O GOVERNO ROUSSEFF E O USO DA FORçA PARA A PROtEçÃO DE CIVIS (2011-2014)
Rafael Assumpção Rocha* Antonio Jorge Ramalho** RESUMO
Este artigo apresenta o tratamento dispensado pela política externa brasileira a normas que regulam intervenções internacionais durante o primeiro Governo Dilma Rousseff. O argumento contextualiza o tema no marco da evolução da política externa brasileira no século XXI e contrasta sua presença no discurso oficial com a crítica que se lhe faz. Conclui afirmando que o Brasil adota postura complexa com relação à proteção de civis durante conflitos armados. Exemplifica-se, com a proposta da Responsabilidade ao Proteger, o empenho do país em conciliar o apoio à possibilidade de a Organização das Nações Unidas - ONU autorizar o uso da força sem com isso reduzir a soberania nacional.
Palavras-chave: Governo Rousseff. Conselho de Segurança. Responsabilidade de Proteger. Responsabilidade ao Proteger. Proteção de Civis. Política Externa Brasileira.
the rousseff GoVernment and the use of force the protection of ciVilians
ABStRACt
This text aims to introduce the treatment offered to the Brazilian Foreign Policy on respect for the international interventions regulatory norms, during the first Dilma Rousseff term. The argument contextualizes the subject in the Brazilian Foreign Policy evolution, in the 21st century, and it contrasts her presence in the official speech with some critical analysis to her government. This paper concludes by assuring that Brazil adopts a complex position toward the protection of the Brazilian people in armed conflicts. It is possible to exemplify it by the proposal of responsibility to protect, the country’s efforts in conciliating the support to the possibility of the UN to authorize the use of force without reducing national sovereignty.
Keywords: Rousseff mandate. Security Council. Responsibility to Protect. Responsibility while Protecting. Protection of Civilians. Brazilian Foreign Policy. ____________________
* Rafael Assumpção Rocha: Doutorando em RI pela UnB. Contato: <[email protected]>; ** Antonio Jorge Ramalho: Professor do IREL/UnB e Diretor do Instituto Pandiá/MD. Contato:
As opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva dos autores e não necessariamente correspondem às das instituições em que eles trabalham.
el GomBierno de roussef y el uso de la fuerZa para la protección de los ciViles
RESUMEN
Este artículo presenta el tratamiento dispensado por la política exterior brasileña a las normas que regulan las intervenciones internacionales durante el primer Gobierno de Dilma Rousseff. El argumento contextualiza el tema en el marco de la evolución de la política exterior brasileña en el siglo XXI y contrasta su presencia en el discurso oficial con la crítica que se le atribuye. Concluye afirmando que el Brasil adopta una postura compleja en relación a la protección de los civiles durante los conflictos armados. Ejemplifica con la propuesta de la Responsabilidad de Proteger, el esfuerzo del país para conciliar el apoyo a la posibilidad de que la ONU autorice el uso de la fuerza sin, con ello, reducir la soberanía nacional.
Palabras clave: Gobierno Rousseff. Consejo de Seguridad. Responsabilidad de Proteger. responsabilidad al proteger. Protección de civiles. Política Externa Brasileña.
1 INtRODUçÃO
Durante o primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff, o Brasil mudou seu perfil de atuação no cenário internacional. O ambiente internacional mostrou-se menos permissivo a iniciativas de paímostrou-ses emergentes, e o Brasil passou a enfrentar dificuldades econômicas no plano interno. A presidente conferiu prioridade a assuntos internos e reduziu o número de viagens ao exterior, adotando posicionamento mais discreto na mídia.
No que concerne à gestão de crises humanitárias internacionais, o Brasil não foi favorável à possibilidade de o Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) autorizar o uso da força com o argumento de proteger civis quando busca, efetivamente, outros objetivos.
A crise na Líbia e sua repercussão na Síria fez que o Brasil denunciasse o emprego inapropriado do conceito de Responsabilidade de Proteger (R2P) para justificar ações que excediam o mandato contido na Resolução 1.973 do CSNU. Na percepção brasileira, abriu-se, ali, precedente negativo no tratamento de intervenções humanitárias. Por isso, o país propôs qualificar o conceito, mediante a adoção simultânea da Responsabilidade ao Proteger (RwP).
