Negócios em Projeção, volume 8, número 1, ano 2017, Página | 139
Planejamento de políticas públicas: uma teoria na
definição dos gastos federais
Ana Cristina Coelho Barroso Fernandes, Marco Antonio Alves
Resumo: Grande parte dos estudos orçamentários brasileiros é eminentemente técnica, não se utilizando de modelos teóricos para examinar e compreender o comportamento dos policy makers nas decisões que envolvam as políticas públicas. Um desses modelos, o incremental, utilizado pelo Governo Federal, parte do pressuposto que cada orçamento é elaborado com base no anterior, com pequenas variações, que são apenas incrementais. A Constituição Federalpreviu três peças no ciclo orçamentário, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), cada uma delas com funções bem definidas. Subsidiariamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal fortaleceu as instituições orçamentárias desenhadas pela Constituição, evidenciando a importância do planejamento para a gestão pública. Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Historicamente, o processo de elaboração do orçamento brasileiro tem alternado situações em que o Congresso efetivamente participa e define onde e como os recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele tem pouca ou nenhuma influência direta. Atualmente, o papel orçamentário mais visível dos congressistas consiste na proposição de emendas que visam ao direcionamento de recursos federais para suas bases eleitorais. Este artigo explica o ambiente orçamentário federal brasileiro, notadamente associado ao modelo incremental, que vem se demostrando ineficiente e pouco aderente às necessidades da sociedade. Desenvolver novas metodologias continuará sendo um desafio para estudantes e gestores públicos ligados ao tema.
Palavras-chave: Políticas públicas; Planejamento; Orçamento; Incrementalismo. Abstract: A large part of the Brazilian budget studies is eminently technical, not using theoretical models to examine and understand the behavior of policy makers in decisions that involve public policies. One of these models, the incremental, used by the Federal Government, assumes that each budget is built on the previous one, with small variations, which are only incremental. The Federal Constitution envisaged three pieces in the budget cycle, the Pluriannual Plan, the Budget Guidelines Law and the Annual Budgetary Law, each with well-defined functions. Subsidiarily, the Fiscal Responsibility Law strengthened the budget institutions designed by the Constitution, highlighting the importance of planning for public management. All budgetary laws are the initiative of the Executive Branch that sends them, in the form of a proposal, for the appreciation and approval of the Legislative Branch. Historically, the process of elaborating the Brazilian budget has alternated situations in which Congress effectively participates and defines where and how public resources are distributed and others in which it has little or no direct influence. Currently, the most visible budgetary role of congressmen is to propose amendments directing federal resources to their electoral
140 bases. This article explains the Brazilian federal budgetary environment, notably associated to the incremental model, little adherent and inefficient to the needs of society. Developing new methodologies remains a challenge for students and public managers linked to the theme.
Keywords: Public policy; Planning; Budget; Incrementalism.
1. Introdução
Grande parte dos estudos orçamentários brasileiros é eminentemente técnica, não se utilizando de modelos teóricos para examinar e compreender o comportamento das decisões no processo orçamentário (OLLAIK et al., 2011). Conhecer as variedades de modelos teóricos existentes e compreender como se comportam os agentes na alocação dos recursos públicos são fatores que podem contribuir para o aprimoramento da administração pública brasileira. Dentre esses modelos, o incrementalismo se apresenta como uma velha e ainda boa teoria orçamentária (SWAIN; HARTLEY JR., 2001).
O modelo incremental – particularmente aplicável ao campo de estudos orçamentários (BARCELOS, 2012)1 - parte do pressuposto que cada orçamento
público é elaborado com base no anterior, com pequenas variações correspondente a cada ação, descritas pelo justo quinhão, e uma parcela efetivamente idiossincrática e aleatória. Portanto, no incrementalismo, a base do orçamento é tida como dada, sendo a principal preocupação do modelo os fatores que explicam como ocorrem as mudanças marginais dessa base e os critérios do justo quinhão.
A obra de Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process (1964) é a mais conhecida expressão do incrementalismo; no entanto, a teoria empírica do modelo incremental somente foi desenvolvida posteriormente, a partir dos estudos de Davis, Dempster e Wildavsky, apresentada no artigo A Theory of the Budgetary Process (1966).
