COMÉRCIO
INTERNACIONAL E
O AGRONEGÓCIO
BRASILEIRO
2015
COMÉRCIO
INTERNACIONAL E
O AGRONEGÓCIO
BRASILEIRO
RELATÓRIO COMPLETO
Primeiro Presidente e Fundador Luiz Simões Lopes
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-presidente
Francisco Oswaldo Neves Dornelles, Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque, Sergio Franklin Quintella
CONSELHO DIRETOR
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-presidentes
Francisco Oswaldo Neves Dornelles, Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque, Sergio Franklin Quintella
Vogais
Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Cristiano Buarque Franco Neto, Ernane Galvêas, José Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Marcílio Marques Moreira, Roberto Paulo Cezar de Andrade
Suplentes
Aldo Floris, Antonio Monteiro de Castro Filho, Ary Oswaldo Mattos Filho, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Júnior, José Ermírio de Moraes Neto, Marcelo José Basílio de Souza Marinho, Mauricio Matos Peixoto
CONSELHO CURADOR
Presidente
Carlos Alberto Lenz César Protásio Vice-presidente
João Alfredo Dias Lins (Klabin Irmãos & Cia.) Vogais
Alexandre Koch Torres de Assis, Antonio Alberto Gouvêa Vieira, Andrea Martini (Souza Cruz S/A), Eduardo M. Krieger, Estado do Rio Grande do Sul, Heitor Chagas de Oliveira, Estado da Bahia, Luiz Chor, Marcelo Serfaty, Marcio João de Andrade Fortes, Marcus Antonio de Souza Faver, Murilo Portugal Filho (Federação Brasileira de Bancos), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A), Orlando dos Santos Marques (Publicis Brasil Comunicação Ltda), Raul Calfat (Votorantim Participações S.A), José Carlos Cardoso (IRB-Brasil Resseguros S.A), Ronaldo Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Previdência Complementar e de Capitalização nos Estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo), Sandoval Carneiro Junior, Willy Otto Jordan Neto
Suplentes
Cesar Camacho, José Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simões Lopes (Brookfield Brasil Ltda), Luiz Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crédit Suisse S.A), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participações S.A), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul América Companhia Nacional de Seguros), Clóvis Torres (VALE S.A.), Rui Barreto, Sergio Lins Andrade, Victório Carlos De Marchi Diretor da FGV-EESP
Yoshiaki Nakano Diretor da FGV Projetos Cesar Cunha Campos Diretor da FGV-IBRE
Luiz Guilherme Schymura de Oliveira Diretor da FGV-EAESP
Luiz Artur Ledur Brito
Cecília Fagan Costa Felippe Cauê Serigati Gabriel Dib Tebechrani Neto Ricardo Pizcioneri
Projeto gráfico e diagramação Alexandre Monteiro
Revisão
Alexandre Sobreiro
Esta edição está disponível para download no site: http://gvagro.fgv.br/publicacoes
APRESENTAÇÃO
Nos últimos anos, a FGV consolidou sua posição como think tank em diversas áreas, como econômica, social, segurança pública e política externa. Nesse contexto o GVagro atua tendo como foco primordial o estudo do agronegócio e temas correlacionados, como o comércio internacional, o investimento, a logística, a matriz energética e o desenvolvimento sustentável.
A presente publicação é o primeiro produto da área internacional do GVagro, cobrindo aspectos de extrema relevância para a compreensão das transformações em curso no comércio internacional, bem como a importân-cia da inserção externa do agronegócio brasileiro. Adicionalmente, o trabalho traz conteúdo inédito – a partir de bases de dados e referências chinesas – para compreender a emergência da China tanto como principal parceira comercial do Brasil, quanto como potência econômica e polo dinâmico da economia mundial. Infelizmente, no decorrer do processo de elaboração deste documento, o projeto perdeu seu coordenador, o Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho, de ilustre carreira. Até poucos dias antes de seu falecimento, liderava a equipe de especialistas e pesquisadores responsáveis pelo desenvolvimento dos trabalhos na área internacional do Think Agro. Esta publicação inclui, como homenagem póstuma, uma versão traduzida do último texto de sua autoria – uma reflexão lúcida sobre o momento atual do comércio internacional e para avaliação dos de-safios comerciais e diplomáticos do Brasil, inserido em um mundo em transformação. Este texto foi publicado originalmente na Revista Tempo do Mundo, do Ipea, em agosto de 2015.
Os esforços em torno da continuidade e da conclusão dos trabalhos que resultaram nesta publicação foram guiados, em todos os momentos, pelo intuito de fazer juz ao profissionalismo e ao legado deixados pelo em-baixador Clodoaldo Hugueney à sociedade brasileira.
Boa leitura!
Prof. Roberto Rodrigues Coordenador | GV Agro
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ...3
SUMÁRIO EXECUTIVO ...7
INTRODUÇÃO E ESTRUTURA DO ESTUDO ...18
1. REBALANCEAMENTO E A POLÍTICA ECONÔMICA COMERCIAL: UMA PERSPECTIVA DIPLOMÁTICA ...23
1.1. Um período de transição ...25
1.2 Rebalanceamento e comércio ...27
1.3 Algumas tendências no plano comercial ...29
1.4 Universo das negociações comerciais ...33
1.5 O MTS e a Rodada de Doha ...36
1.6 Os mega-acordos ...38
1.7 A política comercial brasileira e o cenário internacional em transformação ...42
1.8 O MTS e a OMC ...45
1.9 Negociações plurilaterais e bilaterais ...48
1.10 O Plano regional ...52
1.11 Considerações finais ...53
2. A DIMENSÃO INTERNACIONAL DO AGRONEGÓCIO BRASILEIRO ...57
2.1 Agronegócio: conceitos, dimensões e especificidades ...59
2.2 Parorama do agronegócio brasileiro ...61
2.3 Breve histórico do desenvolvimento do setor ...62
2.4 Características e singularidades do agronegócio brasileiro ...64
2.5 A dimensão do agronegócio no PIB brasileiro ...65
2.6 Geração de emprego ...71
2.7 Área, produção e produtividade ...75
2.8 O agronegócio brasileiro e o setor externo ...85
2.9 A ascensão da China como parceira comercial do agronegócio brasileiro ...97
2.10 Investimento Estrangeiro Direto no agronegócio brasileiro ...107
2.11 Oportunidades e desafios do agronegócio brasileiro ...111
3. TRANSFORMAÇÕES EM CURSO NO CENÁRIO INTERNACIONAL ...115
3.1 Aspectos e principais vetores da globalização ...117
3.2 Tendências e consequências para o comércio mundial ...133
3.3 Aspectos demográficos: crescimento populacional e urbanização ...139
3.4 A ascensão da China e seus impactos no comércio internacional ...148
3.5 Os acordos comerciais e a nova agenda das negociações ...163
3.6 A logística e os novos fatores de competitividade ...176
3.7 Considerações sobre as transformações em curso no comércio internacional ...179
4. TRANSFORMAÇÕES E OPORTUNIDADES DA ECONOMIA CHINESA ...181
4.1 Panorama da economia e da agricultura chinesas ...183
4.2 As políticas chinesas para o desenvolvimento agropecuário ...200
4.3 A inserção da agricultura chinesa no contexto mundial ...205
SUMÁRIO EXECUTIVO
É inegável que o agronegócio brasileiro tenha vivido anos dourados na década passada. Os números são abun-dantes e já foram amplamente divulgados. Além da forte expansão da produção, da área plantada, da produ-tividade e da renda gerada pelas cadeias agroindustriais, o agronegócio se mostrou como o setor econômico brasileiro que mais êxito teve no esforço de se inserir nos fluxos internacionais de comércio.
Todavia, embora haja méritos internos, o setor foi beneficiado de uma conjuntura bastante favorável, a saber, a forte expansão do comércio internacional e um significativo grau de complementaridade com a economia chinesa. É justamente a partir dessa constatação que este relatório sugere uma reflexão a respeito das limitações deste modelo de sucesso adotado para os próximos anos, que devem oferecer uma conjuntura não tão promissora para o agronegócio brasileiro. Será que a estratégia adotada anteriormente funcionará nos próximos anos? Nessa direção, além de apresentar as principais características do agronegócio chinês, este relatório também buscar fazer uma reflexão a respeito das interações deste com o agronegócio brasileiro e sua expansão para o mercado internacional. Efetivamente, qual é o espaço que o agronegócio brasileiro ainda tem para ocupar no mercado chinês? Quais são as oportunidades disponíveis aos produtores brasileiros em um ambiente em que, por um lado, o governo tem como meta ser autossuficiente em alguns produtos básicos para a alimentação do seu povo e, por outro, claramente não tem as condições materiais (terra, água, tecnologia e fatores climáticos) para produzi-los internamente na sua totalidade?
