Informações sobre o seguimento dado às queixas registadas com a referência CHAP(2013)01917
A Comissão Europeia recebeu várias queixas sobre alegados abusos relacionados com a utilização de contratos a termo sucessivos no setor público espanhol.
Nas queixas recebidas, há indicações de que o governo espanhol celebrou um acordo com os sindicatos em 29 de março de 2017. Os autores das queixas receiam que, com este acordo, o governo espanhol pretenda corrigir («regularizar y blanquear») a situação dos trabalhadores do setor público que exerceram anteriormente ao abrigo de contratos a termo sucessivos e, assim, evitar a instauração de processos por infração.
Direito da UE aplicável
A artigo 5.º, n.º 1, do acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo celebrado pela UNICE, pelo CEEP e pela CES, anexo à Diretiva 1999/70/CE («o acordo-quadro») prevê que, a fim de evitar os abusos decorrentes da utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, os Estados-Membros, na ausência de medidas legais existentes equivalentes, devem adotar uma ou mais das seguintes medidas:
a) Razões objetivas que justifiquem a renovação dos supramencionados contratos ou relações laborais; ou
b) Duração máxima total dos sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo; ou c) Número máximo de renovações dos contratos ou relações laborais a termo.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da UE, as situações de emprego podem configurar um caso de «abuso» para efeitos do artigo 5.º, n.º 1, do acordo-quadro se os contratos de trabalho a termo forem utilizados no setor público para satisfazer uma necessidade permanente e durável de pessoal por parte do empregador1.
A Comissão está a avaliar a conformidade da legislação espanhola que rege a situação dos trabalhadores do setor público com o artigo.º 5 do acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo, que obriga os Estados-Membros a tomar medidas para evitar os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho a termo.
Sobre a alegada obrigação de converter os contratos de trabalho a termo existentes em contratos de duração indeterminada
Os autores da queixa indicam que, em conformidade com o acordo de 29 de março de 2017, o governo espanhol não irá converter os contratos de trabalho a termo sucessivos no setor público em contratos de duração indeterminada, mas irá proceder ao recrutamento de funcionários permanentes mediante concurso público.
O Tribunal de Justiça da União Europeia (a seguir «TJUE» ou «Tribunal de Justiça») deliberou que, uma vez que o artigo 5.º, n.º 2, do acordo-quadro não estabelece uma obrigação geral de os Estados-Membros preverem a conversão em contratos de duração indeterminada dos contratos a termo, nem regula as condições precisas em que se pode fazer uso dos primeiros, tal artigo deixa aos Estados-Membros uma margem de apreciação nessa matéria (acórdão de 7 de setembro de 2006, Marrosu e Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, n.º 47).
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Ver acórdãos de 26 de janeiro de 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, n.º 39 e jurisprudência citada, e de 26 de novembro de 2014, Mascolo e o., C-22/13, C-61/13, C-63/13 e C-418/13, EU:C:2014:2401, n.º 101).
Daqui resulta que o artigo 5.º do acordo-quadro não se opõe, em si mesmo, a que um Estado-Membro preveja consequência diferentes para o abuso decorrente da utilização de contratos ou relações laborais a termo sucessivos, consoante esses contratos ou relações de trabalho tenham sido celebrados com uma entidade patronal privada ou pública (acórdão de 7 de setembro de 2006, Marrosu e Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, n.º 48).
No entanto, para que uma legislação nacional que proíbe, apenas no setor público, a conversão de contratos de trabalho sucessivos num contratos de trabalho por tempo indeterminado, possa ser considerada compatível com o acordo-quadro, a ordem jurídica interna do Estado-Membro em causa deve prever, para o setor em questão, outra medida eficaz para evitar e, sendo caso disso, punir a utilização abusiva de contratos a termo sucessivos (acórdão de 7 de setembro de 2006, Marrosu e Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, n.º 49).
Em suma:
— O acordo-quadro não estabelece uma obrigação geral de os Estados-Membros preverem a conversão dos contratos de trabalho a termo em contratos de duração indeterminada;
— O acordo-quadro não impede os Estados-Membros de adotarem medidas diferentes no setor público e no setor privado;
— O acordo-quadro não abrange casos de discriminação entre duas categorias de trabalhadores contratados a termo (abrange apenas a discriminação entre um trabalhador contratado a termo e o trabalhador permanente em situação comparável);
— As medidas eficazes para evitar e, sendo caso disso, punir a utilização abusiva de contratos a termo sucessivos têm de estar previstas no direito nacional.
