Controle social: um estudo sobre a Ouvidoria Geral da União como instrumento participativo no exercício do controle social sobre a administração pública federal

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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

Controle Social: um estudo sobre a Ouvidoria Geral da União como

instrumento participativo no exercício do controle social sobre a

administração pública federal

Carlos H. M. de Freitas – Polo Campo Grande – chrjnovo@gmail.com – UFF/ICHS Paulo R. N. dos Santos – Polo Campo Grande – paulonascimento@id.uff.br – UFF/ICHS

Resumo

Este artigo tem por objetivo desenvolver um estudo sobre a Ouvidoria Geral da União como instrumento participativo no exercício do controle social sobre a administração pública federal e evidenciar as oportunidades de melhorias. Ao analisar o desempenho da Ouvidoria Geral da União após a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, será possível apontar se este mecanismo de controle social contribuiu para o aumento da participação popular e, principalmente, dos cidadãos mais pobres no exercício deste sobre a administração pública federal. Os resultados evidenciam que ocorreram progressos importantes neste mecanismo após a aprovação da LRF e os mais pobres tornaram-se majoritários no exercício do controle social por meio deste instrumento. Devido à dificuldade de acesso e a falta de familiaridade com os mecanismos, os cidadãos precisavam de tempo para utilizá-la de forma eficiente, eficaz e efetiva.

Palavras-chave: Ouvidoria, Ouvidoria Geral da União, Controle Social, Administração Pública.

1 – INTRODUÇÃO

A segunda redemocratização do Brasil, período do qual se encerra o regime ditatorial vivido entre os anos de 1964 a 1984, inicia a era da nova república, um marco na história do país. A relação da sociedade com a administração pública se estreitou por meio da Constituição Federal de 1988, a qual, segundo Cruz (2012, p. 62), delineou, “timidamente junto aos dispositivos inerentes ao controle interno”, o controle social.

Bravo e Correia (2012) afirmam que, a partir do momento que ocorre a redemocratização brasileira, o controle social é entendido como o domínio que a sociedade exerce sobre o Estado. Segundo Bravo e Correia (op.cit.), só após os anos 1990 que os mecanismos de controle social começaram a ser exercidos, mas foi a partir da primeira década do século XXI, caracterizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada - Ipea (2012) como a década inclusiva, que o controle social recebeu tratamento adequado. Nota-se com base em Cruz (2012), que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) tornou obrigatória a publicação dos instrumentos que evidenciam as ações da gestão fiscal, principalmente em meios eletrônicos. Logo, pode-se concluir que este foi um passo preponderante para a constituição da Lei de Acesso a Informação (LAI), de n° 12.527/11.

Mesmo com o amparo concedido pela LRF e LAI, Callado e Paiva (2004) e Cruz (2012) consideram que o controle social sobre a administração pública federal está aquém do ideal exercido pelos países altamente democráticos. Para os mesmos autores, a falta de

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participação é um fator crítico que resulta neste panorama. Um instrumento que, segundo Comparato (2016) não só fiscaliza o exercício do poder como inclui a participação popular é ouvidoria. Ao refletir sobre a ouvidoria, levantou-se a seguinte questão: como este instrumento permite que a população, mais especificamente de baixa renda, seja inclusa no exercício do controle social sobre a administração pública federal?

Observa-se, a princípio, que há desafios a serem sobrepujados que influenciam significativamente na efetividade da participação popular no exercício do controle social. De acordo com Cruz (2012), por exemplo, nota-se que a diferença de renda da população brasileira é relevante, pois 80% dos brasileiros são exclusos do ambiente digital e o analfabetismo chega a representar entre 14% e 19%, o que dificultam o processo de aprendizado e domínio deste meio como instrumento para o exercício do controle social.

Mesmo com a distância existente entre os fundamentos encontrados na legislação e a aplicação prática diária, observa-se, por meio de Romão (2015) que, com o incentivo da LRF em 2000 e, posteriormente com a LAI em 2011, houve progresso importante quanto à ouvidoria, resultando na participação majoritária dos mais pobres no exercício do controle social sobre a administração pública federal.