Embora haja farta literatura nos organismos multilaterais sobre o agronegócio chinês, com especial destaque para documentos da FAO e da OECD, este relatório realizou um esforço diferente para oferecer respostas e reflexões às perguntas anteriores: sempre que possível, foi utilizada a literatura chinesa para caracterizar tanto a sua inserção no comércio internacional e quanto a evolução do agronegócio local. Com isso, a síntese apresentada ao longo desse texto representa muita mais a visão que os chineses têm da sua produção agrope-cuária do que uma leitura de um especialista fora desse ambiente, por exemplo, de um organismo multilateral. A partir da análise realizada, fica claro que o agronegócio brasileiro tem conseguido avançar principalmente nos mercados cujos produtos os chineses não têm condições minimamente favoráveis para produzi-los inter-namente ou que não são prioritários na sua política de segurança alimentar. Ou seja, para ampliar e, principal-mente, para diversificar as exportações brasileiras para a China, o Brasil terá que avançar a sua produção em bens agropecuários que estão fora da lista de bens essenciais para os chineses garantirem sua autossuficiência. Nessa direção merece especial destaque a produção de alimentos mais processados, ao invés de commodities e matérias-primas.
Enfim, o agronegócio brasileiro tem aproveitado as oportunidades abertas por uma China em transformação ao ocupar um papel fundamental no suprimento de recursos naturais e produtos do agronegócio, fato que lhe garante a liderança na produção e exportação mundial em alguns dos mais importantes mercados agrícolas. Neste mesmo cenário, marcado pelo aumento significativo do fluxo comercial entre os dois países, tem se pautado por uma clara divisão entre as atividades de maior e de menor valor agregado, resultante, por um lado, dos diferenciais competitivos entre os dois países e seus setores produtivos; e, por outro, do ajustamento passivo do Brasil frente às transformações em curso na China. Neste último ponto, é importante destacar outras variáveis e obstáculos de ordem geopolítica e diplomática, focalizados na redução das restrições de comércio externo impostas pelos dois países.
A INSERÇÃO DO AGRONEGÓCIO NAS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR
A forte expansão do comércio internacional
Pode-se afirmar que as últimas quatro décadas foram marcadas pelo aprofundamento do fenômeno conhecido como globalização. Na literatura, o termo é empregado comumente para identificar a crescente interdepen-dência entre as economias nacionais, por meio da intensificação dos fluxos de mão de obra, de bens e serviços, de capitais e informações através de suas fronteiras.
Tomando como referência o intercâmbio de bens e serviços, a dimensão do fenômeno recente de abertura e integração entre as diferentes nações do globo pode ser evidenciada a partir da comparação entre a evolu-ção do valor dos fluxos comerciais relativamente ao à renda e produevolu-ção mundiais. De fato, segundo dados do Banco Mundial, ao longo dos últimos 50 anos, as exportações do mundo cresceram a uma taxa média anual de 5,1%, ao passo que o PIB mundial se expandiu, em média, 3,5% ao ano.
É possível destacar um conjunto de fatores responsáveis por reduzir os obstáculos e aumentar os vínculos comerciais e produtivos entre as nações:
n Melhorias na oferta de infraestrutura, reduzindo os custos de transporte (as chamadas “barreiras
na-turais” ao comércio) e de telecomunicação;
n A redução das barreiras e das restrições comerciais (tarifárias e não tarifárias), implicando menores
custos de transação (custos de informação, custo de fazer valer os contratos, custos legais e regula-tórios, custos alfandegários e administrativos, etc.); e
n O grau de internacionalização das empresas e da produção mundial.
Embora todos os fatores anteriores sejam essenciais para explicar a expansão do comércio internacional envolvendo o agronegócio, dois fenômenos adicionais mereceram especial destaque neste relatório: o surgi-mento das chamadas Cadeias Globais de Valor e a emergência da economia chinesa como um dos principais
players globais.
A importância das Cadeias Globais de Valor
Além dos avanços tecnológicos, das novas instituições e formas de integração político-econômica, a expansão do comércio internacional foi marcada por novos padrões de organização produtiva e geográfica das empresas e da produção mundial. Nesse contexto, a aplicação do termo “globalização” deve ser qualificada não só pelo aumento quantitativo do fluxo internacional de bens e capitais – fenômeno que se repete em outros períodos históricos da história – mas, sobretudo, pela emergência de novos padrões de produção e de integração pro-dutiva, conduzidos em escala global. Para avaliar este fenômeno, a literatura tem empregado comumente o termo Cadeias Globais de Valor.
No berço das Cadeias Globais de Valor, a significativa redução dos custos de transporte e de comunicação, aliada às menores restrições internacionais para comércio e investimentos, criou condições inéditas, inicialmente, para que as empresas coordenassem suas atividades em diferentes espaços competitivos do globo, levando à consolidação de sistemas de governança global por grandes corporações transnacionais. Aproveitando-se dos processos de desregulação e privatização em voga no mundo emergente, bem como da consolidação de um mercado consumidor internacional, as empresas passaram a controlar a produção e disputar mercados tanto nos países-sede, onde se localizavam as matrizes, como nos países em desenvolvimento, por meio do aumento do fluxo líquido de investimentos externos diretos (IED).
A fragmentação e dispersão das cadeias produtivas pelo mundo se traduzem no aumento do fluxo interna-cional de bens intermediários (partes e componentes), vis-à-vis bens finais, fenômeno mediado pelo aumento do comércio intrafirma. Em uma ótica de valor adicionada, mais apropriada para avaliar o comércio entre os países, é possível destacar a parcela significativa do valor adicionado das exportações mundiais representada por partes, componentes e insumos importados.
Do exposto anteriormente, fica claro que há duas proxies importantes para avaliar a inserção de um setor nas Ca-deias Globais de Valor: o fluxo de investimentos diretos externos e o volume de comércio de bens intermediários, principalmente, na modalidade intrafirma. Em breve, serão apresentados esses números relativos ao agronegócio brasileiro para avaliar de que forma que o setor efetivamente conseguiu se inserir nas Cadeias Globais de Valor.
A inserção internacional do agronegócio brasileiro
Na esteira da expansão do comércio internacional, o agronegócio brasileiro elevou consideravelmente o grau de abertura do setor entre 1996 e 2014, passando de 14,3% a 22,6% - tendo atingido seu pico em 2004 25,9%. Entre 1989 e 2014, as exportações do setor passaram de US$ 13,9 bilhões para US$ 96,7 bilhões, o equivalente a um aumento de 7,7% ao ano. No mesmo período, as importações evoluíram de US$ 3,1 bilhões para US$ 16,6 bilhões, crescendo a taxas anuais de 6,7% ao ano. Como resultado deste desempenho excepcional, o saldo da balança comercial do agronegócio elevou-se de US$ 10,8 bilhões, em 1989, para cerca de R$ 80 bilhões, em 2014, ano em que o setor movimentou 25% do fluxo comercial brasileiro (exportações e importações). No último ano da série, o Brasil exportou cerca de seis vezes mais do que importou em produtos agropecuários. Com base no desempenho do setor, suficiente para abastecer o mercado interno e gerar excedentes expor-táveis, o Brasil consolidou-se como um dos mais importantes ofertantes de bens agropecuários no mercado internacional. Além de ampliar sua participação no comércio mundial, o agronegócio brasileiro se firmou tam-bém como o principal player em diversas cadeias.
A partir desses resultados, a produção do agronegócio brasileiro tem desempenhado um papel singular no equilíbrio das contas externas brasileiras. Nessa direção, o aumento da produção e da produtividade dos prin-cipais produtos, aliado ao atendimento da crescente demanda internacional, permitiram ao setor a geração consecutiva de superávits, atraindo as divisas necessárias para financiar o déficit em transações correntes – importações de bens e serviços. Todavia, e é importante ressaltar que o grau de abertura do setor se manteve em um patamar praticamente estável desde o início do século XXI.
As novas características da pauta exportadora do agronegócio brasileiro
Em termos de pauta de exportação, tomando como referência o ano de 2000, constata-se como o agrone-gócio brasileiro respondeu em linhas com as mudanças no cenário internacional no período. Destacam-se ao longo desses anos, a evolução da participação de produtos do complexo da soja, carne, produtos do complexo sucroalcooleiro; ao passo que produtos florestais, couros, sucos, fibras e produtos têxteis, café e fumo, perde-ram espaço relativamente aos demais. De fato, a participação conjunta de produtos do complexo da soja e de carnes subiu de 29,9% para 50,5% da pauta exportadora do agronegócio.