Essa proposta alinha-se aos princípios tradicionais da Política Externa Brasileira (PEB), como “[...] o respeito à soberania dos Estados, a solução pacífica das controvérsias, a autodeterminação, a inviolabilidade das fronteiras e, [o respeito a] os tratados internacionais [...]”. (AMORIM, 2010, p. 75). Entretanto, continuou afirmando que “a comunidade internacional deve buscar o difícil equilíbrio entre o fortalecimento dos esforços pela paz e a necessidade de resposta condenatória às violações dos direitos humanos” (AMORIM, 2010, p. 75 ).
O princípio da não indiferença1 também buscou equilibrar intervenções
humanitárias e o respeito à soberania estatal, já que “a cooperação precisa prevalecer sobre a vitimização. E os ideais – precisamente aqueles que foram consagrados na Declaração Universal – precisam prevalecer sobre a conveniência política” (AMORIM, 2010, p. 75).
Ao comandar o componente militar da (Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH2), que empregou força para estabilizar as condições
no terreno, o Brasil moderou sua tradicional resistência a aceitar intervenções internacionais e reavaliou sua posição no que diz respeito ao princípio da não intervenção e à participação em missões sob o capítulo VII da Carta da ONU, mantendo a defesa da soberania como um dos principais objetivos de suas relações internacionais.
Em que medida essa mudança de postura e esse empreendedorismo normativo constitui inovação na Política Externa Brasileira (PEB)? Que balanço se faz dessa proposta disciplinadora do uso da força para a proteção de civis diante de crises humanitárias?
Inicialmente, o presente artigo contextualiza a PEB empreendida na primeira década do século XX, entendida com uma política externa ativa, assertiva e em ascensão, para então buscar identificar elementos de continuidade na gestão da presidente Rousseff, em seu primeiro mandato. Adiante, analisa-se como o Governo Rousseff posicionou-se em situações de crises humanitárias internacionais em que se discutiu, no seio das Nações Unidas, a necessidade da comunidade internacional de proteger indivíduos em conflitos armados. Analisa-se, também, como a elaboração do conceito de Responsabilidade ao Proteger impactou no posicionamento brasileiro sobre as medidas internacionais que deveriam ser tomadas nas crises da Líbia e da Síria. Por fim, inferem-se algumas conclusões sobre como as questões humanitárias foram tratadas durante os quatro anos da primeira gestão de Dilma Rousseff.
O argumento a seguir contextualiza esse debate na evolução recente da PEB neste início de século e discute algumas de suas implicações.
2 O CONtEXtO: ELEMENtOS DE CONtINUIDADE NA POLítICA EXtERNA (PEB) DE 2003-2014
Dilma Rousseff assumiu a Presidência da República em 2011 com dois 1 “Não aceitamos como fato consumado uma ordem internacional injusta [...]. Nossa atuação
diplomática é fundada na defesa de princípios, mas também na busca de resultados. Tem uma dimensão utópica sem deixar de ser pragmática. [...] Em um mundo globalizado e independente, nossa contribuição à paz e à democracia é determinada pelo princípio da não indiferença”. (SILVA, 2005).
2 Desde a sua experiência no Haiti, o Brasil propugna redefinir as normas relacionadas às
intervenções, realçando a necessidade de tratar das raízes do conflito e de envolver a população local nos esforços de estabilização e reconstrução.
desafios: aprofundar, em uma conjuntura desfavorável, o processo de crescimento econômico com distribuição de renda; e continuar uma política externa que acumulara importante capital político nas relações internacionais. Com efeito, nos dezesseis anos anteriores, Cardoso e Lula projetaram positivamente, de maneiras distintas, o Brasil no sistema internacional.
Lula ampliou a presença brasileira no cenário internacional, reforçou relações com parceiros tradicionais e traçou novas parcerias estratégicas no sul global, sobretudo com África do Sul, China e Índia. Na busca de institucionalizar a redistribuição de poder político e econômico, observado no cenário internacional, fortaleceu o Ministério de Relações Exteriores (MRE), aumentou o número de postos diplomáticos brasileiros no exterior e o próprio corpo diplomático. Essa política recebeu críticas. Para Almeida (2012), por exemplo, Lula ampliou a influência partidária do Partido dos Trabalhadores (PT) na condução da PEB, inserindo nela concepções sobre democracia e direitos humanos próximas a ideologias de esquerda.
Esse legado também criou problemas para o Governo Dilma. O dinamismo do Governo Lula propagou na comunidade internacional expectativas demasiadamente elevadas com relação à capacidade do Brasil de produzir mudanças substantivas na ordem vigente. Para Silva (2014, p. 47), “o episódio da mediação turco-brasileira para o programa nuclear iraniano e o oferecimento do país para tentar resolver o conflito entre Israel e Palestina são exemplos da ambição do presidente Lula”. Tais ações, “muitas vezes não encontravam sustentação nas condições reais do país para concretizar suas pretensões” (SILVA, 2014, p. 48).