Logo, este artigo tem por objetivo desenvolver um estudo sobre a Ouvidoria Geral da União como instrumento participativo no exercício do controle social sobre a administração pública federal e evidenciar as oportunidades de melhorias.

Para alcançar o objetivo proposto, será necessário analisar o desempenho da Ouvidoria Geral da União após a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando possível apontar se este instrumento de controle social contribuiu para o aumento da participação popular, principalmente dos mais pobres, no uso deste instrumento de participação para com a administração pública federal.

O desejo despertado em desenvolver este trabalho baseou-se na importância de analisar a Ouvidoria Geral da União pelo fato dela, segundo Comparato (2016), ser uma das que permite atuar decisivamente na implementação de políticas, enquanto os outros mecanismos apenas introduzem a participação popular e desenvolvem políticas públicas.

Cruz (2012) afirma que a sociedade possui papel preponderante no desempenho da administração pública federal e que, sem um controle social eficiente, a gestão estatal se torna inoperante.

Neste contexto, acredita-se que o presente trabalho procura contribuir ao refletir sobre a importância deste instrumento de participação popular no exercício do controle social, tendo como parâmetro a administração pública brasileira a nível federal.

2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

2.1 – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Segundo Caetano (1977), Meirelles (2001) e Mello (2008), pode-se observar que o conceito de Administração Pública possui dois sentidos: o subjetivo, constituído por pessoas jurídicas, entidades e agentes responsáveis por realizarem atividades administrativas, e objetivo, sendo este funcional ou operacional do ponto de vista das atividades exercidas por tais pessoas mencionadas.

No contexto subjetivo, Júnior (1966) e Sarai (2016), conceituam a administração como um conjunto de entidades que possuem a responsabilidade de exercer funções administrativas

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que expressam os interesses do Estado que são determinados pelo seu chefe. Já no cenário objetivo, a administração pública é caracterizada por Júnior (1966) e Sarai (2016), como uma atividade realizada pelo Estado cujo objetivo é o atendimento as necessidades dos cidadãos que o constituem. Sintetizando os conceitos abordados por Caetano (1977), Meirelles (2001) e Mello (2008), assim como Júnior (1996) e Sarai (2016), compreende-se que, enquanto a administração pública no aspecto subjetivo associa instituições e pessoas que desempenham atividades de interesse do Estado, o aspecto objetivo enfoca o operacional das atividades administrativas desempenhadas por profissionais e instituições pertencentes ao Estado.

No contexto subjetivo, a administração pública, segundo Ribeiro, Pereira e Benedicto (2013), passou por quatro reformas, sendo a primeira realizada na década de 1930, no governo de Getúlio Vargas, a segunda implementada após o golpe militar de 1964, a terceira executada em 1985, findando o período autoritário e ditatorial, e a quarta promovida no governo Collor em 1990. Logo, entende-se que tais reformas podem demonstrar tentativas de adequar a administração pública as necessidades do Estado para um determinado período.

Tratando especificamente da terceira reforma, Sarai (2016) evidencia que esta ocorreu por meio da promulgação da Constituição de 1988. Segundo Sarai (2016), compreende-se que houve uma tentativa em parar as práticas patrimonialistas ao instituir um ambiente que favorecesse a democracia por meio de instrumentos que promovesse a descentralização. De acordo com Sarai (op.cit.), a Constituição Federal de 1988 foi fundamental para diminuir a influência da administração pública patrimonialista, dando um passo importante para a consolidação de um Estado democrático de direito.

De acordo com Abrucio (2007) e Sarai (2016), entende-se que fatores positivos e negativos derivaram da Constituição, pois uma vez que se iniciou o processo de redemocratização, ocorreu também o fortalecimento da burocracia, conforme demonstrado na citação abaixo:

A Constituição de 1988 resultou no alto custo e na baixa qualidade da administração pública, uma vez que favoreceu o retrocesso burocrático do país e não se conseguiu extinguir com o patrimonialismo que permaneceu incontido na administração direta e agora na indireta (RIBEIRO, PEREIRA E BENEDICTO, 2013, p. 5).

