DOSSIÊ FINANCIAMENTO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA: A PROPOSTA DO SIMULADOR DE CUSTO-ALUNO QUALIDADE*

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FINANCIAMENTO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA: A PROPOSTA DO SIMULADOR DE CUSTO-ALUNO QUALIDADE*

Thiago alves¹ Adriana Aparecida Dragone silveira²

Gabriela schneider² Marcos Didonet del Fabro²

RESUMO: Este artigo apresenta o Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ) como instrumento de planejamento orçamentário, articulando tal discussão ao custo do financiamento da educação em condições de qualidade no Brasil. Trata-se de um sistema computacional online que gera informações sobre as seguintes questões: qual é o Custo-Aluno Qualidade (CAQ) nas etapas/

modalidades da educação básica? Qual deve ser o orçamento da educação em cada município e estado para garantir o financiamento em condições de qualidade? Qual é o impacto da adoção do CAQ como valor de referência no montante total investido em educação básica em âmbito nacional? Com base na definição de 169 parâmetros denominados de padrão de qualidade de referência (PQR), as simulações para 2019 mostraram que o CAQ de cada etapa/modalidade seria consideravelmente superior aos valores do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), além da necessidade de aumentar os recursos em 19,8%.

Palavras-chave: Custo-Aluno Qualidade. Financiamento da educação básica. Políticas educacionais. Planejamento educacional.

*O Projeto Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ) obteve financiamento para o período de 2016 a 2019 oriundo de um termo de execução descentralizada (TED) firmado entre a Universidade Federal do Paraná (UFPR) e a Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino do Ministério da Educação (Sase/

MEC). Acesso ao simulador e a outras informações disponível em: <www.simcaq.c3sl.ufpr.br>. Acesso em:

29 mar. 2019

1Universidade Federal de Goiás - Goiânia (GO), Brasil. E-mail: thiagoalves.edu@gmail.com

2Universidade Federal do Paraná - Curitiba (PR), Brasil. E-mails: adrianadragone@yahoo.com.br;

gabis0905@gmail.com; didonet@c3sl.ufpr.br DOI: 10.1590/ES0101-73302019223702

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Funding public schools for basic education in Brazil:

a proposal of the Cost-Student Quality Simulator ABSTRACT: This article is offered as a Cost-Student Quality Simulator (Simulador de Custo-Aluno Qualidade — SimCAQ) as a guiding instrument for the study of price and education quality in Brazil. It is an online Computational system that produces information about the following questions: What is the Cost-Student Quality (CAQ) in the levels/exercises of basic education? What is the budget for education in each city and state to guarantee funding according to quality conditions? What is the impact of adopting a CAQ as reference value in the total amount of funding in basic education considering the national scenario? After defining 169 parameters, named ‘Quality Standard Reference’ (Padrão de Qualidade de Referência — PQR), simulations done for 2019 are of 19.8%.

Keywords: Cost-Student Quality. Basic education funding. Educational policies. Educational planning.

Financiación de la escuela pública de educación básica:

la propuesta del simulador de costo-alumno calidad RESUMEN: Este artículo se presenta como un Simulador de Costo- Alumno Calidad (Simulador de Custo-Aluno Qualidade — SimCAQ) como instrumento guía para el estudio de precios y educación de calidad en Brasil. Es un sistema informático que genera información sobre las siguientes cuestiones: ¿Cuál es el Costo-Alumno Calidad (CAQ) en los diferentes niveles/ejercicios de educación básica? ¿Cuál es el presupuesto de educación en cada municipalidad y estado para garantizar un financiamiento de calidad? ¿Cuál es el impacto de la adopción del CAQ como valor de referencia en el total invertido en educación básica em el encenário? A partir de la definición de 169 parámetros llamados

“Estándar de Calidad de Referencia” (PQR), las simulaciones para 2019 muestran el valor de 19,8%.

Palabras clave: Costo-Alumno Calidad. Financiación de la educación básica. Políticas educativas. Planificación educativa.

Introdução

O

s números atuais da educação básica no Brasil não deixam dúvidas sobre a expressiva expansão do sistema de ensino nos últimos 50 anos.

Em 2017, segundo dados do Censo Escolar do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), a educação básica conta-

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va com 184,1 mil escolas (78,2% públicas), 48,6 milhões de matrículas (81,7%

públicas) e 2,4 milhões de professores (77,2% da rede pública). Nesse mesmo ano, ao todo, o Brasil investiu cerca de R$ 232,2 bilhões¹ do erário público para financiar as escolas públicas (e conveniadas) de educação básica, o que representa, no agregado nacional, um gasto por aluno de R$ 5.876 por ano (R$ 489,67 por mês) e 3,7% do produto interno bruto (PIB). Por outro lado, as estatísticas educacionais também revelam que ainda permanecem grandes desafios para que o Brasil consiga garantir oportunidades educacionais satisfatórias para toda a popu- lação. Dados da edição de 2017 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mostram que, em relação ao acesso, 2,8 milhões de crianças e adolescentes na faixa etária de 0 a 17 anos estavam fora da escola e que 5,9 milhões de jovens de 18 a 24 anos não concluíram a educação básica e não frequentam a escola.

Outros números destacam os enormes desafios para a garantia de con- dições de qualidade em todas as escolas públicas: 21,9% dos professores das escolas públicas não possuem licenciatura; professores com formação superior rece- bem apenas 73,1% da remuneração média que os demais profissionais de mesma formação; 31,1% dos professores das redes estaduais têm vínculos de emprego temporário; 49,5% do total de matrículas está em turmas com elevado número de alunos por turma; 56,5% das escolas públicas não contam com biblioteca; e 56,6% delas não contêm laboratório de ciências (RAIS 2013; PNAD contínua 2º trimestre/2017; Censo Escolar/2017). Também há evidências de que o sistema de financiamento vigente não consegue superar as desigualdades na capacidade de investimento em educação dos estados e municípios, uma vez que em 2017, enquanto 20% dos municípios tiveram gasto por aluno de até R$ 4.179, do lado oposto, os 20% municípios com melhores condições puderam dispor de R$ 7.199 ou mais por aluno para financiar suas escolas (Siope e Censo Escolar/2017).

No Brasil, apenas 38,3% da população entre 25 e 64 anos concluiu pelo menos o ensino médio, e entre os 10% mais pobres, somente 13,7%. As marcas da desigualdade são claras ao notar que esse percentual é de 83,9% entre os 10%

mais ricos, percentual próximo aos números da população dos Estados Unidos e do Japão² (OECD 2013 -data-base 2011- e Censo 2010, Brasil).

Diante do quadro descrito, vale recordar que, para Cury (2008), a garantia do direito à educação no Brasil em bases mais igualitárias requer um arranjo complexo de atores, instituições, normas e recursos, para dar um sentido mais orgânico e coerente à lógica de um sistema nacional. Isso exigirá capacidade de planejamento com vistas aos objetivos da educação nacional para orientar políticas no nível subnacional que considerem:

• o tamanho do país e a diversidade de contextos;

• o federalismo pouco colaborativo vigente em muitas localidades;

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• as diferenças culturais, de trajetórias históricas e de capacidades locais (técnicas e financeiras).

