UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
CURSO DE DIREITO
TATIANNA GUIMARÃES CAMPOS
A APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AO ATO DE ASSÉDIO MORAL COMETIDO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
LEVANTAMENTO E ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA BRASILEIRA.
Orientadora: Profa. Doutora Mariana de Siqueira
NATAL/RN 2017
TATIANNA GUIMARÃES CAMPOS
A APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AO ATO DE ASSÉDIO MORAL COMETIDO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
LEVANTAMENTO E ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA BRASILEIRA.
Monografia apresentada ao programa de pós graduação estrito sensu da Universidade do Rio Grande do Norte, como pré-requisito para obtenção de título de especialista em Direito Administrativo.
Orientadora: Profa. Doutora Mariana de Siqueira
NATAL/RN 2017
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do CCSA
Campos, Tatianna Guimarães.
A aplicabilidade da lei de improbidade administrativa ao ato de assédio moral cometido no âmbito da administração pública: levantamento e análise da jurisprudência brasileira / Tatianna Guimarães Campos. - 2017.
67f.: il.
Monografia (Especialização em Direito Administrativo) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Direito. Natal, RN, 2017.
Orientadora: Profa. Dra. Mariana de Siqueira.
1. Princípios da Administração Pública - Monografia. 2. Assédio Moral laboral. - Monografia. 3. Agentes Públicos - Monografia. 4. Improbidade Administrativa - Monografia. I. Siqueira, Mariana de. II. Título.
NATAL/RN 2017
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, pela força е coragem concedida durante toda esta caminhada.
Aos professores desta pós-graduação que ampliaram minha visão do conhecimento jurídico, mostrando-me um novo mundo de indagações, buscas e ao incentivo constante a realização de pesquisa científica.
A professora Mariana de Siqueira, que foi minha orientadora, fonte inesgotável de conhecimento jurídico, a qual nos envolve e inspira através de sua brilhante hermenêutica jurídica. Agradeço também, por responder com presteza e simpatia as minhas indagações surgidas durante o processo de desenvolvimento do presente trabalho.
Ao meu pai, Luiz Carlos Campos [com saudades], mesmo não estando mais presente fisicamente ao meu lado, foi um dos grandes incentivadores para que eu buscasse constantemente aprofundar meus conhecimentos. A minha querida e amada mãe, Mariângela Guimarães Campos, exemplo de mulher guerreira e mãe exemplar. A minha irmã e amiga Tallita Campos, companheira de todas as horas e momentos na minha vida.
Ao meu esposo Leonardo Gomes de Faria, pelo apoio e incentivo diário para que eu consiga alcançar meus anseios profissionais. Por entender a necessidade que tive em alguns momentos, durante esta caminhada, de abrir mão dos nossos dias dedicados ao lazer e diversão, para assim, conseguir seguir firme neste propósito e honrar com as diversas atividades nos atribuídas durante a especialização. E, principalmente por cuidar do nosso filho, Ryan Gabriel, com tanto amor e dedicação, nestes momentos em que me fiz ausente.
Agradeço novamente a Deus pela vida e saúde do meu filho e assim agraço ao meu pequeno príncipe Ryan Gabriel, por ser esta fonte de amor e alegria em minha vida.
RESUMO
O presente trabalho objetiva estudar a existência do assédio moral no serviço público, analisando com base na jurisprudência brasileira como este ato ocorre no âmbito da Administração pública e quais agentes públicos que mais praticam determinado ato, a fim de verificar a possível aplicabilidade da Lei de n° 8.429/92, denominada Lei de Improbidade Administrativa, aos agentes públicos que cometem o ato de assédio moral no exercício de suas funções públicas. Este estudo tem como base apresentar com qual objetivo foi promulgada a Lei de Improbidade Administrativa, e a partir deste reconhecimento demonstrar que o assédio moral laboral, quando cometido no serviço público, além de atentar contra a integridade psíquica da vítima, fere os princípios da Administração Pública, os quais deve pautar a conduta do agente público. Demais disso, visa o presente trabalho analisar o prejuízo que poderá sofrer o erário público em virtude dessa conduta assediadora, quando perpetrada por seus agentes e a existência de legislações brasileiras que tipifiquem o ato de assédio moral laboral. Para tanto a pesquisa utilizará do método bibliográfico e indutivo, buscando na doutrina, jurisprudência, legislações brasileiras e artigos científicos, amparo bibliográfico para o desenvolvimento do presente estudo.
Palavras-chave: Assédio moral laboral. Agentes Públicos. Improbidade Administrativa. Princípios da Administração Pública.
ABSTRACT
This study aims to study the existence of moral harassment in the public service, analyzing based on Brazilian jurisprudence how this act occurs in the scope of Public Administration and which public agents that practice most certain acts, in order to verify the possible applicability of the Law of n 8,429 / 92, called the Administrative Improbability Act, to public agents who commit the act of moral harassment in the exercise of their public functions. The purpose of this study is to present the main objective of the Administrative Improbity Law and, based on this recognition, to demonstrate that physical harassment when committed in the public service, as well as undermining the psychic integrity of the victim, violates the principles of Public Administration, in which the conduct of the public agent must be based. In addition, the purpose of this study is to analyze the damage that the public purse may suffer as a result of this harassing conduct, when perpetrated by its agents and the existence of Brazilian legislation that typifies the act of moral harassment. For this, the research will use the bibliographic and inductive method, searching in the doctrine, jurisprudence, Brazilian legislations and scientific articles, bibliographic support for the development of the present study.
Keywords: Occupational moral harassment. Public Agents. Administrative dishonesty. Principles of Public Administration.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 8
2 O ASSÉDIO MORAL : DEFINIÇÕES E CARACTERÍSTICAS NO MEIO LABORAL ... 11
2.1 Modalidades do assédio moral laboral ... 14
2.1.1 Assédio moral vertical ... 15
2.1.2 Assédio moral horizontal ... 16
2.1.3 Assédio moral misto ... 16
2.2 O Assédio Moral no âmbito da Administração Pública ... 16
2.2.1 Os Agentes públicos ... 17
2.2.2 Como ocorre o assédio moral na Administração Pública: uma análise da jurisprudência brasileira ... 20
2.3 O assédio moral e sua previsão legal ... 22
3 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: BREVE APRESENTAÇÃO DO TEXTO LEGISLATIVO, CONCEITOS DOUTRINÁRIOS E JURISPRUDENCIAIS... 26
3.1 Os possíveis sujeitos ativos e passivos do ato de improbidade administrativa...27
3.2 As infrações capazes de configurar como improbidade administrativa ... 29
3.3 Das sanções aplicadas ao ato de improbidade administrativa ...33
3.4 Os legitimados a propor a ação de improbidade administrativa e o prazo prescricional...34
4 DA APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AO AGENTE PÚBLICO QUE PRATICA O ATO DE ASSÉDIO MORAL... 36
4.1A Lei de Improbidade Administrativa aplicada aos cargos políticos... 36
4.2O assédio moral como ato capaz de ferir os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade... 41
4.3 O projeto de Lei do Senado n° 121/2009 ... 49
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...52
6 REFERÊNCIAS...55
1 INTRODUÇÃO
O assédio moral é um fenômeno reconhecido mundialmente como uma prática cruel e degradante a saúde física e mental de qualquer indivíduo, sua existência nas relações sociais é reconhecida há décadas, mas no âmbito das relações de trabalho teve seu reconhecimento somente em meados da década de 1980, período em que se iniciaram diversos estudos a respeito da hostilidade desenvolvida no ambiente do trabalho.