Ao comparar as conclusões de Abrucio (2007) e Sarai (2016) com a afirmação de Ribeiro, Pereira e Benedicto (2013), pode-se concluir que um dos aspectos consequentes da Constituição Federal de 1988 que proporcionou alto custo e baixa qualidade para a administração pública foi a profissionalização do próprio serviço público e este, mesmo profissionalizado, continuava com as práticas patrimonialistas, trazendo graves consequências à sociedade.

Sarai (2016), afirma que, durante o Governo Collor em 1990, houve a necessidade de realizar a quarta reforma, pois entende-se que esta reforma tinha como objetivos a redução do Estado e da ineficiência na gestão do mesmo. Torna-se válido ressaltar por meio de Abrucio (2007) e Sarai (2016), que a corrupção que mais marcou a história do Brasil aconteceu no governo Collor e esta é a principal razão por ter paralisado a agenda de reformas. Observa-se com base em Sarai (2016) que, diante deste cenário, a Constituição ainda não tinha surtido o efeito necessário para promover mudanças que combateriam a corrupção, isto é, que, de fato, iriam resultar em uma sociedade democrática.

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2.2 – CONTROLE SOCIAL

O conceito de controle social, abordado abaixo por Diegues (2013), é contextualizado como não só um meio que os cidadãos possuem para acompanhar as atividades exercidas pelos gestores públicos como um recurso para o exercício do poder da sociedade sobre o Estado.

O controle social pode ser entendido como formas de fiscalização que devem ocorrer do âmbito externo para o âmbito interno do Estado [...], da mesma forma que ora tem por finalidade habilitar o particular a intervir nas coisas do Estado para defesa de direito ou de interesse pessoal e ora com vistas à defesa de direito ou interesse geral (DIEGUES, 2013, p. 6).

Logo, pode-se concluir com base nesta citação que o controle social é a maneira pela qual a sociedade pode se tornar soberana sobre o governo e que, para isso, entende-se que seja relevante haver mecanismos para o exercício da fiscalização sobre o Estado.

Cardoso (2010) deixa claro que o controle social presume a inclusão e participação de forma proativa por parte dos cidadãos na gestão pública, possibilitando o uso de mecanismos instituídos em leis para controlar os atos da administração pública e associá-los as necessidade e interesses da sociedade.

Observa-se em Callado e Paiva (2004), que alguns mecanismos para o exercício do controle social sobre a administração pública federal podem ser mencionados, tais como a iniciativa popular, o plebiscito, o referendum e também os direitos e garantias individuais, como o direito ao acesso a informação, por exemplos. Além desses mecanismos, pode-se mencionar com base em Callado e Paiva (2004) as organizações representativas e o orçamento participativo.

Compreende-se, segundo Callado e Paiva (op.cit.), que é através desses mecanismos que a população exerce seu papel no processo decisório, acompanhamento e responsabilização pelas ações de seus governantes. Ainda com base nesses autores, pode-se concluir que um instrumento de fácil acesso que permitiu efetivamente o engajamento dos cidadãos foi a ouvidoria e será por meio deste mecanismo que a análise será fundamentada. 2.3 – A OUVIDORIA GERAL DA UNIÃO

Segundo Fernandes, Moreira e Ribeiro (2016, p. 202), ouvir é uma das funções da comunicação e esta atividade, praticada pelo poder público, é fundamental para atender as necessidades e desejos da população. Esses autores afirmam que, tanto no Brasil quanto em outros países, as ouvidorias foram constituídas em diferentes esferas administrativas dos setores privados e públicos a fim de receber “reclamações, denúncias, elogios, críticas e sugestões dos cidadãos” relacionadas aos produtos e serviços ofertados pelas organizações e seus funcionários ou servidores.

Para Cardoso, Alcântara e Neto (2016, p. 5), “as ouvidorias públicas se tornaram uma realidade no Brasil após a Constituição de 1988”. Elas tornaram-se um mecanismo de

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controle social, conforme caracterizado anteriormente por Diegues (2013), que permite aos cidadãos fiscalizarem democraticamente os atos da gestão pública federal.