Não se está dizendo, contudo, que as intenções fossem inapropriadas ou que as soluções propostas não eram melhores para o mundo do que as decisões afinal tomadas pelas grandes potências. Mas é certo que o ambiente internacional não estava receptivo a mudanças profundas dos principais protagonistas da ordem vigente.
Some-se a isso a instabilidade decorrente da chamada Primavera Árabe e a persistência da crise econômica mundial, que ocasionou queda no Produto Interno Bruto (PIB) de diversas nações e levantou dúvidas mesmo sobre o aprofundamento do processo de integração no continente europeu (TSOUKALIS, 2013; ZACARIAS, 2013).
Nesse contexto, Rousseff viajou menos e recebeu menos chefes de Estado. Já em 2011, em face do menor crescimento econômico, percebeu que a manutenção da estabilidade econômica imporia restrições orçamentárias e novas prioridades ao governo, inclusive na política externa. Questionava-se, ainda, a política de multiplicação de representações diplomáticas promovida por Lula (ALMEIDA, 2014; SILVA, 2014).
Por sua vez, a biografia da presidente e seus discursos3 4 fizeram crer que
3 “Nossa política externa estará baseada nos valores clássicos da tradição diplomática brasileira: promoção da paz, respeito ao princípio de não intervenção, defesa dos Direitos Humanos e fortalecimento do multilateralismo”. (ROUSSEFF, 2011b) .
seu governo priorizaria a defesa dos direitos humanos: [o Brasil] “será incansável defensor dos valores da igualdade, da dignidade humana, do respeito aos direitos humanos”; e, para tanto, ressalta dois princípios fundamentais a esse propósito: “[...] a paz e a conciliação”.
Logo se observaram, contudo, silêncios eloquentes quando se instava o governo a pronunciar-se sobre as circunstâncias políticas em países como Cuba e Venezuela (SILVA, 2014). Em 2012, a questão do senador boliviano Roger Pinto Molina teria contribuído para retirar peso da agenda de direitos humanos na PEB.
Em casos como os da Síria e da Crimeia, o Brasil apenas condenou o fornecimento de armas às partes envolvidas: a adequação do discurso, reconhecido inclusive por ativistas de Direitos Humanos, entretanto, não livrou o país de críticas que realçam a inocuidade dessa postura para salvar as vidas das vítimas no terreno.
A redução dos repasses financeiros a órgãos multilaterais de defesa de direitos humanos e a ausência do Chanceler na Conferência de Paz em Genebra sobre a Síria, em janeiro de 2014, foram percebidos pelos críticos como evidência da menor disposição do Brasil a assumir riscos no cenário internacional.
Nada disso, contudo, implicou descontinuidade política. Almeida, (2014, p 30), por exemplo, considera que a PEB de Rousseff:
[...] não se distinguiu muito, ou praticamente nada, da política externa conduzida nos dois mandatos do presidente Lula, ou seja, significou uma continuidade conceitual, em suas grandes linhas, ainda que tenha representado certa diminuição no ímpeto para novas iniciativas e no impulso para projeções exageradas no plano internacional.
A proposta de nova abordagem do uso da força para a proteção de indivíduos em conflitos armados, contudo, consistiria em relevante inflexão do primeiro mandato de Rousseff.
3 ROUSSEFF E A PROtEçÃO DE INDIVíDUOS EM CONFLItOS ARMADOS
O conceito de Responsabilidade de Proteger fundamenta-se na ideia de que, em situações nas quais um Estado não é capaz ou não tem a intenção de proteger sua própria população de certas atrocidades, caberia à comunidade internacional fazê-lo. Adotado em 2005 pela Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU), a R2P tenta conciliar a responsabilidade da comunidade internacional para tratar de violações de normas humanitárias com o respeito à soberania dos Estados (BELLAMY, 2011; EVANS, 2008).