Uma opção para avaliar o desempenho externo do agronegócio brasileiro é analisar o grau de industrializa-ção dos produtos exportados. De fato, em uma depuraindustrializa-ção da pauta, segundo o grau de processamento dos produtos do agronegócio, é possível afirmar que cerca de 70% da pauta de exportação nacional em 2014 era constituída por produtos com baixo valor agregado (soja em grãos; açúcar de cana em bruto; farelo de soja; carne de frango in natura; café verde; carne bovina in natura; celulose; milho e fumo não faturado). Na compa-ração da pauta de exportação do agronegócio entre 2000 e 2014, segundo diversas óticas (setores de contas nacionais, fator agregado e grau de industrialização) é possível constatar como o crescimento das exportações do setor concentrou-se em bens intermediários, produtos básicos e produtos não industriais.
Na realidade, essa dinâmica não é novidade, uma vez que um fator importante para explicar a evolução do agronegócio foi justamente a especialização crescente nas etapas do processo produtivo associadas à pro-dução da matéria-prima, geralmente com menor valor agregado. A dificuldade do agronegócio brasileiro em avançar em bens com maior grau de processamento pode ser explicado tanto por fatores externos, como custo da mão de obra, deficiências de infraestrutura, burocracia e elevados impostos incidentes sobre o pro-duto industrializado no Brasil, quanto por fatores externos, como as diferenças no tratamento tarifário e não tarifário dos países importadores.
A concentração da pauta exportadora do agronegócio brasileiro não se deu apenas entre os produtos comer-cializados, mas também entre os seus destinos. Em termos de principais parceiros comerciais, a China, a União Europeia, os países do Oriente Médio e os Estados Unidos foram responsáveis, em 2014, por 78,4% de todo valor exportado pelo agronegócio brasileiro. Este cenário contrasta com o observado em 2000, quando mais da metade valor das exportações do agronegócio eram direcionadas à União Europeia e aos Estados Unidos. Neste período, a participação do MERCOSUL se reduziu de 7,7% para 2,4% do valor exportado.
O agronegócio nos fluxos de investimento direto externo
Em termos de investimento estrangeiro direto (IED), dados do Banco Central, apresentados no Quadro 54, dão conta de que o Brasil recebeu, entre 2001 e 2014, cerca US$ 517 bilhões. Apesar do ingresso de recursos ter oscilado sensivelmente no período, o bom desempenho em 2004, e nos biênios 2007/08 e 2010/11 garantiu que a taxa de média de crescimento do IED ficasse em torno de 7,2% ao ano. Como será visto adiante, apesar de sua importância para a economia brasileira, a China não está entre os grandes investidores na economia brasileira; aliás, quatro países concentraram metade do volume de recursos ingressados no período, quais sejam: Países Baixos (18,6%); Estados Unidos (16,6%); Luxemburgo (7,9%) e Espanha (7,4%).
Em termos setoriais, o segmento de agricultura, pecuária, produção florestal e atividades relacionadas rece-beu, anualmente, apenas uma pequena parcela do montante total. Comparando as atividades agropecuárias aos valores recebidos pela indústria, extração mineral e pelo setor de serviços, o percentual alcançou 1,2% no acumulado entre 2001 e 2014, totalizando US$ 6,3 bilhões no período. Parte deste resultado pode ser expli-cada pelas restrições legais e entraves burocráticos impostos aos investimentos estrangeiros em atividades do campo, a exemplo da aquisição de áreas próprias ou arrendamento de terras por estrangeiros no país. Por outro lado, considerando a participação limitada da agropecuária no âmbito do agronegócio, é de se esperar que a maior parte do IED no agronegócio brasileiro se concentre nos segmentos fora da porteira, sobretudo na indústria, distribuição e serviços de apoio (financeiros).
Tal tese é corroborada pelos dados do Banco Central: entre 2001 e 2014, as atividades industriais associadas à produção de: (i) alimentos e bebidas; (ii) celulose, papel e produtos de papel; e (iii) produtos de madeira, que responderam conjuntamente pelo ingresso de US$ 41,5 bilhões: o equivalente a 15,6% do IED da indústria e extração mineral e 8,1% do IED total no período. O valor recebido em 2011 por este agrupamento de atividades (US$ 8 bilhões) foi superior ao recebido pela agropecuária em todo o período analisado.
De fato, embora as atividades de agropecuária e de serviços diretos na agropecuária tenham apresentado uma reduzida participação no montante total, os valores totais recebidos de investimentos por esses setores cresceram de forma significativa, desde 2002, passando de US$ 44,8 milhões em 2002 para US$ 772,8 milhões em 2014. Isso indica, entre outros aspectos, que movimento de “internacionalização” do agronegócio brasilei-ro vinculou-se a parcerias e operações entre empresas brasileiras e estrangeiras, parte das quais associada à aquisição de imóveis rurais para produção de commodities e matérias primas de interesse. Exemplos podem ser encontrados na lista de maiores empresas de produção agropecuária do Brasil, cuja liderança é assegurada por multinacionais de controle estrangeiro: Louis Dreyfus (França) e ADM (Estados Unidos), sem considerar empresas com espectro amplo de atuação no agronegócio, como a Bunge (Países Baixos) e Cargill (Estados Unidos). Por outro lado, empresas brasileiras do agronegócio, com importante inserção internacional, também se destacam nas vendas, caso da BRF, JBS e Coopersucar.
CHINA: CARACTERÍSTICAS DO GRANDE PARCEIRO COMERCIAL
Muito já foi discutido sobre as transformações ocorridas na economia chinesa. Assim como os números do agronegócio, a expansão é farta a literatura sobre o boom econômico chinês. Diante disso, este relatório abor-dou de forma mais detalhada uma dimensão que não tem recebido a devido atenção dos agentes do agrone-gócio brasileiro: as características do agroneagrone-gócio chinês. Até que ponto a produção brasileira se insere nos interesses da sociedade chinesa?
A dimensão e o desafio do agronegócio chinês
Como no caso brasileiro o setor agropecuário chinês também desempenha um papel fundamental na sua economia. Embora a produção setorial ainda tenha respondido nos últimos anos por cerca de 10% do produto interno bruto (PIB), o setor emprega um terço da população economicamente ativa (793 milhões de habi-tantes), sendo que pouco menos da metade (46%) dos 1,36 bilhão de chineses encontra-se ainda registrada, oficialmente, como população rural.
Apesar da qualidade limitada das terras cultiváveis e da escassez de água em certas áreas da China, a produção vem crescendo desde a década de 1970, de maneira que o País se classifica, hoje, como o maior produtor mun-dial de produtos como arroz, algodão, carne suína, ovo, e responde por 18% da produção munmun-dial de cereais, 29% da produção de carne e quase 50% da produção mundial de frutas e verduras. Essa expansão se deve, em grande parte, ao aumento substancial da produtividade por meio de melhorias tecnológicas, o que possibilitou uma taxa de crescimento anual média de 2,5% entre 1970 a 2007. Além do crescimento geral da produção, a composição também mudou ao longo do tempo, com notável incremento na produção de hortaliças, carne e laticínios – ao mesmo tempo em que se observou uma queda de importância relativa de culturas tradicionais, sobretudo grãos e tubérculos.
Enfim, com 135 milhões de hectares de terras aráveis, 9% do total do planeta, a China alimenta 21% da popula-ção mundial. Ainda assim, o setor é dominado por milhões de agricultores com pequena parcela de terra, com uma média de apenas 0,6 hectare por unidade produtiva rural. Além do desenvolvimento do setor, a agenda estratégica do governo chinês tem como principais objetivos a serem alcançados: a garantia do aumento da renda dos produtores e a autossuficiência na produção doméstica de grãos. É dentro desse contexto que o agronegócio brasileiro precisa encontrar o seu espaço nesse mercado.