Entretanto, planejamento governamental é um tema muito desafia- dor no Brasil, tendo em vista a parca tradição do país no assunto (as primeiras iniciativas surgiram na década de 1930) e a trajetória pouco exitosa dos planos (principalmente na área social). Para Cardoso Jr. e Gimenez (2011), o planejamento deve ser visto como uma função do Estado tão relevante e indelegável quanto funções clássicas (como, por exemplo, arrecadação tributária, formu- lação de leis, gestão da moeda etc.) ou modernas (como a implementação, a avaliação e o controle das ações e políticas públicas). Apesar de o planejamento da educação no médio prazo estar estabelecido na Constituição Federal, com a previsão do Plano Nacional de Educação (PNE), que tem duração decenal, o que é uma sinalização importante para a superação da cultura do planejamento na lógica temporal de governos, é preciso também superar o histórico de metas não cumpridas em razão :

• da falta de prioridade política;

• de diagnósticos insuficientes ou equivocados;

• da falta de mobilização e capacidade institucional;

• da ausência de previsão orçamentária correspondente às metas (CAR- DOSO JR.; GIMENEZ, 2011).

Sobre a previsão orçamentária como suporte aos planos educacionais, Dourado (2010) e Aguiar (2010), em avaliação do PNE (2001–2010), adver- tem que a falta de recursos, como corolário do não alinhamento entre o PNE e os planos plurianuais (PPA) que orientaram a política orçamentária da União, estados e municípios nos anos seguintes ao plano, foi uma das limitações estru- turais para o cumprimento dos objetivos prioritários do PNE 2001–2010 na totalidade, sobretudo aqueles especificados em metas que demandavam maior aporte de recursos financeiros.

Considerando os desafios da educação brasileira na atualidade, este artigo visa apresentar o Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ) como instrumento de planejamento orçamentário, cuja finalidade é o aperfeiçoamento dos mecanismos de financiamento da educação básica, para, de tal modo, assegurar os recursos necessários à garantia do direito à educação em condições de qualidade nas escolas públicas para todas as crianças, jovens e adultos nos estados e municípios brasileiros.

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O SimCAQ é um sistema computacional online³ desenvolvido com o intuito de gerar informações que dialoguem com questões fundamentais para a política de financiamento vigente:

• Quanto custa a educação de qualidade para cada aluno nas etapas e modalidades da educação básica? Ou seja, qual é custo-aluno qualidade (CAQ) das etapas⁴?

• Qual deve ser o orçamento da educação em cada município e estado da federação para garantir o financiamento em condições de qualidade?

• Qual é o impacto da adoção do CAQ como valor de referência no montante total investido em educação básica em âmbito nacional, incluindo o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Bá- sica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb)?

Vale ressaltar que o SimCAQ assume como pressuposto o fato de que os recursos financeiros são essenciais para garantir as condições materiais e objetivas para o funcionamento adequado das escolas (tais como professores com condições de trabalho adequadas, prédio escolar com infraestrutura pertinente, equipamentos e materiais didáticos suficientes etc.). Em consonância com Carreira e Pinto (2007) e com a meta 20 do PNE (Lei nº 13.005/2014), entende-se que o CAQ deve ser o valor de referência para o financiamento da educação, por expressar o montante de recursos monetários necessário por aluno para dotar as escolas com as condições de trabalho adequadas, que são condições necessárias, embora não suficientes, para um efetivo processo de ensino e aprendizagem. Nesse sentido, propõe-se que o CAQ substitua outros parâmetros que consideram apenas o montante de recursos previamente vinculados para a educação sem levar em conta os custos e as necessidades reais das escolas, como, por exemplo, a estimativa do valor-aluno/ano do Fundeb.

Assim, os esforços para o desenvolvimento e a disponibilização do SimCAQ são no sentido de subsidiar estados e municípios para enfrentarem os desafios postos no artigo 10 do PNE 2014–2024 em relação à necessária previsão de recursos “para assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias [...] [dos] respectivos planos de educação, a fim de viabilizar sua plena execução” (BRASIL, 2014), bem como no tocante às estratégias da meta 20, que tratam do custo-aluno qualidade inicial (CAQi) e do CAQ.

Portanto, há a expectativa de que a utilização do SimCAQ facilite a análise do custo da oferta educacional com um padrão de qualidade e gere infor- mações para que gestores, legisladores e a sociedade, nos estados e municípios,

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tomem melhores decisões sobre as metas dos PNE, considerando a necessidade de garantir o direito à educação de qualidade para todos, bem como os limites e as possibilidades financeiras. Nessa direção, espera-se que planos mais consistentes favoreçam o alcance das metas e o avanço no estabelecimento de acordos nacionais capazes de diminuir as lacunas de articulação federativa no campo da política pública educacional.

O artigo está estruturado em seis seções. A primeira apresenta uma dis- cussão sobre o financiamento da educação em condições de qualidade no Brasil e alguns aportes de pesquisas internacionais. A segunda seção descreve o modelo conceitual do SimCAQ: fontes de dados, método e etapas de cálculos. Em seguida, são apontados os principais resultados e, por fim, a última seção é reservada às considerações finais.

Seção 1 – Financiamento da educação em condições de qualidade

A sociedade brasileira, por meio da Constituição Federal de 1988 (CF/88), projetou um importante percurso para a educação ao considerá-la como um dos direitos sociais de todos e dever do Estado. Ao estabelecer princípios sob os quais a educação deve ser ministrada, o texto constitucional estabeleceu pilares para a garantia desses direitos. Entre esses princípios, destacamos os que estão relacionados à oferta da educação em condições de qualidade: “Igualdade de con- dições para o acesso e permanência na escola [...]; gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais [...]; valorização dos profissionais da educação escolar [...]; garantia de padrão de qualidade” (BRASIL, 1988).

Ao definir o Estado como prioritário para o cumprimento do dever da educação, a CF/88 mantém a vinculação de um percentual mínimo de impostos como principal dispositivo para o financiamento desse direito. Todavia, a destina- ção desse percentual de recursos da receita da União, estados, Distrito Federal e municípios não considera as necessidades educacionais nem, portanto, estabelece o financiamento com base em um valor por aluno suficiente para garantir o direito à educação com condições de qualidade para todos.

No campo educacional, contudo, qualidade é um conceito polissêmico que deve ser construído socialmente, levando em conta o contexto histórico e cul- tural (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2005; CURY, 2014), e que se altera de acordo com o tempo e o espaço (DOURADO; OLIVEIRA; 2009). Do ponto de vista constitucional, pode-se ponderar que, no atual momento histórico do Brasil, educação de qualidade é aquela que favorece o alcance dos objetivos educacionais, expressos, em síntese, no art. 205 da Constituição Federal: “Pleno desenvolvimento da pes- soa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”

(BRASIL, 1988).

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Para assegurar o ensino de qualidade, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 determinou que a União, com a colaboração dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, deve estabelecer um “padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo por aluno” (BRASIL, 1996). A LDB também definiu que o dever do Estado com a educação escolar será efetivado mediante a garantia de “padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem” (BRASIL, 1996).