A existência do assédio moral laboral é caracterizada através da imposição dos trabalhadores a situações constrangedoras, nas quais o sujeito assediador por muitas vezes age com o intuito de maltratar, desprezar, humilhar, desqualificar a vítima, para forçá-la a pedir demissão ou como simples forma de atribuir uma punição, tais atos ocorrem de forma contínua e reiteradas.
É cada vez mais crescente o número de casos de assédio moral existente nas relações de trabalho, mas a sua inclusão no mundo jurídico pode ser considerada recente. Quando este fenômeno ocorre na iniciativa privada a maneira utilizada pelo judiciário brasileiro para reprimir e punir o empregado que pratica o ato de assédio moral é determinar a sua demissão concomitantemente com o arbitramento de valores pecuniários como forma de indenização pelos danos morais e físicos a qual fora submetido o empregado que sofreu o determinado assédio.
Mas, quando falamos da ocorrência do assédio moral laboral no âmbito da Administração Pública, o problema se torna ainda mais grave, pois o sujeito que comete determinado ato será um agente público, constitucionalmente reconhecido como parte da administração pública, e, portanto, possui como uma de suas características intrínseca a obrigatoriedade de agir sempre com probidade, respeitando os limites da honestidade, moralidade e boa-fé administrativa.
Assim, não seria pertinente falar que depois de caracterizado o ato de assédio moral e identificado o agente público que o comete, deva este somente responder por sua conduta de forma pecuniária, conforme ocorre no direito privado.
Diante disso, o presente trabalho apresenta a seguinte problemática: quais serão os agentes públicos capazes de figurarem no polo passivo e ativo do ato de assédio moral, e de que forma este tipo de assédio ocorre no serviço público? Qual o objetivo da Lei de improbidade administrativa, e quais os atos podem ser configurados como infringentes a determinada Lei? E por fim, estaria o agente público passível à aplicabilidade da Lei de
improbidade administrativa ao praticar o ato de assédio moral no âmbito da administração pública?
Sendo assim, o principal objetivo deste trabalho é pesquisar e identificar a partir de um levantamento e uma análise da jurisprudência brasileira como ocorre a aplicabilidade da Lei de improbidade administrativa ao ato de assédio moral cometido no âmbito da administração pública.
Dessa forma, para responder as perguntas problemas apresentadas acima, o estudo será desenvolvido em cinco capítulos, incluindo a Introdução, a qual faz o levantamento das principais questões que serão tratadas ao longo de todo o trabalho.
O segundo capítulo tem como objetivo analisar o instituto do assédio moral, abordando suas principais características e definições no âmbito laboral, explicando as modalidades em que se desenvolve o ato de assédio moral laboral, e ainda, exemplificando através da jurisprudência brasileira como este fenômeno ocorre no âmbito da administração pública. Sendo imprescindível, portanto, conceituar de acordo com os doutrinadores, quem são os agentes públicos, sujeitos capazes de figurar no polo ativo e passivo do ato de assédio moral, e por fim, descrever sobre a possível existência de legislações brasileiras que busquem coibir e aplicar sanções ao sujeito que pratica o ato de assédio moral na Administração pública.
No terceiro capítulo, será apresentada uma análise descritiva a respeito da Lei de Improbidade Administrativa, buscando identificar o seu objetivo e destacando os sujeitos que a praticam e os que dela podem ser vítima. Também, será descrito os atos capazes de configurarem como ímprobos, as sanções aplicáveis de acordo com cada ato e, ainda, quais seriam os legitimados a propor a ação de improbidade administrativa e o seu prazo prescricional. Para isso, apresentarei os principais conceitos doutrinários a respeito do tema, reproduzindo, ainda, o posicionamento da jurisprudência brasileira quando da aplicabilidade da referida lei diante de um caso concreto.
O quarto capítulo, discorrerá sobre a possibilidade de se aplicar a lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, a partir da premissa que os mesmos já responderiam pelo crime de responsabilidade; apresentar o ato de assédio moral como ato capaz de ferir a Lei de improbidade Administrativa; e para finalizar o capítulo, apresentarei o projeto de Lei do Senado n° 121/2009 que busca tipificar expressamente o ato de assédio moral dentre os previstos no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa.
Por ser um tema que vem a pouco tempo sendo discutido entre os juristas e doutrinadores, a existência de trabalhos que trate de forma direcionada sobre o assunto é
mínima. É possível encontrar inúmeros livros direcionados ao estudo e abordagem dos temas: I) O assédio moral; II) O assédio moral no meio laboral; e, III) Da Lei de Improbidade administrativa. Mas ao pesquisar a aplicabilidade da improbidade administrativa aos atos de assédio moral encontramos somente alguns artigos científicos e monografias sobre o assunto. Portanto, efetivei uma análise sistêmica entre os assuntos, inicialmente desenvolvendo a pesquisa a cerca do assédio moral laboral, seguida da existência do assédio moral na administração pública, posteriormente um estudo sobre a Lei de Improbidade Administrativa e para finalizar o estudo a respeito da possível tipicidade do instituto denominado assédio moral dentro da Lei de Improbidade Administrativa.
A metodologia de pesquisa utilizada foi à bibliográfica e indutiva, desenvolvida através de análise de livros, dissertações, monografias, artigos científicos, periódicos, estudo de leis municipais, estaduais e federais que tratam sobre o tema e a exposição de alguns casos reais como forma de exemplificação. O método de pesquisa indutivo de certa forma foi um importante alicerce utilizado para o desenvolvimento do presente estudo, pois o objetivo era pesquisar a partir de uma análise empírica da jurisprudência brasileira como ocorre o assédio moral na administração pública brasileira e de que forma a jurisprudência brasileira vem se posicionando sobre a aplicabilidade da Lei de Improbidade administrativa ao ato de assédio moral cometido no âmbito da Administração Pública. Assim, para desenvolver a determinada análise foi feito um levantamento dos julgados existentes a respeito do tema nos 26 (vinte e seis) tribunais de Justiça do país e no Superior Tribunal de Justiça, sendo atualizada até a data de 10/11/2017, conforme consta no anexo 1 do presente estudo.
2 O ASSÉDIO MORAL: DEFINIÇÕES E CARACTERÍSTICAS NO ÂMBITO LABORAL
O Assédio moral consiste em uma violência psicológica, a qual é configurada através de humilhações, perseguições e ameaças, reiteradas diariamente, visando atingir diretamente a saúde física e psíquica do sujeito assediado. A autora Marie France Hirigoyen, psicanalista e vitimóloga francesa, define o fenômeno assedio moral como a “violência perversa no cotidiano” 1.
Estudos revelam que o homem conviveu silenciosamente até meados da década de 1980 com o assédio moral, nessa década teve início os estudos sobre hostilidade no ambiente do trabalho, sob a ótica organizacional. O precursor de determinados estudos foi o autor Heinz Leym, psicólogo alemão que viveu na Suécia e responsável pela introdução do termo "mobbing" no universo trabalhista 2. Portanto, sua existência no meio jurídico pode ser considerada como um fenômeno novo, mas nas relações sociais o assédio moral é considerado um mal antigo que sempre existiu e atingia as pessoas as quais eram submetidas a qualquer tipo de violência moral, seja como forma de denigrir a imagem de um indivíduo, ou mesmo como forma de coação, induzindo ao indivíduo a tomar certas atitudes contrárias a sua vontade.