Nesse trabalho, Davis, Dempster e Wildavsky (1966) apresentaram uma análise resumida do processo orçamentário federal nos USA, explicando, através de um modelo relativamente simples, linear2 e estocástico3, o porquê de a característica
básica desse processo ser a estabilidade ao longo do tempo.
Em uma análise mais recente (e de certa forma complementando os trabalhos de Davis, Dempster e Wildavsky), estudos de Jones, Zalányi e Érdi4, divulgados no
1 Segundo Barcelos (2012), de fato, nenhum conceito parece ser mais tradicional ao estudo da orçamentação pública do que o incrementalismo, o qual até hoje inspira as pesquisas e reflexões desenvolvidas no campo.
2 Uma equação é linear é definida como y = αx; Davis, Dempster e Wildavsky (1966) lembram que duas variáveis lineares formam uma linha reta.
3 Os autores explicam que uma variável é estocástica, um termo significando aleatório, se o particular valor que ela assume é uma questão de acaso e o conjunto de valores que ela pode assumir é capaz de ser descrita por uma distribuição de probabilidade ou densidade. A distribuição dá a probabilidade da variável aleatória assumindo os vários valores admissíveis.
4 Embora os estudos de Jones, Zalányi e Érdi (2012) possam ser considerados complementares aos estudos de Davis, Dempster e Wildavsky (1966), percebe-se certa crítica daqueles autores a estes, evidenciada quando Jones (2009) apud Jones, Zalányi e Érdi (2012) afirma que o orçamento não segue o que aquela teoria incrementalista prevê, pelo menos no nível de programa.
141 artigo Path Dependency as Exponencial Incrementalism: the dynamics of the US National Budget, 1791-2010 (2012), ratificados para o caso brasileiro (ALVES, 2016), destacaram que uma vez que o percentual do incremento é estabelecido, é difícil mudá-lo, o que caracterizaria uma dependência de trajetória (path dependence) inerente ao processo orçamentário.
Na perspectiva do incrementalismo associado à dependência de trajetória (path dependence), as opções institucionais pretéritas surgem como condicionantes influentes nos momentos de decisão posteriores (BARCELOS, 2012). Segundo Pierson e Skocpol (2002), a história comporta conjunções críticas, nas quais são feitas as opções políticas e institucionais iniciais para um setor, com a legitimação dos atores que participarão das arenas setoriais e a definição de arranjos institucionais. As opções assumidas nesses momentos tendem à permanência e, a menos que surja alguma força suficiente para superar essa inércia de origem, limitam opções posteriores.
A Constituição Federal apresenta vários exemplos. Para destacar, um caso -talvez o mais emblemático - seja o proporcionado a partir da edição da Emenda Constitucional nº 29 (EC-29), de 13 de setembro de 20005, que estabeleceu regras
para a progressiva provisão de recursos às ações e serviços públicos de saúde. Explicada a partir da teoria incremental e do conceito de dependência de trajetória, as políticas de saúde anteriores afetaram a sequência de escolhas posteriores e, por seus diferentes efeitos institucionais e políticos, vem condicionando a controversa política vigente.
2. Planejamento de políticas públicas no ambiente orçamentário federal Segundo Schafritz, Russell e Borick (2007) apud Ollaik et al. (2011), o orçamento é tanto um instrumento político para alocar recursos escassos entre necessidades econômicas e sociais alternativas, como um instrumento gerencial e administrativo, que estabelece o custo dos programas e os critérios que devem fundamentar as avaliações dos programas. Além disso, é um instrumento econômico, que proporciona as bases para o desenvolvimento e o crescimento, e também um instrumento para subsidiar a prestação de contas, na medida em que torna os gestores públicos responsáveis pelas ações e gastos realizados. Dada essa complexidade, é natural que um só modelo não satisfaça a necessidade de explicar, de forma abrangente, a dinâmica do processo orçamentário e consiga convencer a todos quanto às bases mais adequadas para tomada de decisões no planejamento das políticas públicas.