A importância da segurança alimentar para os chineses
Desde a antiguidade, garantir a segurança alimentar sempre foi uma prioridade e um desafio para o Estado chinês, motivo pelo qual o governo adota uma série de políticas voltadas para reduzir a dependência externa do país para atender ao elevado e crescente consumo nacional. Essa política foi consagrada no início do pe-ríodo da República Popular (1949), que sempre destinou espaço prioritário para autossuficiência na agenda nacional de segurança alimentar, de sorte a alimentar a maior população do mundo e mitigar as calamidades naturais que afligem o País com alguma frequência (inundações, por exemplo). Essa prioridade é reafirmada em diversas ações do governo chinês:
n Em dezembro de 2013, a Conferência Central sobre Assuntos Rurais, realizada pelo governo chinês,
reafirmou a estratégia nacional de segurança alimentar baseada na “oferta doméstica e importação moderada, garantia da capacidade produtiva com o apoio da ciência e tecnologia”;
n De acordo com o Plano Nacional de Médio e Longo Prazo para a Segurança Alimentar (2008-2020),
lançado em novembro de 2008, logo após a alta mundial no preço dos grãos, o setor agrícola da China pretende manter a produção na casa dos 540 milhões de toneladas, de forma a garantir uma taxa de autossuficiência de grãos acima de 95% até 2020.
Enfim, a autossuficiência é, portanto, um componente-chave da estratégia da segurança alimentar do governo chinês. A pauta da autossuficiência está centrada, fundamentalmente, na produção de grãos. Note-se que, para os chineses no sentido de segurança alimentar, o termo “grãos” abrange trigo, arroz, milho, leguminosas e tubérculos. Destacam-se, neste contexto, o arroz e o trigo – dois produtos de que o governo exige um alto grau de autossuficiência. O Plano Nacional de Médio e Longo Prazo para a Segurança Alimentar define o piso de 120 milhões de hectares de terra arável e 105 milhões de hectares de área de cultivo de grãos para o final do período e prevê que a produtividade em média deverá crescer de 4,74 toneladas/hectare em 2007 para 5,25 toneladas/hectare em 2020.
O governo chinês tem trabalhado no sentido de reajustar (ou melhor, flexibilizar) esta questionável taxa de autossuficiência. Em vez de definir metas quantitativas, a Conferência Central sobre Assuntos Rurais de 2013 estabeleceu como diretriz manter a “autossuficiência básica de cereais e a segurança absoluta de grãos para alimento (arroz e trigo)”, além de incluir, pela primeira vez, a “importação moderada” como elemento inte-grante de sua estratégia de segurança alimentar. É justamente neste ponto que o agronegócio brasileiro tem que centrar seus esforços para conquistar fatias ainda maiores desse mercado.
Desafios dos chineses para alcançar e manter a meta de autossuficiência na
pro-dução de “grãos”
Apesar da grande esforço, a sociedade chinesa se defronta com um grande desafio para conseguir manter a sua política de autossuficiência na produção de alimentos:
A disponibilidade de terras aráveis
Com cerca de 9,6 milhões de quilômetros quadrados de área, o censo mais recente das terras aráveis na China registrou cerca de 135,2 milhões de hectares de terras agrícolas, 14,3% do território nacional. Contudo, subtraindo-se as áreas reservadas para a restituição de florestas e pastagens, bem como os terrenos considerados impróprios (poluídos) para o cultivo, a extensão das terras realmente agricultáveis fica apenas pouco acima do nível mínimo defendido pelo governo de 120 milhões de hectares, o que equivale a menos de 0,1 hectare per capita, ou 40% da média mundial. Este percentual continua diminuindo devido à expansão rápida da urbanização, degradação do solo, uso excessivo de fertilizantes, bem como por conta dos inúmeros problemas ambientais, tais como: inundações, erosão do solo e desertificação. Além disso, a população da China continuará a crescer até por volta de 2030. Com isso, estima-se que, em 2050, a demanda total de terras aráveis supere a oferta em mais de 12%.
Disponibilidade de recursos hídricos
Além das restrições de terras próprias para o cultivo, a escassez e a poluição da água também podem limitar a produção de grãos no futuro. Apesar de a China ser dotada da quarta maior oferta total de recursos hídricos
no mundo, a quantidade per capita era de 2.059 m3 em 2013, ou um quarto da média global. De acordo com a
WWF (World Wildlife Fund), 13% dos lagos da China desapareceram nos últimos 40 anos, assim como metade de suas zonas úmidas costeiras. Entre as principais causas dessa escassez, pode-se citar: a grande demanda gerada pela agricultura; o processo de industrialização e urbanização; a distribuição desigual dos recursos hídricos e o alto nível de poluentes depostos nas reservas hídricas chinesas.
A falta de água já afeta seriamente a produção de grãos, em especial nas regiões áridas e semiáridas da pla-nície do norte da China, área potencial para a expansão da produção de grãos no futuro. Além da escassez, problemas com o sistema de irrigação também poderão complicar a capacidade produtiva do agronegócio chinês. Isto porque a China usa tanto os rios como os aquíferos subterrâneos para irrigar suas plantações. Me-tade das terras cultivadas na China é irrigada e produz cerca de 75% dos cereais e mais de 90% da produção de algodão, frutas, legumes e outros produtos agrícolas. O Banco Mundial, no entanto, estima que, ao ritmo atual de exploração, os aquíferos no norte da China podem secar em menos de 30 anos.
Força de trabalho e produtividade no campo
Depois de alcançar a alta histórica de 844 milhões em 1992, a população rural na China diminuiu para 695 milhões em 2012, com uma redução líquida de quase 150 milhões de pessoas. Projeções populacionais feitas pelas Nações Unidas indicam uma redução de mais 100 milhões na população residente na zona rural até 2022. A dimensão desta cifra trará enorme impacto sobre a força de trabalho agrícola, a estrutura de produção, a gestão de terra e especialmente a economia rural. Além do processo de urbanização, a migração motivada por melhores salários nas cidades reforça o fluxo migratório, contribuindo para a redução da força de trabalho no campo, sobretudo entre os mais jovens e com maior escolaridade.
Efetivamente, essa situação continuará privando o setor agrícola chinês da mão de obra necessária para as operações agrícolas de escala de maior e complexidade, como a utilizada para o manuseio de máquinas e equipamentos modernos, o diagnóstico de pestes e pragas, o uso de ferramentas de investimento e comer-cialização, e a gestão eficaz de unidades operativas complexas. Isso poderá, no futuro, limitar a produtividade, reduzir o potencial de oferta e restringir a competitividade do setor agrícola chinês – ameaças que se impõem sobre as diretrizes estratégicas do Estado chinês com relação à segurança alimentar no país.
Estrutura da produção agropecuária chinesa
O desenvolvimento agrícola na China foi alcançado, principalmente, pelo modelo de produção em pequena escala, realizado em pequenas propriedades. A produção agrícola chinesa é dominada por cerca de 200 milhões de peque-nos agricultores, distribuídos pelos diversos territórios do país. Apesar do crescimento da produção pecuária em grande escala, as pequenas propriedades continuam desempenhando um papel importante na produção de suínos e laticínios. Na produção de grãos, a extensão média dos terrenos é pequena e a terra cultivada é fragmentada. Sabe-se que a pequena extensão e a fragmentação dos terrenos impossibilitam o uso de equipamentos mecâni-cos avançados e, consequentemente, inibem o aumento da produtividade por falta de economia de escala. Essa estrutura também dificulta os investimentos em obras de infraestrutura como estradas e sistemas de irrigação e a implementação de políticas agrícolas regionais como a atribuição de zonas específicas para a produção agrícola comercial. Tudo isso tem, como consequência, um efeito negativo na produção regional ou nacional.
Apesar das características do agronegócio chinês e da política chinesa de
autos-suficiência, a demanda por alimentos continuará crescendo
País mais populoso do mundo, a China abriga um quinto da população global. Entre 2009 e 2012, a população chinesa aumentou cerca de 2%, apesar da tendência de redução na taxa de crescimento populacional observada desde a década de 1990 e que deve continuar nos próximos anos. Estima-se que o declínio deva acontecer em 2030, quando a população terá crescido dos atuais 1,3 bilhão para a casa de 1,5 bilhão. Dado o tamanho da população, cada pequena variação na demanda per capita de produtos alimentares vai se traduzir em uma grande cifra em nível nacional. Logo, a China permanecerá como um grande consumidor mundial de produtos agrícolas e a demanda de grãos pode chegar a 700 milhões de toneladas em 2050.
