AGROINDUSTRIAIS BRASILEIROS NA UNIÃO
EUROPÉIA
R
OGÉRIOE
DIVALDOF
REITASTese apresentada à Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz”, Universidade de São Paulo, para obtenção do título de Doutor em Ciências, Área de Concentração: Economia Aplicada.
P I R A C I C A B A Estado de São Paulo – Brasil
AGROINDUSTRIAIS BRASILEIROS NA UNIÃO
EUROPÉIA
R
OGÉRIOE
DIVALDOF
REITAS Bacharel em Ciências EconômicasOrientador: Prof. Dr. MARCOS SAWAYA JANK
Tese apresentada à Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz”, Universidade de São Paulo, para obtenção do título de Doutor em Ciências, Área de Concentração: Economia Aplicada.
P I R A C I C A B A Estado de São Paulo – Brasil
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) DIVISÃO DE BIBLIOTECA E DOCUMENTAÇÃO - ESALQ/USP
Freitas, Rogério Edivaldo
Barreiras comerciais sobre os produtos agroindustriais brasileiros na União Européia / Rogério Edivaldo Freitas. - - Piracicaba, 2004.
155 p.
Tese (doutorado) - - Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, 2004. Bibliografia.
1. Barreira comercial 2. Indústria agrícola 3. Produto agrícola 4. União Européia I. Título
CDD 338.17
Agradeço em primeiro lugar ao Criador, que sempre me concedeu tantas oportunidades. Espero ser capaz de devolver ao mundo tudo o que Ele tem me dado.
Esse trabalho eu ofereço aos meus pais, Edivaldo e Lurdes, que me trouxeram até aqui, muito além do ponto que jamais imaginei. Muito obrigado por existirem e por terem tido a paciência de me conduzir.
Registro um agradecimento especial aos Profs. Drs. Marcos Sawaya Jank, Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho e Geraldo Sant´Ana de Camargo Barros. São pessoas que me ensinaram muito, muito mais do que aquilo que se pode aprender em uma sala de aula.
Agradeço também ao meu irmão Ronald e à minha irmã Denise, por terem “quebrado tudo” (como dizem os bateristas) quando precisei. Valeu irmão! Valeu irmã!
A empreitada que esse trabalhou representou para mim teria sido impossível sem os conhecimentos de outros dois pesquisadores. Refiro-me aos senhores André Meloni Nassar (Dr. Kdorna) do Icone e Silvio Massaru Ichihara do Cepea. A ambos registro meu sincero Obrigado!
É preciso também agradecer a quatro pessoas que foram um suporte enorme nesse período de pesquisas e permanência em Piracicaba: o Fábio Luis Anastácio, a Dona. Toshie San, o Prof. Dr. Walter R. Accorsi, e o Vanderlei Santos da Embrapa Cruz
das Almas (BA). Essas pessoas foram um apoio grande em muitos momentos, embora talvez elas nem suspeitem disso.
Não posso deixar de registrar algumas figuras camaradas do Departamento com as quais partilhei boas risadas: Patrick, Henrique Grotóxo, Bel, Vítor Apache, Roberta Castro, Cinthia, Daniel Mifunga, e Étienne. Agradeço-lhes sinceramente o convívio nesses últimos anos de minha vida.
Aos músicos Paulo Eduardo de Oliveira (guitar) e Sandro Haick (drums), pelo exemplo e motivação desde longa data.
Um obrigado grande também à Maielli, que se dedica de verdade ao seu trabalho no Departamento.
Página
LISTA DE FIGURAS... ix
LISTA DE TABELAS... x
LISTA DE SIGLAS... xii
RESUMO... xv
SUMMARY... xvii
1 INTRODUÇÃO... 1
1.1 Problema... 2
1.2 Objetivos... 5
1.3 Estrutura do trabalho ... 6
2 A POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA DA UNIÃO EUROPÉIA. ... 7
2.1 Papel da agricultura na economia da União Européia... 7
2.2 A Política Agrícola Comum (PAC)... 11
2.2.1 A economia política na PAC ... 16
2.2.2 O mid term review e a reforma da política em 2003 ... 28
2.3 A PAC no quadro institucional da UE ... 32
2.3.1 Interfaces da PAC com a política comercial agrícola da UE. ... 34
2.3.2 Impactos da PAC e das tarifas agrícolas da UE ... 37
2.4 A política comercial agrícola da União Européia... 41
2.4.1 Tarifa Externa Comum (TEC)... 41
2.4.2 Medições da pauta tarifária agrícola sofrida pelo Brasil na UE ... 44
2.4.3 Pico tarifário ... 50
2.4.5 Tarifas sazonais e sistema de preços de entrada... 53
2.5 Quotas tarifárias... 60
2.5.1 A economia política das quotas tarifárias... 61
2.5.1.1 Tarifa aplicada ... 69
2.5.1.2 Leilão ... 69
2.5.1.3 Licença sob demanda... 70
2.5.1.4 Primeiro a chegar, primeiro a servir-se ... 71
2.5.1.5 Alocação com base em fornecimento histórico... 72
2.5.1.6 Quotas alocadas a monopólios estatais de comércio ou a grupos de produtores nacionais ... 72
2.5.2 Características específicas do regime de quotas tarifárias... 73
2.5.3 As quotas tarifárias dos produtos agrícolas na União Européia ... 75
3 METODOLOGIA... 81
3.1 Tarifas ad valorem, específicas e EAV´s... 82
3.1.1 Tarifas equivalentes ad valorem... 83
3.1.2 Tarifas sazonais e sistema de preços de entrada... 87
3.2 Estatísticas de mensuração ... 87
3.3 Pico tarifário ... 93
3.4 Mecanismo de gatilhos ... 93
3.5 Quotas tarifárias... 94
3.6 Duas propostas originais de contribuição... 94
3.6.1 Indicador de Concentração por Capítulo (ICC)... 95
3.6.2 Indicador de tarifa extraquota (ITEQ) ... 96
3.7 Estimativas de suporte ... 98
3.8 Oferta agrícola da UE ao Mercosul ... 100
3.9 Política agrícola versus proteção tarifária ... 101
3.10 Bases de dados... 102
4 RESULTADOS ... 103
4.1 Tarifas EAV por estatísticas básicas ... 104
4.2 Tarifas sazonais e preços de entrada... 114
4.4 Indicador de Concentração por Capítulo ... 119
4.5 Picos tarifários ... 121
4.6 Quotas tarifárias... 123
4.7 Estimativas de suporte ... 125
4.8 Oferta agrícola da UE ... 127
4.9 Proteção conjunta. ... 129
5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICA ... 132
ANEXOS ... 138
Página
1 Participação das exportações agrícolas Brasileira para a União Européia. ... 1
2 Participação da UE nas importações agrícolas mundiais. ... 9
3 Participação da UE nas exportações agrícolas mundiais... 9
4 Agricultores comunitários por tamanho de propriedade e suporte recebido via PAC... 25
5 Preço doméstico sustentado via PAC e via tarifas. ... 36
6 Tarifa específica sob sazonalidade. ... 55
7 Formação da curva ED. ... 66
8 Quotas tarifárias afetando demanda por importações... 67
9 Grau de dependência x grau de influência de variáveis. ... 90
10 Hierarquia de proteção tarifária frente à pauta. ... 91
11 Valores esperados para o cálculo do coeficiente de contingência... 92
12 Discriminação relativa de produtos agrícolas na pauta tarifária da UE. ... 113
Página 1 Projeção do balanço de produção da UE para itens selecionados (média 2004
a 2009). ... 10
2 Orçamento da PAC em 2001 (em euros milhão)... 14
3 Participação (%) das atividades nos gastos do Feoga... 19
4 Coeficiente nominal de suporte ao produtor em itens selecionados... 22
5 Taxa de mobilização das organizações agrícolas em países chave da UE. ... 26
6 Mudança estimada no produto, exportações e importações da UE em função da PAC... 39
7 Queda estimada de produção e exportação dos países latino-americanos em função da PAC... 40
8 Tarifa média simples da UE (%) de acordo com Bureau (2002)... 45
9 Tarifa média ponderada da UE em produtos agrícolas de acordo com Bouët (2003)... 47
10 Tarifa média da UE para produtos agrícolas de acordo com WTO (2002b). ... 48
11 Tarifas médias da UE para produtos agrícolas de acordo com Castilho (2000).. 49
12 Picos tarifários para os maiores mercados agrícolas. ... 51
13 Megatarifas registradas na pauta agrícola consolidada da UE no conceito NMF... 52
14 Gatilho de volume. ... 57
15 Gatilho de preço... 59
16 Produtos definidos no Acordo Agrícola. ... 81
18 Estatísticas tarifárias utilizando-se os preços das exportações mundiais
(1999-2001). ... 106
19 Estatísticas tarifárias utilizando-se os preços das importações da UE (2000)... 107
20 Estatísticas tarifárias com os preços das exportações Brasileiras totais (janeiro a outubro de 2003). ... 108
21 Ajuste das estatísticas tarifárias com os preços das exportações Brasileiras totais... 111
22 Alíneas identificadas com tarifação sazonal e/ou preço de entrada. ... 116
23 Valores observados da distribuição tarifária. ... 118
24 Valores esperados da distribuição tarifária... 119
25 Indicador de concentração por capítulo... 120
26 Picos tarifários entre os capítulos agrícolas... 122
27 Indicador de tarifa extraquota (ITEQ). ... 124
28 Extraquota positiva e intraquota nula. ... 124
29 Resultados de mensuração das estimativas de suporte... 127
30 Participação dos grupos de produtos nos anexos D e E. ... 129
ACP = Países da África, Caribe e Pacífico, ligados à UE pelos Acordos de Lomé e Cotonou.
