DIREITO PREVIDENCIÁRIO

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2019

MANUAL ^DE

DIREITO

PREVIDENCIÁRIO

revista atualizada ampliada

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^a

edição

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1 INTRODUÇÃO AO DIREITO PREVIDENCIÁRIO

1.1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA GERAL

Na história humana, sempre existiram pessoas em situação de exclusão social, vulnerabilidade econômica e hipossuficiência. Desse modo, no plano histórico geral da Previdência e da Seguridade Social, podem ser indicadas as fases e os acontecimentos a seguir expostos.

A assistência social privada significa a ajuda prestada aos neces- sitados por pessoas e grupos particulares. A família¹, como instituição básica da sociedade, sempre ofereceu auxílio às pessoas de seu núcleo que precisam de socorro.

Observa-se, principalmente na Idade Média, o surgimento de entidades e organizações sociais privadas que buscam socorrer o necessitado, como a Igreja e associações de caridade, de objetivos filantrópicos e

1 Cf. IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário. 20. ed. Rio de Janeiro:

Impetus, 2015. p. 1.

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beneficentes, não só de natureza religiosa e confessional, como tam- bém laica.

Nesse enfoque, o cristianismo tem papel de destaque na solidariedade, no altruísmo, preocupando-se com o bem-estar do próximo. A doutrina social da Igreja Católica, por meio de Encíclicas, defende a justiça social, condições adequadas para os trabalhadores e suas famílias, de modo que a busca pelo lucro não afronte valores superiores como o bem-estar, a igualdade e o atendimento das necessidades sociais. A Encíclica Rerum Novarum, de 1891, do Papa Leão XIII, que foi seguida de outras ao longo dos anos, defende essa importante linha de pensamento².

A atuação da sociedade civil, com objetivos beneficentes, entretanto, não se revelou suficiente para atender nem mesmo aqueles que estão em condições mais graves de indigência.

A assistência social pública, com isso, indica um conjunto de atividades do Estado de socorro e auxílio às pessoas em situação de exclusão social, para se alcançar um mínimo de estabilidade nas relações econômicas.

Na Inglaterra, a chamada Lei dos Pobres, ou Lei de Amparo aos Pobres (Poor Relief Act ou Poor Law), de 1601, instituía socorros públicos aos mais necessitados e indigentes, por meio de contribuição obrigatória com fins sociais³.

A Constituição francesa de 1791 também assegurava os chamados socorros públicos em benefício de crianças desamparadas, pobres, doentes e desempregados.

Nessa época, a atividade estatal de assistência ainda não era prestada de forma abrangente, tendo muitas vezes um enfoque preponderante de favor social, sem regulamentação precisa e detalhada.

Ainda na esfera privada, desde a época da Idade Média, com o surgimento do feudalismo (século IV) e das corporações de ofício

2 Cf. LEITÃO, André Studart; MEIRINHO, Augusto Grieco Sant’Anna. Manual de direito previdenciário. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 32.

Cf. MARTINS, Sergio Pinto. Direito da seguridade social. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2015.

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(século XII)⁴, destaca-se, também, o mutualismo, o qual significa a formação de grupos de socorro mútuo, em que as pessoas se reúnem e contribuem para um fundo comum, a ser utilizado quando o inte- grante, ou sua família, passa por situação de necessidade econômica.

Observa-se, com isso, a solidariedade interna, ou seja, no âmbito de cada grupo social.

A formação de grupos em defesa de melhores condições sociais e de trabalho também ganhou destaque na época da Revolução Industrial, nos séculos XVIII e XIX, em que a chamada questão social impôs terríveis condições de vida à classe trabalhadora. O Estado Liberal, influenciado pelo individualismo, não intervinha nas relações privadas e econômicas, nem interferia na autonomia da vontade, acarretando manifesta desigualdade e injustiça social.

Os trabalhadores, com isso, passaram a se unir, dando origem a grupos na defesa de interesses comuns, de natureza sindical, na defesa de condições de trabalho, inclusive com a instauração de greves, bem como associações mutualistas e assistenciais, para prestar auxílio e socorro aos membros mais necessitados e seus familiares. A sistemática da época ainda não apresentava a concepção de efetivo direito social e dever estatal, não contando com a ampla estrutura e organização atuais.

As situações de risco social também foram objeto de coberturas contratuais, inicialmente nos moldes do Direito Privado, dando origem ao seguro contratual⁵.