Mais que o crescimento populacional, fatores como a urbanização e o aumento da renda desempenharão um papel cada vez maior na configuração do lado da demanda da balança alimentar na China. Um dos principais motivos da desaceleração do crescimento demográfico, a política de planejamento familiar em vigor desde 1978 conduziu ao envelhecimento mais acelerado da população. Em 2000, a população com menos de 15 anos de idade era quase quatro vezes maior que a parcela com mais de 65 anos, mas até 2030 os dois grupos terão praticamente o mesmo tamanho. Dadas as diferenças na composição de alimentos demandados pelas populações idosa, adulta e jovem, o envelhecimento da sociedade terá impacto sobre o consumo de vários gêneros alimentícios. Por exemplo, pode-se reduzir o consumo de carne, especialmente carne vermelha, com a substituição por outros itens. Embora esse impacto não tenha se manifestado, é uma área que merecerá atenção no futuro.
Enfim, com a expansão da urbanização e o aumento da renda, o consumo direto de grãos tende a diminuir e o consumo indireto tende a aumentar em função da mudança estrutural da dieta, com preferência para a pro-teína animal, os alimentos processados e o consumo alimentar fora do domicílio. Isso implica maior demanda de rações e farelos proteicos, principal fator impulsionador da demanda de grãos na China nos próximos anos. Para o agronegócio brasileiro, a demanda por soja parece estar assegurada.
Quais são as oportunidades de investimento no agronegócio chinês?
Por ser de interesse para os agentes do agronegócio brasileiro, é importante detalhar minimamente a política de incentivo ao investimento direto estrangeiro no setor agrícola. O investimento estrangeiro direto (IED) na China é regido principalmente pelo Catálogo de Investimento Estrangeiro, com a emenda mais recente feita em 2015. O documento classifica indústrias em categorias nas quais o investimento é encorajado, restrito ou proibido:
n No setor agrícola, a China encoraja o IED para elevar a capacidade produtiva ou desenvolver tecnologia destinada a reduzir a poluição;
n As restrições aplicam-se ao desenvolvimento de sementes convencionais, venda por atacado de grãos
e algodão, processamento de sementes oleaginosas, beneficiamento de arroz, trigo, açúcar bruto e milho, bem como produção de biocombustíveis (etanol e biodiesel);
n O catálogo proíbe o IED no desenvolvimento e produção de plantas agrícolas e animais geneticamente
modificados.
Como a China mudou o comércio internacional?
Até seu ingresso na Organização Mundial do Comércio (OMC), em 2001, a participação da China no comércio inter-nacional envolvia essencialmente exportação de bens agropecuários e manufaturas mais simples (o país continua sendo o quarto maior exportador mundial de produtos do agronegócio). No entanto, as transformações radicais dos últimos dez anos alçaram a China à posição de segundo maior importador mundial (atrás apenas dos EUA). Como exposto, a urbanização acelerada da China (10 milhões deixam o campo a cada ano), a elevação da ren-da, as mudanças nos hábitos alimentares (mais lácteos e mais carnes) e a insuficiente produção doméstica de certos itens de demanda crescente levaram o país a assumir compromissos na OMC que ampliaram o acesso a seu mercado. Apesar de as tradings estatais continuarem desempenhando um papel importante no merca-do de algumas commodities como grãos e algodão, o comércio de produtos agrícolas chineses exibiu novos padrões nas categorias de matérias-primas, refletindo mudanças na estrutura de produção.
É visível o impacto da adesão à OMC sobre o comércio agrícola e de produtos afins, de maneira que as exportações e as importações aumentaram 353% e 407%, respectivamente, de 2001 a 2013, mesmo com a desvalorização do dólar, com exceção de 2009, provavelmente devido à crise econômica mundial. No entanto, o saldo do comércio agrícola da China evoluiu de US$ 15 bilhões em superávit no ano de pico de 2006, para US$ 18,5 bilhões em déficit em 2013. Essa mudança é coerente com a vantagem comparativa da agricultura chinesa, uma vez que é vantajoso para a China importar culturas e produtos com uso intensivo de terra, tais como sementes oleaginosas e óleos comestíveis, e exportar produtos processados trabalho-intensivos, tais como alimentos industrializados, artigos de couro, móveis e produtos têxteis. Em outras palavras, o desafio para o agronegócio brasileiro de conquistar mercado de alimentos na China é bem maior do que o de fornecedor de matérias-primas mais básicas.
Desde 1993, o crescimento econômico da China oscila entre 5% e 15% ao ano, com uma média anual de 9,6%. Mesmo com uma projeção de crescimento desacelerado nos próximos anos, a renda per capita na China deve dobrar até 2022. Com isso aumentaria, obviamente, a pressão de demanda sobre o mercado de commodities agrícolas da China:
n Tendo em conta os objetivos da política atual, esta crescente demanda provavelmente requereria
maiores importações de grãos secundários e sementes oleaginosas para alimentar o setor pecuário em expansão, assim como atender a produção de óleos comestíveis;
n Conforme a economia chinesa se integra à economia mundial, seu crescimento oferece mais
oportu-nidades do que desafios para o resto do mundo. É provável que haja uma queda moderada no índice de autossuficiência de todas as culturas com uso intensivo de terra, com exceção de arroz. Isso ocorre dado que essas culturas têm menor vantagem comparativa no mercado mundial;
n Neste mesmo cenário, o aumento mais significativo na importação é esperado entre as oleaginosas;
n A produção de algodão e de outras fibras vegetais deve expandir ao longo do tempo, principalmente
por causa do aumento da produtividade, mas continua aquém da demanda doméstica;
n Entre os cereais, os grãos forrageiros representam a maior parte das importações;
n A produção doméstica de açúcar também vai ficar muito aquém da demanda interna e seu nível de
autossuficiência será o segundo mais baixo, logo após as oleaginosas;
n As hortaliças constituem o grupo de produtos mais heterogêneos que a China tanto importará quanto
exportará em grande volume;
n Já no setor pecuário, a China poderá aumentar as exportações de carne suína e de aves para a Ásia
Oriental, União Europeia e NAFTA, enquanto suas importações provenientes da Austrália, Nova Ze-lândia, NAFTA e América do Sul registrarão significativo crescimento.
Em suma, o padrão de comércio agrícola da China é coerente com sua vantagem comparativa e dotação de recursos. Após a entrada na OMC, esse padrão foi reforçado, em um sinal de que a China está se aproximando ainda mais da sua vantagem comparativa no agronegócio com o resto do mundo. O crescimento econômico e a liberalização do comércio facilitarão as mudanças estruturais da agricultura chinesa, que migrará dos se-tores intensivos em terra com menor vantagem comparativa para sese-tores intensivos em trabalho com maior vantagem. Isso deve gerar mais comércio e ganhos para quase todos os países e regiões. O tamanho desse ganho dependerá, no entanto, da natureza da estrutura econômica de cada região. As economias conside-radas complementares em relação à da China sairão mais beneficiadas, ao passo que aquelas que dispõem de estrutura econômica semelhante podem enfrentar efeitos adversos da concorrência chinesa. Será que o agronegócio brasileiro, se quiser aproveitar o mercado chinês, deverá buscar as complementaridades e não arriscar em produtos que a China já é uma grande produtora ou que pretende ser?
Brasil e China: economias complementares?
Ao longo dos últimos anos, as relações econômicas entre Brasil e China passaram por mudanças significativas, sobretudo no que se refere ao intercâmbio comercial entre os dois países. Em boa medida, tais transformações se devem ao desempenho econômico excepcional da China no período, e o consequente deslocamento parcial do eixo econômico e comercial mundial para a Ásia.
No caso das relações sino-brasileiras, o estreitamento das relações pode ser explicado pela complementariedade entre cadeias produtivas das duas economias, exacerbada pelos limites da China em prover as matérias-pri-mas, recursos naturais e outros bens necessários para impulsionar sua própria indústria, bem como alimentar
uma população cada vez mais urbanizada. Neste cenário, o Brasil passa a ocupar um papel crescente no su-primento de produtos do agronegócio e de extração mineral para o mercado chinês. Coroando este processo, desde 2009, a China se tornou o principal parceiro comercial do Brasil e o principal destino das exportações brasileiras, superando os Estados Unidos, a despeito dos efeitos da crise internacional sobre o comércio in-ternacional. Em números, o fluxo comercial entre os dois países cresceu 26,4% ao ano entre 2000 e 2014, ao passo que o comércio brasileiro com o resto do mundo evoluiu, em média, 8,6% ao ano. O agronegócio foi um dos pilares do aumento das relações comerciais entre os países, crescendo a uma taxa média de 27,6% ao ano no mesmo período.