2.1. O processo orçamentário federal
Historicamente, o processo de elaboração do orçamento brasileiro tem alternado situações em que o Congresso efetivamente participa e define onde e como os recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele tem pouca ou nenhuma influência direta (SERRA, 1994; BEZERRA, 1999). Atualmente, o papel orçamentário mais visível dos congressistas consiste na proposição de emendas aos projetos de lei orçamentária federal (PEREIRA; MUELLER, 2002). Tais emendas visam ao
5 Vide arts. 34, VII, e; 35, III; 160, 167 e 198 da Constituição Federal e artigo 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
142 direcionamento de recursos federais para suas bases eleitorais (programas e projetos de interesse local).
No processo orçamentário brasileiro, embora a fase de elaboração seja extremamente rígida, com um alto grau de vinculações e transferências constitucionais6, o mesmo não se pode afirmar quanto ao seu processo de gestão, uma vez que o modelo autorizativo vigente possibilita remanejamentos, limitações e ampliações de suas programações.
A Constituição Federal7 previu três peças no ciclo orçamentário, o Plano Plurianual – (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), cada uma delas com funções bem definidas. Subsidiariamente, a Lei Complementar nº 101/2000, mais conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)8, fortaleceu as instituições orçamentárias desenhadas pela Constituição, evidenciando a importância do planejamento para a gestão pública. Por sua vez, a Lei nº 4.320/649 estabeleceu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO identifica as ações que receberão prioridade no exercício e serve de elo entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere.
Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execução.
À Secretaria de Orçamento Federal (SOF)10 - órgão do Poder Executivo - cabe a análise e consolidação da proposta orçamentária de todos os órgãos integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.
A LOA compreende o orçamento fiscal e da seguridade social referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, e o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
6 V. g., transferências constitucionais para Estados e Municípios, manutenção e desenvolvimento do ensino, serviços públicos de saúde, dentre outras.
7 Vide art. 165 e seguintes.
8 A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com o propósito de assegurar a consecução das metas fiscais e a transparência dos gastos públicos, pressuposto da "gestão fiscal responsável".
9 Na ausência de uma lei complementar, a Lei nº 4.320/64 tem desempenhado este papel, regendo as finanças públicas, como previsto no art. 163 da Constituição Federal.
143 maioria do capital social11. Uma vez aprovada pelo Congresso e sancionada pela Presidência da República, inicia-se a execução orçamentária, realizada de forma descentralizada por todos os órgãos da estrutura dos três poderes. Todos os registros são processados e controlados por meio do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.
Em caso de o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) não ser sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro, a LDO prevê que a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de algumas programações de caráter inadiável, tais como despesas com obrigações constitucionais ou legais da União, ações de prevenção a desastres, formação de estoques públicos vinculados ao programa de garantia dos preços mínimos, realização de eleições pela Justiça Eleitoral, ações em andamento decorrentes de acordo de cooperação internacional com transferência de tecnologia e outras despesas correntes de caráter inadiável, limitadas a um doze avos do valor previsto em cada ação no Projeto de Lei Orçamentária, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva lei12.
A LRF ainda dispõe que se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal13estabelecidas, os Poderes e o Ministério Público promoverão limitação de empenho e movimentação financeira14, segundo critérios fixados pela LDO.
No âmbito do Poder Executivo, este mecanismo de retificação, denominado Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, ou “Decreto de Contingenciamento”15, tem se constituído em importante instrumento do processo de gestão orçamentária e financeira, tendo por finalidade manter, durante o exercício, o equilíbrio entre receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir eventuais insuficiências financeiras16.
Algumas programações constituem exceção a este Decreto e não estão sujeitas aos seus limites e cronogramas, como as obrigações constitucionais ou legais da União17 e os créditos adicionais extraordinários18, destinados a despesas imprevisíveis e urgentes, abertos por Medida Provisória19 e incorporados à LOA.