O assédio moral é conhecido por diversas denominações ao redor do mundo, tais como: Mobbing, Bullying, Bossing, Harcèlement Moral, Harassment, Psicoterror etc. O termo mobbing vem do verbo em inglês to mob, o qual significa assediar, atacar, agredir. Dessa forma, o mobbing caracteriza-se por uma degradação do ambiente de trabalho, por meio de condutas abusivas cometidas por muitas vezes de superiores hierárquicos sobre subordinados, ou entre os próprios colegas de trabalho, e ainda de um subordinado para com superior hierárquico. Tal fenômeno tem chamado à atenção de juristas, legisladores, psicólogos, médicos, e da sociedade em geral, por tornar-se um mal cada vez mais frequente no mundo contemporâneo 3.
No Brasil, O fenômeno foi denominado “assédio moral” e ainda não se encontra positivado no ordenamento jurídico brasileiro. Embora, não haja uma regulamentação a nível
1 HIRIGOYEN, Marie-France. Assédio Moral: a violência perversa no cotidiano/ Marie-France
Hirigoyen;tradução de Maria Helena Kuhner- 3° ed. Rio de Janeiro; Bertrand Brasil, 2002.p.17.
2SOBOLL, Lis Andréa Pereira. Assédio Moral/organizacional: uma analise da organização do trabalho. São
Paulo: Casa do Psicologo, 2008. P 25.
3 SOARES, Fernanda de Carvalho. O assédio moral no ordenamento jurídico brasileiro. Revista Fórum
federal, tanto para o setor privado como para o público, a jurisprudência vem sendo formada através de casos concretos que chegam até o judiciário.
Enquanto no setor privado a ocorrência do assédio moral carece de legislação específica sobre o assunto, no setor público já encontramos uma regularização pormenorizada, onde já existem algumas legislações a nível municipal e estadual que buscam punir e coibir a prática do assédio moral cometido na administração pública.
Estudos indicam que uma das primeiras legislações aprovadas a respeito do assédio moral foi a Lei municipal n° 1.163, de 24-04-2000, com decreto regulamentador n° 1.134/2001, estabelecida no município de Iracemápolis/ São Paulo, esta dispôs sobre a aplicação de penalidades e à prática desse comportamento entre o funcionalismo da administração pública municipal direta 4.
Para configurar o assédio moral laboral consideram-se tanto os atos omissivos quanto os comissivos, expressos muitas vezes por gestos, atitudes e comportamentos durante a jornada de trabalho e no exercício de suas funções, que venham a acarretar danos relevantes às condições físicas, psíquicas, morais e existenciais do assediado, colocando em perigo seu emprego e o ambiente de trabalho.
Marie-France Hirigoyen, foi uma das pioneiras a tratar do assunto, a autora descreve em seu livro “Assédio Moral: a violência perversa no cotidiano” uma visão geral do fenômeno, através de estudos de casos reais, casos que ocorreram na ceara social e laboral, e destaca que pequenos atos perversos ocorrem com tanta frequência que parecem normais, muitas vezes são oriundos de um simples ato de falta de respeito, uma mentira ou uma manipulação e por não parecerem atos insuportáveis ou inconcebíveis, acabam se tornando cada vez mais frequentes e perversos, resultando em consequências graves para a saúde psicológica do assediado, o qual na maioria das vezes sofre em silêncio e se cala diante de tais condutas 5.
Assim, o combate ao assédio moral deve ser uma conduta indispensável tanto nas relações sociais quanto nas relações laborais. A autora Sônia Mascaro Nascimento destaca em sua obra as palavras de Hádassa Ferreira enfatizando os problemas que o assédio moral pode causar nas relações de trabalho e as consequências trazidas ao sujeito que sofre o assédio:
Pode-se afirmar, sem medo de errar, que o assédio moral nas relações de trabalho é um dos problemas mais sérios enfrentados pela sociedade atual. Ele é fruto de um
4
NASCIMENTO, Sônia Mascaro. Assédio Moral. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 6.
5 HIRIGOYEN, Marie-France. Assédio Moral: a violência perversa no cotidiano/ Marie-France Hirigoyen;
conjunto de fatores, tais como a globalização econômica predatória, vislumbradora somente da produção e do lucro, e a atual organização do trabalho, marcada pela competição agressiva e pela opressão dos trabalhadores através do medo e da ameaça. Esse constante clima de terror psicológico gera, na vítima assediada moralmente, um sofrimento capaz de atingir diretamente sua saúde física e psicológica, criando uma predisposição ao desenvolvimento de doenças crônicas, cujos resultados a acompanharão por toda a vida6.
Com isso, é possível concluirmos que o assédio moral atingirá de forma direta a vida pessoal e profissional do empregado assediado, mas de forma indireta atingirá a toda a empresa ou o meio laboral ao qual se encontre o sujeito assediado e o sujeito assediador, pois tal fenômeno é capaz de gerar uma diminuição na produtividade, acarretada por um aumento no número de absenteísmo e desmotivação profissional do empregado, uma vez que o empregado assediado começa a ver o ambiente de trabalho como um ambiente desconfortável e um verdadeiro cenário de tortura psicológica.
Importante destacar que não será qualquer desavença profissional, ou mesmo qualquer forma de punição, legalmente prevista, e oriundas do poder diretivo do empregador, determinante para configurar o assédio moral. Para tanto, é necessário que a atitude que caracterize a existência do assédio moral seja desenvolvida de forma intencional, com o único objetivo de atingir moralmente, psicologicamente ou ainda fisicamente ao empregado assediado. Para contextualizar a importância em distinguir o que seria ou não caraterizado como assédio moral, vale mencionar as palavras de Reginald Felker apud Soares:
[...] não se trata de meros desentendimentos ou conflitos que ocorrem cotidianamente, mas de uma conduta deliberada e intencional, em que o agressor visa a destruir a autoestima da vítima, por meio de ataques muitas vezes indiretos, de forma sutil, os quais nem sempre são percebidos de pronto por quem está sendo agredido, tampouco por aqueles que presenciam os ataques. Vale salientar que, para se configurar o assédio moral, faz-se necessário haver repetição das condutas, por um período de tempo razoável, distinguindo-se de condutas isoladas pela característica da reiteração 7.
Portanto, será a repetição dos vexames, das humilhações, que tornará o psicoterror, assim qualificado pelo pesquisador Heinz Leymann8, destruidor. Além disso, essas ações devem atentar contra a dignidade ou integridade psíquica ou física da pessoa, trazendo como
6 HÁDASSA, Dolores Bonilha Ferreira. Assédio moral nas relações de trabalho. Campinas: Russel,2004,p.37
apud. NASCIMENTO, Sônia Mascaro. Assédio Moral. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 1-2.
7 SOARES, Fernanda de Carvalho. O assédio moral no ordenamento jurídico brasileiro. Revista Fórum
Trabalhista -RFT, Belo Horizonte, ano 3, n. 11, p. 21-47,p. 24 mar./abr. 2014.
8 HIRIGOYEN, Marie-France. Assédio Moral: a violência perversa no cotidiano/ Marie-France Hirigoyen;
consequência do terror psicológico a destruição da autoestima do assediado, sua ridicularização e humilhação.
A autora Lis Andréa Soboll elenca em sua obra alguns elementos essências para caracterizar a existência do assédio moral, são eles: a) Habitualidade, os ataques devem ocorrer por repetidas vezes, é necessária uma prática continuada; b) ataques psicológicos, ações ou omissão que de forma grave e significativa ofende ou humilha o sujeito assediado; c) Intenção de prejudicar, anular ou excluir, objetiva destruir a pessoa, anular seus espaços de ação ou até mesmo uma forma de forçar o sujeito a pedir demissão, podendo ocorrer de forma sútil, ou explícita, mas será sempre direcionada para uma mesma pessoa; e d) pessoalidade, a intenção é atingir uma pessoa específica e não um grupo de pessoas 9.