O fato das importações do agronegócio representarem menos de 5,0% das importações totais brasileiras da China torna o agronegócio um dos fundamentos para que o Brasil financie as importações crescentes de ou-tros setores da economia (por exemplo, produtos eletrônicos, vestuários, etc.). Esta importância é ressaltada a partir da análise da composição do saldo comercial do Brasil com a China entre produtos básicos1 e produtos industrializados (manufaturados e semimanufaturados). O superávit no âmbito dos produtos primários (US$ 33,6 bilhões) é responsável por financiar a importação líquida de produtos industrializados de origem chinesa (US$ 30,4 bilhões) e pela geração de um superávit de US$ 3,3 bilhões em 2014. Vale ressaltar, neste ponto, que o agronegócio é responsável por 60,6% do saldo positivo do comércio bilateral de produtos básicos (US$ 20,4 bilhões dos US$ 33,6 bilhões).
Tal fato implica reconhecer que a composição recente da pauta de exportações para a China está concentrada em produtos de menor valor agregado (básicos e, dentre os industrializados, produtos semimanufaturados), ao passo que as importações brasileiras são praticamente todas relacionadas a produtos com grau elevado de industrialização (manufaturados). Mais precisamente, comparando-se a composição das exportações entre 2000 e 2014, é possível notar que, embora o crescimento no valor exportado tenha sido generalizado, ele ocorreu de forma mais intensa entre os chamados bens intermediários e combustíveis e lubrificantes (entre os setores das contas nacionais); produtos básicos (em termos de valor agregado); e produtos não industriais (em termos de intensidade tecnológica).
São, exatamente, bens classificados nestas categorias que ocupam a maior parte da pauta exportadora brasileira para a China em 2014. Se, em parte, esta concentração reflete a complementariedade entre as economias dos países, por outro lado, ela também é uma consequência do significativo diferencial competitivo da produção industrial sediada na China. No que se refere à pauta do agronegócio, a maior parte das exportações do agro-negócio brasileiro para a China era formada, em 2014, por bens com baixo nível de processamento industrial e/ ou nível tecnológico, incluindo: soja em grãos (75,3%); celulose (7,7%); açúcar de cana em bruto (4,0%); outros couros curtidos/peles de bovinos (2,4%); e carne de frango in natura (2,4%).
Enfim, o agronegócio brasileiro tem aproveitado as oportunidades abertas por uma China em transformação para ocupar um papel fundamental no suprimento de recursos naturais e produtos do agronegócio, fato que lhe garante a liderança na produção e exportação mundial em alguns dos mais importantes mercados agrí-colas. Neste mesmo cenário, marcado pelo aumento significativo do fluxo comercial entre os dois países, tem se pautado por uma clara divisão entre as atividades de maior e de menor valor agregado, resultante, por um lado, dos diferenciais competitivos entre os dois países e seus setores produtivos; e, por outro, do ajustamento passivo do Brasil frente às transformações em curso na China. Neste último ponto, é importante destacar outras variáveis e obstáculos de ordem geopolítica e diplomática, focalizados na redução das restrições de comércio externo impostas pelos dois países.
A China é um grande parceiro, mas não um grande investidor do agronegócio
brasileiro
Apesar de a China ter assumido a posição de principal parceiro comercial do Brasil, os investimentos diretos originados naquele país totalizaram apenas US$ 1,93 bilhões no período, valor inferior a 0,4% do total. O fluxo, entretanto, teve incremento significativo a partir de 2010, destacando-se o volume de recursos recebidos em 2014: US$ 1,1 bilhão, ou 50,5% do total no período analisado.
Segundo relatório do Conselho Empresarial Brasil-China, o aumento dos investimentos chineses no Brasil está associado aos efeitos negativos da crise internacional sobre mercados mais tradicionais, caso dos Estados Unidos e da União Europeia. Como resultado, os investidores chineses têm procurados novos mercados, sobre-tudo no chamado mundo emergente. O interesse e a distribuição setorial do IED ressaltam a predominância de projetos que tenham como alvo o aprofundamento da integração entre as economias, sobretudo na expansão e facilitação do comércio bilateral. Assim, além de responder à demanda crescente da China por recursos na-turais (minérios, petróleo e gás, produtos agropecuários), os investimentos chineses têm atuado em prol da instalação de empresas chinesas em território nacional.
INTRODUÇÃO E ESTRUTURA DO ESTUDO
O agronegócio é conhecido por ser um dos setores mais importantes da economia brasileira na geração de emprego e renda, além de cumprir outras funções decisivas para o desenvolvimento socioeconômico do País, como abastecimento interno e regulação dos preços e do custo de vida.
Apesar de o contexto e as perspectivas do momento atual das economias brasileira e mundial não serem favo-ráveis – no plano interno, eventos climáticos, restrições na oferta de crédito rural e aumento da taxa de câmbio; no plano externo, a desaceleração econômica da China, a reversão dos preços das commodities agrícolas –, os desafios do agronegócio permanecem os mesmos: reduzir custos de produção, aumentar a produtividade, empregar o melhor pacote tecnológico disponível, firmar novas parcerias e explorar novos mercados. Para compreender o cenário atual do agronegócio e projetar o seu futuro, entretanto, é necessário, por um lado, reconhecer a importância do setor e, por outro, avaliar os fatores, os fenômenos e as tendências relacionados ao desenvolvimento recente do setor no Brasil e sua inserção internacional.
De fato, segundo dados do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada (Cepea/Esalq-USP) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o setor consolidou-se como um dos que mais cresce no País, respondendo, atualmente, por quase um quarto da renda nacional. Em 2014, o PIB do agronegócio – in-cluindo os segmentos: (i) insumos para a agropecuária; (ii) produção agropecuária básica ou, como também é chamada, primária ou “dentro da porteira”; (iii) agroindústria (processamento); e (vi) serviços – totalizou R$ 1,23 trilhões1.
Além das características favoráveis do território e do clima brasileiros (extensão e topografia territorial, va-riabilidade climática, disponibilidade de recursos hídricos), a trajetória excepcional do agronegócio nacional foi beneficiada por um conjunto de fatores favoráveis, dentre os quais se podem elencar: a disponibilidade de área para expansão da fronteira agrícola; o desenvolvimento de tecnologias que permitiram a expansão da área plantada e o aumento da produtividade; e o apoio dos instrumentos de política agrícola, sobretudo do crédito agrícola, para financiar os investimentos necessários para a expansão da safra.
Com base no desempenho do agronegócio e na competitividade internacional dos produtos do setor, o Brasil tornou-se autossuficiente no abastecimento interno em diversas culturas, além de ter alçado-se à posição de liderança internacional em cadeias produtivas como soja (em grãos), suco de laranja, carnes de frango e bo-vina, açúcar, café e fumo. Além de ser o líder em tecnologia e produção de energia renovável (álcool), o País firmou-se, também, entre os maiores fornecedores mundiais de milho, algodão e carne suína.
Segundo dados do IBGE, entre 2000 e 2013, a área ocupada pelas lavouras temporárias passou de cerca de 46 milhões para mais de 66 milhões de hectares, uma expansão da ordem de 45%. Trata-se de um avanço inédito no período, sobretudo quando se compara à evolução da área plantada entre países conhecidos como grandes produtores, como Estados Unidos e China. No caso específico de grãos, por exemplo, a área ocupada para plantio expandiu-se em 50,8% no período, atingindo 57,1 milhões de hectares na safra 2013/14; em paralelo, a produtividade (associada a conjunção de novos métodos de produção, melhoramentos em sementes, uso de
1 Segundo o Cepea, o cálculo do PIB do agronegócio é feito pela ótica do valor adicionado, a preços de mercado, computando-se os impostos
indiretos líquidos de subsídios. A quantificação dessa medida reflete a evolução do setor em termos de renda real, a qual se destina à remuneração dos fatores de produção: trabalho (salários e equivalentes), capital físico (juros e depreciação), terra (aluguel e juros) e lucros. Considera-se, portanto, no cômputo do PIB do agronegócio tanto o crescimento do volume produzido, como dos preços, já descontada a inflação. O agronegócio é entendido como a soma de quatro segmentos: (a) insumos para a agropecuária, (b) produção agropecuária básica ou, como também é chamada, primária ou “dentro da porteira”, (c) agroindústria (processamento) e (d) serviços. A análise deste conjunto de segmentos é feita para o setor agrícola (vegetal) e para o pecuário (animal). Ao serem somados, com as devidas ponderações, obtém-se a análise do agronegócio.
fertilizantes, condições financeiras e climáticas favoráveis2) elevou-se de 2,6 toneladas por hectare para 3,4
toneladas por hectare, um aumento de 28,1% (1,8% a.a.).