É por meio da ouvidoria que, de acordo Fernandes, Moreira e Ribeiro (2016), os serviços públicos são qualificados e aperfeiçoados, o que significa que esta atividade exerce papel estratégico no processo de formular, implementar e executar políticas públicas. Já para Cardoso, Alcântara e Neto (2016), em um país redemocratizado como o Brasil, a ouvidoria desempenha o papel de dar suporte no processo de renovação da sociedade civil, à medida que o respeito e a confiança são reconstruídos.

Levando em consideração a importância deste instrumento de participação popular, Romero e Sant’Anna (2014) ressaltam que, na esfera federal, foi criada a Ouvidoria Geral da União em 2002, cuja finalidade é a de assegurar aos cidadãos melhor qualidade na prestação dos serviços públicos. Os mesmos autores afirmam que, após esta iniciativa, as três esferas, isto é, federal, estadual e municipal, passaram a estabelecer suas ouvidorias para atender as reclamações de seus usuários.

Loureiro, Abrucio, Olivieri e Teixeira (2012) declaram que, em maio de 2003, foi criada a Controladoria-Geral da União [antes denominada Corregedoria-Geral da União], cujo objetivo era agir impondo e fortalecendo o controle social, de modo a consolidar este processo por meio de vários projetos. Cruz (2012) enfatiza que há outros meios para realizar o controle social, como o ato de fazer uma reclamação na ouvidoria ou, até mesmo, denunciar aos órgãos internos que fazem o controle da demanda dos cidadãos. No entanto, Callado e Paiva (2004) chamam a atenção para a falta de canais de comunicação e interação com a população e a fidelidade deste ao modelo burocrático.

Torna-se válido ressaltar, com base em Romão (2017), que a Ouvidoria Geral da União, já vinculada a CGU em 2002, só conseguiu definir o conceito de ouvidoria que fosse capaz de realizar a identificação e grupamento dos meios existentes em 2014, ou seja, é possível questionar a efetividade da OGU neste aspecto, mas Romero e Sant’Anna (2014) garantem que este mecanismo de controle social possibilitou não só a reclamação da qualidade dos serviços públicos como facilitou o acesso do cidadão à informação.

No que diz respeito ao acesso à informação, compreende-se, segundo Cruz (2012), que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sancionada em maio de 2000, obrigou a administração pública brasileira a publicar, principalmente em meios eletrônicos, suas ações para com a gestão fiscal. Este mesmo autor deixa claro que esta norma retrata uma evolução importante para ouvidoria pelo fato deste mecanismo de controle social atuar como um canal de comunicação para receber reclamações, críticas e denúncias, tendo como objetivo, segundo a Lei n. 10.028/00, o acompanhamento, a responsabilização e a punição em caso de não cumprimento da lei instituída.

Pode-se assegurar com base em Romero e Sant’Anna (2014, p. 190) que, posteriormente, a Lei de Acesso à Informação (LAI) n° 12.527, sancionada em novembro de 2011, “foi capaz de provocar verdadeira revolução na forma como a sociedade vê a informação pública”. De acordo com esses autores, nota-se que os cidadãos passaram a ter a sua disposição uma enxurrada de informações que antes eram ocultadas pela burocracia estatal e, com o acesso à informação, a administração pública federal teve que atender de imediato as demandas diversas por meio da ouvidoria.

Segundo Romero e Sant’Anna (2014), com o objetivo de atender as demandas, a CGU, por meio da OGU, fez em 2012 uma publicação denominada “Orientações para a implementação da Lei de Acesso à Informação nas ouvidorias públicas”. Esses mesmos

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autores afirmam que é nesta cartilha que se encontram as diretrizes para a prestação dos Serviços de Informação ao Cidadão (SIC) alinhadas com a nova lei. Tais diretrizes, de acordo com Romero e Sant’Anna (2014), são dirigidas às ouvidorias associadas ao Poder Executivo, tais como agências reguladoras e ministérios, mas os princípios podem valer-se para quaisquer ouvidorias estatais e esferas públicas.