Sobre a alegada obrigação de considerar a idade e a experiência profissional na organização dos concursos gerais
Os autores da queixa alegam que a sua idade e experiência profissional não estão a ser tidas em conta na organização dos concursos gerais, nos quais têm de concorrer com candidatos inexperientes e mais jovens, o que constitui uma discriminação em razão da idade, que é proibida pela Diretiva 2000/78/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2000.
Importa salientar que os Estados-Membros (na qualidade de empregadores) são, em princípio, livres de decidir quais os procedimentos mais eficazes para selecionar os seus próprios efetivos e avaliar as qualidades dos candidatos em conformidade com esses procedimentos, desde que não haja discriminação em razão de qualquer um dos motivos proibidos pela legislação da UE. Os artigos 1.º e 2.º da Diretiva 2000/78/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2000, proíbem a discriminação em razão da idade e o artigo 3.º prevê que o setor público seja incluído no seu âmbito de aplicação. No entanto, neste caso, não foi apresentada qualquer prova suficiente da discriminação em razão da idade.
Para que um caso configure uma discriminação, deverá existir uma diferença de tratamento que não seja objetivamente justificada. Não obstante, no caso em apreço, não foi apresentado qualquer elemento de prova desse tratamento diferenciado: os trabalhadores contratados anteriormente ao abrigo de contratos de trabalho a termo sucessivos podem participar nos concursos gerais recentemente anunciados em condições idênticas aos candidatos que não tenham trabalhado previamente no setor público.
A Espanha transpôs a Diretiva 2000/78/CE para a sua ordem jurídica interna, nomeadamente através da Lei n.º 62/2003, e alterações subsequentes. A Comissão não tem atualmente indicações de que a Diretiva 2000/78/CE não foi transposta corretamente para a ordem jurídica espanhola.
O processo Santoro: sobre a indemnização por abuso verificado no passado
Em setembro de 2016, um tribunal civil italiano (Tribunale di Trapani) apresentou um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia (a seguir «TJUE» ou «Tribunal de Justiça»), onde solicita orientação para determinar se o direito italiano prevê uma proteção eficaz — nomeadamente, uma reparação adequada - para os trabalhadores do setor público cujos direitos ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, do acordo-quadro foram violados2.
Esta questão foi suscitada num contexto em que as regras nacionais a este respeito foram aplicadas de forma diferente a trabalhadores do setor público e a trabalhadores do setor privado. Se um trabalhador exerce no setor privado para além do prazo estabelecido no contrato de trabalho ou ultrapassa o limite máximo de 36 meses, a legislação italiana prevê a conversão automática de um contrato de trabalho a termo em contrato de duração indeterminada no setor privado. Em contrapartida, quando estão em causa trabalhadores do setor público, a reparação é limitada a uma indemnização fixa e ao pagamento de uma indemnização do prejuízo ligada à perda de oportunidades de emprego.
No acórdão de 7 de março de 2018 (processo C-494/16, Santoro), o TJUE confirmou que os Estados-Membros podem prever consequências diferentes para abusos decorrente da celebração de contratos a termo sucessivos no setor público, desde que a lei determine outras medidas eficazes.
O TJUE confirmou igualmente que, uma vez que não existe uma obrigação legal de conversão de contratos de trabalho a termo em contratos de trabalho por tempo indeterminado para os trabalhadores do setor público (dado que estes últimos têm de submeter-se com êxito a um concurso geral antes de poderem obter um vínculo permanente), estes trabalhadores não têm o direito à reparação por ausência de conversão de que usufruem os trabalhadores do setor privado. No entanto, os funcionários públicos devem ter direito a indemnização por perda de oportunidades de emprego. O cálculo desta indemnização é deixado ao órgão jurisdicional nacional, mas o Tribunal de Justiça indicou, ao referir as dificuldades inerentes à demonstração da existência de uma perda de oportunidades, que não deve ser o trabalhador a ter de provar a inexistência desse prejuízo.