Toda a atividade dos Ministérios, empresas estatais dependentes20, Órgãos da Presidência da República e dos Poderes Legislativo e Judiciário integrantes dos
11 Vide art. 165 da Constituição Federal.
12 Art. 50 da Lei nº 12.708/2012 (LDO para 2013).
13 Resultado primário é a diferença entre as receitas e despesas do setor público, não computadas as despesas com “rolagem da dívida” e operações de crédito ativas e passivas. Reflete o esforço fiscal do governo; o resultado nominal inclui a “rolagem da dívida” (portal Senado).
14 Vide artigos 8º e 9º da LRF.
15 Como é conhecido entre os especialistas e estudiosos da área.
16 Vide referência 3.7.2.4 da macro função 20301 – Elaboração e execução Orçamentária do Manual SIAFI.
17 Vide artigo 8º da LRF e art. 48 e Anexo V da Lei nº 12.708/ 2012 (que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2013 – LDO para 2013).
18 Vide §§ 2º e 3º do art. 167 da CF/88. 19 Vide art. 62 da CF/88.
20 Assim entendidas as empresas estatais que recebam recursos orçamentários e financeiros do orçamento fiscal ou da seguridade social, excetuados aqueles destinados a aumento de capital.
144 orçamentos fiscais e da seguridade social, observados os limites fixados pelos órgãos centrais, deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento anual.
No âmbito do Poder Legislativo Federal, a apreciação das peças orçamentárias é prerrogativa da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO (Art. 166, § 1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da República, com igual número de suplentes, na forma da Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN), e alterações posteriores.
A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais), além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito, são apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, respeitando prazos, limites e condições determinados pela Resolução.
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe indicações acessórias durante sua tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais e as emendas oferecidas ao projeto de lei oriundo do Poder Executivo.
As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer parlamentar detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas limitadas à correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise. As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emendas de Comissão – ou dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de Bancada.
Um resumo desse procedimento pode ser visualizado na Figura 1, criada por Mognatti (2008), que reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento.
145
Figura 1. Relacionamento entre as peças do Sistema Orçamentário Brasileiro
Fonte: Mognatti (2008).
Nota: RGF: Relatório de Gestão Fiscal; RREO: Relatório Resumido da Execução Orçamentária A elaboração do orçamento não é a tarefa final, pois ele deve ser posto em execução. A programação das despesas do Orçamento Público Federal aprovado é inserida no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, como forma de permitir, por meio de comandos apropriados, que os diversos órgãos da Administração Pública Federal, seja do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário – gerindo, assim, a Conta Única do Tesouro Nacional, mantida pelo Banco Central do Brasil – executem as despesas programadas, direta ou indiretamente, ao longo do exercício financeiro.
O orçamento não é composto apenas do lado das despesas, mas, também, das receitas, as quais dependem de um grande número de variáveis situadas além do controle da instituição. Por isso, comumente utilizam-se de modelos de simulação para, com base nos valores das receitas do período anterior e de diversas outras variáveis, calcularem-se os valores para o período atual. E, de posse desses valores,
146 passa-se à programação propriamente dita das diversas despesas orçamentárias. Ou seja, as receitas são previstas e as despesas apropriadas.
Além da atribuição de recursos orçamentários a determinados gastos, também é importante a realização da operação inversa, ou seja, a redução dos valores alocados a determinados itens, como forma de propiciar recursos para o aumento dos valores alocados a outras despesas de maior relevância. A realização desses remanejamentos orçamentários ocorre, geralmente, por meio da diminuição dos custos variáveis de cada ação orçamentária.
2.2. Os múltiplos aspectos do orçamento público21
O Orçamento Público caracteriza-se por possuir um amplo conjunto de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro, administrativo etc. As agências governamentais22 elaboram suas diversas propostas orçamentárias, conforme critérios técnicos e políticos.
Quanto ao aspecto jurídico, o Orçamento Público pertence ao ramo do Direito Financeiro. Como tal, é composto de receitas e despesas públicas, que possuem regramento estabelecido por um corpo teórico definido e sobre as quais incidem diversas normas de Direito Público. Do lado da receita, incidem as normas do Direito Tributário, em razão de que a fonte tributária constitui importante parcela da arrecadação governamental.