referiu-se regularmente à R2P em debates abertos sobre a proteção de civis. Em 2009, o Secretário-Geral das Nações Unidas contribuiu para definir o princípio e as medidas inerentes à sua operacionalização, ao sugerir que três pilares estruturam a R2P: (a) a responsabilidade primária do Estado de proteger sua população de genocídios, crimes de guerra, limpeza étnica e crimes contra a humanidade; (b) a responsabilidade da comunidade internacional em assistir os Estados no cumprimento da sua responsabilidade e (c) a responsabilidade da comunidade internacional em agir tempestiva e decisivamente para proteger as populações de atrocidades humanitárias caso o próprio Estado não o faça, em conformidade com a Carta da ONU. 5
O ano de 2011 foi crítico para a afirmação da R2P como norma emergente. Nas resoluções atinentes às situações na Líbia e na Costa do Marfim, o CSNU fez referência explícita à norma. Quando se aprovaram os mandatos, todos os BRICS6
integravam o CSNU e evitaram obstruir resoluções do CSNU que remetessem à R2P (ORFORD, 2011).7
A crise na Líbia constituiu caso típico de pronta resposta a uma ameaça iminente de atrocidades, que justificaria empregar a força ao abrigo da R2P. Pela primeira vez, o CSNU autorizou o uso de medidas coercitivas contra um Estado mediante menção explícita e direta a essa norma. Sua aplicação e os resultados decorrentes, contudo, colocaram em cheque o uso da força invocado em nome da R2P em situações posteriores.
Cabe rememorar as circunstâncias em que se tomou essa decisão. Em resposta à solicitação da Liga Árabe, da União Africana, da Organização da Conferência Islâmica e do Conselho de Direitos Humanos (CDH), em 26 de fevereiro, o CSNU – sob a presidência do Brasil – aprovou, por unanimidade, a Resolução 1970, que impôs embargo de armas, congelou os bens e proibiu a família Kadafi e importantes membros do governo de viajar. Por fim, remeteu a situação ao Tribunal Penal Internacional – TPI para investigação de denúncias de crimes contra a humanidade (S/10187/Rev.1) (UNITED NATION, 2011b)
De acordo com o grupo Coalização Internacional para a Responsabilidade de Proteger – International Coalition for the Responsability to Protect (ICRtoP), acrônimo em inglês, em seu relatório sobre a crise na Líbia, a ocasião foi também a primeira vez em que o CSNU, por unanimidade, referiu-se a uma situação envolvendo violações de direitos humanos ao Tribunal. Mesmo países que não integram o Tribunal Penal International (TPI), como EUA, Rússia e China, apoiaram o encaminhamento da questão.
5 Ver (A/63/677). (UNITED NATION, 2019)
6 BRICS é um acrônimo que se refere ao grupo de países membros (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), que juntos formam um grupo político de cooperação.
7 Resoluções 1970 e 1973 sobre a Líbia; Resolução 1975 e 2000 sobre a Costa do Marfim; Resolução 1991 sobre a RDC; e a Resolução 1996 sobre a República do Sudão do Sul.
Entretanto, a escalada da violência e a intransigência do Governo líbio, combinadas com o impacto limitado da Resolução 1970, arruinaram as chances de possíveis mediações. O CSNU aprovou, então, a Resolução 1.973, que criou uma zona de exclusão aérea e autorizou o emprego de todas as medidas necessárias para proteger civis, proibindo, contudo, o estacionamento de qualquer força de ocupação estrangeira no território líbio. A Resolução ainda condenou o Governo líbio por desrespeitar o direito internacional ao permitir graves violações dos direitos humanos e ataques que foram vistos como equivalentes a crimes contra a humanidade.
Aprovada pela Liga Árabe e por dez membros do CSNU (Bósnia-Herzegovina, Colômbia, França, Gabão, Líbano, Nigéria, Portugal, África do Sul, Reino Unido e Estados Unidos), a Resolução 1973 foi alvo de cinco abstenções (Brasil, China, Alemanha, Índia e Rússia).
Embora a União Africana relutasse em apoiar medidas robustas, os três membros africanos do CSNU votaram a favor. A África do Sul foi o único dos BRICS a votar a favor da Resolução no Conselho de Segurança.
Como resultado, a Resolução, ao amparar a polêmica ação militar da OTAN na Líbia, provocou divisões no CSNU, que colocaram em risco sua consolidação como norma no âmbito do Conselho. A questão síria veio a consolidar esse entendimento.