ALCA = Área de Livre Comércio das Américas.
AMAD = Base de dados Agricultural Market Access Database, organizada pela Unctad.
CIF = Sigla inglesa para custos de seguro e fretes.
CNS = Coeficiente nominal de suporte. Medida de suporte
calculada pela OCDE.
COMTRADE = Base de dados da Organização das Nações Unidas, que é voltada às estatísticas de comércio.
COPA = Comitê das Organizações Profissionais Agrícolas.
EAV = Tarifas Equivalentes Ad Valorem.
EUROSTAT = Agência de Estatísticas da União Européia.
FAO = Órgão das Nações Unidas para agricultura e alimentação. FEOGA = Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola. FOB = Sigla inglesa para mercadoria livre e a bordo. GATT = General Agreement on Tariffs and Trade
GRUPO DE CAIRNS = Grupo de países exportadores agrícolas que apóia a liberalização mundial do comércio desses produtos. Seus principais membros originais foram Brasil, Austrália, Nova Zelândia e Argentina.
G20 = Grupo de países em desenvolvimento que surgiu na Rodada de Doha e assumiu proposta mais ambiciosa de liberalização do comércio agrícola.
Dentre seus principais componentes citam-se Brasil, Índia, China e África do Sul.
ICC = Indicador de Concentração por Capítulo.
ICONE = Instituto de Estudos do Comércio e Negociações
Internacionais.
ITEQ = Indicador de Tarifa Extraquota.
NCM = Nomenclatura Comum do Mercosul.
NMF = Tarifa “Nação Mais Favorecida” do Sistema Gatt-OMC.
OCDE = Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento
Econômico.
OCM = Organização Comum de Mercado, instrumento de
intervenção da PAC.
OJEC = Jornal Oficial das Comunidades Européias.
OMC = Organização Mundial do Comércio.
PAC = Política Agrícola Comum.
PMDR = Países de Menor Desenvolvimento Relativo.
SGP = Sistema Geral de Preferências para países em
desenvolvimento.
SH = Sistema Harmonizado de Classificação de Mercadorias. SSG = Special Safeguard Provision, indicador da existência de
cláusula de salvaguardas especiais.
TARIC = Tarifas Integradas das Comunidades Européias.
TE = Tarifa Específica.
TEC = Tarifa Externa Comum.
TRAINS = Base de Dados “Trade Analysis and Information System”, da Unctad.
UE = União Européia.
UNCTAD = Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e
BRASILEIROS NA UNIÃO EUROPÉIA
Autor: ROGÉRIO EDIVALDO FREITAS Orientador: Prof. Dr. MARCOS SAWAYA JANK
RESUMO
BRAZILIAN AGRICULTURAL PRODUCTS
Author: ROGÉRIO EDIVALDO FREITAS Adviser: Prof. Dr. MARCOS SAWAYA JANK
SUMMARY
A maior participação do Brasil no mercado exportador agrícola mundial é um dos elementos ainda por construir na relação do país para com seus principais parceiros comerciais. No que tange à União Européia essa maior participação depende da redução das restrições de acesso ao mercado comunitário.
A figura a seguir ilustra a importância relativa das exportações do comércio agrícola Brasileiro à União Européia, observando-se os produtos definidos no Acordo Agrícola da Rodada do Uruguai.
71% 71% 69% 64%
67% 69%
75%
18% 18% 18% 17% 19%
20% 21%
2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997
Br-UE Agrícola/Br-UE Total Br-UE Agrícola/Br-Mundo
Segundo Comissão Européia (2004), o Brasil representa tanto uma importante fonte de importações comunitárias como a espinha dorsal das futuras relações comerciais entre Mercosul e União Européia. Assim, é certo que o melhor entendimento das barreiras tarifárias impostas às exportações Brasileiras para aquele mercado torna-se necessário de forma que melhores resultados possam ser trabalhados no processo de negociação birregional Mercosul-União Européia e na própria Organização Mundial do Comércio (OMC).
Tais considerações formam o pano de fundo que contém os elementos motivadores do presente trabalho.
1.1 Problema
A União Européia conta hoje com 320 milhões de cidadãos sendo o maior mercado comum existente. E será ainda maior quando os países candidatos do Leste e Mediterrâneo se tornarem membros comunitários.
Ao mesmo tempo, uma das prioridades da política externa Brasileira - o relacionamento com a Europa Ocidental - caracteriza-se por uma rara combinação de fundamentos, ressaltando-se o dinamismo do intercâmbio econômico e a intensidade do diálogo político.
Hoje, o Brasil toma parte em exercícios de integração comercial internacional com resultados que serão significativos para os diferentes setores produtivos do país.
No nível regional, destacam-se as negociações da Área de livre comércio das Américas (ALCA) e aquelas pertinentes à integração UE-Mercosul. Embora possam ser vistas como processos reflexos entre si, elas possuem características particulares.
No caso da ALCA, tem-se uma negociação entre os países americanos, naturalmente condicionada pelos diferentes pesos econômicos e políticos das nações envolvidas. A iniciativa foi proposta em 1994, e objetiva promover a eliminação de barreiras sobre o comércio e o investimento na região, de forma gradual e progressiva, porém mantendo políticas comerciais independentes em relação a países não-membros.
Nesse front, a polarização de propostas, a amplitude de temas tratados e a pouca disposição em se estabelecerem regras claras e abrangentes têm direcionado o diálogo para o foco dos problemas e exceções, em lugar das soluções. Esses pontos têm enfraquecido os resultados e a profundidade desse processo negociador.
Paralelamente, as reuniões do fórum biregional UE-Mercosul ganham relevância à proporção em que a Alca é negociada por meio de regras de exceção. Em termos de acesso a mercados, as propostas dos lados europeu e sul-americano têm se concretizado através de ofertas cruzadas de bens sujeitos a cronogramas de desgravação tarifária. Sob esse aspecto, uma das pedras no sapato do histórico das relações entre o Brasil e a Europa unificada sempre esteve nas dificuldades quanto ao ingresso de produtos agrícolas e/ou agrícolas processados nas economias capitalistas do velho continente. É o caso recorrentemente citado dos lácteos, cereais, carnes e açúcar.
De fato, se os países da UE alegam dificuldade em acesso ao mercado Brasileiro de bens industriais, há também um problema de acesso dos produtos agrícolas e agrícolas processados Brasileiros ao mercado consumidor da UE.
reconhecida vantagem comparativa em produtos como café, carnes, tabaco, açúcar, soja e mesmo algumas frutas.
Ante a essas considerações, há um custo implícito elevado para o Brasil em não aprofundar esses processos negociadores. Particularmente em relação ao caso europeu esse argumento pode ser caracterizado por três aspectos fundamentais.
Por um lado, a importância relativa das exportações agrícolas Brasileiras à UE em relação às exportações totais do país. Em segundo lugar, o fato de a Europa unificada executar uma política agrícola intervencionista que lhe permite sair de uma posição de importadora líquida para exportadora líquida em termos de produtos agroindustriais. E, como terceiro ponto, o aumento do comércio agrícola intrabloco tão logo o processo de expansão da UE para Leste esteja concluído.