2.1 Modalidades do assédio moral laboral
Talvez, o maior problema em caracterizar o assédio moral e posteriormente penalizar o sujeito que comete o ato se permeie em reconhecer e provar que determinado sujeito foi vítima de assédio moral. Isso ocorre devido à dificuldade em estabelecer qual o tipo de ação ou omissão pode vim ou não a causar um dano físico e psicológico a uma pessoa. Em sua obra, a autora Sônia Mascaro Nascimento, exemplifica algumas condutas, as mais comuns, capazes de tipificar o assédio moral:
(i)desaprovação velada e sutil a qualquer comportamento da vítima; (ii)críticas repetidas e continuadas em relação a sua capacidade profissional; (iii)comunicações incorretas ou incompletas quanto a forma de realização do serviço, metas ou reuniões, de forma que a vítima sempre faça o serviço de forma incompleta, incorreta ou intempestiva, e ainda se atrase para reuniões importantes; (iv) apropriação de ideias da vitima para serem apresentadas como de autoria do assediador; (v)isolamento da vitima de almoços , confraternizações ou atividades junto aos demais colegas; (vi)descredito da vitima no ambiente de trabalho mediante rumores ou boatos sobre a sua vida pessoal ou profissional; (vii) exposição da vitima ao ridículo perante colegas ou clientes, de forma repetida e continuada; (viii) alegação pelo agressor, quando e se confrontados, de que a vitima esta paranoica, com mania de perseguição ou não tem maturidade emocional suficiente para desempenhar as suas funções; e (ix) identificação da vitima como “criadora de caso” ou indisciplinada10.
Importante, destacar que tais condutas podem ser desempenhadas por qualquer empregado dentro do ambiente laboral. Não importando, por muitas vezes, o cargo o qual
9
SOBOLL, Lis Andréa Pereira. Assédio Moral/organizacional: uma analise da organização do trabalho. São Paulo: Casa do Psicologo, 2008. P 32-33.
ocupa ou mesmo a posição hierárquica em relação ao sujeito a ser assediado. Assim a doutrina destaca que existirão três modalidades de assédio moral: o vertical, o horizontal e o misto.
2.1.1 Assédio moral vertical
Esta modalidade é marcada pela existência de subordinação, entre o sujeito assediador e o sujeito assediado. Neste cenário, podemos encontrar o assédio moral vertical descendente, onde o superior hierárquico utiliza-se da violência moral face ao seu subordinado, respaldando-se, principalmente, em seu poder diretivo frente ao empregado. Essa é a modalidade mais diagnosticada nos dias atuais, principalmente na iniciativa privada, sendo motivada pela crise financeira e, por muitas vezes, pela necessidade de enxugar o quadro de funcionários, o que faz com que o superior assedie o seu subordinado buscando que o mesmo peça a sua demissão, e desonere o empregador de pagar alguns encargos trabalhistas.
Soares exemplifica e utiliza a expressão mobbing estratégico para esta modalidade de assedio, apresentando uma conduta muito adotada por instituições financeiras, os bancos, estes vivem diariamente em busca de atingirem metas organizacionais e por muitas vezes precisam “enxugar” o quadro de funcionários. Neste momento, determinados bancos começam a pressionar seus funcionários com metas absurdas, sobrecarga de trabalho e jornadas exaustivas. A autora cita um caso em que o banco começou a pressionar certos funcionários a aderirem aos planos de demissão voluntária, os chamados PDV, “como o caso de uma bancária do Banespa, a qual foi forçada a aderir a um desses planos, consoante depoimento a seguir transcrito: O gerente sabia que eu tinha LER, mas me “aconselhou” a aderir ao PDV. Disse que era melhor eu sair espontaneamente porque tinha receio de me dar uma má notícia posteriormente”11.
Os altos índices de competitividade no mercado de trabalho e de desempregados também atenuam para existência e prolongamento no tempo desta modalidade de assédio, pois o empregado começa a aceitar que deva se sujeitar a qualquer coisa para manter seu emprego. Em contrapartida, teremos o assédio moral vertical ascendente, este se caracteriza por ter como sujeito assediado o superior hierárquico e o sujeito assediador será o seu subordinado. Um exemplo deste tipo de assédio é o caso em que um dos colegas é promovido a um cargo de supervisão ou chefia e os então colegas, que agora serão subordinados,
11
SOARES, Fernanda de Carvalho. O assédio moral no ordenamento jurídico brasileiro. Revista Fórum Trabalhista -RFT, Belo Horizonte, ano 3, n. 11, p. 21-47,p. 31. mar./abr. 2014.
entendem que o promovido não possui as habilidades necessárias para desempenhar tal função, estes casos serão marcados pela insubordinação e desrespeito ao superior hierárquico.
2.1.2 Assédio moral horizontal
Neste cenário não existe a subordinação entre o sujeito assediado e o sujeito assediador. Tal conduta pode ser motivada pela inveja, competitividade, ou ainda por meros preconceitos seja de raça, cor, religião ou sexo.
Isso ocorre em decorrência da grande dificuldade apresentada por alguns grupos para conviverem com as diferenças pessoais pertencentes a cada indivíduo. Fato que muitas vezes é acentuado e perpetuado no ambiente laboral devido à omissão das empresas em reprimir e punir os atos de assédio moral. Por muitas vezes, as empresas ignoram tal conduta e deixam que os próprios trabalhadores resolvam entre si, abstendo-se da sua responsabilidade empresarial de manter um ambiente de trabalho saudável, tornando-se assim cúmplices dos sujeitos que cometem determinado assédio. “O apoio dos superiores ou a incapacidade deles de lidar com o problema somente pioram as agressões. Sem ter a quem recorrer, ou a quem pedir ajuda, a vítima torna-se cada vez mais presa à situação de violência moral” 12.
2.1.3 Assédio moral misto
Já nesta modalidade, teremos o envolvimento de pelo menos três sujeitos, sendo um o superior hierárquico, o outro o colega (assediador horizontal) e por último o sujeito assediado. A presença do superior hierárquico neste assédio pode ser configurada pela ação em assediar e induzir ao colega a também cometer o ato, ou mesmo na simples omissão, ao detectar que existe o assédio horizontal a determinado empregado e não tomar nenhuma atitude para combater ou repreender o fenômeno.
2.2 O Assédio Moral laboral no âmbito da Administração Pública
12
SOARES, Fernanda de Carvalho. O assédio moral no ordenamento jurídico brasileiro. Revista Fórum Trabalhista -RFT, Belo Horizonte, ano 3, n. 11, p.13 mar./abr. 2014.
À Administração Pública é disciplinada pelo Direito Administrativo, ramo do direito público, que visa determina as regras e princípios atinentes aos entes e pessoas que integram a Administração e toda a sua atividade administrativa de Estado13.
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, á Administração pública em uma visão global é o aparelhamento preordenado à realização de serviços, visando á satisfação das necessidades coletiva, atuando juntamente com o Governo por intermédio de suas entidades (formadas pelas pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes (pessoas físicas investidas em cargos e funções) 14.
Assim, Di Pietro conceitua que o termo Administração Pública é utilizado em diferentes sentidos: a) em sentido subjetivo ou orgânico, determinando os entes que exercem a atividade administrativa, formados pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa; b) e em sentido objetivo, material ou funcional, neste sentido à administração publica é a própria função administrativa em si, é o desempenho da atividade estatal objetivando defender os interesses públicos15.
Neste trabalho falaremos da administração pública em sentido objetivo ao tratarmos diretamente dos agentes públicos, pessoas responsáveis por exercerem a função administrativa em prol do interesse público16 e, portanto passíveis de figurarem como sujeitos ativos e passivos no ato de assédio moral.
