re s p u b lic a . E n tretan to , o acesso in co n d icio n al não é propriam ente m arca do E stado, m as do c o n tro le dem ocrático sobre ele.
Falando de ed u ca ção , a tftulo de exem p lo , a esc o la p ú b lic a não p recisa ser ex clu siv am en te estata l, em bora d e v a ser su a característica típ ica. P ode e x istir es co la p ú b lica adm inistrada p o r en tid ad e de d ireito p riv ad o , d a qual no fundo o E s tado com para serv iço s, perm itindo ta lv ez m odo m ais criativ o de gestão e até m es m o c u sto s m enores, ao m esm o tem po q ue não recái na “ e d u cação p riv a d a ” cap i talista.
9. D isto podem os retirar algum as co nseqüências:
a) O E stado n ão p ode su b stitu ir a cid a d a n ia o rg an izad a civ il, p o rq u e seria usurpação:
b) o E stado não p ode em purrar p a ra a so cied ad e o b rigações q ue lhe foram atrib u íd as p o r ela;
c) a sociedade não pode d a r trég u a ao E stad o , so b o risco d e lhe esc a p a r ao controle;
d) o E stado prefere o cúm plice, o p ária, o do m esticad o , ao cidadão crítico, até p o rq u e faz parte da lógica do poder;
e) a sociedade dev e c ria r form as de m anter a tran sp arên cia do funcionam ento do E stado, so b retu d o d e suas co n tas, bem com o dev e in sistir n a prestação de contas;
f) está n a sociedade a cap acid ad e d e lim itar/su p rim ir a im punidade do E sta do.
10. E m c aso extrem o, quando o E stad o é inepto e perdidam ente c o rru p to , a so cied ad e não tem o u tra altern ativ a, a n ão se r su b stitu ir obrigações d o E stad o (p o r exem p lo , faz sua escola, su a crec h e, u rb an iza ru as etc.), m as o m érito com unitário não dev e im pedir de ver a usurp ação g ritan te de qu e é vítim a.
11. F az parte d a m alandragem pública e n v o lv e r em p olíticas d itas p articip a tivas a exploração d a sociedade, desde sua sim ples bo a v o n tad e, até a expropria- ção da m ão-de-obra b arata ou gratuita. N inguém no E stado aceitaria trab alh ar de g raça, m as as com unidades sã o freqüentem ente m obilizadas para tan to , além de te rem d e se c o n ten ta r com serviços d e ca te g o ria inferior.
O E stado pode co m p rar serv iço s à com unidade (p ara m anter, eq u ip ar, lim par, g e rir e sc o las, p o r exem plo), d en tro d o s padrões aceitáv eis d as relaçõ es sociais de trab alh o e produção.
12. A esp erteza d o E stado alastra-se p o r m uitas v eredas, tais como:
a ) ap resen ta-se aos m ovim entos sociais com o artic u lad o r d e su a s n ecessid a d e s, interm ediário in dispensável, q u an d o não tu tela, p ara, no fundo, e v ita r que alcancem a co n d ição de co n tro le dem ocrático;
b ) propõe a p resen ça da com unidade à frente d e program as, para o s co n v ali- d a r e , sem pre q ue possfvel, d ividir fracassos;
c) in v en ta instâncias pretensam ente p aritárias d e d ecisão , q u an d o n a prática n u n ca ced e a d e c isã o , nunca há paridade d e forças (p o r m ais q u e ex ista a form al), e é diffcil g e rar, num a sociedade a in d a p o u co o rg an izad a, rep re sen tan tes legítim os d e la (acabam sen d o indicados);
d ) c ria in stân cias d e desen v o lv im en to co m u n itário , tipicam ente p a tern alistas, q ue liquidam d esd e logo a s ch an ces em ancipatórias d o s m ovim entos so ciais; na v erd ad e, o E stado o s tem e, e p o r isso o s d esm obiliza atrav és da d istrib u iç ão de m igalhas;
e ) fan tasia a s co n d içõ e s reais do enfrentam ento da po b reza, co m o s e , ape n as com ex citação po lítica e alg u m as m igalhas m ateriais, fosse possfvel criar um novo p aís; to d av ia, esta fan tasia p ode p e rd u ra r um g o v ern o todo e p ro d u zir ag radável legitim ação;
f) u sa a ad jetiv ação “ co m u n itá ria” com o ex p ed ien te m o tiv ad o r, m as geral m ente sob o engodo da o ferta p o b re para o p obre, cm parte pelo m enos fi nan ciad a pelo próprio pobre (e sco la co m u n itária, cre c h e co m u n itária, m u tirões);
g) su rru p ia facilm ente o interesse em an cip ató rio p o r parte d e a sso c iaç õ es, à m edida qu e in jeta nelas a su b serv iên cia côm oda d e so b rev iv er ap en as com “ au x ílio s” p ü b lico s; cam ufladam ente tornam -se sucursais d e órgão p ú b li c o , d o tad o de típ ic a cidadania dom esticada;
h) p ro cu ra e x e rc e r influência c , q u an d o possfvel, c o n tro le sobre lideranças criativ as e c rític a s, usan d o para ta n to a u x ílio s, m ordom ias, em p reg o s, de tal sorte a ap ag ar a lógica d a so cied ad e frente à lógica d o E stado; cultiva v italiceid ad es ú teis, p eleg o s, testas-d e-fe rro , qu e reproduzem p recisa m ente a m otivação desm obilizante;
i) m uitas v ezes, descaradam ente, trocam -se favores: au x ílio s p o r votos; leite p o r ad esão ; c a sa s p o r cab o s eleito rais; e m p reg o p o r m anobra (C arv alh o & H a g u ette, 1984).