Em maio de 2011, uma reunião sobre a proteção de civis em conflitos armados constituiu outro marco importante. A Subsecretaria-Geral para Assuntos Humanitários e Coordenadora de Ajuda de Emergência da ONU manifestou preocupação com a possibilidade de a Resolução 1.973 enfraquecer a política de proteção de civis e seu importante papel na criação de um enquadramento legal para tratar de crises futuras (UN Doc. S/PV.6531 (UNITED NATION, 2011a)
Na ocasião, a representante brasileira lembrou os Estados de proteger suas respectivas populações. A então representante permanente do Brasil junto à ONU registrou:
Devemos evitar interpretações excessivamente amplas da proteção de civis, que poderiam ligá-las à exacerbação dos conflitos, comprometer a imparcialidade das Nações Unidas, ou criar a percepção de que ela está sendo usada como cortina de fumaça para uma mudança de regime ou uma intervenção. Para este fim, devemos garantir que todos os esforços para proteger os civis estejam em estrita conformidade com a Carta e sejam baseados em uma rigorosa e não-seletiva aplicação do direito humanitário internacional (UN Doc. S/PV.6531, 10 May 2011. (UNITED NATION, 2011a)
abertura da 66ª sessão da AGNU, em setembro do mesmo ano, quando a presidente Rousseff se solidarizou com “aqueles que buscavam a liberdade [...] no marco da Primavera Árabe” e repudiou “com veemência as repressões brutais que vitimam populações civis”, dizendo-se convencida “de que, para a comunidade internacional, o recurso à força deve ser sempre a última alternativa. A busca da paz e da segurança no mundo não pode limitar-se a intervenções em situações extremas”.8
Ato contínuo, instou a comunidade internacional a materializar a R2P tendo presente a Responsabilidade ao Proteger (RwP). Isso evitaria que o emprego da força gerasse mais prejuízos do que benefícios às populações cuja integridade se quer preservar. A proposta foi explicada em nota conceitual9 expondo mecanismos
de supervisão que pudessem assegurar a adequada implementação da R2P.
Uma interpretação mais ampla da RwP buscou “excluir mudanças de regime, a não ser que essas estejam endossadas com clareza na resolução” (QUINTON-BROWN, 2013, p. 69). Contudo, ela ainda não apareceu no discurso daqueles que apontaram a mudança de regime como a principal falha da ação internacional na Líbia em 2011.10
Ao cabo, a RwP disciplina ações ao abrigo da R2P e responsabiliza os autores de eventuais excessos durante ações militares, tendo sido “saudada por setores expressivos da comunidade internacional como digna de apoio” e tornado o país um “propositor normativo, papel em geral desempenhado apenas pelas grandes potências mundiais, o que sem dúvida elevou seu perfil na comunidade internacional.” (SILVA, 2014).
Mas esse conceito também recebeu críticas. Segundo Benner, “nos meses que se seguiram à apresentação do conceito, o Brasil recebeu um feedback muito negativo das capitais do ocidente” (BENNER, 2013, p. 39). A Alemanha objetou a fórmula brasileira, que prescreveria “um sequenciamento cronológico rígido, a obrigatoriedade de esgotar todos os meios pacíficos e a introdução de ‘circunstâncias excepcionais’ como outro desencadeador qualificado para o uso da força”. Para o embaixador alemão na ONU, “a RwP, portanto, limita o espaço para soluções oportunas, decisivas e talhadas a situações de extrema gravidade.” (BENNER, 2013, p. 39).
Em 2011, China e Rússia vetaram um projeto de resolução patrocinado por França, Alemanha, Portugal e Reino Unido que condenava ações violentas do 8 (ROUSSEFF, 2011c)
9 Ver “Responsabilidade ao proteger: elementos para o desenvolvimento e a promoção de um conceito” (UN Doc. A/66/551-S/2011/701 v. 11 novembro 2011). (UNITED NATION, 2011d) 10 Inicialmente, a Rússia evitou posicionar-se acerca do conceito de RwP; a Índia não se opôs
diretamente, mas tampouco apoiou a iniciativa. A China apontou a necessidade da “defesa do conceito de soberania conjugada ao posicionamento contrário a intervenções”, enquanto a África do Sul foi o primeiro país a posicionar-se oficialmente a favor da RwP, apoiando a expansão do conceito de R2P (BRICS POLICY CENTER, 2012).
Governo sírio contra manifestantes. Várias rodadas de negociações suavizaram o texto, gerando outro projeto de resolução atinente à Síria. Influenciados pela experiência negativa com a intervenção na Líbia dois meses antes, contudo, Rússia e China vetaram o projeto S / 2011/61211; Brasil, Índia e África do Sul se abstiveram,
frustrando expectativas de que pudessem participar mais ativamente na gestão de conflitos internacionais (SPEKTOR, 2012).