Um ónus da prova demasiado elevado pode privar uma medida do seu efeito útil. O Tribunal constatou que, tendo em conta as dificuldades inerentes à demonstração da existência de uma perda de oportunidades, um mecanismo de presunção que visa garantir ao trabalhador que sofreu, em razão da utilização abusiva de contratos a termo sucessivos, uma perda de oportunidades de emprego, a possibilidade de apagar as consequências de tal violação do direito da União pode satisfazer a exigência de efetividade.
O Tribunal de Justiça refere ainda outras medidas em vigor para prevenir e sancionar a utilização abusiva dos contratos de trabalho a termo, tais como a responsabilidade da administração, tal como consagrado no artigo 36.º, n.º 5, do Decreto Legislativo n.º 165/2001. O Tribunal conclui que compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se as sanções impostas às autoridades públicas (o montante da indemnização fixa, a indemnização pela perda de oportunidades e a responsabilidade da administração) são suficientemente eficazes e dissuasivas para garantir a plena eficácia das disposições adotadas nos termos do acordo-quadro. O Tribunal refere novamente a importância que reveste para o trabalhador a possibilidade de poder confiar num princípio de presunção segundo o qual caiba ao Estado
provar que o trabalhador que foi sujeito à celebração abusiva de contratos a termo sucessivos não perdeu oportunidades de encontrar um emprego ou que, caso um concurso de recrutamento tivesse sido organizado de forma regular, não teria sido aprovado no mesmo.
No futuro, o acórdão facilitará aos trabalhadores do setor público que foram sujeitos à celebração abusiva de contratos a termo sucessivos em violação do artigo 5.º do acordo-quadro obter uma indemnização por perda de oportunidades decorrente dessa situação.
Em princípio, incumbe às autoridades nacionais dos Estados-Membros em causa, incluindo os órgãos jurisdicionais, aplicarem, em cada caso concreto, o direito nacional, designadamente as disposições de transposição da legislação da UE. Com efeito, as autoridades nacionais estão mais bem colocadas para decidir sobre o mérito de cada caso específico. Se os autores da queixa consideram serem vítimas de contratos a termo sucessivos e abusivos e terem, em resultado, sofrido prejuízos, podem reclamar indemnização junto do tribunal do trabalho nacional competente.
O processo Sanchez Ruiz
Além disso, em processos distintos (processo C-103/18 Sanchez Ruiz), o Juzgado de lo
Centtencioso-Administrativo n.º 8 de Madrid apresentou um pedido de decisão prejudicial ao
TJUE3, onde solicita orientação na apreciação das quatro questões seguintes:
1) A primeira questão diz respeito ao significado da expressão «utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo» na aceção do artigo 5.º, n.º 1, do acordo-quadro.
2) A segunda questão diz respeito ao conteúdo dos acórdãos no processo Martínez Andrés e Castrejana López e no processo Pérez López. Especificamente, o acórdão Pérez López incide nos conceitos de razão objetiva e necessidade permanente e o órgão jurisdicional de reenvio não tem a certeza das implicações destes conceitos, especialmente no que diz respeito ao setor público e, mais particularmente, aos serviços públicos essenciais (saúde, educação e justiça). Remete para a jurisprudência espanhola pertinente, segundo a qual se existir um motivo para todos os contratos serem temporários, então a contratação temporária não viola a lei nem a utilização de contratos sucessivos configura fraude, uma vez que nada impede a celebração de vários contratos temporários sucessivos com o mesmo trabalhador, desde que o motivo para cada um deles corresponda à justificação da modalidade específica de contratação em causa e que essa contratação satisfaça todos os outros requisitos formais e condições estabelecidas por lei. Esta situação leva à seguinte conclusão (a qual, no entender do órgão jurisdicional de reenvio, é incompatível com a jurisprudência do Tribunal de Justiça): em virtude das características específicas de um serviço público essencial, nunca pode ocorrer utilização abusiva no setor público, a Diretiva 1999/70/CE nunca se aplica e, por conseguinte, os trabalhadores eventuais/de substituição nunca cumprirão os objetivos de estabilidade preconizados pela diretiva.