V I . P la n e j a m e n t o P o ssfv e l e N e c e s s á r io
1. P lanejam ento não f a z particip ação . M as p ode n ão esto rv ar, e lo g o , apoiar. C om o seria?
2. É im portante e fe tiv a r a rea liza çã o d o s d ire ito s fu n d a m e n ta is a trib u íd o s
a o E sta d o p e la so c ie d a d e. E xistem cam pos de atu ação m uito sig n ific ativ o s, a c a r
go do se to r p ú blico, e q u e , p o r vezes se q u er têm trad ição d e planejam ento, com o o ca so d a ju stiç a e d a se g u ran ça p ú b lica. A té p o u co tem po, não faziam parte das p reo c u p açõ es d a po lítica social.
S ã o cam p o s fundam entais d e atuação:
a) E D U C A Ç Ã O . A d e cad ê n cia d a e sc o la p ú b lica, so b retu d o a de 1- grau, R . S erv . P ubl. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989 65
d ev e ria preo cu p ar dem ais o planejam ento so cial, porque é um d o s únicos lugares universalizantes d e acesso po p u lar; se p e lo m enos en sin asse a ler, e sc re v e r e c o n tar, com algum a com petência, j á teria im pacto relevante no p ro cesso de iniciação d a cid ad an ia p o p u lar, em term os de instrum entação form al; se o atingim ento quan titativ o d a p o p ulação cresceu m uito (p o r volta d o s 9 0 % d a p o pulação esco larizáv el chegam à esco la um d ia ), a q u alidade c o n tin u a d esastro sa, p o is som ente ce rc a d e m etade d o s alunos com pleta um dia a 8- série; adem ais é fundam ental a u n iv ersalização do p ré-esco lar (0 -6 ), co lo ca n d o para o planejam ento social o d esafio d e ga ra n tir o d ireito à ed u cação à s crian ças, de 0 a 14 anos, e se p o ssív el, de 0 a 18 anos, com o estratég ia d ecisiv a d e p rom over co n d içõ es form ais e po líticas do desenvolvim ento, sem fa la r ainda nos outros n ív e is educacionais (2 - grau , univ ersid ad e, p ós-graduação e tc ) (S a v ian i, 1987. G iro u x , 1987). b) JU S T IÇ A E S E G U R A N Ç A P Ú B U C A . É p reo cu p an te em todos o s sen ti
dos a dificu ld ad e q ue a p o p ulação tem de a c e d er à ju stiç a com um e de d esfru tar de um m ínim o de seg u ran ça, o q ue d escrev e face d u ra d e n ossa p o b reza p olítica. Instalação precária, equipam ento o b so leto , recu rso s hu m anos d esp rep arad o s, co n cen tração urb an a, são â ngulos do problem a d a seg u ran ça, q ue até ao m om ento nun ca m ereceram aten ção d e v id a p o r p arte d o planejam ento social; p o r v ezes ignoram os o s traço s m ais funda m entais d a realid ad e, com o as co n d içõ es d e re cru tam en to , form ação e exercício profissional d a p o lícia, ou a dem anda c a rcerária no p aís e a si tuação d o s p resíd io s, d eleg acias e p en iten ciárias, ou o m apeam ento dos tribunais d e ju stiça com resp ectiv as dim ensões e c a p acid ad e d e aten d i m ento, e assim p o r diante; o “ju iz a d o d e pequenas ca u sa s” - idéia perti nente, parece - nunca recebeu plano fundam entado d e im plantação, p e r m anecendo m ais ou m enos a m ercê d as p ressões; to d av ia, cresce o sen ti m ento geral de qu e n ossa sociedade se to m a cad a d ia m ais injusta e inse g u ra, carcom ida pela violência urbana e rural e alim entada p o r esquem as p aralelo s, j á fora d e co n tro le (C oelho, 1987. Paoli e t alii, 1982).