Além disso, a não negociação/obtenção de um acesso mais aberto ao mercado consumidor europeu nesses itens implica tornar-se recursivamente excluído do comércio mundial de commodities à medida que evoluem processos integrativos paralelos dos quais o Brasil não toma parte e nos quais seja substituído por outros ofertantes nos bens em que é competitivo.
Esse quadro realça a importância em se conhecer de forma clara as barreiras comerciais que afetam o acesso dos produtos agrícolas e agrícolas processados Brasileiros nos grandes mercados consumidores, tanto mais pelo fato de que EUA, UE, e Japão têm, em regra, desvantagem comparativa frente ao Brasil nesses bens.
Assim, as questões que motivaram esse trabalho foram duas, a citar:
Qual a magnitude da tarifa praticada pela União Européia sobre os produtos agrícolas e agrícolas processados Brasileiros?
E subsidiariamente: se essa discriminação existe, ela pode ser identificada com a Política Agrícola Comum (PAC) em alguma medida?
Da ótica do autor do presente texto, a resposta e o claro entendimento dessas questões seriam subsídios valiosos no processo negociador dos acordos de integração de que o Brasil toma parte nesse momento.
1.2 Objetivos
Os objetivos primários e secundários do presente trabalho são:
I) Medir a pauta tarifária da União Européia incidente sobre os produtos agrícolas exportados pelo Brasil, desagregável em dois tópicos:
i. elaborar um mapeamento, procurando identificar os seguintes mecanismos de restrição ao acesso: tarifas específicas, tarifas sazonais, mecanismo de gatilhos, picos tarifários, e estrutura das quotas tarifárias;
ii. calcular determinados indicadores estatísticos de proteção para produzir-se uma hierarquia dos capítulos em termos da proteção européia sobre produtos agroindustriais de interesse do Brasil;
II) Identificar os grupos de produtos agrícolas discriminados.
1.3 Estrutura do trabalho
Para tal, a estrutura do trabalho terá o seguinte encaminhamento.
No capítulo 2, desenvolve-se uma análise da política comercial agrícola da União Européia, bem como uma reflexão acerca da economia política da proteção a partir dos lobbies agrícolas europeus envolvidos.
No capítulo 3, apresentam-se os procedimentos metodológicos.
O capítulo 4 foi reservado aos resultados, incluída uma discussão acerca dos diferentes preços de referência que podem ser utilizados para a mensuração de uma estrutura tarifária agrícola como a da União Européia.
2.1 Papel da agricultura na economia da União Européia
A partir de dados da Comissão Européia (2001), de Brasil(2001) e da UKFG (2002a) destacam-se números fundamentais acerca da importância relativa da agricultura na União Européia, ou seja:
- a atividade agrícola representa atualmente cerca de 1,8% do PIB total da União Européia;
- mais de três quartos da área na UE são dominados pela agricultura ou por áreas de floresta;
- há cerca de sete milhões de pessoas ocupadas na produção de bens primários2, excluída a mão de obra sazonal ou temporária, o que equivale a cerca de 4,5% da População Economicamente Ativa (PEA) da Europa unificada;
- a superfície agrícola útil da UE cobre em torno de 136 milhões de hectares da área total dos países comunitários, distribuídos em cerca de setemilhões de propriedades;
- os ramos de produção econômica mais importantes em agricultura são, pela ordem, laticínios, suinocultura, carne bovina, legumes frescos, vinhos e frango;
- a União Européia é o maior importador mundial de produtos agrícolas e o segundo maior exportador, sendo os Estados Unidos, o Brasil e a Argentina seus principais fornecedores nesses itens;
- a indústria agroalimentar é o maior setor industrial na UE, contemplando cerca de 22 mil empresas que ocupam 2,6 milhões de trabalhadores.
Em nível de subsetores, as principais atividades econômicas na agricultura comunitária são:
- leite e derivados: cerca de 17,6% da produção agrícola total em 1997;
- cereais: destacando-se o trigo, a cevada, o centeio e o milho;
- setor carnes (bovina, suína e de aves): em torno de 18% da produção agrícola total;
- oleaginosas: com acentuado fluxo de importações destinadas à alimentação do rebanho local;
- frutas e legumes: respondendo por 9% da produção agrícola total, sendo a UE um grande exportador de tomates para os mercados da Rússia e dos Estados Unidos;
- vinho: nesse bem a UE responde por 60% da produção mundial, sendo o principal exportador global.
Quanto à localização geográfica, as produções de frutas e vegetais concentram-se nos países mediterrâneos, enquanto as produções de lácteos, carnes, oleaginosas e cereais podem ser encontradas em todos os Estados Membros. Os maiores países produtores são a França, a Alemanha e o Reino Unido, seja em volumes seja em valores.
50%
46% 43% 43% 44%
19% 16%
15% 14% 14%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
1990 1995 2000 2001 2002
União Européia (15) Intrabloco Extrabloco
Figura 2 - Participação da UE nas importações agrícolas mundiais. Fonte: World Trade Organization (WTO) (2004)
42% 41% 40% 39% 40%
11% 11% 11% 10% 11%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
1990 1995 2000 2001 2002
União Européia (15) Intrabloco Extrabloco
Ao mesmo tempo, com base na tabela abaixo é possível observar o caráter auto-suficiente da UE em mercados agrícolas-chave como cereais, trigo, queijo, manteiga e carnes (suína, bovina e de aves).
Tabela 1. Projeção do balanço de produção da UE para itens selecionados. (média 2004 a 2009)
Bem 1 Produção Consumo Auto-suficiência
(%) Importações Exportações Superávit Cereais 219,6 197,0 111 8,9 31,1 22,2 Trigo 111,8 98,6 113 5,2 18,4 13,2 Arroz 1673,7 2006,0 83 942,7 221,0 -721,7 Carne bovina 2 7666,8 7488,5 102 471,5 668,2 196,7
Carne suína 2 18244,7 17114,7 107 79,2 1209,7 1130,5 Carne de aves 2 9418,2 9155,7 103 742,5 1005,0 262,5
Carne ovina 2 1066,8 1363,3 78 301,7 5,0 -296,7
Queijos 7552,7 7499,3 101 181,5 463,8 282,3 Manteiga 1740,5 1726,5 101 174,2 191,7 17,5 Leite em pó
desnatado 839,5 802,3 105 104,3 160,8 56,5
Fonte: Comissão Européia (2002)
1 Cereais e trigo contabilizados em milhões de toneladas, os demais bens em mil
toneladas;
2 No caso das carnes, foram contabilizados os animais vivos e os já abatidos.
Em termos de parceiros de comércio, os principais mercados para as exportações agrícolas ou de processados agrícolas da UE são os Estados Unidos, a Rússia, o Japão e a Suíça, com um elevado volume de exportação de itens processados.
arrefecimento de seus mecanismos de controle implicam, em tese, maiores níveis de acesso ao mercado consumidor de produtos agrícolas da União Européia.
2.2 A Política Agrícola Comum (PAC)
Enquanto construção regional, a Política Agrícola Comum consistiu no primeiro e grande experimento de união política e econômica da Europa unificada e sua implementação e funcionamento estiveram ligados ao rápido processo de transição de uma sociedade agrária para uma economia industrial e de serviços pós Segunda Guerra Mundial.
Com tal friso, a PAC viu-se fundamentada em três princípios, quais sejam:
- o da unicidade de mercado: significando uma gradativa e crescente harmonização de políticas de comércio exterior e livre trânsito de bens intra Comunidade Econômica Européia, então o embrião da UE;
- o da solidariedade financeira: refletida num orçamento comunitário no qual as contribuições individuais são proporcionais a partir de critérios como população e PIB;
- o da preferência comunitária: protegendo-se os mercados locais contra as importações e estruturando-se sucessivamente a Tarifa Externa Comum (TEC). Para Bureau (2002) esse processo foi acompanhado pelo rápido aumento no uso de insumos químicos, especialização agrícola regional e intensificação da produção agrícola. Em paralelo, o suporte de preços como mecanismo de intervenção da PAC beneficiou principalmente os produtores maiores e gerou aumentos reais no preço e aluguel da terra.
co-financiamento da Política. Tal esqueleto foi sendo gradativamente reforçado desde o início da década de 1960. Segundo Jank et al. (2003), a manutenção dessa estrutura aliada aos avanços tecnológicos incorporados na agricultura européia produziram sucessivos aumentos da produção e dos respectivos excedentes agrícolas.