No aspecto contábil, as classificações das receitas e despesas públicas fornecem importantes informações para diversos tipos de análises gerenciais e para a efetivação de vários mecanismos de controle da despesa pública. Por meio da classificação contábil das receitas e despesas e com o uso de sistemas informatizados apropriados, v. g. SIAFI e SIOP, políticos, burocratas e a opinião pública podem obter dados importantíssimos a respeito de como o dinheiro público está sendo gasto, o que é um dos mais importantes mecanismos de avaliação das políticas de governo.
Quanto ao aspecto econômico, o Orçamento Público representa importante mecanismo da política fiscal do governo, com vistas à estabilização ou ampliação do nível de atividade da economia. Diversos outros aspectos da Economia do Setor Público também são importantes, quando se fala de Orçamento Público, como os estudos sobre a incidência de impostos, a teoria da taxação, o federalismo fiscal, as políticas de alocação, políticas de distribuição e estabilização etc.
Na elaboração do Orçamento Público, a Administração faz o planejamento dos gastos de governo ao longo de um período considerado. Utilizando-se de diversas técnicas administrativas, basicamente esse processo envolve a escolha gerencial e política sobre alguns grupos de dispêndio em preterição de outros. É por meio do Orçamento Público que a Administração determina onde irá realizar suas obras, as dimensões dos serviços públicos ofertados, dentre inúmeras outras questões de grande importância. Em suma, é por meio do orçamento que a Administração planeja e executa suas atividades.
21 Baseado em Giacomoni (2007).
22 No Sistema Administrativo Federal, essas Agências correspondem à SOF/MP, como representante do Órgão Central do Sistema de Planejamento e Orçamento; à STN/MF, como Órgão Central do Sistema Financeiro e de Contabilidade; e aos Ministérios, como Órgãos Setoriais desses Sistemas.
147 2.3. As funções econômicas do orçamento público23
São três as funções econômicas clássicas do Estado, denominadas funções fiscais, as quais possuem reflexos sobre o Orçamento Público: função alocativa, função distributiva e função estabilizadora.
Na função alocativa, o Estado atua diretamente na produção de bens. De acordo com a Teoria Econômica do Bem-Estar Social, existem razões para essa atuação produtiva do Estado, as denominadas falhas de mercado: competição imperfeita, existência de bens públicos, presença de externalidades e de mercados incompletos, informação imperfeita, desemprego e outros distúrbios macroeconômicos. Por meio do Orçamento Público são feitas alocações de recursos, por exemplo, para que empresas governamentais atuem diretamente na oferta de bens à sociedade.
De acordo com a função distributiva, verifica-se que nem todas as distribuições de bens e recursos da sociedade são desejáveis, principalmente por considerações de eficiência e de justiça social. Isso leva a que o governo se utilize do Orçamento para promover políticas de distribuição de recursos públicos como forma de tentar resolver tais tipos de problemas.
Em termos macroeconômicos, a política fiscal por meio do Orçamento Público visa promover ajustes para que a economia atinja adequado nível de estabilidade. Essa função estabilizadora é importante com vistas a um alto nível de emprego, um grau razoável de estabilidade nos preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e uma aceitável taxa de crescimento econômico.
3. Planejamento de políticas públicas no contexto do incrementalismo orçamentário e da dependência de trajetória
Como bem explana Menicucci (2003),
as políticas públicas estabelecem “regras do jogo”, e essas influenciam a alocação de recursos econômicos e políticos e proveem recursos e incentivos para atores políticos, o que, além de facilitar a formação ou expansão de grupos particulares, encoraja determinadas ações e bloqueia outras”. Dessa forma, uma consequência do desenho de políticas já estabelecidas é a formação de grupos de interesse ou, ao contrário, embaraço na formação ou expansão de outros grupos. Ou seja, a repartição desigual de recursos e de informação como consequência de ações governamentais específicas cria incentivos à organização de determinados grupos favorecidos com as políticas, de tal forma que os desenhos de políticas públicas alteram os processos políticos e modelam identidades de grupo. Uma consequência disso é que esses mesmos interesses podem oferecer obstáculos a alterações institucionais posteriores e ou a alterações de políticas. Em outros termos, as políticas definidas em um momento no tempo estruturam o processo de tomada de decisões e criam fortes coalizões de suporte que efetivamente protegem os arranjos institucionais estabelecidos, tendo efeitos de feedback no processo político (MENICUCCI, 2003).