Além de dinamizar a economia doméstica, o agronegócio tem desempenhado um papel singular no equilíbrio das contas externas brasileiras. O aumento da produção e da produtividade dos principais produtos, aliado ao atendimento da crescente demanda internacional, permitiu ao setor a geração consecutiva de superávits na balança comercial de bens e serviços. Especificamente, o saldo da balança comercial do agronegócio elevou-se de US$ 10,8 bilhões, em 1989, para cerca de R$ 80 bilhões, em 2014. Neste último ano, o setor movimentou 25% do fluxo comercial brasileiro (exportações e importações), exportando cerca de seis vezes mais do que importou em produtos agropecuários.
Com base no desempenho do setor, suficiente para abastecer o mercado interno e gerar excedentes expor-táveis, o Brasil consolidou-se como um dos mais importantes ofertantes de bens agropecuários no mercado internacional. Além de ampliar sua participação no comércio mundial, o agronegócio brasileiro firmou-se, também, como o principal player em diversas cadeias.
O objetivo deste estudo é triplo: (i) elaborar um diagnóstico da importância da dimensão internacional e do papel da China para o agronegócio brasileiro nas últimas décadas; (ii) examinar as transformações que estão ocorrendo no comércio internacional, bem como seu impacto nos segmentos que integram o agronegócio brasileiro; e (iii) produzir informações e análises que permitam a construção de uma agenda estratégica capaz de alavancar a presença do agronegócio brasileiro no mundo e, particularmente, no mercado chinês. Para tanto, ao olhar a questão do comércio internacional e o papel da China e da Ásia, o estudo adota um enfoque amplo do conceito de comércio internacional, compatível com as novas tendências em matéria de negociação comercial, que privilegiam o conceito de cadeias globais de valor, o tema da regulação e os novos acordos comerciais, investimentos e logística.
O estudo encontra-se estruturado em quatro capítulos. No primeiro deles, o documento apresenta uma versão em português de um dos últimos textos do embaixador Clodoaldo Hugueney, intitulado “Rebalanceamento e a política econômica comercial: uma perspectiva diplomática”. Ao longo do texto, o embaixador elucida as-pectos referentes às transformações na ordem mundial, sobretudo no âmbito diplomático. Em um cenário em que prevalecem as incertezas, avalia as opções e estratégias de inserção do Brasil no comércio internacional,
vis-à-vis às estratégias e tendências prevalecentes nas agendas de outros países, caso da China, dos Estados
Unidos e de membros da União Europeia. Com base nesse diangóstico e em um balanço dos riscos e dos cus-tos das posições brasileiras nas negociações internacionais, procura oferecer, com base em sua experiência, propostas e diretrizes fundamentais para a construção da política comercial brasileira no século XXI.
O segundo capítulo procura, por sua vez, além de oferecer um panorama recente do agronegócio no Brasil, com foco no desempenho recente de algumas variáveis de interesse, analisar a dimensão internacional do agronegócio brasileiro, isto é, avaliar de que formas atividades econômicas envolvidas no sistema agroindustrial nacional encontram-se inseridas no contexto mundial do comércio de bens e investimentos. No plano interna-cional, em particular interessa ao estudo avaliar de que forma as relações comerciais entre Brasil e China têm evoluído com referência à pauta de produtos do agronegócio.
Na sequência, a terceira parte do estudo destaca alguns principais fatores que têm influenciado e condicionado a trajetória e os padrões do comércio internacional nas últimas décadas, a partir de evidências e fatos estilizados que emergem da reconfiguração recente dos fluxos de bens e investimentos e da produção mundial. Nesse âmbito, são avaliados diversos fenômenos fundamentais para compreender as tendências prevalecentes no mundo, incluindo a trajetória excepcional do agronegócio brasileiro. Incluem-se, nesse contexto: a ascensão
2 Boa parte desse avanço nos níveis de produtividade que o setor registou ao longo da última década deve-se ao papel estratégico desempenhado
por diversas instituições de pesquisa e apoio, como é o caso da Embrapa, do Instituto Agronômico de Campinas (IAC), das universidades, dos laboratórios privados etc. Os instrumentos de política agrícola também exerceram um papel importante nesse processo ao dar suporte e viabilizar a produção agropecuária em diversas regiões, sobretudo via expansão do crédito rural no período.
da economia chinesa, negociações e acordos comerciais, a proliferação de acordos regionais e barreiras não tarifárias etc. Complementarmente, o capítulo avalia, também, os chamados “novos fatores” que influenciam a capacidade dos países em alavancar a competitividade de seus produtos e serviços, caso da logística e da infraestrutura de transportes.
Por fim, em seu quarto capítulo, o estudo dirige seu foco para as transformações e os desafios recentes na China, considerando os impactos do fenômeno e da dimensão da economia chinesa nas estratégias comerciais do país, com destaque para os seus efeitos sobre o agronegócio e o comércio de seus produtos. De fato, a consolidação da posição de destaque da China subordina-se a um conjunto de fatores cujo cerne encontra-se fortemente dependente do setor agropecuário chinês, bem como das complementaridades desenvolvidas no âmbito internacional com vistas à garantia do abastecimento interno do seu gigantesco mercado doméstico. Para perseguir esses objetivos, o capítulo analisa os principais aspectos relativos às reformas institucionais e socioeconômicas promovidas pelo Estado chinês nas últimas décadas. Afirma-se, nesse sentido, que a inserção e o protagonismo da China no comércio internacional só podem ser entendidos, em sua totalidade, tendo como referência uma agenda estratégica que contempla, entre outros aspectos, as mudanças no campo sociodemo-gráfico e nos hábitos de consumo da população chinesa, seus impactos na demanda por alimentos e produtos agrícolas e os objetivos de segurança alimentar e abastecimento interno adotados pelo governo chinês.
COMERCIAL: UMA
PERSPECTIVA DIPLOMÁTICA
Clodoaldo Hugueney
3
3 O conteúdo deste capítulo é uma tradução do artigo, originalmente em inglês, intitulado: “Rebalancing and the political
economy of trade: a diplomatic perspective”. Uma versão preliminar deste artigo foi apresentada em um painel da conferência The International Politics of Economic Globalization and Emerging Market Economies, realizada no dia 20 de março de 2015, na Faculdade de Administração, Economia e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP). Pouco antes do falecimento do embaixador Clodoaldo Hugueney, em abril de 2015, o artigo foi submetido à revista Tempo do Mundo, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Meses depois, o artigo foi publicado como homenagem póstuma, na mesma revista (Volume 1, Número 2, Julho de 2015), disponível em: <http://goo.gl/mXZifI>.
1.1.
UM PERÍODO DE TRANSIÇÃO
Atravessamos um período de grande transformação na ordem mundial. Essas mudanças são anteriores à crise, mas foram revigoradas por ela. Elas incluem uma possível redefinição da ordem mundial de um mundo unipolar para um multipolar, além do reposicionamento de países e regiões. Elas também englobam uma reanálise da natureza dos modelos de crescimento e desenvolvimento e dos sistemas econômico e político. O período atual pode ser caracterizado como um período de transição no sentido de que as relações de poder que prevaleciam interna e externamente estão sofrendo alterações importantes, cujas natureza e direção estão em discussão. O resultado desse processo ainda é indeterminado.
Internamente, há um debate aberto acerca da natureza do sistema capitalista e das mudanças às quais ele pre-cisa submeter-se a fim de evitar uma crise, continuar sendo um impulso para o crescimento, a modernização e a inovação e corrigir algumas de suas falhas, como, por exemplo, a concentração de renda. Os caminhos para o desenvolvimento econômico também estão em discussão com o colapso do Consenso de Washington e a possibilidade de um Consenso de Pequim, pautado por quase quarenta anos de crescimento extraordinário e pela resposta da China à crise. No âmbito político, o consenso democrático também está em debate, e o nacionalismo e as formas autoritárias de organização política e social estão em alta. Mesmo que os princípios básicos do regime liberal-democrático não sejam questionados, a maneira como ele funciona e os métodos empregados para se chegar a decisões e para instituí-las são postos em xeque, e presenciamos novamente o ressurgimento do interesse em uma visão mais meritocrática da organização do governo, juntamente com o aumento dos limites impostos às liberdades individuais.