2.2.1 Os Agentes públicos
13 Neste sentido, Hely Lopes Meirelles: “O Direito Administrativo impõe as regras jurídicas de organização e
funcionamento do complexo estatal; as técnicas de administração indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao pleno desenvolvimento das atribuições da Administração. Assim, embora sendo disciplinas diferentes ambas devem coexistir em toda a organização estatal, autárquica, fundacional e paraestatal, a fim de bem ordenar os órgãos, distribuir as funções, fixar as competências e capacitar os agentes para satisfatória prestação dos serviços públicos ou de interesse coletivo, objetivo final e supremo do Estado em todos os setores do governo e da Administração”. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. 37 ed. São Paulo: Malheiros Editores LTDA, 2011.p 64.
14 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. 37 ed. São Paulo: Malheiros Editores LTDA, 2011.p 65. 15 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014, p.49.
16 “Costumou-se asseverar que a finalidade do Estado é consecução do bem comum, expressão vaga e imprecisa.
Pode-se dizer que a finalidade do Estado é a realização dos direitos fundamentais do homem, esboçados na Constituição ou dela extraídos, podendo, para tanto, inclusive, limitar direitos individuais. Isso porque os direitos fundamentais têm um núcleo intangível e determinável diante de uma situação concreta, qual seja, a dignidade humana. Como tal deve-se entender o valor que atribui a pessoa física o direito de ser respeitado pelas demais em decorrência de sua simples condição de ser humano. Afirma-se, por isso, que o estado passa a exigir legalmente no momento em que estabelece suas finalidades e traça a sua linha de ação política no texto constitucional.” OLIVEIRA, Flávia de Paiva Medeiros de. A responsabilidade penal do Estado por crime ao meio ambiente. Direito e justiça. Porto Alegre, ano 25, v.27, p.79-88. 2003 apud ARÊDES, Sirlene. Responsabilização do agente público: individualização das sanções por ato de improbidade administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2012. P. 45-46.
Agente público é considerada como expressão genérica e mais ampla para denominar toda e qualquer pessoa física que presta serviço à Administração Pública, compreendendo a administração direta e indireta, onde teremos os agentes públicos como gênero o qual engloba as espécies de 17:
a) servidores públicos, estes abrangendo os servidores: estatutários, contratados mediante aprovação em concurso público, regidos pelo regime único estatutário através da lei nº 8112/90, adquirem estabilidade após aprovação em estágio probatório e ocupam cargo público; em paralelo teremos os empregados públicos, também contratados mediante concurso público, mas estes são contratados sobre o regime celetista, portanto ocupam emprego público; e por fim os temporários, contratados com respaldo no artigo 37, IX, da Constituição Federal, com o objetivo de atender necessidade temporária de excepcional interesse público;
b) Agentes políticos: estes recebem diferentes denominações dentre os doutrinadores brasileiros. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, os agentes políticos são: “os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado” 18. O autor restringiu os agentes que ocupariam esta posição ao Presidente da República, Governadores, Prefeitos e respectivos auxiliares, os senadores deputados e vereadores. Destacando que tais agentes não possuem o vínculo de natureza contratual com a Administração Pública, mas sim de natureza política19.
Já Hely Lopes Meirelles conceitua os agentes políticos como sendo os sujeitos que compõe o Governo nos primeiros escalões, os quais são investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, através de eleição, designação, delegação ou nomeação para exercerem as atribuições determinadas na Constituição Federal, portando o doutrinador destaca que os agentes políticos possuem prerrogativas e responsabilidades próprias, diferenciando-se dos demais agentes públicos, dentre as prerrogativas inerentes ao cargo, estes agentes destacam-se por possuírem uma ampla liberdade funcional para o desempenho de suas atividades 20. O autor possui um conceito de agente político mais abrangente que outros doutrinadores, denominando-os como todos que exercem funções governamentais, tanto judiciais quanto quase judiciais, tais como Presidente da Republica, Governadores,
17 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014, p.596.
18 MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros
Editores LTDA, 2014.p 251.
19 MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros
Editores LTDA, 2014.p 251.
prefeitos e seus auxiliares, Senadores, deputados e vereadores, Magistrados em geral, procuradores da república, promotores e curadores públicos, membros do tribunal de contas e representantes diplomáticos 21.
c) Militares: compreende os membros das policias militares e corpo de bombeiros, dos Estados, distrito Federal e Territórios, assim preceitua o artigo 42 da Constituição Federal e ainda, os membros das forças armadas, Marinha, Exercito e Aeronáutica, conforme dispõe o artigo 142 da Constituição Federal. Estes agentes possuem vínculo estatutário regido por legislações específicas que estabelece as normas sobre o ingresso, estabilidades, idade, direitos e deveres inerentes ao cargo.
d) Particulares em colaboração com o Estado: são aqueles que prestam serviço ao estado, sem vínculo empregatício, com ou sem remuneração, são divididos em três categorias: I) os que prestam serviço às empresas concessionárias e permissionárias de serviço público, os quais recebem remuneração pagas pelo terceiro usuário do serviço publico, é o caso dos leiloeiros, tradutores e interpretes públicos; II) os que são requisitados, nomeados ou convocados para prestarem serviços públicos, tais como mesários, jurados, comissários de menores e etc, estes não possuem vínculo empregatício com o estado e na maioria das vezes não recebem remuneração; e por último os II) gestores de negócio: que de livre e espontânea vontade em um momento de emergência assumem determinada função pública 22.
A Constituição Federal ao denominar os agentes públicos os nomeia de servidores públicos, por vezes, referindo-se as pessoas que prestam serviço administração pública direta, compreendendo somente as autarquias e fundações, em outros momentos as pessoas que prestam serviços á administração pública indireta, como as empresas públicas sociedades de economia mista e fundações de direito privado, e por fim a toda e qualquer pessoa que exerça função pública com ou sem vínculo empregatício 23.
Assim teremos, que todos estes agentes acima mencionados, seja os que possuem vínculo empregatício com o estado ou os que não possuem o determinado vínculo, todos indistintamente, “exprimem manifestação estatal, munidos de uma qualidade que só podem possuir porque o Estado lhes emprestou sua força jurídica e os habilitou a assim agirem ou, quando menos, tem que reconhecer como estatal o uso que hajam feito de certos poderes” 24.
21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. 37 ed. São Paulo: Malheiros Editores LTDA, 2011.p 251. 22 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014, p.604.
23 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014, p.596.
24 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros
Portanto, os agentes públicos são dotados de uma função de confiança e ao exercerem suas funções estão subordinados ao regime jurídico administrativo, formado pelo conjunto das prerrogativas e restrições a que esta sujeita a Administração Pública 25, devendo a todo momento atender aos princípios norteadores da administração, tais como: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e os demais implícitos no texto constitucional.
2.2.2 Como ocorre o assédio moral na Administração Pública: uma análise baseada na jurisprudência brasileira.
Após analisarmos a jurisprudência brasileira26 foi possível verificar que dentre os casos de assédio moral existente na administração pública, e que hoje formam a jurisprudência predominante no assunto, os agentes que mais praticam o ato de assédio moral são os que ocupam cargos políticos, também denominados pela doutrina como agentes políticos que possuem um amplo poder diretivo e por diversas vezes utilizam-se deste para cometer o ato de assédio moral face aos seus subordinados.