Visando à regulamentação dos padrões mínimos de qualidade da edu- cação básica nacional (BRASIL, 1996), o Conselho Nacional de Educação e a Câmara de Educação Básica, por meio do Parecer nº 08/2010 (BRASIL, 2010), estabeleceu o CAQi como parâmetro da política de financiamento. Todavia, esse parecer não foi homologado pelo Ministério de Educação e o Parecer nº 03/2019 do CNE/CEB tornou sem efeito o Parecer nº08/2010. Mesmo assim, os conceitos de CAQ e CAQi foram incorporados no PNE, Lei nº 13.005, de 2014 e ainda aguardam regulamentação, apesar de estar ultrapassado o prazo estipulado pelo PNE (estratégias 20.6 e 20.7).

Desse modo, a aprovação da inserção do CAQi e do CAQ no PNE objetiva alterar o padrão de oferta de financiamento no Brasil, designando um mecanismo para assegurar equidade e superar as fragilidades da vinculação mínima de recursos para a garantia de uma oferta com padrão de qualidade. No entanto, cabe destacar que, passado o prazo para o estabelecimento do CAQi, o cenário político para as políticas sociais se alteraram completamente com a aprovação da Emenda Constitucional nº 95 (EC 95), de 2016, no governo Temer, que instituiu um novo regime fiscal que congela os investimentos do governo federal e afeta a vinculação de recursos para a educação (AMARAL, 2017).

Nesse sentido, ainda que os recursos financeiros não sejam o único ele- mento para a garantia de uma educação de qualidade, eles são essenciais para essa oferta (ALVES, 2012; CARREIRA; PINTO, 2007). O debate sobre se o aumento das despesas em educação traria significativo impacto nas oportunidades e resultados educacionais é recorrente na literatura internacional desde a publicação do Relatório Coleman, em 1966.

No debate acadêmico internacional, Rebell (2007; 2017) destaca que existe certo consenso de que há correlação demonstrável entre os gastos com edu- cação e resultados, desde que o dinheiro seja bem aplicado. Estudo realizado por Baker (2016) sobre as correlações entre recursos específicos e desempenho dos alunos concluiu que os recursos escolares que custam mais dinheiro, como turmas menores, apoios adicionais, programas de educação para a primeira infância e melhor remuneração de professores, estão positivamente associados aos resultados dos alunos.

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Nos Estados Unidos da América (EUA), os sistemas estaduais de financiamento da educação têm se estruturado historicamente em impostos locais sobre a propriedade, por distrito escolar, padrão que desfavorece os estudantes que frequentam escolas em áreas com propriedades de menor valor (MOSER;

RUBENSTEIN, 2002). Essa questão, de certa maneira, assemelha-se ao padrão de financiamento da educação brasileira, cujo valor gasto por aluno em cada rede de ensino, seja ela municipal, seja estadual, depende muito da capacidade de arre- cadação de impostos, sendo um importante fator de desigualdade no Brasil para assegurar condições adequadas de financiamento.

O debate acerca da relação do financiamento adequado e oportunidades educacionais tem sido levado aos tribunais de justiça estaduais nos EUA desde a década de 1970, questionando as diferenças de financiamento entre os distritos escolares e sua ligação com os dispositivos das constituições estaduais que garan- tem algum nível básico de educação a todos. Essas ações ficaram conhecidas como adequacy litigation (REBELL, 2011; PINTO, 2018)⁵.

As reformas educacionais nos EUA baseadas na adequacy litigation dis- cutiram as disparidades de gastos educacionais e concentraram as ações judiciais nas medidas de input por aluno e níveis globais de gastos com educação, argumen- tando que todas as crianças têm o direito a certa qualidade e que mais dinheiro é necessário para que as escolas possam atingir o nível mínimo assegurado pelas cláusulas constitucionais estaduais (THRO, 1994).

Estudo de Kirabo Jackson, Johnson e Persico (2016) no que diz res- peito ao impacto das decisões das cortes em 28 estados entre 1971 e 2010 veri- ficou se as ordens judiciais, que exigem que os estados reformem seus sistemas de financiamento educacional, desempenham papel importante no aumento dos níveis de financiamento escolar para estudantes de baixa renda e se esses casos também aumentam as oportunidades desses alunos de concluir o ensino médio e de alcançar salários adequados na idade adulta. Os autores consta- taram que as reformas do sistema do financiamento educacional decorrentes das ordens judiciais tenderam a elevar as despesas dos estados em distritos de baixa renda e a diminuir as disparidades de gastos entre os distritos, assim como aumentaram a probabilidade de finalização da etapa considerada como o nosso ensino médio para as crianças pobres e a percentagem significativa de redução de incidência de pobreza na vida adulta (KIRABO JACKSON;

JOHNSON; PERSICO, 2016). Todavia, alguns críticos destacam que nessas reformas não se alteraram significativamente os padrões de baixo desempenho estudantil observados nas últimas décadas e sugerem que a discussão de como o dinheiro tem sido gasto seja incorporada no debate (HANUSHEK, 2005;

HANUSHEK; LINDSETH, 2009).

De acordo com Rebell (2007), uma das razões para a alta taxa de su- cesso das ações de adequacy litigation está no minucioso exame dos sistemas de

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financiamento educacional, que revelou que poucos estados determinavam de maneira objetiva a quantidade de recursos de fato necessários para atender às necessidades dos alunos. Em vez disso, baseavam-se nos acordos políticos. A discussão nos tribunais de justiça quanto ao financiamento adequado, juntamente com um movimento nacional para elevar os padrões educacionais, resultou no aumento do número de estudos sobre custos, com uso de diferentes metodologias, para determinar objetivamente a quantidade de recursos necessária para garantir uma educação adequada.

Rebell (2007), em análise dos diferentes estudos de custo e suas metodologias, ressalta algumas perspectivas críticas acerca de cada método, assim como a importância desses estudos para litígio do tema nas cortes de justiça e da necessidade do fortalecimento das abordagens de custeio como um mecanismo fundamental para discussão de um sistema de financiamento da educação que garanta os direitos educacionais constitucionalmente assegurados a todos.

Nesse sentido, salientamos que o SimCAQ, ao subsidiar o cálculo do custo da oferta de ensino em condições de qualidade nas escolas públicas brasi- leiras, visa contribuir para a elaboração do orçamento público a fim de assegurar o financiamento adequado nos níveis municipal, estadual e nacional e fomentar o debate sobre os estudos de custo no Brasil, para proporcionar uma educação com condições de qualidade para todos.

Seção 2 – SimCAQ: proposta de método para o cálculo do CAQ

Em ciência, a construção de modelos conceituais representativos da realidade é utilizada como meio de obtenção de conhecimento. Ela constitui, assim, uma forma de decomposição da realidade complexa do mundo real em estruturas simplificadas por intermédio de um processo de idealização, visando tornar possível a análise, previsão e/ou simulação do comportamen- to de determinado fenômeno, estrutura ou processo de estudo (MAZZON, 1978; ACKOFF, 1975). De acordo com Mazzon (1978, p. 8), “os modelos são aproximações subjetivas, já que não incluem todas as observações, medidas ou elementos da realidade”.