Nota-se em Romão (2015) que a participação dos cidadãos no exercício do controle social por meio da ouvidoria, tratando-se mais especificamente dos mais ricos, era alta, isto é, os mais pobres ficavam à margem dos direitos garantidos pela Constituição Federal de 1988 pertinentes a este assunto. Pode-se concluir, ainda com base neste autor, que, com o aumento na quantidade de ouvidorias criadas após a Lei de Responsabilidade Fiscal, a publicação da Lei de Acesso à Informação e a definição do conceito de ouvidoria para agrupar os meios com eficiência, a pirâmide de participação se inverteu, ou seja, os mais pobres, em detrimentos dos mais ricos, passaram a exercer predominantemente o controle social por meio da ouvidoria.

Romero e Sant’Anna (2014) garantem que a Ouvidoria Geral da União é um case de sucesso no que diz respeito às ouvidorias públicas brasileiras e ela vem buscando constantemente a estruturação e a coordenação da rede nacional de ouvidorias públicas com o objetivo de proporcionar um atendimento mais eficiente, eficaz e afetivo aos cidadãos.

Cardoso, Alcântara e Neto (2016) deixam claro que criar um sistema público de coordenação para garantir a operação em rede, criar maneiras de promover o accountability e fortalecer o controle externo seja fundamental para amadurecer o potencial democrático das ouvidorias. Pode-se, ainda com base nesses autores, concluir que o mais importante é zelar pela autonomia das funções democráticas das ouvidorias.

3 – METODOLOGIA

Este trabalho fundamentou-se em pesquisa teórica, tendo como abordagem a pesquisa qualitativa que, segundo Zanella (2009, p. 52), “trabalha com (...) informações expressas nas palavras orais e escritas”. Para Zanella (2009, p. 53), “na pesquisa qualitativa a preocupação não está na quantificação da amostra e sim, na intencionalidade na escolha dos sujeitos de pesquisa”.

Logo, observou-se a necessidade de realizar uma exploração por meio de uma pesquisa bibliográfica que, de acordo com Proetti (2006, p. 94), “faz-se uso dos materiais já publicados, escritos ou gravados mecanicamente ou eletronicamente, que contenham informações de diversas áreas (...)”, como, por exemplos, direito e administração pública, além de dados secundários extraídos de artigos científicos de modo a contribuir para o referencial teórico, tendo como objetivo desenvolver um estudo sobre a Ouvidoria Geral da União como instrumento participativo no exercício do controle social sobre a administração pública federal e evidenciar as oportunidades de melhorias.

Para a coleta de informações, foram utilizados artigos produzidos por autores brasileiros, tais como Ronald do Amaral Menezes, Fernando Cardoso Lima Neto, Antônio Semeraro Rito Cardoso, Maria Bravo, Maria Valéria Costa, Aldo Callado, Rodrigo Paiva e Douglas Pinheiro, por exemplos. Os dados coletados na pesquisa bibliográfica foram utilizados como base para o referencial teórico. A análise dos dados partiu do desempenho da OGU após a publicação da LRF para identificar se este mecanismo de controle social contribuiu para o aumento da participação popular, mais especificamente dos mais pobres, no exercício deste sobre a administração pública federal.

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A finalidade não é esgotar o tema, mas retratar, por meio dos principais autores, o desenvolvimento e as oportunidades de melhoria da OGU como instrumento de participação para o exercício do controle social sobre a gestão pública federal.

4 – RESULTADOS E DISCUSSÕES

Conforme destacado por Cruz (2012) no referencial teórico, o analfabetismo, a diferença de renda e a exclusão digital são os três grandes desafios a serem sobrepujados para se exercer um controle social efetivo. Pode-se compreender que a análise evidenciou um aspecto importante que contribuiu significativamente para a superação dos desafios mencionados: o papel desempenhado pela Ouvidoria Geral da União a partir de 2002, estando este amparado pela LRF e LAI.

Compreende-se que seja importante ressaltar que a criação da OGU se tornou um instrumento fundamental para o exercício do controle social sobre a gestão pública federal. Nota-se, no gráfico 1, a quantidade de ouvidorias criadas após a LRF:

Gráfico 1 – Criação das Ouvidorias no Poder Executivo Federal

Fonte: adaptado de Romão (2015, p. 13).