Tal qual ocorreu no REsp n° 1.286.466/ RS do STJ, no caso em tela o Ministério Publico (MP) propôs uma ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra o prefeito da cidade Canguçu/R.S, o Tribunal de Justiça do estado reformou a sentença de primeiro grau concluindo pela improcedência da ação, com isso o MP recorreu junto STJ para obter o reenquadramento das condutas imputas ao réu como ato de improbidade administrativa. No caso em tela, o então prefeito do município colocou uma funcionária pública em ócio forçado, obrigando-lhe a permanecer “de castigo” durante quatro dias na sala de reunião da prefeitura, concedeu férias de trinta dias à mesma sem seu pedido e teria ameaçado a servidora a coloca-la em disponibilidade. O fato imputado ao réu foi comprovado por diversos meios de provas documentais e testemunhais, que confirmaram ainda que o réu agiu de forma semelhante com outros servidores. A conduta adotada pelo prefeito frente à funcionária foi motivada por simples sentimento de vingança desenvolvido depois que a determinada funcionária pública denunciou ao Ministério Público (MP) a existência de dívidas do município com o fundo de aposentadoria dos servidores públicos. Na seara civil a conduta do réu já havia sido considerada danosa à servidora, vindo a acarretar a condenação
25 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014, p.63. 26 Ver anexo 1.
indenizatória em favor da mesma pelos fatos narrados, portanto o STJ reconheceu a procedência do recurso e mandou restabelecer a sentença de primeiro grau 27.
Foi possível verificar, ainda que o assédio moral é motivado por diferenças políticas, seja pelo simples fato de um servidor público assumir posição política contrária a do chefe do executivo, ou por exercer fiscalizações aos atos praticados por este, que por diversas vezes praticam atos que não se encontram legalmente previstos e autorizados pela administração pública. Tais dados podem ser exemplificados a partir dos julgados:
a) Apelação n° 3003414-52 do TJ de São Paulo, neste caso o MP postulou ação de improbidade administrativa nas modalidades previstas no caput do artigo 10 e no artigo 11, incisos I e II da Lei n° 8429/92 face ao prefeito e dois secretários de saúde do município, onde os mesmos foram acusados de causarem prejuízo ao erário em razão de haverem colocado em ócio forçado o servidor público que ocupava também cargo de vereador, em frente oposta a dos réus. Determinado ócio perdurou por três anos e neste período o servidor recebeu normalmente sua remuneração sem exercer prestação laboral, sem função, mas recebendo como se trabalhando estivesse, além de ter gozado de férias e licenças. O MP requer a condenação dos réus em lesão ao erário, em razão dos valores recebidos pelo servidor durante o período em que não trabalhou, mas recebeu remuneração, e pela indenização arbitrada em favor do servidor na Justiça do Trabalho e ainda tipificação da conduta no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, devido à ocorrência de violação aos princípios constitucionais da legalidade e impessoalidade.
Após apelação do MP o tribunal reformou a sentença que havia, afastando a imputação da Improbidade administrativa aos réus, a qual entendia que estava ausente o dolo necessário, reconhecendo somente a reparação material do valor pago pelo município no período em que o servidor foi colocado em “ócio forçado”. O Tribunal determinou a condenação dos réus a Lei de Improbidade administrativa enquadrando-os no artigo 10 da LIA, por se tratar de medida mais gravosa. A punição dos assediadores foi enquadrada pela ocorrência de lesão ao erário, absorvendo para tanto a violação aos princípios, assim determinou o acordão: “além do prejuízo ao erário, princípios comezinhos que norteiam a Administração foram violados, conforme se infere do art. 37, caput, da Constituição Federal” 28;
b) Apelação n° 0009208-79 do TJ de São Paulo, no presente julgado determinado servidor público que ocupava cargo de fisioterapeuta cumulativamente com o de vereador do município, passou a fiscalizar as condutas do chefe do executivo, pois discordava da política
27 Ver anexo 1.
utilizada pelo mesmo para gerenciar o município, e desde então começou a sofrer represálias administrativas. O servidor público teve as suas atividades como fisioterapeuta interrompidas repentinamente, vindo inclusive a ocasionar uma redução significativa de seus vencimentos, e sofrera várias tentativas de cooptação, situações em que o prefeito assediava o vereador para que o mesmo adotasse condutas ilícitas, tais como diminuir determinadas fiscalizações que exercia sobre o executivo frente ao legislativo 29;
c) Apelação / Improbidade 9137531-68 do TJ de São Paulo, na presente demanda a servidora pública foi vítima de assédio moral, decorrente de uma perseguição político– funcional, exercida pelo prefeito com anuência de seu secretário jurídico, a partir dos fatos narrados fora comprovada a existência de desvio de finalidade nos atos praticados pelos agentes públicos que cometera o assédio moral. O assédio moral se concretizou através de diversos atos cometidos pelo prefeito em face da servidora, tendo início com a exoneração da servidora do cargo de direção que ocupava, e posteriormente, a diversos atos tais como: imposição de obstáculos para o desempenho das atividades da servidora, vilipêndios e chacotas, chegando ao fato que a servidora fora transferida diversas vezes para lugares de difícil acesso acarretando em seu isolamento, e, ainda, a ser removida para lugar degradante e insalubre. Os sujeitos assediadores deram início aos atos ao tomarem ciência que a funcionária tinha engajamento político a grupo contrário do então prefeito 30.
Assim, teremos na jurisprudência brasileira a existência predominante do assédio moral na modalidade vertical, aquele que ocorre do superior hierárquico para com o seu subordinado, e dentre as condutas capazes de tipificar o assédio moral na administração pública é possível identificar a ocorrência da submissão dos servidores ao: a) ócio forçado, chegando a acarretar em diminuição do vencimento mensal de determinado servidor, em outro caso é possível verificar que o servidor além de ser colocado em ócio forçado, permaneceu recebendo durante o período de três anos sem exercer nenhuma atividade laboral, configurando também dano ao erário; b) servidor colocado em isolamento, como forma de castigo por ter denunciado dívida do município; c) transferências imotivadas e ilegais; d) demissão e exoneração, acarretadas por simples sentimento de vingança do agente assediador face ao assediado.
2.3 O assédio moral e sua previsão legal.
29 Ver anexo 1. 30 Ver anexo 1.
É possível reconhecer que o assédio moral há muitos anos já é uma triste realidade pertencente ao mundo globalizado, esta constatação é feita a partir de inúmeras obras nacionais e internacionais que se dedicam a falar sobre o assunto e a demonstrar a necessidade de coibir e exterminar este terror psicológico que acomete as relações laborais.
O judiciário brasileiro confirma esta informação através da existência de inúmeros julgados, principalmente na ceara trabalhista, envolvendo o assédio moral.
Todavia, conforme já pontuado, não existe previsão legal a nível federal, seja na administração pública ou no setor privado capaz de tipificar, coibir e punir o assédio moral. O que encontramos, ao pesquisar em livros, jurisprudências, artigos e no site www.assediomoral.org, destinado exclusivamente a falar sobre o assédio moral nas relações laborais brasileiras, é a existência de diversos projetos de lei com estes objetivos, mas até o fechamento deste trabalho nenhum projeto de lei obteve aprovação.
Em contrapartida, a administração pública a nível estadual e municipal já possui em vigor algumas legislações responsáveis por tratar do assunto.