A Constituição Federal de 1988 vinculou gastos e engessou o orçamento público federal24, provocando uma dificuldade de manejo fiscal, transformando o
23 Baseado em Musgrave e Mugrave (1989) e Stiglitz (1999).
24 É evidente a vinculação de gastos na Constituição de 1988 e o engessamento do orçamento em razão dessas vinculações; a título de exemplo, pode-se citar o inciso IV do art. 167, que veda a
148 processo orçamentário federal em um modelo essencialmente incremental, em que cada orçamento é elaborado com base no anterior, com pequenas variações, que são apenas incrementais.
Embora existam diversas definições do que seja incrementalismo, a ideia principal desse conceito deverá estar sempre associada à de que as dotações orçamentárias são relativamente estáveis ao longo do tempo e que o orçamento do ano corrente é baseado no orçamento do ano anterior.
Apesar de contestada como teoria, o modelo incremental tem produzido alguns dos mais precisos trabalhos empíricos, explicando e prevendo orçamentos, fornecendo uma perspectiva unificadora e apresentando um vocabulário comum, além de uma série de problemas para investigar25 (SWAIN; HARTLEY JR, 2001).
Algumas conclusões importantes dos estudos de Davis, Dempster e Wildavsky (1966) para o orçamento norte-americano podem ser replicadas ao caso brasileiro:
o processo orçamentário pode ser representado por equações lineares;
um conjunto simples de regras é responsável pela tomada de decisão no processo orçamentário;
existe uma forte interdependência entre os agentes (o que o Poder Executivo faz depende do que o Congresso fez e vice-versa);
esboços empíricos sobre orçamento público são fundamentais para a compreensão desse processo.
No entender de Barcelos (2012),
O processo orçamentário não é estanque. Os estágios de planejamento das políticas públicas, elaboração dos projetos de lei, exame e votação legislativa, execução orçamentária, monitoramento e avaliação da execução, controle e fiscalização, por exemplo, ocorrem ora de forma paralela, ora de forma sequencial, num ambiente complexo e impreciso. Nesse processo, que se concretiza com a execução orçamentária, com horizonte temporal de um ano, indivíduos e organizações competem entre si e tentam se adaptar. Com pequenos intervalos e profunda interdependência, os estágios do processo orçamentário obrigam que algumas decisões sejam tomadas mais rapidamente do que deveriam. (BARCELOS, 2012).
O argumento de Barcelos (2012) para o modelo incremental parece se encaixar bem na perspectiva da dependência de trajetória (path dependence).
A visão mais difundida a respeito do conceito de dependência da trajetória associa tal ideia a um tipo específico de sequência em que, num dado contexto de condições iniciais em que múltiplas alternativas são possíveis, eventos contingentes durante um momento crítico favorecem uma alternativa em detrimento das outras, o que então desencadeará um padrão específico de desenvolvimento, ou trajetória, que constrangerá os graus de liberdade posteriores dos atores, já que eventos iniciais
vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, mas ressalva a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino, para realização de atividades da administração tributária e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, dentre outras.
25 Swain e Hartley Jr (2001) apontam que explicar e predizer incrementos são os mais óbvios problemas para a teoria orçamentária; outros problemas identificáveis incluem uma maior exploração de estratégias, cálculos, conflitos e normas orçamentárias.
149 contingentes têm um impacto causal fundamental sobre o resultado final, através da cadeia causal por eles desencadeada (BERNARDI, 2012).
Como bem descreve Menicucci (2003), na medida em que os efeitos de feedback das políticas prévias consolidaram um determinado padrão de assistência, na ausência de fatores que provoquem desequilíbrios nos arranjos moldados até agora, é pouco provável que a configuração institucional da assistência venha sofrer alterações relevantes. As possibilidades de reformulação institucional dependem de alterações no contexto mais amplo, político ou econômico, ou de crises internas que possam ser utilizadas como oportunidade por atores portadores de propostas alternativas.