Os contratos de seguro em razão de eventos como morte, acidente, doença e invalidez eram firmados com empresas seguradoras, em favor dos trabalhadores e de seus familiares, inicialmente pelos próprios obreiros e, posteriormente, pelos empregadores.

No âmbito dos acidentes do trabalho e doenças ocupacionais, após a fase inicial de responsabilidade subjetiva do empregador, em que o trabalhador precisava provar a culpa daquele, evolui-se para a

4 Cf. FELICIANO, Guilherme Guimarães. Curso crítico de direito do trabalho: teoria geral do direito do trabalho. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 51.

5 Cf. SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado. 5. ed. São Paulo:

Saraiva, 2015. p. 30-31.

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responsabilidade civil contratual, com presunção de culpa patronal e inversão do ônus da prova, e para a responsabilidade objetiva pelos danos sofridos pelos empregados⁶.

Posteriormente, o próprio Estado passou a exigir que as empresas contratassem seguros de acidentes de trabalho, dando origem ao contrato de seguro obrigatório, não mais voluntário, para que o trabalhador acidentado e seus familiares não ficassem sem receber a indenização decorrente do infortúnio.

Na época da Revolução Industrial, notadamente no século XIX, os movimentos de lutas dos trabalhadores por justiça, igualdade, melhores condições de trabalho e de vida dão origem à instituição de direitos sociais, principalmente de natureza trabalhista e previdenciária. O sindicalismo também teve o importante papel de pressionar o Estado para atuar e legislar sobre condições sociais, especialmente em favor da classe mais desfavorecida, garantindo direitos, inclusive, nas esferas previdenciária, ocupacional e acidentária.

O Estado, até mesmo para evitar movimentos revolucionários, que pudessem gerar riscos ao próprio sistema econômico capitalista, passa a intervir nas relações sociais, estabelecendo direitos às classes mais desfavorecidas, dando origem ao chamado seguro social.

Na Alemanha, merecem referência as leis da época de Otto von Bismarck, de conotação previdenciária, instituindo seguros sociais, custeados pelo Estado, trabalhadores e empregadores, em matéria de doença (1883), acidente do trabalho (1884), invalidez e velhice (1889)⁷.

Os acidentes do trabalho, assim, passam a ser cobertos por sistema público, de natureza previdenciária, e não mais privada e contratual.

O chamado constitucionalismo social, do início do século XX, por seu turno, significa a previsão de direitos sociais, econômicos, trabalhistas e previdenciários, assegurados na esfera constitucional,

6 Cf. FERREIRA, Lauro Cesar Mazetto. Seguridade social e direitos humanos. São Paulo:

LTr, 2007. p. 100.

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com destaque às Constituições do México, de 1917, ressaltando a responsabilização por danos decorrentes de acidentes do trabalho e doenças ocupacionais, e de Weimar, de 1919, estabelecendo um sistema de seguro social. Observa-se a passagem, assim, do Estado Liberal para o Estado Social.

A Organização Internacional do Trabalho, criada em 1919, pelo Tratado de Versalhes, passa a aprovar normas fundamentais de con- teúdo social, trabalhista e previdenciário, destacando-se, quanto ao tema, a Convenção 102, de 1952, ao estabelecer normas mínimas de Seguridade Social.

Na Inglaterra, o Relatório que deu origem ao chamado Plano Beveridge, de 1942, propunha um amplo sistema público de proteção social, com cobertura abrangente de contingências sociais e caracterís- tica universal, pois buscava atender não apenas os trabalhadores, mas todas as pessoas que estivessem em estado de indigência e necessidade, nas esferas não só da previdência, mas também da assistência e da saúde⁸. Deu origem, com isso, ao sistema inglês de Seguridade Social.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, reconhece o direito à segurança social, os direitos econômicos, sociais e cultu- rais indispensáveis à dignidade humana e ao livre desenvolvimento da personalidade, salientando a necessidade de proteção social, assim como à saúde e ao bem-estar (arts. 22, 23 e 25).

No final do século XX, a crise do modelo de Estado do bem-estar social (Welfare State) decorre de insuficiências econômicas para a ma- nutenção da ampla estrutura de atendimento e cobertura de necessidades sociais. Surge, portanto, o movimento conhecido como neoliberalismo, defendendo a redução da despesa pública e da atuação social do Es- tado, deixando ao mercado o encargo de cuidar dos serviços que não sejam estritamente necessários para a vida em sociedade.

Ainda assim, no Estado Democrático de Direito, que prevalece na atualidade, os direitos sociais, neles incluídos aqueles voltados à

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Seguridade Social, devem ser protegidos e promovidos por toda a sociedade, em especial pelo poder público, pois integram o rol dos direitos fundamentais e são necessários à preservação da dignidade da pessoa humana.