O modelo conceitual que orienta o principal mecanismo de financiamento da educação básica dos municípios brasileiros, o Fundeb, é baseado no valor-aluno/ano (VAA), calculado pela razão entre o montante de recursos gerado pela vinculação de 20% de um conjunto de impostos e das transferências constitucionais a estados e municípios (art. 3º da Lei 11.494/2007) dividido pelo número total de matrículas ofertado. Apesar de a estratégia de vinculação de impostos ter se mostrado fundamental ao longo da história para garantir um montante míni- mo de recursos para a educação, também tem se revelado insuficiente em muitas

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localidades. Nesse modelo, o orçamento da educação é orientado pela lógica do financiamento preestabelecido, sem dialogar com as necessidades e custos reais de uma escola pública de qualidade.

Para a mudança de perspectiva, a proposta é que o montante auferido pela vinculação de impostos nos estados e municípios, quando insuficiente para financiar a educação básica tomando o CAQ como valor de referência, seja com- plementado pela União. Esse é o novo modelo de financiamento que vem sendo debatido pela sociedade civil desde a década de 1990. Ele foi operacionalizado pela metodologia do CAQi, cuja construção foi liderada pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação e publicada em Pinto (2006) e Carreira e Pinto (2007).

Graças a essa metodologia e a mobilização de movimentos sociais, a noção de CAQi e CAQ foi incorporada nas estratégias 20.6 e 20.7 da meta 20 do PNE 2014–2024 (BRASIL, 2014). A noção de CAQ é uma proposta alternativa ao modelo vigente. Vide Figura 1.

Em consonância com a proposta do CAQi, o SimCAQ surge no trabalho de Alves (2012) como uma alternativa para aperfeiçoar os cálculos do CAQ/

CAQi, contando com recursos computacionais mais robustos. O modelo conceitual do simulador é delineado para:

• fazer diagnóstico da realidade educacional dos estados e municípios com base nos dados de diferentes fontes;

• comparar a realidade verificada no diagnóstico com um padrão de qualidade nacional tomado como referência, denominado de padrão de qualidade de referência (PQR);

• simular valores do CAQ, do orçamento necessário e do impacto do CAQ no montante total investido em educação básica em âmbito nacional para a oferta educacional em condições de qualidade.

Veja representação do modelo conceitual na Figura 2.

Figura 1

Modelos de financiamento da educação básica.

CAQ: custo-aluno qualidade.

MODELO VIGENTE

Custo-aluno baseado nas necessidades das escolas: lógica

do financiamento adequado MODELO CAQ

X

Valor-aluno a partir das receitas disponíveis: lógica do financiamento pré-estabelecido

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Sub-seção 2.1 – Características gerais do simulador

O SimCAQ foi delineado para apresentar resultados em três níveis de desagregação: municípios, estados e Brasil. Todavia, a unidade de análise básica do simulador é o município e, desse modo, considera a estrutura das redes públicas (federal, estadual e municipal) instaladas em cada município (território). Ou seja, o SimCAQ analisa a rede pública de cada localidade. Aliás, essa é a lógica dos planos municipais e estaduais previstos no PNE. Vale frisar que todos os cálculos são realizados no nível dos municípios. Nesse sentido, resultados no nível estadual ou nacional são agregações das análises municipais. Isso é importante porque a even- tual sobra de recursos em um município (por exemplo, salas de aula) não pode compensar a falta do mesmo recurso em outro município.

Outra característica do simulador é a possibilidade de fazer projeções do orçamento necessário para um ou mais anos (até dez anos).

Quanto às etapas e modalidades, inicialmente o SimCAQ foi pensado para calcular valores de CAQ para creche, pré-escola, ensino fundamental anos iniciais, ensino fundamental anos finais, ensino médio e educação de jovens e adultos (EJA) para os turnos parcial/integral e para as escolas urbanas e do campo.

Não são calculados valores para EJA em tempo integral. As modalidades educação Figura 2

Modelo conceitual do Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ).

CAQ: custo-aluno qualidade.

ENTRADA

Diagnóstico

Dados do sistema educacional

Parâmetros do padrão de qualidade de referência (PQR)

PROCESSAMENTO Etapas da simulação

1. Seleção de uma localidade 2. Número de anos para projeção 3. Projeção do número de matrículas 4. Análise do regime de colaboração 5. Estimativa do número de professores 6. Carreira e remuneração dos professores 7. Estimativa do número de funcionários 8. Despesas com funcionamento e manutenção das escolas

9. Despesas com formação continuada 10. Despesas com alimentação escolar 11. Estimativa de despesas com gestão e supervisão da rede de ensino 12. Infraestrutura dos prédios escolares 13. Estimativa de novas salas e prédios Estrutura das despesas correntes e alocação de custos às etapas de ensino

Estimativa das despesas de capital

Projeção das condições de oferta necessárias no período t1 a tn

SAÍDA

Cenários

CAQ

Estrutura e composição do CAQ Orçamento necessário Impacto no financiamento nacional

RETROALIMENTAÇÃO

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especial e educação profissional técnica (de nível médio) possuem grande número de especificidades nas condições de oferta e, por isso, requerem mais pesquisas para serem incorporadas em versão futura do simulador. Dessa forma, são calculados 22 valores de CAQ (Tabela 2).

Por fim, uma característica fundamental do SimCAQ é a capacidade de simular (com velocidade computacional) inúmeros cenários do financiamento da educação básica para municípios, estados e o Brasil por meio da alteração de um ou mais parâmetros do PQR⁸. Esse, talvez, seja o grande diferencial da proposta do simulador enquanto modelo representativo de uma realidade complexa, pois se acredita que a geração de conhecimentos mediante a simulação de cenários pode contribuir sobremaneira para os debates e o estabelecimento de um padrão de qualidade nacional que considere o direito à educação de qualidade para todas as crianças, jovens e adultos no país e a capacidade financeira dos entes federados.

Seção 2.2 – Parâmetros de entrada

O SimCAQ requer elementos de entrada (input):

• dados para diagnóstico do sistema educacional;

• um conjunto de parâmetros de PQR.

O diagnóstico da educação básica nos níveis municipal, estadual e nacional é realizado por meio do processamento de 27 indicadores⁶ sobre a oferta de ensino nas seguintes dimensões:

• contexto;

• características;

• demanda;

• condições de oferta;

• financiamento.

Esses indicadores são calculados e organizados em um repositório⁷ segundo nove fontes de dados, conforme Quadro 1.

No processo de simulação, com base nas informações de diagnóstico, o SimCAQ submete os dados das condições de oferta existentes nos municípios e estados a um conjunto de parâmetros de qualidade. Ao todo, são 169 parâmetros distribuídos em 11 aspectos:

• carga horária de ensino;

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Quadro 1

Dados, indicadores e fontes utilizados pelo simulador.