Benner expressou publicamente sua indignação: “Surpreendentemente, as grandes democracias do Sul que atualmente são membros do Conselho – Brasil, Índia e África do Sul – não apoiaram o projeto europeu, preferindo se abster, em uma manobra coordenada de perto por Moscou e Pequim.” E foi além: “São muitos os acadêmicos e elites políticas que argumentam que o empreendedorismo normativo é (e, como alguns acrescentariam, deveria ser) propriedade do Ocidente”, ou mais especificamente, das grandes potências ocidentais. (BENNER, 2013, p. 40 41).
Assim, iniciativas normativas que extrapolam o eixo do Atlântico Norte são vistas com ressalvas. Contudo, uma vez que “O Brasil não poderia renegar sua essência (e, portanto, sua inserção) ‘ocidental’” (PATRIOTA, 2013, p. 60), seu lugar nesta elite internacional formuladora de normas não seria necessariamente negado.
As críticas mais sérias ativeram-se ao “fato de o Brasil não parecer reunir a resistência necessária para avançar com o conceito é tão deplorável quanto as críticas míopes por parte do Ocidente à iniciativa” (BENNER, 2013, p. 44).
De fato, embora a RwP buscasse superar as dissensões que pairavam sobre a norma R2P, o Governo Dilma “parece tê-la abandonado, como fez com outros promissores caminhos que estava trilhando no campo da política externa, sem prestar contas à sociedade brasileira das razões que a levaram a adotar tal atitude.” (SILVA, 2014, p. 50).
O Governo tinha outra percepção. Em mensagem ao Congresso Nacional, a presidente destacou o protagonismo do Brasil como membro do CSNU e sua atuação em órgãos das Nações Unidas, como AGNU e o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC). Quanto ao futuro próximo, indicou:
em 2012, o Brasil continuará, em conjunto com seus parceiros do G-4 (Alemanha, Índia e Japão), a dar impulso às negociações relativas à reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, de modo a torná-lo mais representativo, legítimo e eficaz. Promoverá o conceito de “responsabilidade ao proteger”, no contexto da proteção de civis em conflitos armados, e contribuirá para a revitalização da Zona de Paz e Cooperação no Atlântico Sul (Zopacas)12.
11 S/2011/612: (UNITED NATION, 2011c) 12 (ROUSSEFF, 2012a).
Para Rousseff, o Brasil, assim como a Índia, privilegia “o diálogo, a diplomacia e rejeita ações unilaterais e as doutrinas que enfatizam o uso da força”. Ademais, em crises humanitárias, “a indiscriminada utilização de sanções econômicas e, sobretudo, de ações militares - unilaterais ou ao arrepio do Direito Internacional – têm produzido uma deterioração das situações que pretendiam resolver” [...]13
[Logo,] “não basta a ‘responsabilidade de proteger’, precisamos ter ‘responsabilidade ao proteger’”. Com relação à Síria, repudiou “a violência e as violações aos direitos humanos e apoiamos a ação do enviado especial das Nações Unidas e da Liga dos Estados Árabes, Kofi Annan”14
Eis a síntese do discurso brasileiro sobre a questão e de críticas que ele sofreu. Importa compreender melhor as implicações dessa proposta para a evolução normativa em tela e para a PEB.
4 ROUSSEFF EM DEFESA DA RESPONSABILIDADE AO PROtEGER E DA POLítICA EXtERNA BRASILEIRA
A R2P visa afirmar a responsabilidade do Estado, mas também da comunidade internacional, de proteger indivíduos em situações de graves violações de direitos humanos. A RwP, ao propor método de aplicação que assegure o adequado cumprimento dos mandatos sob cuja égide realizam-se as intervenções internacionais, reforça a necessidade de se evitar seu emprego com objetivos outros – tais como mudança de regime – e propõe o adequado equilíbrio entre ações diplomáticas e a ameaça do – ou o eventual – uso da força.
A comunidade internacional elaborou a R2P para não mais assistir passivamente a graves violações de direitos humanos sem ter ferramenta legal para agir. As reservas brasileiras foram percebidas também como crítica ao esforço internacional empreendido desde 2001 para estabelecer o consenso de que, às vezes, não há tempo hábil para dialogar com quem empreende ações genocidas, por exemplo.