Nessa mesma linha de argumentação, de acordo com Marsch & Tarditi (2003), nas últimas décadas a oferta de produtos agrícolas na União Européia cresceu a uma taxa média de 2% ao ano, ao passo que a demanda cresceu a uma taxa de apenas 0,5% ao ano.
Em verdade, é preciso reconhecer que a Política Agrícola Comum só foi possível enquanto pilar de consolidação da atual União Européia por conta da aceitação de uma função-chave para a agricultura européia no esforço de reorganização física, produtiva e social dos países europeus líderes pós Segunda Guerra Mundial. Esse processo, segundo Abramovay (1999), passa pela leitura de quão importante é a agricultura nas sociedades francesa e alemã nos primórdios da Comunidade. Para esse autor, nenhum país europeu foi tão longe na adoção de práticas protecionistas quanto a França e a Alemanha, seja pela estruturação de barreiras tarifárias e não tarifárias como pela criação de agências governamentais com poder monopolista sobre o comércio de cereais.
Embora reconhecendo que a completa análise da PAC merecesse um projeto de tese específico, vale a pena delinear como ela se articula, quais suas principais commodities e como ela afeta os mercados de produtos agrícolas na UE. De pronto, alguns grandes números do processo de funcionamento da PAC são destacáveis:
- cerca de 43 bilhões de euros são consumidos anualmente pela PAC, ou 45% do orçamento da UE;
- do total de recursos da PAC, cerca de 65% se transformam em pagamentos diretos aos agricultores;
- ao menos um quarto dos valores despendidos com a PAC é pago a processadores, exportadores ou outros agentes que não os produtores agrícolas comunitários;
- como políticas centrais de suporte hoje empregadas no processo de funcionamento da PAC, tem-se a fixação de preços garantidos por meio de compras de intervenção e a imposição de quotas de produção;
- embora a produção agrícola responda por algo como 2% do Produto Nacional Bruto da Comunidade, o complexo agroindustrial como um todo responde por cerca de 6% do valor adicionado bruto total na União Européia;
- há países que absorvem, via PAC, proporcionalmente mais recursos do que as respectivas contribuições ao orçamento global da UE. A França é o caso mais notório.
Segundo USDA (2001) a PAC é uma política comunitária focada sob a administração da oferta agrícola local e manuseada para o alcance de metas internas de preços via controle da produção doméstica e controle dos preços de importação. De fato, esse mesmo estudo afirma que os preços estabelecidos em Bruxelas ainda são factíveis, pois as tarifas da Nação Mais Favorecida (NMF)3 são consideravelmente maiores que o gap entre os preços internos da UE e os preços mundiais, particularmente em itens como grãos, açúcar (de beterraba), frutas não tropicais, vegetais, vinho, carne de frango, ovos, carne suína, lácteos e carne bovina.
Gács & Wyzan (1998), ao analisarem a transposição da PAC para os novos membros, concluem que a Política mantém os preços comunitários claramente acima
3 Os países com os quais a União Européia não possui acordos comerciais preferenciais fazem face, na
dos preços mundiais, resultando em excessos de oferta sujeitos a exportações necessariamente subsidiadas.
No todo, as políticas de suporte respondem por cerca de 90% do orçamento da PAC, ao passo que os 10% restantes contemplam, grosso modo, políticas de ajustamento estrutural, administração ambiental e diversificação de culturas. Observe-se o orçamento da PAC no exercício de 2001, ressaltando-se a citada concentração de recursos nas políticas de intervenção, mesmo após as reformas de 1992 e 20004.
Tabela 2. Orçamento da PAC em 2001. (em euros milhão)
Produção Recursos % nos recursos Total em produtos vegetais 27.595 63.7 Grãos (cereais, oleaginosas, grãos para ração animal) 18.026 41.6 Total em produtos animais 10.158,7 23.5
Carne bovina 6.007 13.9
Óleo de oliva 2.473 5.7
Leite e derivados 2.345 5.4
Açúcar 1.726 4.0
Frutas e vegetais 1.654 3.8
Carne caprina 1.620 3.7
Vinícolas 1.153 2.7
Gastos auxiliares 1.049 2.4
Fumo 1.000 2.3
Fibras e bicho da seda 855 2.0 Forrageiras e leguminosas 384 0.9 Outros produtos vegetais 324 0.7 Aves, suínos e ovos 170 0.4 Outros produtos de origem animal 16.7 0.0 Políticas de suporte – total 38.802,7 89.6 Desenvolvimento rural 4.495 10.4 Total da PAC 43.297,7 100.0
Fonte: Comissão Européia (2001a), citado em UK Food Group (UKFG) (2002a)
4 De acordo com Abramovay (1999), pelos objetivos iniciais da Comunidade, a política de estruturas
Ao mesmo tempo, é importante lembrar que a PAC não é uma política uniforme, mas sim um conjunto de instrumentos políticos direcionados. Por isso, seus efeitos distributivos no interior dos países membros são significativos, seja sobre a alocação e migração de fatores entre os Estados, como sobre a definição do perfil do setor agrícola (e de seus processados) na UE5.
Mesmo que a PAC responda por em torno de 45% do orçamento comunitário, conforme recorda UKFG (2002a), os valores da tabela anterior não são a conta total da PAC. Dali estão excluídas as contribuições dos Estados Membros para o co-financiamento das medidas sob o segundo pilar, variando de 25% a 75% do gasto total em cada medida, conforme as especificidades regionais.
Enquanto conjunto de políticas em operação, dois mecanismos que não podem ser esquecidos em referência à PAC são o sistema de administração de subsídios à exportação e os gastos de intervenção. Os subsídios à exportação são pagáveis tanto sobre matérias-primas agrícolas como sobre ingredientes (cereais, leite, açúcar, arroz e ovos) contidos em produtos processados (chocolate, biscoitos e bebidas alcoólicas), para todos os regimes que sustentam preços comunitários acima dos preços mundiais.
Em particular os acordos com alguns Países de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDR) possibilitaram que quantidades de açúcar de cana fossem importadas sem tarifas, submetidas a refino interno e então exportadas como açúcar branco, fruindo de subsídios à exportação.
5
Já os gastos de intervenção traduzem-se em custos de estocagem, tanto pública quanto privada (quando definida para fins públicos). Nesse processo, as companhias adquirem os produtos estocando-os por certo período e sustentando preços de mercado. Embora menos presente que nos anos da década de 1980, essa política ainda é relevante para vários produtos.
Ainda que os subsídios à exportação e os gastos de intervenção sejam significativos para muitas commodities, saliente-se que os setores com maior grau de intervenção são aqueles que ainda apresentam políticas de preços garantidos, em especial lácteos e açúcar.
2.2.1 A economia política na PAC
Segundo Howarth (2000), os objetivos originais da PAC eram: aumentar a produtividade agrícola, assegurar um padrão de vida considerado justo para a população agrícola, estabilizar o mercado doméstico para os respectivos bens, assegurar a disponibilidade de excedentes e assegurar preços domésticos aos consumidores. Para esse mesmo autor, os objetivos iniciais da PAC remanescem das filosofias e dos mecanismos de intervenção das políticas alemã e francesa da década de 1870, notadamente protecionistas6.
De acordo com Abramovay (1999), as duas primeiras décadas de implantação da PAC correspondem a uma notável convergência das organizações profissionais agrícolas e das autoridades de Bruxelas em torno da necessidade de se organizar o setor sobre a base de um padrão único de estabelecimento produtivo.
6
A trajetória de constituição da PAC esteve, sob certo aspecto, ligada aos esforços concentrados de grupos de produtores bem organizados que encontraram eco nas dificuldades de abastecimento alimentar europeu ao final da Segunda Guerra Mundial. A ação lobbista de um lado e uma crença quase que mercantilista de muitos líderes europeus do outro criaram espaço para o estabelecimento e sustentação políticos da Política Agrícola Comum.
Seguindo a idéia de Krueger (1974), citada em Kaempfer et al. (2002), esse fenômeno é muitas vezes reforçado porque o relativo sucesso de grupos protegidos reduz a confiança da população local na justiça dos mercados, o que no caso europeu deve ter se tornado bastante forte às vésperas do Tratado de Roma. Isso criaria espaço para uma ainda maior intervenção governamental e estimularia um círculo vicioso de proteção, e de proteção à proteção.