Aspecto Indicador Fonte dos dados

Características

Número de matrículas

CEB / Inep Número de escolas

Número de turmas Número de professores

Número de salas

Número de matrículas turno parcial Número de matrículas turno integral

Número de funcionários Número de auxiliares

Condições

Infraestrutura existente nas escolas

CEB / Inep Carga horária diária de ensino

Alunos por turma

% tempo integral

Número de matrículas por tipo de transporte Formação dos professores

Contexto

Preço do CUB R-1 Sinduscon

População estimada Pesquisa Munic / IBGE PIB per capita Levantamento PIB / IBGE PIB per capita por quintil Levantamento PIB / IBGE

IDHM PNUD

Demanda População fora da escola PNAD ou Censo

Demográfico / IBGE

Financiamento

Receitas vinculadas

Siope/FNDE + Finbra/STN Receitas vinculadas + programas e convênios

Receitas do Fundeb Despesa com educação básica

Gasto-aluno Siope/FNDE + Finbra/STN + CEB/Inep

Valor-aluno Fundeb (estimativa) Portaria interministerial MEC/Fazenda CEB: Câmara de Educação Básica; Inep: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira;

CUB-R1: Custo Unitário Básico da Construção Civil de alto padrão; PIB: produto interno bruto; IDHM: índice de desenvolvimento humano municipal; Sinduscon: Sindicato da Indústria da Construção Civil; Munic: Pesquisa de Informações Básicas Municipais; IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento; PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio; Siope: Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação; FNDE: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação;

Finbra: Finanças do Brasil; STN: Secretaria do Tesouro Nacional; MEC: Ministério da Educação; Fundeb:

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação.

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• tamanho das turmas;

• jornada de trabalho docente;

• carreira e remuneração dos professores;

• quadro de funcionários e remuneração;

• formação continuada;

• funcionamento e manutenção das escolas;

• alimentação escolar;

• infraestrutura das escolas;

• novas salas e prédios escolares;

• encargos e adicionais.

Em suma, os valores do PQR expressam condições de oferta sob a forma de números (preços, quantidades, percentuais etc.), insumos e recursos. Esses pa- râmetros podem ser visualizados e alterados pelos usuários nas telas do SimCAQ para simular novos cenários de financiamento. Os parâmetros utilizados nas si- mulações que geraram os resultados deste artigo estão disponíveis na nota⁸. Eles foram definidos segundo normatizações existentes (leis, resoluções) e, na ausência destas, com base em documentos orientadores de políticas públicas, bem como em estudos e pesquisas acadêmicas. Além disso, alguns parâmetros foram esta- belecidos por meio do diagnóstico da realidade educacional, tendo em vista não propor um PQR que seja inacessível ou inferior à situação já existente.

É importante ressaltar que, na proposta do SimCAQ, há o entendimento de que o padrão de qualidade deve ser nacional, para não reproduzir as desigualdades educacionais regionais existentes. Assim sendo, com vistas ao princípio da igualdade, o PQR sugere o estabelecimento de um padrão abaixo do qual nenhuma escola poderia estar. Mas é discutível a eficácia de um padrão ante a diversidade brasileira. De todo modo, um padrão não deve ser tomado como uma verdade aplicável a todas as situações. No caso do financiamento da educação, PQR e CAQ são, antes, artefatos analíticos para interpretação da realidade e referências para operacionalizar políticas que visem à garantia do direito à educação em condições de qualidade para todos, ainda que se possa admitir a existência de uma variação em torno do padrão que se eleja em determinado tempo e lugar. Aliás, um conjunto de parâmetros no- meados de padrão de qualidade só faz sentido, assim como a definição de educação de qualidade, se for passível de reflexão e revisão para atender à demanda mutável no espaço e no tempo. Além disso, vale lembrar que a adoção de formas típicas é uma estratégica usual em formulações teóricas e, se bem interpretada, pode ser fecunda para análises e reflexões sobre questões complexas.

(15)

Seção 2.3 – Processamento: etapas da simulação e rotinas cálculo Conforme a Figura 2, as simulações são realizadas em 13 etapas e três rotinas de cálculos, que geram quatro relatórios de resultado.

A primeira etapa da simulação consiste na seleção de uma localidade.

Essa escolha determina o escopo espacial da análise e o nível de desagregação dos resultados: município, estado ou Brasil.

A etapa 2 consiste na escolha do número de anos para projeção do orça- mento, que pode ser de um a dez anos.

Em seguida, na etapa 3, o usuário deve fornecer informações sobre o número de matrículas que será ofertado na rede pública em cada série (e idades das crianças da educação infantil), por área da localidade (urbana e rural) e por turno (diurno ou noturno) nos anos do plano educacional (de um a dez anos).

São requeridas 22 informações, desde os agrupamentos da educação infantil (0 a 5 anos) até séries/anos do ensino fundamental, médio e EJA. Ao todo, são 88 valores para cada ano da projeção, considerando as informações do urbano-diurno, urbano-noturno, rural-diurno e rural-noturno. As informações das matrículas são fundamentais para o funcionamento do sistema, pois a esses números são apli- cados os valores do PQR para calcular a demanda por recursos (salas de aula, prédios, professores etc.).

Na quarta etapa, o simulador analisa a divisão de responsabilidade pela oferta de matrículas entre os entes federal, estadual e municipal. Essa divisão é calculada em termos percentuais para cada etapa/modalidade existente (o cálculo é realizado pela divisão do número de matrículas ofertado por cada ente federativo pelo total de matrículas da localidade). Essa análise é fundamental para calcular o valor da despesa corrente que compete a cada ente federativo no relatório ‘orçamento necessário (Tabela 3). A quinta etapa da simulação consiste na estimativa do número de professores. Essa rotina de cálculo considera os PQR de cada etapa/modalidade sobre:

• número de dias letivos (por semana);

• carga horária de ensino diário (parcial e integral);

• percentual de matrículas em tempo integral;

• número de alunos e docentes por turma;

• duração da jornada semanal discente com e sem interação com alunos (nota 8, alíneas a, b e c).

A sexta etapa analisa a carreira e remuneração dos professores. Inicial- mente, o número de professores necessário calculado na etapa anterior é distri-

(16)

buído pelo simulador nos níveis de formação desses profissionais com base nos parâmetros fornecidos pelo diagnóstico de realidade de cada localidade. O valor da remuneração é um PQR (vide nota 8, alínea d). A princípio, o simulador sugere a distribuição de acordo com o percentual de professores para cada nível de formação (médio, superior, especialização, mestrado e doutorado) existente na localidade (informação do diagnóstico). Novos níveis de carreira e remuneração podem ser acrescentados pelo usuário.

A etapa seguinte consiste na estimativa do número de funcionários que atuam fora da sala de aula em diferentes funções. A lista de funções, a remu- neração e os critérios de alocação são parâmetros do PQR. Para cada função, de- vem ser informados o nível de formação e a remuneração correspondente (nota 8, alínea e). Essa rotina calcula o número de funcionários das escolas segundo critérios de alocação:

• se a função é situada em escola urbana ou rural;

• número de matrículas por profissional;

• número mínimo e número máximo de funcionários em cada função por escola.

O simulador considera para a estimativa da quantidade de funcionários necessária o número de matrículas de cada escola existente e o número de novas escolas que, eventualmente, precisarão ser criadas a fim de atender ao número de matrículas planejado (informação da etapa 3 e da etapa 13).