Em nível regional, há um deslocamento do centro da globalização do Atlântico para o Pacífico. A ascensão da China, que representa um fator crucial neste deslocamento, está transformando a natureza da globalização. As cadeias de produção e comercialização, em especial no Leste Asiático, estão mudando os padrões de comér-cio e dos fluxos de investimento. Esses desdobramentos já produzem efeitos em termos normativos, a partir de novas ideias de como promover a liberalização de forma plurilateral e multilateral. Modelos de integração regional estão sendo questionados. O modelo europeu de integração profunda por meio de um processo de expansão horizontal e verticalização vem enfrentando dificuldades que se devem, apenas em parte, à reces-são. O modelo de Áreas de Livre Comércio (ALCs) também está sendo discutido, afetado pelas mudanças na competitividade e pela integração de novas cadeias de produção e comercialização.
Internacionalmente, a ordem de magnitude econômica vem passando por mudanças importantes. A ascensão da China ao segundo lugar em termos de Produto Interno Bruto (PIB) e a possibilidade de que a economia chinesa possa superar a dos Estados Unidos nos próximos dez a quinze anos torna essa mudança mais dramática. Outros países emergentes e em desenvolvimento também fazem parte dessa transformação. A participação de diferentes países e grupos no PIB mundial, comércio e investimento e sua contribuição para o crescimento global também vêm mudando com a participação crescente de países emergentes e em desenvolvimento. Isso também está
acontecendo na área monetária, em que presenciamos um papel maior do renminbi4. Em uma economia
globa-lizada, não existe dissociação completa, mas esta ocorre em certa medida. Há, também, um novo crescimento Sul-Sul no comércio, no investimento e na cooperação que faz parte da dissociação. Há uma nova geografia do comércio mundial e do investimento em formação. As relações entre o Brasil e a China são um bom exemplo disso.
Se o poder econômico está ficando mais difuso, o mesmo não está ocorrendo nos campos político e militar. Porém, as mudanças no campo econômico devem propagar-se para os outros dois campos. No plano político, a difusão do poder vem ocorrendo, embora de forma um tanto ofuscada pelas consequências da crise e pelas crescentes dificuldades em obter o consenso necessário para tratar dos problemas globais e regionais. Não nos encontramos em um mundo com gravidade zero, mas o consenso internacional sob condições de menor centralização do poder é mais difícil de se atingir. Os países ascendentes representam poderes assimétricos, e seus problemas centrais são internos e estão relacionados ao desenvolvimento, limitando sua capacidade e disposição para assumir maiores responsabilidades. Faltam-lhes o poder individual para influenciar a direção da mudança, e seus esforços de coordenação são fracos e incipientes. São basicamente poderes revisionistas, mas até mesmo mudanças restritas no processo de decisão e na distribuição do poder são negadas ou postergadas. Essas dificuldades na busca de um consenso ocorrem em um momento em que problemas globais, tais como desenvolvimento, mudanças climáticas, epidemias e terrorismo, carecem de soluções. O BRICS5 e o G-206 são
dois exemplos desse problema. As mudanças em termos políticos também são difusas em várias regiões onde as estruturas políticas do passado estão sob pressão. Esse é obviamente o caso do Oriente Médio e da África. Finalmente, a dimensão militar do poder vem se tornando menos relevante para a solução de problemas globais ou para o enfrentamento das novas ameaças à segurança, como terrorismo e segurança cibernética. A contra-dição entre supremacia militar e estabilidade econômica também tem aumentado. As estruturas institucionais também vêm sofrendo pressões em consequência da redefinição dos modelos de crescimento e desenvol-vimento e de mudanças estruturais. Não apenas a história bem-sucedida da China promoveu o Consenso de Pequim, como abriu uma rota alternativa para o desenvolvimento. O mal-estar dos países desenvolvidos e sua dificuldade em buscar um consenso político interno para enfrentar a crise e suas consequências indicam que alguns dos princípios basilares dos sistemas econômico, social e político desses países estão sendo novamente questionados. As consequências da crise ainda precisam ser totalmente elucidadas.
Estruturalmente, as mudanças demográficas terão um impacto crescente no nível institucional, por exemplo, em termos de sistemas de bem-estar e do consenso social que subjaz a eles. O impacto de uma nova gera-ção de inovações tecnológicas pode fazer com que muitas estruturas institucionais tornem-se obsoletas. A definição de um novo consenso, interna e externamente, para solucionar esses problemas e para desenvolver um novo grupo de instituições, tanto nacionais, como internacionais, a fim de promover o desenvolvimento, a democracia e a mudança, é uma tarefa hercúlea.
A natureza dos problemas do Norte e do Sul costumava ser diferente e salientava a enorme divisão entre ambos. Hoje, ainda existem diferenças, desníveis e clivagens, mas muitos dos problemas atuais são compartilhados pelos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Isso vem ocorrendo internamente com a ineficácia crescente dos sistemas políticos, com o aumento da concentração de renda e com a dificuldade de se aceitar uma perspectiva multicultural em nível global, devido à resistência ao compartilhamento do poder e à obtenção de um consenso, além da tentativa de considerar países emergentes e em desenvolvimento como desvirtuadores ou obstrucionistas. Como mencionado anteriormente, os modelos de integração regional também vêm sendo questionados. O modelo europeu enfrenta um teste crucial em relação à sua capacidade de responder à crise, devido à con-centração de poder na Europa, ressaltando ainda mais a importância da Alemanha, em razão do declínio da
5 Bloco de países formado por: Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (N.T.).
importância da Europa e do ressurgimento do nacionalismo e seu efeito debilitante sobre o modelo de integra-ção. As instituições europeias estão sob tensão, e isso gera repercussões em todos os modelos de integraintegra-ção. O reaparecimento de um confronto estratégico com a Rússia reabriu o debate que parecia ter acabado com o
fim da Guerra Fria. As negociações do Acordo Transatlântico de Livre Comércio (TTIP ou TAFTA7) podem ser
um grande teste para o modelo europeu e um divisor de águas na União Europeia (UE).
Outros modelos mais simples de integração, tais como as ALCs, também estão sendo questionados, em razão do crescimento do protecionismo alimentado pela crise, das guerras cambiais que podem intensificar-se e da nova arquitetura do comércio mundial que vem sendo moldada por meio das cadeias de produção e comercia-lização globais e regionais. A Ásia e o Pacífico são as duas áreas dinâmicas onde ainda se buscam iniciativas de integração. Algumas delas têm, também, conteúdo político importante e refletem mudanças no poder global. Vemos, agora, o ressurgimento do interesse nas negociações regionais e uma mudança no modo e na
progra-mação destas negociações, com mega-acordos inter-regionais, tais como o TTP8 e o TTIP. Estas negociações
são em si extremamente complexas e enfrentam não somente dificuldades na área de comércio, mas também restrições políticas. Porém, se levados a cabo, estes acordos alterarão o cenário das negociações de comércio e poderão proclamar o fim do sistema multilateral de comércio, atualmente estruturado e centrado na Orga-nização Mundial do Comércio (OMC).
Podemos afirmar que temos, agora, três categorias de países em termos de política comercial e abordagem das negociações comerciais: (i) um grupo de países totalmente integrados ao sistema global de comércio e que buscam mais oportunidades para melhorar sua participação no comércio mundial por meio da abertura de mercado e da harmonização e da simplificação de seu investimento e outras regras; (ii) um grupo de eco-nomias importantes que mantêm uma atitude recalcitrante em relação às negociações comerciais e que viram sua participação no comércio mundial estagnar (os principais representantes deste grupo seriam Brasil e Índia); e (iii) um grande grupo de países que possuem uma participação marginal no sistema de comércio mundial e que, em termos de números, representam a grande maioria da OMC.
1.2
REBALANCEAMENTO E COMÉRCIO
Podemos olhar para as mudanças que vêm ocorrendo no mundo a partir de diferentes perspectivas: mudanças no poder, transição de um mundo unipolar para um mundo multipolar, reaparecimento da geopolítica, uma era de entropia e caos etc. Independentemente da perspectiva, algumas características do período parecem so-bressair-se: um rebalanceamento está ocorrendo nos planos global, regional e interno; o período é considerado complexo e imprevisível, e é difícil entender a natureza das mudanças em andamento, bem como sua direção e seu possível desfecho. Não é que as lições do passado tornaram-se irrelevantes, mas estamos adentrando águas desconhecidas. Nessas circunstâncias, há riscos de tentarmos interpretar as mudanças atuais à luz do passado ou permanecermos perplexos diante do que está acontecendo e nos escondermos por detrás de generalidades.
7 Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) ou Transatlantic Free Trade Agreement (TAFTA) (N. T.).
8 Tratado Transpacífico (TTP); em inglês, tem-se Trans-Pacific Partnership (TPP), sigla utilizada por alguns dos autores referenciados pelo