De fato, a PAC atingiria seu objetivo quanto à superação da fragilidade no abastecimento interno de alimentos; todavia, esses êxitos, obtidos com apoio de intervenção estatal maciça, geraram fortes distorções tanto em termos de produção (as famosas montanhas de manteiga, etc.) quanto de preços, além de erigir barreiras desmesuradas no acesso ao mercado comunitário e de sustentar artificialmente a competitividade externa de um setor econômico em declínio.
Tal manutenção artificial do setor agrícola viu-se em grande parte construída a partir das Organizações Comuns de Mercado (OCM’s). No modelo operante das OCM’s um órgão de intervenção (por setor e/ou por produto) compra os excedentes de produção local quando o preço de mercado interno cai abaixo de um preço de referência estipulado pela UE, preços de regra acima dos do mercado mundial.
De acordo com Jank et al. (2003), essa foi a fórmula encontrada para que os preços dos produtos agropecuários da Comunidade Européia permanecessem em níveis de 50% a 100% acima dos preços internacionais por várias décadas.
Esse procedimento de apoio ao produtor agrícola comunitário criaria condições propícias à formação dos respectivos e organizados grupos de interesse, como nos casos de açúcar, frutas e legumes, tabaco, carne bovina, carne suína, carne de aves e lácteos. O elevado nível de proteção fixado para leite, carnes e cereais atesta que os produtores interessados dos países nórdicos, França e Alemanha foram os mais ágeis em garantir a renda de suas atividades agrícolas no embrião da Comunidade, então inspirada numa visão de welfare state.
Tabela 3. Participação (%) das atividades nos gastos do Feoga.
Atividade de produção 1989 (%) 1993 (%) 1997 (%) 2001 (%) 2005 (%) Grãos 25,6 30,7 43,1 44,4 41,5 Óleo de oliva 6,0 7,1 5,4 5,4 5,0 Frutas e vegetais 4,2 4,8 3,9 4,5 4,1 Açúcar 8,1 6,3 4,0 4,1 3,8 Tabaco 4,7 3,4 2,5 2,4 2,2 Fibráceas 2,5 2,5 2,2 2,0 1,8 Vinho e derivados 4,7 4,4 2,5 1,9 1,7 Outros produtos de origem vegetal 0,8 0,8 0,7 1,0 0,9 Vegetais processados 0,9 1,5 0,9 0,9 0,8 Subtotal 1 (produção vegetal) 57,5 61,5 65,2 66,6 61,8 Carne bovina 10,0 11,5 16,3 13,3 17,0 Leite e derivados 20,4 15,1 7,7 7,4 9,7 Carne ovina 6,0 5,2 3,5 4,5 4,2 Outros produtos de origem animal 0,0 0,4 0,2 0,3 0,2 Peixes -0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 Carne suína 1,1 0,6 1,2 0,1 0,1 Ovos e carne de aves 1,0 0,8 0,2 0,0 0,0 Subtotal 2 (produção vegetal) 38,4 33,7 29,2 25,8 31,4 Subtotal gasto em produção 95,9 95,2 94,4 92,4 93,2
Fonte: elaborado pelo autor com base no Official Journal of the European Communities (OJEC) (1998)
Ao mesmo tempo em que os mecanismos da PAC assumiam centralidade nos gastos orçamentários totais da UE, já na metade da década de 1980 acirravam-se os questionamentos em torno dos inconvenientes da Política.
Esses elementos e os acordos assinados na Rodada do Uruguai em relação à produção e comércio de bens agrícolas estimularam mudanças no funcionamento da Política, e já em 1991 a Comissão Européia reconheceu que eram necessárias reformas mais radicais Esse reconhecimento levou a duas tentativas de reforma - uma em 1992 (Reforma MacSharry) e outra em 20007 - e à proposição de uma série de mudanças da PAC em 2003.
Em 1992 houve um corte médio de 35% nos preços de sustentação para grãos e a substituição do suporte de preços pelos pagamentos diretos8, mas as políticas para açúcar, vinho e frutas e vegetais não foram alteradas. Essa mudança gerou três efeitos importantes: impôs um freio nos gastos da Política, aproximou os preços locais dos preços mundiais, mas reforçou complexos instrumentos de controle da produção como políticas de descanso da terra e as quotas de produção.
Já a reforma de 2000 gerou um aprofundamento do processo de substituição da política de suporte de preços pelos pagamentos diretos e uma mudança de ênfase da PAC, favoravelmente às políticas de desenvolvimento rural, procurando-se adaptar a PAC às limitações orçamentárias e às novas necessidades atreladas ao recebimento dos países da Europa Centro Oriental.
Segundo Marsch & Tarditi (2003) esses processos foram mais profundos em cereais (pagamentos por área não atrelados a cultura específica), carne bovina (com a montagem de um intrincado sistema de pagamentos por prêmios), e lácteos (corte de 17% no preço de intervenção doméstico, contrabalançado pela prorrogação do sistema de quotas de produção até 2008).
7 Ainda que a maioria dos autores centre suas observações sobre as reformas de 1992 e 2000, autores
como Howart (2000), advogam que a Política Agrícola Comum já houvera sido objeto de modificações em 1969, 1977, 1984 e 1988, menos visíveis que os processos de 1992 e 2000, mas também importantes. Abramovay (1999) ressalta as tentativas de contingenciamento da produção do início da década de 1980, sistematicamente mal sucedidas segundo o autor.
O que essas medidas apontaram foi essencialmente o fato de que os dirigentes europeus estavam rearranjando as rubricas da Política às necessidades de financiamento dos membros ingressantes do Leste Europeu, ou seja, estruturando programas focados antes em desenvolvimento rural que em intervenção de mercado.
Como resultado das reformas de 1992 e 2000, os pagamentos diretos tornaram-se centrais para grãos e carnes bovinas, enquanto que para manteiga, leite em pó e açúcar, órgãos de intervenção passaram a executar a política de compras de excessos de oferta garantindo um preço mínimo aos produtores. Para vinho, carne suína e frutas e vegetais aprimoraram-se os mecanismos de estocagem privada quando do excesso de oferta.
Já no caso do açúcar e do leite, os preços administrados somente foram garantidos se respeitadas quotas de produção. Para a produção além das quotas os respectivos produtores viram-se submetidos a taxas para dispor da produção excedente. Apenas no caso do trigo os preços garantidos foram aproximados dos preços mundiais.
Um detalhamento dos processos de reforma da PAC em 1992 e 2000 foi posto como Anexo B do trabalho, desagregando-se as medidas por produtos afetados.
Embora a PAC não seja uma barreira tarifária, as OCM’s nela estruturadas constituem uma proteção direta aos produtores domésticos, restringindo o espaço de acesso àquele mercado. Sob tal prisma, as mudanças de 1992 e 2000, ao intensificarem o uso de pagamentos diretos9 mantiveram suporte elevado para diversos produtos.
9 Quanto a este ponto, na linha de raciocínio de Bureau (2002), embora a mudança de sustentação de
Isso pode ser aferido pela tabela a seguir, na qual consta o coeficiente nominal de suporte publicado pela OCDE. Trata-se de um indicador do nível de suporte calculado pela OCDE para os países do consórcio. Pela definição, o nível de intervenção sobre uma produção é tanto maior quanto mais distante o valor calculado da unidade10.
Tabela 4. Coeficiente nominal de suporte ao produtor em itens selecionados.