A etapa 8 trata de despesas de caráter administrativo e pedagógico, que não foram tratadas nas etapas anteriores, e são essenciais ao funcionamento e à manutenção das escolas. São elas:

• tarifas de água, energia e telefonia/internet;

• material de limpeza;

• material de expediente/escritório;

• conservação predial;

• manutenção e reposição de equipamentos;

• materiais didáticos;

• projetos de ação pedagógica.

É necessário que seja informado o custo de cada um desses itens por aluno/mês ou aluno/ano. Esses parâmetros também compõem o PQR (nota 8,

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alínea g). Os valores dos itens conservação predial e manutenção e reposição de equipamentos visam garantir a alocação de recursos para compensar a depreciação da infraestrutura ao longo do tempo.

Na etapa 9, o simulador utiliza o resultado das estimativas das etapas 5 (número de professores) e 7 (número de funcionários) e calcula o montante a ser destinado para a formação continuada. Um valor por ano para a formação de cada profissional deve ser informado (vide PQR na nota 8, alínea f).

A despesa com alimentação escolar é estimada na etapa 10. O simulador usa o resultado das estimativas de matrículas em tempo integral e parcial (etapa 3 e PQR) e calcula o montante das despesas com alimentação por meio da multipli- cação dos seguintes parâmetros: valor da refeição, número de refeições por dia e número de dias letivos por ano (vide nota 8, alínea h). Vale ressaltar que alimenta- ção, segundo o art. 71 da LDB (BRASIL, 1996), não é considerada manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). Por isso, os valores do CAQ calculados no simulador não levam em conta essa despesa.

A etapa 11 estipula as despesas com a gestão e supervisão da rede de ensino destinadas a custear as unidades não escolares (sede da Secretaria de Edu- cação e demais departamentos). O cálculo realizado baseia-se em um percentual informado pelo usuário que é aplicado ao montante das demais despesas (vide nota 8, alínea k).

Na etapa 12, o simulador faz um diagnóstico e estima a demanda por adequação da infraestrutura dos prédios das escolas públicas em funcionamento na localidade analisada. É verificada a existência de 26 dependências, classificadas em quatro tipos:

• espaços para atividades pedagógicas;

• espaços administrativos e infraestrutura básica;

• saneamento básico e energia;

• dependências e vias para pessoas com necessidades educacionais espe- ciais.

Para isso, considera-se a necessidade de cada item (bibliotecas, la- boratório, quadra etc.) de acordo com a etapa/modalidade ofertada em cada escola, com a dimensão (em m²) de cada dependência a ser construída e com o valor do m² para a construção (é utilizado para tal o Custo Unitário Básico da Construção Civil de alto padrão — CUB-R1), conforme o PQR na nota 8, alínea i. O montante necessário para a adequação dos prédios é considerado despesa de capital. Ou seja, não compõe o custo direto das etapas/

modalidades do CAQ.

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Por fim, na etapa 13, o simulador estima a demanda por novas salas e prédios escolares (vide PQR nota 8, alínea j ). Para isso, utilizando o parâmetro do número de alunos por turma de cada etapa, o simulador calcula o número de turmas para atender à demanda por matrículas nas combinações urbano-diurno, urbano-noturno, rural-diurno e rural-noturno. Nesse ponto, também é emprega- do o percentual de matrículas em tempo integral para estimar o número de turmas em turnos parcial e integral. Em razão da considerável diferença de porte (número de matrículas e salas de aula das escolas) entre escolas urbanas e do campo, o cálcu- lo é realizado separadamente. O montante necessário para a construção de novas salas e prédios também é tido como despesa de capital. Portanto, não compõe o custo direto das etapas/modalidades (CAQ).

Para a apresentação dos relatórios de resultado, ainda, são usadas três rotinas de cálculo. Na rotina de cálculo estrutura das despesas correntes e alocação de custos por etapa de ensino, são calculados o montante das despesas com a ma- nutenção da rede de ensino (despesas correntes) e os valores do CAQ por etapa.

O CAQ é calculado com base na alocação dos custos para as etapas de ensino quando identificado diretamente a uma etapa/localidade/turno (por exemplo, creche urbana em turno integral). As despesas comuns (como despesa com a conta de energia das escolas) são rateadas entre as etapas, tomando o percentual de matrícu- las de cada etapa em relação ao total como direcionador de custos (Tabelas 1 e 2).

A rotina estimativa das despesas de capital faz cálculos pensando na apli- cação dos parâmetros das etapas 12 e 13 da simulação. Basicamente, consiste na previsão do montante orçamentário para as ampliações, reformas e construções de escolas a fim de garantir infraestrutura adequada para a oferta de ensino em condi- ções de qualidade. O valor da despesa de capital para cada ano do plano é calculado pela divisão do montante total dividido pelo número de anos do plano (etapa 2).

Isso resulta em valores iguais para cada ano do plano, uma vez que não é possível precisar o montante que será aplicado em cada período. Os resultados são apresentados nos relatórios Orçamento Necessário e Análise de Impacto (Tabelas 4 e 5).

Por fim, a rotina projeção das condições de oferta necessárias no período t1 a tn faz a estimativa da dinâmica da oferta de ensino por meio do número de matrículas a ser ofertado (etapa 3 da simulação) e projeta a demanda por recursos e insumos necessários (de acordo com os paramentos das etapas 4 a 13 da simula- ção) para cada ano do plano educacional (etapa 2), conforme Tabela 4.

Seção 2.4 – Saída

Para responder às questões que nortearam o desenvolvimento do SimCAQ ([a] Qual é o CAQ de cada etapa e modalidade?; [b] Qual deve ser o orçamento da educação em cada localidade?; e [c] Qual seria o impacto da adoção

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do CAQ no investimento em educação básica em âmbito nacional) os resultados são apresentados em quatro perspectivas:

• valores do CAQ;

• estrutura e composição do CAQ;

• orçamento necessário;

• impacto na previsão de recursos para educação em âmbito nacional.

Vale ressaltar que, por se tratar de um simulador computacional, inúme- ros cenários de financiamento podem ser construídos rapidamente alterando-se um ou mais parâmetros do PQR (nota 8). A título de demonstração, um cenário gerado pelo simulador foi apresentado no próximo tópico, buscando responder às três questões fundamentais para a política de financiamento anunciadas na introdução.

Seção 3 – Qual é o CAQ das etapas e modalidades da educação básica?

Para responder à primeira questão desse tópico, a Tabela 1 apresenta os resultados do simulador que demonstram o cálculo do valor CAQ. É como uma memória de cálculo, pois mostra detalhadamente os itens de custo, o número de matrículas e, ao final, o cálculo do CAQ — que é uma razão entre a despesa total e o número de matrículas de cada etapa/modalidade/área da localidade/do turno.

Além disso, contém a forma de alocação de custos nas etapas ensino para cada item (direto ou rateio). São considerados apenas os itens de custeio das escolas, ou seja, despesas correntes. Por uma questão de limite de espaço, na tabela estão somente o CAQ-médio das etapas, da creche urbana parcial e do ensino médio urbano parcial, mas no simulador são detalhados os cálculos dos 22 valores de CAQ, levando em conta as combinações de etapa/modalidade, área e turno (vide lista na Tabela 2). Vale frisar que os valores exibidos são decorrentes dos paramentos do PQR utilizados na nota 8, ou seja, é apenas um entre inúmeros cenários possíveis baseados em alterações nos parâmetros de qualidade.