Em resposta a essa crítica, a presidente destacou as incertezas dos desencadeamentos dos eventos ocorridos na região do Magreb e no Oriente Médio em 2011, observando que, além das dificuldades socioeconômicas enfrentadas nessas regiões, as “marcas de ressentimentos históricos, provocados por décadas de políticas coloniais ou neocoloniais, levadas a cabo em nome de uma ação supostamente civilizatória”.15 Ao criticar o emprego equivocado da Resolução 1.973
do CSNU, frisou que “Pouco a pouco, foram ficando claros os interesses econômicos que estavam por detrás daquelas políticas”.
13 (ROUSSEFF, 2012b). 14 (ROUSSEFF, 2012a). 15 (ROUSSEFF, 2012c).
Embora encontre respaldo nos fatos, essa posição desvia a atenção, enfatizada pelo CSNU, da ameaça de Kadafi, em discurso na rádio estatal da Líbia, de exterminar os insurgentes instigando os cidadãos a esmagarem os que são considerados inimigos da Líbia.16
Em relação à Síria, a presidente repudiou uma intervenção armada: “Não há solução militar para a crise síria. A diplomacia e o diálogo são não só a melhor, mas, creio, a única opção” e considerou “o uso da força sem autorização do Conselho, uma clara ilegalidade [ação], vem ganhando ares de opção aceitável. [...] O recurso fácil a esse tipo de ação é produto desse impasse que imobiliza o Conselho”, cuja reforma imediata defendeu.17
Isso encorajou outro questionamento à posição brasileira. Frente à necessidade de ação de um CSNU bloqueado, de que adiantaria uma reforma que atribuísse ao Brasil a condição de membro permanente – justamente um país que se mostra contrário a qualquer ação militar? A presença do Brasil, desse ângulo, imobilizaria o CSNU.
Em resposta, a presidente retomou a defesa do multilateralismo: “queremos ações legítimas, fundadas na legalidade internacional. Com esse espírito, senhor presidente, defendi a necessidade da ‘responsabilidade ao proteger’ como complemento necessário da ‘responsabilidade de proteger’”. (ROUSSEFF, 2012). 18
Caso se materialize, a RwP poderá disciplinar o emprego da força pela comunidade internacional, conferindo-lhe legitimidade no plano internacional. Mas isso restringe o debate a situações nas quais já se decidiu pelo emprego da força e deixa em segundo plano a defesa da atuação do CSNU como um órgão capaz de atuar preventivamente, de evitar a escalada de conflitos, de preservar a humanidade do flagelo da guerra, como quer a Carta de São Francisco.
Em 2013, a presidente reafirmou a “defesa de um mundo multilateral, regido pelo Direito Internacional, pela primazia da solução pacífica dos conflitos e pela busca de uma ordem solidária e justa – econômica e socialmente”. (ROUSSEFF, 2012).
19 Ao considerar a crise na Síria, indicou a necessidade de “impedir a morte de
inocentes, crianças, homens, mulheres e idosos [...] [de] calar a voz das armas – convencionais ou químicas, do governo ou dos rebeldes. Não há saída militar. A 16 Dia 22 de fevereiro de 2011, em Trípoli, Kadafi orientou seus liderados a atacarem todos os
opositores do regime, utilizando linguagem semelhante às que antecederam o genocídio de 1994 em Ruanda. Kadafi descreveu os manifestantes como “baratas”, covardes e traidores, não deixando dúvida de como ele pretendia limpar o país dos rebeldes (WALT, 2011) (ROUSSEFF, 2012c).
17 ROUSSEFF, Dilma. Organização das Nações Unidas, Nova Iorque, 25 de setembro de 2012. (ROUSSEFF, 2012c).
18 ROUSSEFF, Dilma. Organização das Nações Unidas, Nova Iorque, 25 de setembro de 2012. (Não está nas referências)
19 ROUSSEFF, Dilma. Discurso na Abertura da AGNU, Nova Iorque, 24 de setembro de 2013. (ROUSSEFF, 2013).
única solução é a negociação, o diálogo, o entendimento”. E repudiou “intervenções unilaterais ao arrepio do Direito Internacional, sem autorização do Conselho de Segurança”, já que tal situação “só agravaria a instabilidade política da região e aumentaria o sofrimento humano”.
Empregar a força é sempre uma decisão muito difícil, mas a inação, em alguns casos, pode causar dano ainda maior. Em situações excepcionais, já apontava a Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania Estatal (ICISS) em 2001, nem sempre há tempo para fazer do diálogo a melhor solução.