No âmbito estadual, encontramos: a) Lei n° 3.921 de 2002 do estado do Rio de Janeiro, que em seu artigo primeiro veda no âmbito dos órgãos, repartições ou entidades da administração centralizada, autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista, do Poder Legislativo, Executivo ou Judiciário, inclusive concessionárias ou permissionárias de serviços estaduais de utilidade ou interesse público, o exercício de qualquer ato, atitude ou postura que se possa caracterizar como assédio moral no trabalho, por parte de superior hierárquico, contra funcionário, servidor ou empregado e que implique em violação da dignidade desses, ou sujeitando-o a condições de trabalho humilhantes e degradantes 31; b) Lei Complementar nº 12.561 de 2006 do estado do Rio Grande do Sul, em seu artigo primeiro veda prática do assédio moral no âmbito da administração pública estadual direta de qualquer de seus poderes e instituições autônomas, e destaca-se no seu artigo segundo que existe a necessidade além de punir a de prevenir a prática do assédio moral 32; c) Lei complementar n° 4 de 15 de outubro de 1999, que foi alterada em 24 de março de 2009, para acrescentar em seu artigo 144, o qual dispõe sobre as proibições ao servidor público, o inciso XIX proibindo a pratica de assédio sexualmente ou moral em face de outro servidor
31Rio de Janeiro. Lei n° 3.921/2002. Disponível em:
http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/CONTLEI.NSF/e9589b9aabd9cac8032564fe0065abb4/3dcfce02b06be53903256c28 00537184?OpenDocument. Acesso em: 20 de setembro de 2017.
32Lei Complementar n°12.561/2006. Disponível em:
público 33; d) Lei n° 12.250 de 2006 do estado de São Paulo que veda o assédio moral no âmbito da administração pública estadual direta, indireta e fundações públicas. Prevendo a nulidade de pleno direito de todo ato derivado de assédio moral em seu artigo 3°, e em seu artigo 5° dispõe sobre a possibilidade da apuração dos atos de assédio moral iniciar de ofício pela autoridade que tomar conhecimento ou por provocação da parte ofendida 34; e) Lei complementar n° 117 de 2011 do estado de Minas Gerais que traz em seu artigo 2° a definição de agente público para a referida lei: Agente público para os efeitos desta Lei Complementar será todo aquele que exerce mandato político, emprego público, cargo público civil ou função pública, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação ou sob amparo de contrato administrativo ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, no âmbito da administração pública. E determina em seu artigo 1° a punição e prevenção do ato de assédio moral praticado por agente público, no âmbito da administração direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado 35.
Já no âmbito municipal encontramos mais de 50 municípios que possuem legislação aprovada buscando sempre coibir, punir, tipificar e algumas estipulam ainda a necessidade de prevenir a existência do assédio moral na administração pública municipal. Após uma breve análise em algumas destas legislações foi possível identificar que a maioria direciona-se a todos os servidores que compõe o quadro da administração municipal, e repudia o assédio moral em todas as suas modalidades, seja horizontal, vertical ou misto.
Entretanto, a legislação do município de Natal- RN, Lei n° 189/2002, destaca-se por prever as sanções somente aqueles nomeados para cargos de confiança, excluindo os servidores efetivos 36. Assim dispõe a lei em seu artigo 1°, in verbis:
Artigo 1º - Ficam os servidores públicos municipais de Natal, de qualquer dos poderes constituídos, nomeados para cargos de confiança, sujeitos às seguintes penalidades administrativas, pela prática de assédio moral nas dependências dos locais do trabalho, e no desenvolvimento das atividades profissionais:
I-Advertência escrita:
II-Suspensão, cumulativamente com:
a) Obrigatoriedade de participação em curso de comportamento profissional; b) Multa.
III-Exoneração 37.
33MATO GROSSO. Lei Complementar n°4/2009. Disponível em: <
http://app1.sefaz.mt.gov.br/Sistema/Legislacao/legislacaopessoa.nsf/709f9c981a9d9f468425671300482be0/307f 80b8e587308904257584004b8ef7?OpenDocument> Acesso em: 20 de setembro de 2017.
34SÃO PAULO. Lei n° 12.250/2006. Disponível em:
<https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/2006/lei-12250-09.02.2006.html> . Acesso em: 20 de setembro de 2017.
35MINAS GERAIS. Lei Complementar n°117/2011. Disponível em:<
http://www.assediomoral.org/spip.php?article59>. Acesso em: 20 de setembro de 2017.
Contudo, algumas leis municipais acima mencionadas, tal como a LC n ° 12.561/2006 foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, devido a legislarem sobre matéria atinente a servidores públicos e seu regime jurídico, como igualmente estabelecer normas à estruturação e às atribuições relativas aos órgãos da administração pública estadual, contrariando o que dispõe os artigos 5º, 60, inc. II, alíneas „b‟ e „d‟, e 82, II, III e VII, da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul a qual determina a competência ao chefe do Poder executivo sobre determinada matéria, com isso a Lei Complementar 12.561/2006 fora reconhecida como inconstitucional por afrontar de forma direta e incontroversa ao princípio da independência e separação dos poderes e ainda por cria figuras típicas de infração administrativa, estabelecer direitos e sanções reconhecidas como tipicamente funcionais, impor deveres a órgãos da Administração Pública estadual, interferindo na estrutura e na organização da Administração Pública estadual, em todos os seus níveis, criando normas cuja natureza diz respeito ao regime jurídico a que devem submeter-se os servidores públicos estaduais 38.
Não adentraremos ao assunto a respeito da constitucionalidade ou não das legislações apresentadas, acreditando que seria tema para uma nova pesquisa a qual caberia esmiuçar todas as legislações que buscam coibir e tipificar o assédio moral no âmbito da administração pública contrapondo-se as referidas legislações estaduais e a constituição federal.
Mas, podemos concluir que inúmeras destas legislações a nível municipal e estadual, estão vigentes até o presente momento comprovando a existência e o mal que esta modalidade de assédio pode ocasionar tanto ao sujeito assediado quanto a organização e eficiência da Administração pública.
37NATAL. Lei municipal n°189 de 23-2-2002. Disponível em:<
http://www.assediomoral.org/spip.php?article59> . Acesso em: 20 de setembro de 2017.
38 MPRS, Adin 70017737511. Rel. Paulo Augusto Monte Lopes, D. J, 25-04-2007. Disponível em :
https://www.mprs.mp.br/adins/pgj/2006/processos/4414/ acesso em: 09/09/2017. “ADIN. Lei complementar que proíbe o assédio moral no âmbito da administração pública estadual direta de qualquer de seus poderes e instituições autônomas. Violação da garantia de iniciativa do Chefe do Poder Executivo em matéria atinente aos servidores públicos estaduais, seu regime e para o disciplinamento da estruturação e atribuições relativas aos órgãos da administração pública estadual. Inconstitucionalidade formal. Regramento que não fixa meras diretrizes ou princípios, mas definições concretas, estabelecendo direitos e sanções funcionais, interferindo na estrutura e organização administrativa, investindo no regime jurídico a que devem submeter-se os servidores públicos estaduais. Ação julgada procedente”
3 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: BREVE APRESENTAÇÃO
DO TEXTO LEGISLATIVO, CONCEITOS DOUTRINÁRIOS E
JURISPRUDENCIAIS.
A Constituição Federal de 1988, em seu capítulo VII o qual é destinado à Administração Pública, previu a aplicação de penalidades aos sujeitos que cometessem atos de Improbidade Administrativa, assim dispõe o artigo 37 § 4°, in verbis: “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” 39.
Para regular este artigo constitucional foi promulgada em 02 de junho de 1992 a Lei de n° 8429/92, denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA), nesta época, o cenário atual vivenciado no país era de uma proliferação desenfreada da corrupção no âmbito da Administração Pública, com isso determinada lei tem por finalidade “ser instrumento de combate à corrupção e dilapidação da coisa pública” 40.
A palavra improbidade é originária do Latim, onde se utiliza a pronuncia “improbitas, atis”, e significa “má qualidade de uma coisa”, contrária à improbidade teremos o termo “Probus”, que em português é “probo” e significa o algo de boa qualidade, quer dizer bom 41.