A Tabela 1 mostra o resultado de uma simulação para ofertar 38.933.055 matrículas em condições de qualidade (vide nota 8) nas escolas públicas (federais, estaduais e municipais) em todo o Brasil no ano de 2019. De acordo com a si- mulação, seriam necessários R$ 308,5 bilhões em despesas correntes. Esse total inclui a previsão de R$ 35,6 bilhões com alimentação escolar, que, conforme o art.

71, inciso IV, da LDB (BRASIL, 1996), não é despesa com MDE. No fim dessa tabela, são calculados os valores do CAQ-médio, na ordem de R$ 7.925 ao ano (incluindo a alimentação escolar), e do CAQ-MDE-médio, de R$ 7.011 ao ano.

(20)

A tabela também aponta o valor do orçamento correspondente ao custeio da oferta de 461.676 matrículas em creche urbana turno parcial e de 5.795.225 matrículas do ensino médio urbano turno parcial. De acordo com o montante das despesas de cada etapa e as matrículas previstas, tem-se um CAQ- -MDE de R$ 10.622 e R$ 5.329 para as etapas citadas, respectivamente.

Outra informação relevante apresentada é a estrutura de custos (percentual de despesas de cada item em relação ao montante total) de cada etapa, área da localidade e turno. Essa informação torna evidente como a proporção de despesa em cada item varia entre as etapas. No cenário simulado, a despesa com pessoal representa 64,5%, quando são consideradas todas as etapas; 72,9%

na creche urbana parcial; e 59,3% no ensino médio urbano parcial. A explica- ção está nos parâmetros do PQR relativos ao número de alunos por turma e ao número de docentes por turma utilizados (nota 8), que resultaram na demanda de mais força de trabalho docente na creche do que no ensino médio. Essas va- riações podem ser observadas para os demais itens de custo. Tais informações são úteis para demonstrar que as especificidades das etapas se revertem em diferen- ças na composição dos custos.

Tabela 1

Estrutura de custos educacionais, estimativa de despesa por item e cálculo do custo-aluno qualidade (CAQ) para algumas etapas, Brasil, valores para 2019.

Item Descrição Critério de alocação de custos

Total (todas etapas) Creche Urbana Parcial Ensino Médio Urbano Parcial

R$ % R$ % R$ %

1 Pessoal 199.066.302.169 64,5 3.848.056.829 72,9 20.928.901.125 59,3 1.1 Docentes Direto 105.033.475.754 34,0 2.507.039.361 47,5 8.658.038.734 24,5 1.2 Profissionais

não-docentes Rateio 60.855.109.386 19,7 699.674.663 13,3 8.782.712.203 24,9 1.3 Encargos sociais Direto 33.177.717.028 10,8 641.342.805 12,2 3.488.150.187 9,9 2 Bens e serviços 44.537.857.598 14,4 528.139.563 10,0 6.432.372.255 18,2 2.1 Energia, água,

telefonia e internet

Direto

5.606.359.920 1,8 66.481.430 1,3 809.697.546 2,3

2.4 Material de limpeza 1.088.568.218 0,4 12.908.478 0,2 157.216.274 0,4

2.5 Material de escritório 467.196.660 0,2 5.540.119 0,1 67.474.796 0,2

2.6 Conservação predial 15.573.222.000 5,0 184.670.640 3,5 2.249.159.850 6,4

2.7 Manutenção

e reposição de

equipamentos 8.954.602.650 2,9 106.185.618 2,0 1.293.266.914 3,7

2.8 Kit de materiais

didáticos 7.007.949.900 2,3 83.101.788 1,6 1.012.121.933 2,9

2.9 Projetos de ação

pedagógica 5.839.958.250 1,9 69.251.490 1,3 843.434.944 2,4

3 Alimentação escolar 35.580.310.702 11,5 373.925.893 7,1 4.619.973.725 13,1 3.1 Auxiliar de

alimentação Rateio 13.376.773.279 4,3 146.940.257 2,8 1.844.477.238 5,2

Continua...

(21)

Tabela 1 Continuação.

MDE: manutenção e desenvolvimento do ensino.

Fonte: com base nos resultados do Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ), disponível em <www.simcaq.c3sl.ufpr.br>. Acesso em: 17 mar. 2019

Continua...

Item Descrição Critério de alocação de custos

Total (todas etapas) Creche Urbana Parcial Ensino Médio Urbano Parcial

R$ % R$ % R$ %

3.2 Encargos sociais Rateio 2.675.354.656 0,9 29.388.051 0,6 368.895.448 1,0 3.2 Alimentos e gás de

cozinha Direto 19.528.182.767 6,3 197.597.585 3,7 2.406.601.040 6,8

4 Custos na

administração central 29.350.971.530 9,5 527.802.548 10,0 3.300.754.907 9,4 4.1 Formação docente

Rateio

1.053.181.800 0,3 25.821.000 0,5 89.172.600 0,3 4.2 Formação dos

funcionários 1.002.276.600 0,3 11.581.654 0,2 145.379.478 0,4

4.4 Administração e

supervisão da rede 27.295.513.130 8,8 490.399.894 9,3 3.066.202.829 8,7 5 Total geral 308.535.441.998 100,0 5.277.924.834 100,0 35.282.002.012 100,0

6 Total MDE 272.955.131.296 4.903.998.940 30.662.028.286

7 Número de

matrículas 38.933.055 461.676 5.795.225

8 CAQ Total (5/7) 7.925 11.432 6.126

9 CAQ MDE (6/7) 7.011 10.622 5.329

Tabela 2

Estimativas do custo-aluno qualidade (CAQ) por etapa, área da localidade e turno e comparação com a estimativa do valor-aluno/ano (VAA) Fundeb, Brasil, 2019.

Etapa Área da

localidade Turno CAQ 2019 (R$)

Estimativas do Valor- aluno-ano (VAA) Fundeb 2019¹(R$)

/ VAA CAQ menor Menor² Maior³

Creche

Urbana Parcial 10.622 3.724 4.917 2,85

Integral 19.132 4.210 5.558 4,54

Rural Parcial 17.174 3.724 4.917 4,61

Integral 25.450 4.210 5.558 6,05

Pré-Escola

Urbana Parcial 6.324 3.400 4.489 1,86

Integral 11.147 4.210 5.558 2,65

Rural Parcial 8.570 3.400 4.489 2,52

Integral 17.352 4.210 5.558 4,12

Ensino Fundamental - anos iniciais

Urbana Parcial 5.690 3.239 4.275 1,76

Integral 7.666 4.210 5.558 1,82

Rural Parcial 7.833 3.724 4.917 2,10

Integral 11.697 4.210 5.558 2,78

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Tabela 3

Gasto por aluno na educação básica nos estados e municípios, 2017 (n = 5.542).

Medidas descritivas Gasto-Aluno ano (R$)

Média 5.876

Menor 900

20% menores 4.179

Mediana 5.473

20% maiores 7.199

Maior 47.408

CAQ médio (R$) 5.974

CAQ: custo-aluno qualidade; gasto-aluno: despesa total com educação básica do ano t dividido pelo número de matrículas da rede própria + conveniada do ano t. Indicador calculado com base nos dados analíticos do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope), dos microdados do Finanças do Brasil (Finbra) e dos microdados do censo escolar do Instituto Nacional de Estudos e

Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).