Produto 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Trigo 2,15 1,80 1,59 1,89 2,14 1,45 1,97 1,86 1,85 Trigo duro 2,25 1,79 2,58 2,28 2,38 2,58 2,58 2,91 3,06 Cevada 2,59 1,85 1,93 2,25 3,22 1,68 2,90 1,85 2,04 Aveia
1,86 1,16 1,52 1,83 2,51 2,49 3,33 3,49 2,25 Milho
2,13 1,78 2,04 2,19 1,72 1,43 1,69 1,71 1,39 Arroz
2,16 2,34 2,26 2,43 2,40 1,35 1,33 1,20 1,58 Outros grãos 2,50 1,74 1,89 2,21 3,12 1,76 2,95 1,99 2,07 Óleo vegetal 2,63 2,11 2,76 2,06 1,67 1,67 1,55 1,65 1,46 Açúcar 2,70 2,23 1,83 2,72 2,51 1,86 2,16 1,99 1,96 Leite 2,69 2,03 2,66 2,46 2,33 2,06 2,35 1,73 1,93 Carne bovina
2,89 1,89 2,15 2,15 1,93 2,47 3,09 2,93 4,87 Carne ovina
2,64 4,08 3,52 3,36 2,60 2,43 2,31 2,11 1,61 Carne suína
1,28 1,29 1,02 0,97 1,14 1,20 1,19 1,33 1,35 Carne de aves 1,28 1,37 1,51 1,69 1,83 1,75 1,40 1,58 1,61 Ovos 1,19 1,16 1,07 1,11 0,99 1,07 1,10 1,05 1,06
Fonte: Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) (2003)
Em termos de suporte comunitário a setores específicos, há uma grande variabilidade em níveis de apoio concedido, mas ressaltem-se aqueles verificados para carne bovina, trigo duro e aveia, quando medidos pelo coeficiente nominal de suporte ao produtor. Mesmo os valores do coeficiente em 2002 ainda mostram uma atividade agrícola fortemente subsidiada na UE.
Ante tais considerações, mesmo que as reformas iniciadas em 1992 e 2000 tenham sido um primeiro passo com vistas ao arrefecimento das políticas de suporte à agricultura na UE, a política continuou focada no suporte de renda ao produtor agrícola local. Concorda-se com o argumento de Marsch & Tarditi (2003) no sentido de que a substituição da política de preços garantidos pelos pagamentos diretos não se constituiu numa mudança de concepção da PAC.
Ainda que reconhecendo o caráter ultrapassado da Política Agrícola Comum, obstáculos efetivos à mudança de nível real de suporte subsistem. Sob tal aspecto, a literatura que trata do tema reconhece três componentes fundamentais, a saber:
- a capitalização de grande parte dos recursos alocados pela PAC em preços de ativos (terra, direitos de produção, direitos de premiação, etc.) que são de difícil valoração fora do setor agrícola;
- a regra de tomada de decisão e financiamento da PAC: tida como permissiva porque dilui os custos da Política entre os países membros ao mesmo tempo em que seus benefícios são facilmente absorvidos;
custos de alimentação nada desprezíveis para os consumidores e já teriam sido abolidos há muito tempo se os consumidores tivessem mostrado séria objeção11.
Ademais, em países como a França, ainda vigora um sentimento de trauma herdado face à escassez de alimentos dos anos entre a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais. Como resultado, muitas populações dos países membros da UE passaram a ver na produção agrícola nacional um ícone de identidade. Esse sentimento consolidou a idéia de que os preços mundiais não têm significado para o abastecimento agrícola ou agroindustrial doméstico, argumento que se cristalizou como um moto perpétuo do lobby agrícola comunitário12.
É inegável que os lobbies agrícolas têm papel ativo em países-chave no concerto político local, particularmente na Itália, França e Alemanha. Exemplo disso:
“... foi mostrado nas negociações da Agenda 2000 quando, à par as propostas da Comissão Européia de cortes nos preços mínimos garantidos e introdução de novos pagamentos diretos em 2003 para o regime de lácteos, com uma gradativa redução das quotas de produção até 2006, o Comitê de Agricultura adiou a proposta para 2005 e concordou que o regime fosse apenas revisto em 2003, ...”. (UKFG, 2002b)
11 De acordo com Marsch & Tarditi (2003), os consumidores podem se sentir seguros porque uma grande
parcela de sua oferta alimentar é produzida localmente, ou porque eles se sentem beneficiados pelo impacto sobre o meio ambiente que o tipo de produção promovida pela PAC exerce, ou mesmo em função da simples manutenção de comunidades rurais, que não seriam viáveis em um ambiente competitivo.
12 Autores como Elliott & Heath (2000) inserem esse fenômeno no contexto da chamada “Lógica da ação
Assim, a configuração dos lobbies agrícolas locais e a concentração de recursos em torno de uma marcante política de intervenção formam as duas faces de uma mesma moeda e são vetores de forças que se realimentam. Abramovay (1999) já identificava que os estabelecimentos recebendo as maiores ajudas diretas eram os mais especializados, voltados à produção de grãos e carnes.
É sintomático nesse processo que tanto os maiores volumes de apoio estejam concentrados nos produtores mais capitalizados (vide figura a seguir) ao mesmo tempo em que a taxa de mobilização das corporações agrícolas é superior à dos sindicatos de trabalhadores nos principais países do bloco (conforma a próxima tabela).
20% 19% 21% 23%
13% 4% 3% 5% 14% 28% 29% 21% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% Muito pequena Pequena Média pequena Média grande Grande Muito grande % no total % no suporte total via PAC
Figura 4 - Agricultores comunitários por tamanho de propriedade e suporte recebido via Política Agrícola Comum.
Fonte: Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (ABARE) (2000), citada em UKFG (2002a)
Tabela 5. Taxa de mobilização das organizações agrícolas em países-chave da UE.
Membro UE Sindicatos agrícolas Sindicatos de trabalhadores
França 54,5% 23,0%
Alemanha 90,0% 40,0%
Grã-Bretanha 78,0% 50,0%
Itália 80,0% 36,5%
Fonte: Keeler (1996), citado em Elliott & Heath (2000)
Para autores como Baldwin (1985), esse não é um fato casual porque o nível de proteção estaria diretamente relacionado ao número e grau de coesão dos sindicatos nacionais interessados. O gráfico e a tabela precedentes são também importantes em retratar a dificuldade que existe em se saber precisamente a direção de causalidade que há entre o lobby agrícola europeu e a respectiva proteção de mercado.
Para Abramovay (1999) a própria modernização da agricultura européia consistiu num espetacular processo de cogestão da concentração de recursos produtivos e de subsídios públicos entre as mãos de um setor que conseguiu conquistar junto à sociedade e ao Estado – com maior ou menor sucesso, dependendo da história de cada país, é claro – o lugar de legítimos administradores daquilo que poderia ou não ser feito com o espaço rural.
Além desses pontos a favor do status quo, Kaempfer et al. (2002) ressaltam o argumento de que os eleitores são antes trabalhadores e depois consumidores. Essa ordem dos fatos advogaria a favor de políticas que sustentem as pessoas fora das áreas urbanas, minimizando-se os impactos em termos de desemprego.
No sentido exatamente contrário, há vários argumentos convergindo para um aprofundamento das reformas de 1992 e 2000.
De um lado, citam-se a proporção do orçamento assumida pela PAC e o reconhecimento por contribuintes importantes do bolo - como a Alemanha - de que seus custos estão sendo proporcionalmente maiores que seus benefícios sob a atual estrutura da política agrícola comunitária. Isso ocorre porque a principal fonte de receita do orçamento comum é a transferência de recursos dos Estados Membros, proporcional ao produto interno bruto no total da Comunidade. Já os encaixes da PAC entre as várias regiões da UE obedecem a critérios muito menos objetivos e muito mais políticos.
Em segundo lugar, há também maior visibilidade dos problemas ambientais oriundos da produção capital intensiva motivada pela PAC.
Como terceiro ponto, os atuais mecanismos de financiamento da PAC são insuficientes para um bloco econômico que passou a ser exportador líquido em muitos itens agrícolas e agroindustriais. Mesmo porque, as receitas aduaneiras oriundas das tarifas que protegem a produção local são limitadas para cobrir os gastos com estocagem dos respectivos excessos de oferta doméstica, bem como para subsidiar a exportação desses mesmos excedentes.
Por fim, ao favorecer a propriedade agrícola estruturada para produzir em larga escala, os benefícios do suporte de preços tendem a se ver concentrados nos agricultores de maior porte, em detrimento das pequenas e médias produções e de seu emprego agrícola, conforme ilustrado anteriormente.