No exemplo da EC-29, de 2000, que vinculou recursos mínimos para a saúde, é notório que o caminho escolhido em um momento histórico como forma de garantir assistência ao setor modelou de forma decisiva as possibilidades futuras, de tal forma que o passado influenciou a conformação do desenho da política atual e, ainda, as possibilidades futuras.
4. Considerações finais
A questão teórica mais geral para a qual é necessário dar uma resposta é a seguinte: Como as políticas públicas influenciam os processos políticos e as políticas subsequentes?
De acordo com o modelo sintético considerado, o fator explicativo principal na definição dos recursos que serão destinados às políticas públicas inicia-se a partir do conceito de dependência de trajetória, segundo o qual as decisões estão limitadas pelas escolhas do passado, de forma que afetaram a sequência de escolhas posteriores e, por seus diferentes efeitos institucionais e políticos, condicionaram a política vigente. Os desdobramentos analíticos da noção de dependência de trajetória mostram mudanças institucionais apenas incrementais no volume de recursos previstos para essa ou aquela política pública, sempre afetada pelo conjunto de escolhas em um determinado momento, o que só pode ser feito por uma análise que recupere os processos históricos de constituição e reforma das políticas, articulando o processo decisório com o contexto institucional das políticas vigentes (MENICUCCI, 2003).
Embora modelos teóricos essencialmente quantitativos não sejam capazes de responder o porquê de determinadas decisões orçamentárias, tais como as que levaram os policy makers a concluírem que a regra adotada na EC-29 significaria alocação eficiente de recursos para a saúde26, o exame criterioso do orçamento sob
a ótica incremental pode constituir-se em ferramenta de identificação com maior clareza de alguns problemas que influenciam a agenda governamental e os efeitos das decisões e resultados das atividades de grupos de interesse, no comportamento dos eleitores e nas decisões do processo legislativo (SWAIN; HARTLEY JR, 2001).
26 Não constitui objetivo deste ensaio o debate sobre a alocação ideal de recursos orçamentários para a saúde no Brasil. Entretanto, alguns indícios permitem especular que o modelo incremental baseado na trajetória de dependência per si não tem conseguido corrigir os vários estrangulamentos e falhas decorrentes da dinâmica orçamentária própria da política de saúde.
150 Conforme Wildavsky e Caiden (2003), muitos itens de gastos são padronizados e simplesmente repetidos a cada ano pela simples razão de que não são contestados. Alguns programas de duração continuada, que se afigurem satisfatórios, não são mais questionados, possuindo uma estreita margem de aumentos ou de deduções. O orçamento de uma unidade quase nunca é revisto integralmente a cada ano. Aceitação de decisões orçamentárias anteriores, bem como anos de experiência e de especialização acumuladas, permite àqueles que elaboram o orçamento concordarem com aumentos relativamente pequenos da base existente. A realidade política restringe a atenção a um pequeno número de itens sobre os quais a batalha orçamentária efetivamente se dará, ou seja, alguns poucos programas novos e possíveis cortes nos programas agora antigos.
Do ponto de vista da qualidade de governança, o que se espera do orçamento público – considerado instrumento básico de planejamento das políticas públicas - é um ajustamento e convergência das expectativas da sociedade acerca das entregas efetivas das políticas públicas. Aparentemente, esse papel vem sendo desempenhado de maneira ineficiente e pouco efetiva pelo orçamento incremental.
O orçamento está no coração do processo político e a mudança de um envolve a mudança do outro (WILDAVSKY apud SWAIN; HARTLEY JR, 2001). A alocação dos recursos públicos é sempre uma decisão difícil e importante. Quando se considera o caso brasileiro, onde as condições sociais e econômicas são sensíveis ao curso das ações governamentais, o assunto ‘decisões orçamentárias’ torna-se ainda mais relevante. Em vista disso, o compromisso intelectual e metodológico de observar, refletir e compreender como tais decisões se processam nos seus variados aspectos e estágios não podem ser estáticos. O estudo e o desenvolvimento de novas metodologias que tornem o orçamento público mais aderente às necessidades da sociedade permanecerão sendo um desafio que continuará demandando novas pesquisas dos estudiosos e gestores públicos envolvidos com o tema.