A Seguridade Social, no presente, é entendida como um amplo sistema de proteção social, pois abrange não apenas a Previdência Social, mas a Assistência Social e também a Saúde.

Os direitos à Previdência Social, à Assistência Social e à Saúde integram os direitos sociais, os quais têm natureza de direitos humanos e fundamentais, nas esferas internacional e constitucional.

1.2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA NO BRASIL

A Constituição do Império, de 1824, previa a garantia de socorros públicos (art. 179, inciso XXXI), com natureza, assim, de assistência pública.

Havia nessa época, ainda, associações beneficentes, como as Santas Casas de Misericórdia (1543), e organizações de natureza mutualista, como o Montepio Geral de Servidores do Estado (1835)⁹.

A Constituição de 1891, republicana, prevê a aposentadoria aos funcionários públicos em caso de invalidez “no serviço da Nação”

(art. 75).

A Lei Eloy Chaves, de 1923, decorrente do Decreto 4.682, é consi- derada o marco da previdência social no Brasil, ao criar as Caixas de Aposentadorias e Pensões aos ferroviários, em cada empresa de estrada de ferro no Brasil. O sistema, assim, era mantido pelas empresas e trabalhadores, e não pelo Estado, com a previsão dos benefícios de aposentadoria, pensão por morte e assistência médica¹⁰.

9 Cf. IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário. 20. ed. Rio de Janeiro:

Impetus, 2015. p. 54.

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Nos anos seguintes, foram instituídas Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) para outros empregados, como portuários e marítimos, que eram organizadas por empresas¹¹.

Entretanto, a partir da década de 1930, passam a surgir os Ins- titutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), os quais abrangem e se estruturam em categorias profissionais. O Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos foi o primeiro a ser criado, em 1933, após o que foram instituídos outros, como os institutos dos comerciários, bancários, industriários e estivadores.

A Constituição de 1934, de perfil democrático, além de fazer men- ção à assistência social (art. 5º, inciso XIX, c), à saúde e assistência públicas (art. 10, inciso II), bem como a licenças, aposentadorias e reformas (art. 39, 8, d), é a primeira a utilizar o termo “previdência”, adotando tríplice fonte de custeio, ou seja, por meio de contribuições da União, do empregador e do empregado (art. 121, § 1º, h).

A Constituição de 1937, de natureza ditatorial e autoritária, previa, no âmbito da legislação do trabalho, a instituição de “seguros sociais”

(art. 137, m e n).

A Constituição de 1946 retomou as feições democráticas, dispondo sobre defesa e proteção da saúde (art. 5º, inciso XV, b), assistência (art.

164), previdência social e obrigatoriedade de seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho (art. 157, incisos XIV, XV, XVI e XVII).

A Lei 3.807, de 1960, conhecida como Lei Orgânica da Previ- dência Social (LOPS), conferiu unidade ao sistema previdenciário, uniformizando os benefícios e as contribuições.

O Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL) foi criado pela Lei 4.214, de 1963, conhecida como Estatuto dos Traba- lhadores Rurais.

Os Institutos de Aposentadorias e Pensões foram reunidos no Ins- tituto Nacional de Previdência Social (INPS), criado pelo Decreto-Lei 72, de 1966¹².

11 Cf. MARTINS, Sergio Pinto. Direito da seguridade social. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2015.

p. 9.

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A Constituição de 1967, que institucionalizou o regime militar, mantinha as previsões sobre defesa e proteção da saúde (art. 8º, inciso XVII, c), assistência sanitária, hospitalar e médica preventiva, previ- dência social, seguro obrigatório pelo empregador contra acidentes do trabalho (art. 158, incisos XV, XVI e XVII) e assistência à maternidade, à infância e à adolescência (art. 167, § 4º).

Com a Lei 5.316, de 1967, a proteção contra acidentes do trabalho passou a integrar a esfera da previdência social.

A Emenda Constitucional 1, de 17 de outubro de 1969, quanto ao tema, manteve a mesma sistemática da Constituição de 1967, tratando da matéria previdenciária juntamente com as previsões sobre direitos trabalhistas (art. 165).

O Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL) foi instituído pela Lei Complementar 11, de 1971. Não previa contribuição pelo próprio trabalhador rural, estabelecendo direito à aposentadoria por idade (“velhice”), aposentadoria por invalidez, pensão por morte e auxílio-funeral, no valor de 50% do salário mínimo (aposentadoria), 30% (pensão) e um salário mínimo (auxílio-funeral)¹³. Também eram previstos serviços de saúde e serviço social¹⁴.