2.2.2 O mid term review e a reforma da política em 2003
Tendo-se em vista as pressões por mudanças efetivas na PAC, o mid term review foi apresentado pela Comissão Européia como exercício de discussão de futuras reformas da Política. Ali, observando-se os aspectos da reforma voltados à política de mercado, a Comissão Européia propôs:
- um corte de até 5% nos preços de intervenção dos cereais e um novo sistema de proteção tarifária;
- uma redução no pagamento adicional para o trigo e um novo prêmio de qualidade;
- uma queda compensada no preço de intervenção para o arroz;
- ajustes nos setores de ração para animais, cereais e nozes;
- subsídios limitados a 300.000 euros por fazenda;
- quatro opções de política oferecendo uma reforma mais profunda no setor lácteo;
- pagamentos sujeitos ao cumprimento de padrões de segurança alimentar, estatutos ambientais e de bem-estar animal (cross-compliance), contemplando tanto a terra agrícola produtiva quanto a em descanso;
- estruturação de um sistema comunitário de auditoria para os produtores profissionais;
- descanso compulsório de 10 anos para a terra agriculturável, alinhado com os compromissos cruzados para produtores beneficiados com mais do que 5.000 euros/ano em pagamentos diretos;
nos totais de pagamentos diretos, até uma queda acumulada de 20% nos pagamentos diretos. A proposta previu que os recursos economizados via sistema de modulação poderiam ser redistribuídos às regiões mais pobres e de produção extensiva através das rubricas de desenvolvimento rural da PAC.
Por seu caráter menos encorajador à produção agrícola capital intensiva, os próprios grupos ambientalistas a defenderam como progressista. Para Marsch & Tarditi (2003), o mid term review proposto pela Comissão Européia continha duas informações chave. Primeiro, que o modelo europeu de agricultura permaneceu não contestado em sua concepção original, mas sim melhor adequado às restrições orçamentárias, externas (negociações) e internas (expansão) da UE. Segundo, que a ventilada idéia de renacionalização da política agrícola (volta aos Estados Membros) era descartada.
Em realidade, as propostas do mid term review constituíram-se num ensaio para as reformas anunciadas pelo bloco em 26 de junho de 2003. Nessa data, a União Européia aprovou um conjunto de medidas que marcam um terceiro ponto nítido de reforma na política agrícola comunitária.
O horizonte de implementação das medidas iniciar-se-á em 1º/01/05 e estender-se-á até 2013; portanto, tais modificações da PAC terão seus impactos reais distribuídos no médio prazo. Os pontos principais das medidas projetadas compreendem13:
- adaptação da política agrícola do bloco para a recepção dos novos membros;
- mudanças no sistema de pagamentos diretos, transformando os pagamentos desvinculados da produção em um pagamento único e convertendo as políticas de apoio monitorado e limitado em políticas de apoio permitido pela OMC;
- a reforma proposta referiu-se apenas às políticas de apoio, mantendo inalteradas as estruturas tarifárias praticadas até então;
- os produtos mais atingidos pela reforma foram os cereais e as carnes bovina e ovina, em continuidade às mudanças já iniciadas nas reformas precedentes;
- produtos de interesse do Brasil como lácteos somente entrarão no sistema de pagamento único em 2008, enquanto o fumo, o algodão e o óleo de oliva terão alterações ainda sob análise. O regime europeu de açúcar também não foi modificado.
Centrada em mudanças na política de subsídios agrícolas comunitários, a reforma de 2003 confirmou parte dos prognósticos do mid term review consolidando quatro categorias de mecanismos de intervenção na política agrícola da UE: cross-compliance, modulação, disciplina financeira e national envelopes.
O cross-compliance significa um critério de condicionalidade, segundo o qual, o pagamento direto está sujeito ao cumprimento de padrões de sanidade animal e vegetal e respeito ao meio ambiente e ao bem-estar dos animais. Por se tratar de padrões de qualidade dos alimentos produzidos, esse componente guarda um potencial para a formatação de futuras barreiras não tarifárias no acesso ao mercado agrícola comunitário.
A modulação traduz-se num mecanismo pelo qual ocorre uma realocação orçamentária dos recursos da PAC, reduzindo-se os pagamentos diretos aos grandes produtores em favor do fortalecimento dos recursos disponíveis às políticas de desenvolvimento rural.
Por fim, os national envelopes configuram pagamentos suplementares disponibilizados para o cumprimento dos novos padrões de segurança e qualidade dos produtos, conforme estipulado pela reforma.
De fato, em itens relevantes para o Brasil (oleaginosas, carne bovina, cereais, e leite) não houve alterações significativas, uma vez que os produtores europeus com acesso ao velho sistema continuam a ser subsidiados não diretamente pela produção, e ainda poderão gerar níveis elevados de produto via capitalização das respectivas unidades produtivas.
Tímida em profundidade e abrangência, a reforma de 2003 pode ser tomada como um novo momento de mudança lenta, gradual e segura, uma espécie de ajuste de sintonia fina em relação às pressões externas e internas não atendidas ou contempladas pelas reformas anteriores.
Ademais, pode-se advogar em alguma medida que o momento e o formato das mudanças foram manejados pela UE no sentido de aliviar as pressões que a Comunidade receberia no tema agricultura durante as negociações da Rodada de Doha, possibilitando ao Comissário europeu o argumento de que a UE já fez as concessões devidas na área de subsídios, de modo que não se comprometeria em concessões profundas na abertura de seus mercados agrícolas.
2.3 A PAC no quadro institucional da UE
É comumente aceito que além das estruturas econômicas e demográficas, instituições políticas também têm um impacto sobre o poder político dos diferentes grupos de interesse e mesmo sobre o resultado da política agrícola de um país.
No caso do bloco europeu, a proteção de acesso ao mercado e a própria Política Agrícola Comum estão diretamente relacionadas ao quadro institucional da UE. Em grau de hierarquia decrescente, é de se destacar:
- a Comissão Européia: dotada de amplo grau de liberdade quanto à concepção e implementação da política comercial do bloco. Trata-se do nível institucional que administra as políticas (inclusa a PAC) e que representa a Comunidade nas negociações com terceiros países;
- o Conselho de Ministros: canal principal entre os Estados Membros e a UE (supranacional). Constitui-se no núcleo de real poder executivo e, em assuntos afetos à agricultura, possui poder de decisão em última instância14;
- o Parlamento Europeu: detém o poder de ratificar ou vetar acordos de associação negociados pela Comissão Européia e pelo Conselho de Ministros. Nas questões relacionadas à agricultura (exceto aquelas ligadas à saúde humana), o Parlamento Europeu está hierarquicamente abaixo do Conselho de Ministros;
- a Diretoria Geral de Agricultura: corpo técnico que está direta ou indiretamente sob as ordens do Comissário para Assuntos Agrícolas da UE; e
14
- a Corte Européia de Auditores: revisa os acordos e projetos de execução que sejam contemplados pela PAC ou a afetem.
Segundo Bureau (2002), o atual status quo das regras de maioria qualificada implica que a PAC só pode ser modificada pelo Conselho de Ministros com 62 votos num total de 87 votos. O número de votos devido a cada Estado membro é de regra ponderado por fatores como PIB e população dos países membros no total da Comunidade, havendo uma distribuição de votos projetada sob o acesso dos futuros membros.
Efetivamente, uma proposta de mudança da PAC pode surgir de um dos comitês da Comissão Européia, do Parlamento Europeu ou de um dos Estados Membros, mas a Comissão é o único órgão legitimado a submeter uma proposta ao Conselho de Ministros e ao Parlamento Europeu.
De início, com a anuência do Presidente15 do Conselho de Ministros, a proposta é incluída na agenda do Conselho. No caso da PAC em específico, o Conselho de Ministros de regra submete a proposta de modificação a uma revisão do Comitê Especial de Agricultura.
O passo seguinte é submeter a proposta votada e referendada (não mais necessariamente a proposta inicial) ao Parlamento Europeu, que opina e pode fazer emendas nesse estágio de tramitação. Tais emendas podem ser vetadas pelo Conselho de Ministros. Nesse ponto, o Parlamento pode submeter-se aos vetos ou pressionar o Conselho de Ministros ao conferir maior dimensão pública às discordâncias.
15 Cargo rotativo, o que confere maior ou menor dinamismo ao processo conforme o país com direito a
Acerca da dinâmica de funcionamento dessas esferas institucionais, Bouwen (2002) afirma que as corporações e sindicatos nacionais têm maior acesso ao Conselho de Ministros e à Comissão Européia, enquanto o Parlamento Europeu está mais afeto às sugestões de agentes supranacionais. Esse é um ponto importante dado o caráter mobilizado das corporações e sindicatos agrícolas em países-chave no concerto comunitário.