c) A S S IS T Ê N C IA S D E V ID A S . A assistên cia social ta lv ez d ev esse ser a ssu m ida com o política social e sp e cífica (ao lado da só cio-econôm ica e p arti cip ativ a), m as, com o d ireito so c ial, p o d eria ap arec er aq u i. A lguns grupos p o p ulacionais têm direito a assistên cias sociais dev id as p o r d ireito de ci d ad an ia, tendo em vista su a v u ln erab ilid ad e, situ ação em ergencial ou im- prop ried ad e para o trab alh o /p ro d u ção : c rian ças (em p articu lar o m enor ab an d o n ad o ), idosos, d eficien tes, flagelados etc.; um a d as faces m ais n e gras d a desigualdade social e s tá na p ro d u ção sistem ática da crim inaliza- ção so c ial, atrav és d o ab andono d esses grupos à m iséria extrem a; so b retu d o , no ca so d o s m enores, deficientes e idosos, a o b rig ação do E stado é taxativa; assistên cia não resolve o s problem as (n ão é d efeito , m as c a racte rística), todavia é d ireito hum ano não m orrer d e fom e ou n ão se r levado ao crim e para sobreviver; o q ue m ais assu sta , é q u e este ag ressiv o
ra te j á se incorporou ao c o tid ian o norm al (S ch n eid er, 1982. C a lsin g et a lii, 1986. D al-R osso & R e se n d e, 1986. C h ah ad & C e rv in i, 1988).
d) M E IO A M B IE N T E . O d ireito à q u alid ad e do m eio am biente é h o je p a tri m ônio p lanetário, em prim eiro lu g ar p o r razõ es d e so b rev iv ên cia da e sp é cie e de preserv ação de recu rso s estraté g ico s; ao c o lo c a r esta obrigação nas m ãos do E stado, a so cied ad e p recisa m antê-lo so b pressão dem ocráti c a , para que n ão se to m e facilm ente cúm plice do problem a, sobretudo m ancom unado com o g ra n d e cap ital; a im portância d esse direito , entre o u tras, está em que é a v a ssalad o n pode a tin g ir m ais o pobre do q ue o ri c o , m as no fundo atinge a todos sem ex ceção ; p o lu ir o m eio am biente j á é exterm inar-se; o planejam ento d ev eria assu m ir abertam ente a q u estão , em todas a s suas faces, ap arelhando-se tecnicam ente, p o ten cian d o a s co n d i çõ es de co n tro le p o r parte d a so cie d ad e, d iag n o stican d o risco s e lançando p ersp ectiv as d e atuação estru tu ral, q ue sem pre apontam para a relevância insubstituível d a cid ad an ia organizada,
d) D E S C E N T R A L IZ A Ç Ã O . Um a d as form as de “ planejam ento p a rticip ativ o ” é a instrum entação adeq u ad a da co n stru ção federativa do P o d e r P úblico, no sentido de in v e stir n a viabilização m unicipal e local. A C o n stitu ição acena com certa insistência para isso, em b o ra p o ssa facilm ente se r inter p retada com o “ d e scarte” d e o b rig açõ es d a U nião e d o s E stad o s, para os M unicípios, ab an d o n an d o -o s à p rópria sorte. C om e feito , não pode haver “ d e so b rig ação ” , m as a red efin ição d o lu g ar co m petente d a U nião e dos E stad o s, q u e, d e instâncias cen tralizad o ras e p rep o ten tes, d evem p assar a in stân cias d e instrum entação ad eq u ad a da viabilização m unicipal. E sta p erspectiva é esse n cia l em term os de d ireito s b ásico s, porque “ c o isa s” tão fundam entais com o ed u c a ç ão , saú d e p rev en tiv a, assistên cia d e v id as não podem e s ta r longe do co n tro le d ireto d a p o p u lação interessada. Isto lev a a re d e fin ir o papel d o s E stad o s e d a U n ião , com o instâncias d e co o rd e n a ç ã o , su p erv isão , norm atização, n ão de ex ecu ção e co n d u ção . U m a das funções relev an tes é transm itir ao s M unicípios, além de recu rso s fin an cei ro s co n v e n ien tes, com petência técn ica co rresp o n d e n te, sem invadi-los com órgãos cen tra liz ad o s, qu e ta lv ez “ d esco n cen trem ” aç õ e s, m as im pe d em a d escen tralização efetiva. D escen traliza r q u e r d iz e r d e v o lv e r ao lu g a r fed erativ o adequado o q ue o c e n tro usurpou.
3. É im portante p la n e ja r a in stru m en ta çã o d o s a c e sso s à rea liza çã o d e d i
reito s. O E stado n ão o s fa z, nem m esm o o s re a liz a , m as dev e instrum entá-los,
v iab ilizá-lo s, g a ra n tir co n d içõ es de acesso. T al p o stu ra depen d e m uito da q u a lid a d e po lítica d o s órgãos p ú b lico s, de seus técn ico s e fu n cio n ário s, e retom a o com p rom isso fundam ental d e serviço público. F az parte do serviço p ú b lico não so m ente o acesso à satisfação d e n ecessid ad es básicas m ateriais, m as tam bém o acesso a instrum entos im portantes para o ex ercício d a cid ad an ia d e base.
S ão alg u n s m om entos pertinentes:
a) D E F E S A D O C O N S U M ID O R . E m bora a C o n stitu ição - equivocadam ente R . S erv. Publ. B rasília, 117 (1): 4 9 -7 6 , ju n ./s e t. 1989 67