A Lei 5.859, de 1972, incluiu os empregados domésticos na esfera da Previdência Social, tendo sido revogada pela Lei Complementar 150, de 2015, que dispõe sobre o contrato de trabalho doméstico.

A Consolidação das Leis de Previdência Social (CLPS) foi apro- vada pelo Decreto 77.077, de 1976.

A Lei 6.439, de 1977, instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), que abrangia as seguintes entidades (art. 4º): Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), com atri- buições voltadas à concessão das prestações previdenciárias; Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS),

13 Cf. SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado. 5. ed. São Paulo:

Saraiva, 2015. p. 415-416.

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com atribuição na assistência médica; Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA), responsável pela assistência social à população carente; Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), que cuidava da proteção às crianças e adolescentes; Empresa de Pro- cessamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV); Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), responsável pela arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições previdenciárias; Central de Medicamentos (CEME), que cuidava da distribuição de remédios.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 passou a disciplinar a Seguridade Social no âmbito mais amplo da Ordem Social (Título VIII).

A Seguridade Social, nesse enfoque, é o sistema de proteção que abrange a Previdência Social, a Assistência Social e a Saúde (arts.

194 a 204 da Constituição da República).

A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais (art. 193 da Constituição Federal).

Cabe esclarecer que não integram a Seguridade Social propria- mente, mas fazem parte da Ordem Social, a educação, a cultura, o desporto, a ciência, a tecnologia, a inovação, a comunicação social, o meio ambiente, a família, a criança, o adolescente, o jovem, o idoso e os índios.

Os direitos à previdência social, à assistência social e à saúde passam a integrar os direitos sociais (art. 6º), os quais fazem parte do catálogo de direitos fundamentais (Título II da Constituição da República).

A Lei 8.029, de 12 de abril de 1990, no art. 17, autorizou o Poder Executivo a instituir o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), como autarquia federal, mediante a fusão do Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social (IAPAS) com o Instituto Nacio- nal de Previdência Social (INPS), com as atribuições de cobrança de contribuições e pagamento de benefícios previdenciários.

Ainda na esfera infraconstitucional, a Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990, regula as ações e serviços da Saúde.

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A Lei 8.212, de 24 de julho de 1991, dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui o seu plano de custeio.

A Lei 8.213, de 24 de julho de 1991, por sua vez, dispõe sobre os planos de benefícios da Previdência Social.

A Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993, dispõe sobre a organi- zação da Assistência Social.

O Decreto 3.048, de 6 de maio de 1999, aprova o Regulamento da Previdência Social.

Cabe fazer referência, ainda, à Lei Complementar 108, de 29 de maio de 2001, que dispõe sobre a relação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações, socie- dades de economia mista e outras entidades públicas e suas respectivas entidades fechadas de previdência complementar, bem como à Lei Complementar 109, também de 29 de maio 2001, que dispõe sobre o Regime de Previdência Complementar.

No plano constitucional, merecem destaque, ainda, as Emendas Constitucionais 20/1998, 41/2003 e 47/2005, instituindo diversas reformas no sistema previdenciário.

Com a Lei 11.457, de 16 de março de 2007, a Secretaria da Re- ceita Federal do Brasil, órgão da administração direta, subordinado ao Ministro de Estado da Economia, passa a ter a atribuição de planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas à tributação, fiscalização, arrecadação, cobrança e recolhimento das contribuições (sociais) previdenciárias, de titularidade da União, destinadas, em caráter exclusivo, ao pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência Social (art. 2º).

O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por sua vez, como autarquia federal, com sede em Brasília (DF), anteriormente vinculada ao Ministério da Previdência Social, fica incumbido, essencialmente, do pagamento de benefícios e da prestação de serviços do Regime Geral de Previdência Social.

Cabia ao Ministério da Previdência Social, mais exatamente, a administração do Regime Geral de Previdência Social (art. 7º do Re-

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Considerando a atual organização básica dos órgãos da Presidên- cia da República e dos Ministérios (2019), cabe fazer referência aos aspectos a seguir indicados.

Constituem áreas de competência do Ministério da Economia, entre outras: previdência privada aberta; previdência; previdência complementar; política e diretrizes para a geração de emprego e renda e de apoio ao trabalhador; política e diretrizes para a modernização das relações de trabalho; fiscalização do trabalho, inclusive do trabalho portuário, e aplicação das sanções previstas em normas legais ou coletivas; política salarial; formação e desenvolvimento profissional;

segurança e saúde no trabalho; regulação profissional.