Nesse contexto, as bem fundadas ponderações do Governo Dilma Rousseff com relação ao emprego da força visando evitar catástrofes humanitárias ainda precisa apontar soluções concretas, capazes de consubstanciar sua proposta de aperfeiçoamento normativo em prol de solução institucional para esse importante dilema enfrentado pela comunidade internacional. A propósito, levar uma narrativa articulada aos foros nos quais os líderes mundiais discutem temas-chave de política internacional muito contribuiria para esse esforço.20
Em todo caso, quando fala, a presidente reafirma que o mundo não tem sido capaz “de resolver velhos contenciosos nem de impedir novas ameaças”:
o uso da força é incapaz de eliminar as causas profundas dos conflitos. Isso está claro na persistência da Questão Palestina; no massacre sistemático do povo sírio; na trágica desestruturação nacional do Iraque; na grave insegurança na Líbia; nos conflitos no Sahel e nos embates na Ucrânia. A cada intervenção militar não caminhamos para a Paz, mas sim, assistimos ao acirramento desses conflitos.21
Seu discurso não privilegiava questões humanitárias, mas, como a AGNU centrou sua atenção na emergência do Estado Islâmico, a presidente declarou “que o uso da força [...] não construiu a paz no mundo [...] o melhor caminho para se construir a paz será sempre o diálogo e a diplomacia”.Em entrevista, questionou: “vocês acreditam que bombardear o ISIS resolve o problema?”
Ao priorizar a legalidade dos atos e o Direito Internacional e questionar a utilidade do emprego da força em circunstâncias tão dramáticas, a presidente foi alvo de críticas severas. Almeida (2014), por exemplo, considera que:
[...] as atitudes declaradas tocam o limiar da loucura e da degradação ética, sendo até incompreensíveis no plano da
20 Por exemplo, a Conferência de Paz em Genebra sobre a Síria, que em 2014 se marcou por lembrar várias datas simbólicas: seus próprios 50 anos; 100 anos do início da Primeira Guerra Mundial; 75 da Segunda Guerra Mundial; e 25 da queda do Muro de Berlim.
lógica ou do simples bom senso [...], [portanto,] a fala de Dilma é historicamente ignorante porque não reconhece que, sob certas circunstâncias, só a guerra pode significar uma possibilidade de paz. (ALMEIDA, 2014).
Mas essas críticas desconsideram a complexidade das circunstâncias, já que a solução de conflitos frequentemente exige que se negocie com criminosos de guerra, e a posição brasileira com relação ao emprego da força frente a crises humanitárias. De fato, o Brasil aceita empregar a força em operações de paz como a MINUSTAH22
e hoje comanda o componente militar da primeira missão da ONU com autoridade para proteger civis mediante o emprego da força, a MONUSCO23. Ademais, propôs
a RwP não para obstar ações imediatas da comunidade internacional contra crises humanitárias, mas como instrumento de controle da autorização do uso da força, que deve ser combinada com gestões diplomáticas.
Afinal, como evoluiu a posição brasileira sobre essa questão e quais são as suas implicações?
5 À GUISA DE CONCLUSÃO: POR UM HUMANItARISMO POSSíVEL NA AtUAL ORDEM INtERNACIONAL
A conclusão é sumária, não fecha os temas apresentados. Isso é decorrência da falta de uma pergunta/questão explicitamente formulada.
O engajamento normativo brasileiro em relação à R2P, mediante a proposta da RwP, ampliou sua capacidade de interlocução com respeito à gestão de crises humanitárias e a intervenções internacionais.
Criou-se, então, a expectativa de que o Brasil teria importantes contribuições a oferecer. Tratava-se de um país pacífico, democrático, com ampla participação em fóruns multilaterais e disposto a assumir responsabilidades no plano internacional. O perfil da presidente e a ênfase de seu discurso em Direitos Humanos ampliaram essas expectativas.
Entretanto, o que se percebeu como um recuo na promoção dessa norma prejudicou sua consolidação e levantou dúvidas sobre se o Brasil teria preferido evitar melindrar seus novos parceiros estratégicos no âmbito dos BRICS a promover a RwP.
Ao cabo, prevalece a leitura de que o Brasil teria se aferrado à sua tradição de política externa em detrimento da defesa incondicional dos direitos humanos.
22 Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti (MINUSTAH, acrônimo em francês). 23 Missão das Nações Unidas na República Democrática do Congo (MONUSCO, acrônimo em
Entretanto, o processo de construção de normas é dinâmico e reclama tempo. A permanente demanda para que o Brasil retome a liderança na promoção da RwP e o crescente interesse pelo conceito indicam que esse processo pode estar apenas em seu início.
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