Referências
ALVES, M. A. O modelo incremental como teoria para o processo orçamentário. Revista Brasileira de Planejamento e Orçamento, v. 6, n. 2, 2016, p. 124. Disponível em < http://assecor.org.br/index.php/rbpo/vol-6-numero-2-2016/> Acesso em maio/2017.
BARCELOS, Carlos Leonardo Klein. Governança orçamentária e mudança institucional : o caso da norma geral de direito financeiro - lei n° 4.320/64. 2012. xi, 276 f., il. Tese (Doutorado em Administração)—Universidade de Brasília, Brasília, 2012.
BERNARDI, Bruno Boti. O conceito de dependência da trajetória (path dependence): definições e controvérsias teóricas. Perspectivas: Revista de Ciências Sociais, v. 41, 2012.
BEZERRA, M. O. Em nome das bases: política, favor e dependência pessoal. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1999.
DAVIS, Otto A.; DEMPSTER, M. A. H.; WILDAVSKY, Aaron. The american political science review, Vol. 60, No. 3 (Sep., 1966), pp. 529-547 Published by: American Political Science Association Stable. Disponível em <http://www.jstor.org/stable/1952969> Acesso em setembro/2016.
151 DAVIS, Otto A.; DEMPSTER, M. A. H.; WILDAVSKY, Aaron. British Journal of Political Science, Vol. 4, No. 4 (Oct., 1974), pp. 419-452 Published by: Cambridge University Press Stable. Disponível em < http://www.jstor.org/stable/193375> Acesso em setembro/2016.
GIACOMONI, J. Orçamento Público. 14ª Edição. São Paulo: Atlas, 2007.
JONES, Bryan D.; ZALÁNYI, László; ÉRDI, Péter. Path dependency as exponential incrementalism: the dynamics of the US national budget, 1791-2010, 2012.
Disponível em <
http://www.policyagendas.org/sites/policyagendas.org/files/Jones_et_al-Path_Dependency_as_Exponential_Incrementalism.pdf > Acesso em maio/2017. MENICUCCI, Telma Maria Goncalves. Público e privado na política de assistência à saúde no Brasil: atores, processos e trajetória. Tese (Doutorado em Ciências Humanas - Sociologia e Política) - Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2003.
MOGNATTI, Marcos César de Farias – Transparência e controle na execução das emendas parlamentares ao orçamento da União - Monografia – Curso de Especialização em Orçamento Público – Tribunal de Contas da União, Câmara dos Deputados e Senado Federal – 2º Semestre, 2008. Brasília, DF, 2008.
MUSGRAVE, R.A.; MUGRAVE, P.B. Public Finance in Theory and Practice. 5ª edição. New York: McGraw-Hill, 1989.
OLLAIK, Leila Giandoni et al. Novas direções para pesquisas orçamentárias no Brasil. Revista de Políticas Públicas, v. 15, n. 2, 2011. Disponível em <
http://gurupi.ufma.br/mwg-internal/de5fs23hu73ds/progress?id=EID4nggICu&dl >
Acesso em junho 2017.
PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Comportamento Estratégico em Presidencialismo de Coalizão: As Relações entre Executivo e Legislativo na Elaboração do Orçamento Brasileiro. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 45, nº 2, 2002, p. 265 a 301.
PIERSON, Paul; SKOCPOL, Theda. Historical institutionalism in contemporary political science. Political science: the state of the discipline, v. 3, 2002.
SERRA, J. Orçamento no Brasil. Raízes da crise. São Paulo: Atual Editora, 1994. STIGLITZ, J. E. Economics of the Public Sector. 3ª edição. New York: W.W. Norton & Company, 1999.
SWAIN, John W.; HARTLEY JR, C. Jeff. Incrementalism: Old but good. JR Bartle (Ed.), Evolving theories of public budgeting, v. 6, p. 11-27, 2001.
WILDAVSKY, A.; CAIDEN, N. The new Politics of the budgetary process (5th Edition). New York and San Francisco: Pearson Longman, 2003.