É possível encontrarmos a improbidade em diversos ramos do direito, mas ao falarmos em Improbidade Administrativa delimitamos as transgressões disciplinares que “estão associadas intimamente à configuração de crime praticado por funcionário público contra a Administração Pública”, e assim, a improbidade administrativa deve ser considerada como objeto específico do direito administrativo 42. Portanto, a referida Lei direciona-se a identificar, coibir e penalizar, a nível federal, os agentes que agem de forma improba em face da administração pública.
39BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em 10/11/2017.
40DUARTE JR., Ricardo. Improbidade Administrativa: Aspectos teóricos e Práticos. 1 ed. áticos. 1 ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2017. P.26.
41FERNANDES, Flávio Sátiro. Improbidade Administrativa. In: Revista de Informação Legislativa.
Brasília a. 34 n. 136 out./dez. 1997. P. 101. Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/496868/RIL136.pdf?sequence=1#page=96 acesso em: 18/09/2017
42OSÓRIO, Fabio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública; corrupção;
Fabio Medina Osório destaca, ainda que a Lei de improbidade administrativa além de ter como objetivo principal disciplinar e tipificar o ato ímprobo, a mesma concede direitos aos agentes que praticam estes atos, pois, de certa forma, a referida Lei limita o poder punitivo do Estado, determinado as sanções cabíveis para cada ato 43.
Sirlene Arêdes faz importante distinção entre a conduta do agente e o ato que caracteriza a existência de improbidade, onde determina que a improbidade seja uma característica do agente público, imposta aquele que age com má-fe e desvia-se da moralidade administrativa, portanto sua conduta pode ser considerada como improba ou ilícita. Já ao falarmos no ato estatal praticado por este agente, esse pode ser caracterizado como imoral ou ilícito 44. Com isso para a autora não existirá ato improbo, esta característica é utilizada para adjetivar o agente público.
3.1 Os possíveis sujeitos ativos e passivos do ato de improbidade administrativa
Em seus primeiros artigos, compreendendo do 1° ao 4°, a Lei determina quais são os possíveis sujeitos a configurarem como sujeitos passivos e sujeitos ativos do ato de improbidade administrativa. Dispondo, que será sujeito passivo do ato: a) à administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território; b) a empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual; e c) o patrimônio de entidades que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual.
E como sujeitos ativos do ato: a) os agentes públicos, considerando como agente público toda e qualquer pessoa que, seja de forma permanente ou transitória, com ou sem remuneração, que exerça por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função face de qualquer dos sujeitos caracterizados acima como passivos do ato de improbidade administrativa; b) o terceiro, neste caso é o sujeito que não seja agente público, mas que tenha participado ou
43 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má gestão pública: corrupção:
ineficiência. São Paulo: Revista do Tribunais, 2007. P. 210.
44 ARÊDES, Sirlene. Responsabilização do agente público: individualização das sanções por ato de
induzido para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Devido à amplitude em caracterizar quais os sujeitos que podem figurar no âmbito ativo do ato de improbidade administrativa, o autor Fabio Medina Osório denomina a determinada Lei como sendo “Um Código Geral de Conduta dos agentes públicos brasileiros, com normativa jurídica, força coercitiva cogente, alcance nacional e balizador de todo o setor público, em suas vertentes fundamentais” 45.
O prof. Ricardo Duarte Jr. destacou em sua obra a jurisprudência já adotada pelo Superior Tribunal de Justiça onde ressalta a importância em distinguir o mau administrador, assim qualificado quer seja por falta de competência ou responsabilidade para gerir a coisa pública do “gestor picareta, que age de má-fé”, este sim seria o alvo da Lei de Improbidade Administrativa ao prever a aplicação de punições a agentes públicos 46.
Marçal Justen Filho preceitua que para caracterizar o ato do agente público como improbidade deve haver a violação consciente do agente ao dever constitucional da moralidade, assim o autor conclui que “a improbidade não se configura pela mera atuação defeituosa do agente”, e para existir o ato de improbidade será necessária à existência de uma infração, seja na modalidade dolosa, o que ocorre como regra, ou em sua forma culposa, como exceção, onde a mera existência de culpa deve ser analisada em relação ao resultado danoso consumado, não simplesmente a violação do dever ético 47.
Importante destacar que os agentes públicos só responderão por atos de improbidade administrativa ao desempenharem suas funções administrativas, ou seja, não podemos falar que um agente público do poder legislativo comete atos de improbidade administrativa ao exercer um ato legislativo típico, como, por exemplo, ser punido devido ao conteúdo de um voto proferido. Mas, este poderá ser punido por improbidade administrativa ao agir com abuso de poder no exercício de suas funções administrativas.
Seguindo esta linha de pensamento, também não poderá o Juiz responder por improbidade administrativa ao exercer a sua função jurisdicional do Estado, caberá sim punição a determinados agentes que desempenhem suas funções com má-fé, falta de decoro
45 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má gestão pública: corrupção:
ineficiência. São Paulo: Revista do Tribunais, 2007. P. 183.
46 DUARTE JR., Ricardo. Improbidade Administrativa: Aspectos teóricos e Práticos. 1 ed. áticos. 1 ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2017. P.14.
ou desonestidade, más só será possível enquadrar o ato na Lei 8429/92, quando comprovado que este foi desenvolvido no exercício de funções administrativas do Estado 48.
Para elucidar, faz-se importante transcrever o conceito de Função Administrativa determinada pelo Prof. Vladimir da Rocha França: “Não se deixe de recordar que as matérias sujeitas a tais atos jurídicos abrangem atividades cujo titular é o Estado e que repercutem nas esferas de direitos dos cidadãos quando estes se encontram subordinados àquele em razão de um vínculo jurídico especial” 49.
3.2 As infrações capazes de configurar como improbidade administrativa
A Lei de Improbidade Administrativa dispõe em seu capítulo II, mais precisamente nos artigos 9°, 10° e 11°, a tipologia dos atos administrativos capazes de caracterizar a existência da improbidade administrativa, determinados artigos são considerados como um rol exemplificativo. Estes são divididos em três grupos, cada grupo esta previsto em um dos três artigos acima enumerados e podem ser considerados como gêneros, os quais possuem suas espécies descritas nos incisos que os compõe.
a) Dos atos de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito.
Sua previsão legal encontra-se descrita no artigo 9° da referida Lei e visa vedar o enriquecimento ilícito de agentes públicos ou particulares que com ele concorrem. É considerado o ato mais gravoso dentre os atos de improbidade administrativa, e, portanto possui as sanções mais graves, as quais se encontram dispostas no artigo 12 da referida Lei.
Tal ato abrange qualquer tipo de vantagem patrimonial recebida indevidamente e em razão do exercício de cargo, mandato ou emprego nas entidades capazes de configurarem como sujeitos passivos do ato de improbidade administrativa, conforme apresentadas anteriormente. Sua configuração poderá ocorrer independente de dano ao erário, desde que comprovado o enriquecimento, não qualquer enriquecimento, mas o decorrente de um ato ilícito e consciente do fato.
Assim ocorreu no AREsp 1094853 / GO: no qual, o ato do agente público foi tipificado na LIA em seu artigo 9º devido ao enriquecimento ilícito. No caso em tela, o agente
48 DUARTE JR., Ricardo. Improbidade Administrativa: Aspectos teóricos e Práticos. 1 ed. áticos. 1 ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2017. P.48.
49 FRANÇA, Vladimir da Rocha. A Função Administrativa. Revista de informação legislativa, v. 42, n. 167, p.