Sobre este cenário, Callado e Paiva (2004), destacaram a falta de canais de comunicação e interação com a população, mesmo anos após a criação da OGU. Esta perspectiva é validada por Romão (2015), ao afirmar que a OGU só definiu o conceito de ouvidoria que fosse capaz de identificar e agrupar os meios com eficiência em 2014. Nota-se que, com a organização dos canais existentes, o uso deste instrumento por parte dos cidadãos cresceu exponencialmente.

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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO Gráfico 2 – Demandas Cidadãs Recebidas

Fonte: adaptado de Romão (2015, p. 14).

O aumento na demanda, como observado no gráfico 2, pode ser justificado no gráfico 3, conforme demonstrado abaixo:

Gráfico 3 – Principais canais de entrada das manifestações nas ouvidorias federais (Em %)

Fonte: Projeto Coleta OGU 2014. Elaborado por Menezes (2015, p. 223)

Nota-se com base no gráfico 3, elaborado por Menezes (2015), que a tecnologia exerceu papel significativo no uso da Ouvidoria Geral da União como instrumento participativo no exercício do controle social, pois apenas 12% das manifestações foram realizadas manualmente e 5% de outras formas, enquanto os recursos tecnológicos como o e-mail, o formulário eletrônicos e o telefone, por exemplos, representarem 83% das manifestações.

Por meio de Romão (2015), nota-se que o princípio de accountability se tornou fundamental na administração pública e trouxeram resultados importantes que podem ser observados no gráfico 4.

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Gráfico 4 – Resultados das denúncias realizadas

Fonte: Romão (2015, p. 17).

Com o amparo da Lei de Acesso à Informação, pode-se afirmar, com base em Romão (2015), que a OGU não só apurou as denúncias como tornou público os seus efeitos. De acordo com Romão (2015), pode-se observar que a criação e atuação da Ouvidoria Geral da União exerceu influência na participação dos mais pobres no exercício do controle social sobre a gestão pública federal, gerando resultados significativos que impactaram no desempenho e na qualidade dos serviços públicos.

Por meio de Cardoso, Alcântara e Neto (2016), pode-se concluir que a Ouvidoria Geral da União encontra-se no novo cenário de exercício de poder, isto é, possibilita a sociedade exercer o controle social do Estado, resultando em transparência pública, melhoria da gestão da máquina pública e reparação de danos, por exemplos.

5 – CONCLUSÃO

Ao observar a criação e o desenvolvimento da OGU, pode-se concluir que houve progresso importante neste mecanismo após a aprovação da LRF e publicação da LAI e os mais pobres se tornaram majoritários no uso deste instrumento para o exercício do controle social sobre a gestão pública federal. Porém, Callado e Paiva (2004) ressaltam que o processo de redemocratização, ocorrido no Brasil recentemente, além do analfabetismo e da exclusão social, foram fatores determinantes para a morosidade na adaptação a cultura da participação popular no governo, visto que o país veio de uma ditadura militar que durou aproximadamente 20 anos, cenário este em que não havia democracia. Para Callado e Paiva (2004), o controle social avança vagarosamente, visto que, via de regra, as mudanças culturais tendem a levar tempo para se concretizarem.

De acordo com Callado e Paiva (2004), a Administração Pública Federal possui papel preponderante no processo de evolução para viabilizar o uso da OGU como instrumento

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popular, pois não só deve criar mecanismos como contribuir para que a transformação cultura, de fato, ocorra na sociedade. Compreende-se que, conforme posição de Callado e Paiva (2004), não basta criar mecanismos, como evidenciada a instituição da CGU, por exemplo, é necessário que haja uma posição mais proativa por parte do Estado em estabelecer canais de comunicação e interação entre o poder público e a população para que a cultura mude e o controle social passe a ser exercido de forma mais efetiva.

Pode-se concluir, segundo Callado e Paiva (2004), que propostas como a criação de um Fórum de Interação das Instituições de Controle Governamental, um Fórum de Controle Social e de Educação Fiscal sejam fundamentais para contribuir e estimular a mudança cultural necessária para o exercício efetivo do controle social. Logo, entende-se que são por meio desses mecanismos que cidadãos mais pobres terão a oportunidade de participar mais ativamente no controle social e contribuir de forma decisiva para uma gestão cujo governo priorize na prática os interesses de seus cidadãos.

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