Fonte: com base nos resultados do Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ), disponível em: <www.simcaq.c3sl.ufpr.br>. Acesso em: 17 mar. 2019.

Tabela 2 Continuação.

Fundeb: Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação; EJA: educação de jovens e adultos; ¹valores da Portaria Interministerial nº 7, de 28 de dezembro de 2018, e anexos disponíveis no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento

da Educação (FNDE); ²estados com menor valor-aluno: AL, AM, BA, CE, MA, PA, PB, PE e PI;

3estado com maior valor-aluno = RS (não foram utilizados os valores de RR, em virtude das condições de financiamento que coloca essa unidade da federação com valores muito acima dos valores das demais.

Fonte: com base nos resultados do Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ), disponível em

<www.simcaq.c3sl.ufpr.br>. Acesso em: 17 mar. 2019

Etapa Área da

localidade Turno CAQ 2019 (R$)

Estimativas do Valor- aluno-ano (VAA) Fundeb 2019¹(R$)

/ VAA CAQ menor Menor² Maior³

Ensino Fundamental - anos finais

Urbana Parcial 5.292 3.562 4.703 1,49

Integral 7.008 4.210 5.558 1,66

Rural Parcial 7.189 3.886 5.131 1,85

Integral 10.867 4.210 5.558 2,58

Ensino Médio

Urbana Parcial 5.329 4.048 5.344 1,32

Integral 7.198 4.210 5.558 1,71

Rural Parcial 7.049 4.210 5.558 1,67

Integral 11.720 4.210 5.558 2,78

EJA Urbana Parcial 5.733 1.865 3.420 3,07

Rural Parcial 7.717 1.865 3.420 4,14

CAQ médio 7.011

(23)

Ainda quanto à primeira questão, qual é o CAQ das etapas e modalidades da educação básica?, a Tabela 2 apresenta valores de CAQ-MDE para 22 etapas/modalidades, área da localidade e turno, para 2019. Vale frisar que os valores do CAQ por etapa são nacionais, assim como o PQR.

A Tabela 2 é uma síntese da parte final da Tabela 1 e também traz uma comparação entre os valores do CAQ e VAA mínimo e máximo das estimativas do Fundeb para 2019.

Adotando os parâmetros do PQR constantes da nota 8, os resultados mostram que os valores do CAQ são consideravelmente maiores do que o VAA do Fundeb. Pelo menos 16 dos 22 valores de CAQ apresentam valores 80% maiores do que o menor VAA. O CAQ da creche urbana em tempo integral é 4,54 vezes maior do que o menor VAA. Essa é a etapa cujo valor do CAQ fica mais distante.

Esses resultados expõem a limitação do VAA calculado pela lógica do financiamento preestabelecido em relação ao modelo do orçamento adequado que orienta a lógica do CAQ (Figura 1).

Os resultados da Tabela 2 também permitem problematizar a definição dos fatores de ponderação do Fundeb (Lei nº 11.494/2007, art. 11) definidos sem base nos custos reais das etapas. Esses fatores estabelecem uma diferença nos VAA das etapas no intervalo de 0,70 a 1,30 no que se refere ao VAA do ensino fundamental anos iniciais urbano em turno parcial. Segundo os dados da Tabela 2, os fatores seriam de 0,93 a 4,47, mas quanto ao CAQ ensino fundamental anos iniciais urbano parcial de R$ 5.690, ou seja, 76% maior do que o menor VAA do Fundeb correspondente.

Como ressaltado anteriormente, o CAQ-médio ponderado no valor de R$ 7.011 é calculado por meio da divisão da despesa corrente total (que inclui todas as etapas) e o número total de matrículas. Se comparado ao valor do gasto-aluno das redes municipais e estaduais do país, esse indicador dá noção de quantos municípios se beneficiariam da adoção do CAQ como valor referencial da política de financiamento. Conforme mostra a Tabela 3, foi analisado o gasto-aluno de 5.542 municípios, estados e Distrito Federal (de 5.597 existentes).

Os resultados revelam que um CAQ-médio na ordem de R$ 7.011para o ano de 2019 é 28,1% maior do que a mediana (R$ 5.473) do gasto-aluno das redes públicas em 2017.

Seção 4 – Qual deve ser o orçamento de cada município para garantir a educação em condições de qualidade?

Realizou-se uma simulação com dados de um município real, a fim de mostrar o potencial do simulador para a elaboração de um plano municipal de educação (optou-se por não revelar o nome do município). Foi escolhido um

(24)

município com as seguintes características: população (2016) de 9.906 habitan- tes, PIB per capita (2014) igual a R$ 9.993 (2º quintil entre os municípios brasileiros), índice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) (2010) igual a 0,684 (considerado médio)⁹.

Quanto às características da oferta educacional, em 2018, o município ofertava 2.238 matrículas, sendo 95 na rede privada e 2.143 na rede pública. O município tinha oito escolas: duas estaduais, cinco municipais (sendo uma rural) e uma privada com fins lucrativos. Na divisão de responsabilidade pela oferta na rede pública, a rede municipal ofertava 100% das matrículas de creche (2), da pré-escola (308) e dos anos iniciais do ensino fundamental (844). A rede estadual ofertava 100% das matrículas dos anos finais do ensino fundamental (612), ensino médio (280) e EJA (97)¹⁰. Em 2017, o município teve um gasto-aluno anual de R$ 5.431. Ou seja, 22,5% abaixo do CAQ-médio nacional (R$ 7.011) calculado para este artigo.

A Tabela 4 mostra o resultado da simulação do orçamento necessário para o município real, analisado no período de quatro anos (2019–2022). Pen- sando na oferta de 2.143 matrículas na rede pública em 2019, foi considerado um cenário de expansão de 20,4% (438 matrículas) em quatro anos. Mantiveram-se 2.143 matrículas no primeiro ano do plano (2019). A oferta cresceria para 2.271 matrículas em 2020, para 2.361 em 2021 e para 2.581 em 2022. A principal ex- pansão entre as etapas se daria na creche, pois esse segmento ofertava apenas duas matrículas em 2018 e atingiria 200 matrículas ao final de quatro anos. A pré-escola teria 80 novas matrículas, o ensino fundamental manteria o mesmo número, o ensino médio teria expansão de 80 matrículas (de 280 para 360) e a EJA sairia de 97 para 177 matrículas (expansão de 80 matrículas). Conservou-se a divisão de responsabilidade pela oferta entre estado e município existente em 2018.

Dimensão da projeção Atual Projetado

2018 2019 2020 2021 2022

[A] Projeção da oferta de ensino Número de

matrículas 2.143 2.143 2.271 2.361 2.581

Número de turmas 87 92 99 105 115

Número de salas 49 58 62 68 77

Número de

professores 77 89 97 106 119

Número de auxiliares 2

Continua...

Tabela 4

Projeção da oferta de ensino em condições de qualidade e orçamento necessário para um município, 2019–2022.