3) A terceira questão consiste em determinar se existem, no direito nacional, sanções ou restrições para evitar abusos em matéria de contratações temporárias através da utilização de sucessivos contratos temporários; e, se for o caso, se são eficazes e proporcionadas e, caso ainda não existam, quais deverão ser as consequências. O órgão jurisdicional de reenvio conclui que não existem limites máximos às contratações temporárias, os limites legais destinados a impedir a utilização prolongada de contratos temporários (artigos 10.º e 70.º do EBEP) não são respeitados e, por conseguinte, não são eficazes e, por lei, as consequências da
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utilização abusiva de contratações temporárias estabelecidas para os empregadores do setor privados podem não afetar os empregadores do setor público. Na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, a conversão dos contratos temporários em contratos de trabalho por tempo indeterminado, como estabelecido pelo Supremo Tribunal, também não satisfaz os requisitos da diretiva, na medida em que permite eliminar o posto ou despedir o trabalhador quando um membro permanente do pessoal o ocupa, e constitui apenas uma outra forma de emprego temporário. Por conseguinte, no seu entender, não existe nenhuma medida nacional eficaz para prevenir e, se for caso disso, sancionar a utilização abusiva de contratos a termo sucessivos.
4) A quarta questão diz respeito a questões processuais. O ponto de partida desta questão é o de que um trabalhador temporário (quer seja um trabalhador eventual ou de substituição) é impedido de exercer os direitos que lhe são conferidos pela UE, em virtude da aplicação de uma norma processual que obriga os trabalhadores temporários a contraditarem ativamente, ou recorrerem de, todas as contratações sucessivas e cessações de contratos de trabalho, e é emitida uma decisão definitiva sem se garantir a proteção proporcionada pela diretiva. Em suma, o órgão jurisdicional de reenvio assinala que existem decisões administrativas definitivas (cessação de contratos, contratações, concursos) e decisões judiciais emitidas em primeira instância e em última instância que, ao passarem a definitivas, tornam mais difícil aos trabalhadores denunciarem as irregularidades e atingirem os objetivos estabelecidos na Diretiva 1999/70/CE, sobretudo, no caso de decisões judiciais definitivas baseadas em jurisprudência de tribunais de instância única cuja interpretação não é coerente com a jurisprudência do TJUE e que não submeteram a este tribunal um pedido de decisão prejudicial, ainda que a isso estejam obrigados. No entender do órgão jurisdicional de reenvio, mesmo que estejam em causa atos administrativos definitivos (a cessação sucessiva de contratos, contratação e concursos), tendo em conta o princípio de cooperação que emana do artigo 4.º, n.º 3, do TFUE, a entidade administrativa, ao receber um pedido de revisão de uma decisão definitiva, estaria obrigada a ter em conta a interpretação pertinente do direito da UE. No entanto, os tribunais nacionais não podem determinar o teor das disposições incompatíveis com o direito da UE ou dos atos que anulam; apenas podem revogar a norma nacional para aplicar o direito da UE e, deste modo, realizar os seus objetivos. Coloca-se a questão de saber, portanto, se o direito da UE obriga a que as decisões judiciais definitivas ou atos administrativos definitivos sejam revistos nestas circunstâncias, quando estão preenchidas as quatro condições enunciadas no acórdão Kühne & Heitz.
A Comissão aguarda o acórdão no presente caso. Conclusão
A Comissão está consciente da situação dos trabalhadores contratados a termo no setor público espanhol.
A Comissão está a avaliar a conformidade da legislação espanhola que rege a situação dos trabalhadores do setor público com o artigo.º 5 do acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo.
Antes de ultimar a sua apreciação, a Comissão aguardará o acórdão do Tribunal de Justiça da UE no processo C-103/18 Sanchez Ruiz, que revestirá especial importância para a referida apreciação.
O recente acórdão no processo C-494/16 Santoro clarificou as questões relativas à indemnização por incumprimento do artigo 5.º do acordo-quadro e facilitará, no futuro, aos trabalhadores do setor público que tenham sido contratados abusivamente ao abrigo de
contratos a termo sucessivos obter indemnização por perda de oportunidades decorrente dessa situação.
Neste sítio Web4, os autores das queixas serão informados dos resultados da investigação da Comissão e do seguimento que lhe poderá ser dado.
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https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/contact/problems-and-complaints/how-make-complaint-eu-level/joining-similar-complaints/decisions-multiple-complaints_pt