Integram a estrutura básica do Ministério da Economia, entre outros órgãos: a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho, com até duas Secretarias; a Secretaria Especial de Produtividade, Emprego e Competitividade, com até quatro Secretarias; o Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Privada Aberta e de Capitalização; o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais; o Conselho Nacional de Previdência Complementar; a Câmara de Recursos da Previdência Complementar; o Conselho Nacional de Previdência; o Conselho Nacional do Trabalho; o Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço; o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador; o Conselho de Recursos da Previdência Social.

O Conselho Nacional do Trabalho, o Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador são órgãos colegiados de composição tripartite, observada a paridade entre representantes dos trabalhadores e dos empregadores, na forma estabelecida em ato do Poder Executivo federal.

O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), como entidades da administração pública federal indireta, tem vinculação ao Ministério da Economia.

Constituem áreas de competência do Ministério da Cidadania, entre outras: política nacional de desenvolvimento social; política nacional de assistência social; política nacional de renda de cidadania; articu-

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lação entre os governos federal, estaduais, distrital e municipais e a sociedade no estabelecimento de diretrizes e na execução de ações e programas nas áreas de desenvolvimento social, de segurança alimentar e nutricional, de renda, de cidadania e de assistência social; orienta- ção, acompanhamento, avaliação e supervisão de planos, programas e projetos relativos às áreas de desenvolvimento social, de segurança alimentar e nutricional, de renda, de cidadania e de assistência social;

gestão do Fundo Nacional de Assistência Social.

Integram a estrutura básica do Ministério da Cidadania, entre outros órgãos: a Secretaria Especial do Desenvolvimento Social; o Conselho Nacional de Assistência Social; o Conselho Nacional de Economia Solidária; até dezenove Secretarias.

O Conselho Nacional de Economia Solidária é órgão colegiado de composição tripartite, observada a paridade entre representantes dos trabalhadores e dos empregadores, na forma estabelecida em ato do Poder Executivo federal.

Constituem áreas de competência do Ministério da Saúde: política nacional de saúde; coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde; saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e a dos índios; informações de saúde; insumos críticos para a saúde; ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de portos marítimos, fluviais, lacustres e aéreos; vigilância de saúde, especialmente quanto a drogas, medicamentos e alimentos; pesquisa científica e tecnologia na área de saúde.

Integram a estrutura básica do Ministério da Saúde: o Conselho Nacional de Saúde; a Comissão Nacional de Incorporação de Tecno- logias no Sistema Único de Saúde; o Conselho Nacional de Saúde Suplementar; até seis Secretarias.

Não há mais previsão do Ministério do Trabalho no rol dos Minis- térios, o que é objeto de questionamento quanto à constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.

De acordo com o sistema jurídico constitucional, a Seguridade Social é sistema de proteção que abrange a Saúde, a Previdência e a

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1.3. DENOMINAÇÃO

A denominação da disciplina em estudo é Direito Previdenciário e, de forma mais abrangente, Direito da Seguridade Social.

A Seguridade Social, na realidade, é sistema de proteção social mais amplo, que engloba a Previdência Social, a Assistência Social e a Saúde.

Portanto, o ramo jurídico que disciplina a Seguridade Social é o Direito da Seguridade Social, o que está em consonância com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (arts. 194 e 195). Nesse sentido, o art. 22, inciso XXIII, da Constituição da República prevê a competência privativa da União para legislar sobre

“seguridade social”.

Logo, o ramo jurídico autônomo é o Direito da Seguridade Social, o qual tem como setores específicos o Direito da Previdência Social, o Direito da Assistência Social e o Direito da Saúde. Nesse enfoque, a rigor, o Direito Previdenciário rege um dos setores da Seguridade Social, ou seja, a Previdência Social.

O art. 24, inciso XII, da Constituição Federal de 1988 dispõe que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concor- rentemente sobre “previdência social, proteção e defesa da saúde”.

Ainda quanto às referidas matérias, a competência dos Municípios decorre do disposto no art. 30, incisos I e II, no sentido de legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência” (art. 23, inciso II, da Constituição da República).

O Direito da Seguridade Social, como ramificação do Direito, evidentemente, integra o ordenamento jurídico em seu todo. Na esfera do direito objetivo, o Direito da Seguridade Social, como sistema jurídico, é o conjunto harmônico de regras e princípios que disciplina a Seguridade Social.

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