Esse cenário dificulta um trabalho de antilobby no caso do setor agrícola europeu pelo fato de que os setores domésticos interessados já se encontram desde muito tempo posicionados no quadro institucional que decide o grau de proteção aos setores domésticos.
2.3.1 Interfaces da PAC com a política comercial agrícola da UE
A PAC teve no seu princípio um papel central para manter os países da atual UE unidos em favor de um exercício maior de integração econômica, política e social. Isso, no entanto, facilitou o trabalho de grupos relativamente menores e mais organizados que preferem manter a PAC inalterada ao ressaltar seus pontos positivos e minimizar seus impactos distorcivos.
A própria eliminação das barreiras tarifárias internas aos seis países que iniciaram o projeto de integração foi condição necessária para que os fatores de produção fossem alocados com base nas vantagens comparativas de cada país e região. No entanto, isso também implicava a construção de uma estrutura tarifária que permitisse aos membros do bloco um grau de isolamento em relação aos produtores mais eficientes de terceiros países.
Em relação às reformas empreendidas em 1992, 2000 e 2003, fica a sensação de que elas foram antes ajustes internos ao processo de expansão do bloco do que propriamente políticas de abertura comercial agrícola. Em relação à reforma de 2003, Jank et al. (2003) levam esse argumento ao limite e advogam que:
“Na realidade, a produção pode continuar elevada, e mesmo excedentária, em função dos inúmeros formatos de ajuda direta que foram criados ou expandidos na reforma. Os preços recebidos pelos produtores podem igualmente continuar elevados em decorrência da aplicação de tarifas altíssimas e quotas tarifárias, aspectos que não foram tocados na reforma.” (Jank et al., 2003)
Nesse ponto, Abramovay (1999), reportando-se à reforma de 1992, já argumentava que não se pode negar o fato de que, pelo menos até a reforma de 1992, o peso dos recursos públicos na formação da renda agrícola comunitária é absolutamente decisivo, em que pese o discurso oficial de Bruxelas e dos próprios dirigentes profissionais agrícolas enaltecendo o desenvolvimento rural e a importância real dos mercados de qualidade, que não dependem de subvenções oficiais.
Sob tal quadro, pode-se esboçar uma figura retratando a ação do lobby agrícola europeu em duas frentes, a da política comercial (resumida numa tarifa, por exemplo) e a da Política Agrícola Comum em si.
Associações de produtores
Consumidores
Trabalhadores Quadro
institucional da UE
P
t Proteção tarifária mais PAC P UE
P M
?
Figura 5 - Preço doméstico sustentado via PAC e via tarifas. Notas: P UE: preço de intervenção doméstico na União Européia; P M: preço mundial.
Isso posto, é possível argumentar que caso a proteção tarifária seja reduzida, a União Européia seria obrigada a ampliar suas políticas de suporte via PAC se quisesse manter os preços internos descolados dos preços mundiais, o que colocaria em xeque a própria política de intervenção.
2.3.2 Impactos da PAC e das tarifas agrícolas da UE
Muitos trabalhos têm procurado mensurar os efeitos da diminuição de suporte da PAC sobre os preços internacionais dos produtos agrícolas assim como sobre os fluxos desses bens. O mesmo exercício tem sido feito em relação à eliminação de picos tarifários e de quotas tarifárias da pauta de tarifas agrícolas da UE.
Objetivamente os vários modelos e simulações raramente concordam sobre os efeitos no mercado mundial de uma reforma profunda da PAC16. Esses estudos baseiam-se no fato de que a Comunidade é o maior importador de produtos agrícolas e/ou de agrícolas processados do mundo, mesmo no contexto de proteção tarifária e das políticas de suporte engendradas na PAC.
O ferramental usado para realizar tais simulações é basicamente de duas naturezas: modelos de equilíbrio geral ou modelos de equilíbrio parcial.
Em particular os modelos de equilíbrio geral são flexíveis e abrangentes, não se limitando a mensurar impactos sobre os produtos e comércio agrícolas. Isso, via de regra, lhes confere propriedades teóricas que suportam a consistência de seus resultados. Porém, esses modelos falham em capturar maior desagregação dos bens porque a base de dados do GTAP – a mais utilizada para tais estudos – é bastante agregada e limitada em termos de definição de categorias de produtos. Além disso, no caso da pauta tarifária da UE, há uma complexa rede de acordos preferenciais de comércio com efeitos não desprezíveis sobre as orientações de fluxos comerciais, elemento que esses modelos ainda não captam perfeitamente.
16
Já os modelos de equilíbrio parcial propiciam um tratamento mais refinado e desagregado de produtos e setores. Em contrapartida, exigem uma gama de dados bastante específicos, um preciso trabalho de especificação do modelo e, por tabela, uma grande atenção quanto à consistência do modelo em face do mundo real, vez que impactos oriundos de outros setores da economia não são considerados se esses setores foram ex ante alijados do processo de modelagem.
O trabalho de Bureau (2002) apresenta textos que tiveram essa preocupação:
- Borrell & Hubbard (2000): sua principal conclusão é que sem a PAC os preços mundiais do açúcar subiriam em até 38%, baseando-se num modelo aplicado de equilíbrio geral com dados do GTAP17;
- Stout et al. (2002): trata-se de um modelo de equilíbrio parcial desenvolvido pelo consórcio ERS/Penn State/OMC, aplicando-se o enfoque dinâmico, multiproduto e multiregião que oferece uma desagregação de produtos mais ampla. A principal conclusão desse trabalho é que se as tarifas agrícolas fossem eliminadas, a produção agrícola da UE cairia 52% no caso do açúcar, 40% em carnes bovinas, 20% em lácteos, 44% em manteiga, 8% em trigo e 34% em milho;
- FAPRI (2002): também empregando um modelo de equilíbrio parcial, concluiu que o fim de todos os elementos distorcivos (tarifas, quotas tarifárias e subsídios à exportação) teria efeitos substanciais sobre os termos de troca da UE; logo, também sobre os fluxos de comércio agrícola para aquele mercado. Por esse modelo, ocorreriam maiores aumentos de preços nos produtos lácteos, carnes e grãos, com substanciais aumentos de produção em países como Brasil, Argentina e Austrália.
Borrel e Hubbard (2000), citados em UKFG (2002b), extraíram duas conclusões principais sobre a PAC. Por um lado, ela estimula sensivelmente a produção e a exportação em atividades que, sem ela, teriam outra performance na economia da UE. Tais autores estimaram que as produções de lácteos como de grãos têm um produto 51,5% maior que o produto que lhes seria devido na ausência de todos os instrumentos de intervenção da PAC. Como um segundo ponto, ela deprime tanto a produção como as exportações de produtos agrícolas latino-americanos. Vide as duas próximas tabelas.
Tabela 6. Mudança estimada no produto, exportações e importações da UE em função da PAC.
Produto Produção (%) Exportações (%) Importações (%) Agricultura (exceto grãos) 809,1 9.900 220
Grãos 51,5 9.900 540
Lácteos 51,5 9.900 2.000 Produção animal 29,9 -22,5 370
Carnes 17,6 4.900 350
Outros alimentos 3,1 -24,2 -19
Fonte: Borrel e Hubbard (2000)
Tabela 7. Queda estimada de produção e exportação dos países latino-americanos em função da PAC.
Produto Produção (%) Exportações (%) Agricultura (exceto grãos) -12,3 -43,2
Grãos -2,0 -29,1
Lácteos -3,8 -45,1
Produção animal -5,7 9,9
Carnes -9,1 -63,5
Outros alimentos 4,2 17,6
Fonte: Borrel e Hubbard (2000)
Nota: os valores referem-se a mudanças percentuais (sobre os volumes) da situação com a PAC vis a vis à de sua ausência.
Além disso, esses dois autores estimaram que o Brasil seria o país com maior mudança nos níveis de exportação de açúcar na ausência da PAC. As exportações Brasileiras desse produto cresceriam em torno de sete milhões de toneladas consoante seus cálculos.
Outra estimativa dos impactos da PAC, agora no setor de lácteos, é apresentada em UKFG (2002a), sugerindo-se que a liberalização nesse setor da UE resultaria numa queda de 25% nos preços do produto intrabloco. Em termos da PAC como um todo, esse mesmo trabalho aponta que por causa dos preços garantidos e das políticas de apoio os preços recebidos pelos agricultores comunitários foram em média 37% superiores aos preços do mercado mundial no exercício de 2000.
