MISSÃO: "Representar judicialmente o Estado de Mato Grosso e exercer a consultoria e assessoramento juridico de seus órgãos e entidades com base nos principios constitucionais."
EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO, diretamente e em conjunto com os Procuradores do Estado também subscritores, com fundamento no art. 103, V, da CF e art. 2°, V, da Lei 9.868/99, vem respeitosamente ajuizar
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL COM PEDIDO DE LIMINAR
Com o objetivo de conferir interpretação conforme a Constituição da República aos arts. 28, III, 32, V, e 45, todos do Regimento Interno do Senado Federal [Resolução n. 93/701, assegurando a efetividade dos preceitos fundamentais atinentes (1) à forma federativa de Estado [arts.
11 e 60, §41, 1, da CF], (2) à igualdade dos Estados na representação no Senado Federal [art. 46. §10 . da CF] e (3) à separação dos poderes [arts. 21, 44 e 60, §4°. III, da CF].
1. LEGITIMIDADE ATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PREJUÍZO AO MATO GROSSO. REDUÇÃO TEMPORÁRIA DE REPRESENTATIVIDADE NO SENADO FEDERAL
A teor do art. 21, 1, da Lei 9.882/99, os legitimados para a propositura da presente ação são os mesmos os legitimados para a ação direta de inconstitucional idade, previstos no art. 103, 1 a IX, da CF e no art. 2°, 1 a IX, da Lei 9.868/99.
Diante disso, é de rigor o reconhecimento da capacidade ativa do Governador subscritor, nos termos do art. 103, V, da CF e art. 21, V, da Lei 9.868/99. r 1
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1MISSÃO: 'Representar judicialmente o Estado de Mato Grosso e exercer a consultoria e assessoramento jurídico de seus Órgãos e entidades com base nos princípios constitucionais."
A despeito da patente legitimidade ativa assegurada aos Governadores dos Estados, consoante assentado por esta Suprema Corte na ADPF n. 154, há que se observar a pertinência temática entre o conteúdo do ato impugnado e as atividades do legitimado ativo como requisito de admissibilidade.
No caso em tela, os preceitos fundamentais vulnerados expõem o Estado de Mato Grosso à quebra do Pacto Federativo em decorrência da perda de sua representatividade no sistema legislativo bicameral, bem como no desequilíbrio em relação aos demais Estados da Federação, em momento extremamente sensível, em que serão pautados temas importantes no Congresso Nacional, como a Reforma Tributária e a Reforma Administrativa.
Isso porque, a rigor, não há norma jurídica no ordenamento jurídico brasileiro que regulamente a realização das eleições a que se refere o art. 224, §30, do Código Eleitoral, de modo a preservar, concomitante ao páreo eleitoral, a representatividade do Estado prejudicado com a decisão de cassação do mandato eleitoral durante este interstício.
Como é fato notório, a decisão prolatada pelo Tribunal Superior Eleitoral cassou o mandato da Senadora da República pelo Estado de Mato Grosso, Senadora Selma Arruda, e do suplente da vaga, Gilberto Possamai, sem a consequente convocação de substituto para representar o Estado interinamente até que haja novo pleito.
Por conseguinte, muito embora a Constituição determine que cada Estado e o Distrito Federal devam ter três senadores (art. 46, §10), em decorrência do ilícito praticado pela chapa cassada, que foi devidamente identificado e julgado pelo Tribunal Eleitoral - situação que não se confunde com hipóteses de licença ou vacância reguladas pelo Regimento Interno do Senado e pela CF - ante a ausência normativa supracitada, o Estado de Mato Grosso está na iminência, com o fim do recesso do Poder Legislativo, de findar-se sub representado no sistema legislativo brasileiro, causando-lhe nítido prejuízo em sua representatividade em debates extremamente sensíveis, ofendendo a cláusula
pétrea da Forma Federativa de Estado. -
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Desse modo, latente o interesse de agir do Governador do Estado de Mato Grosso em preservar, pela via intentada, a relevante representatividade da respectiva unidade federativa no Senado Federal, assegurando, assim, interpretação conforme a Constituição para que se aponte interinamente um senador até que o novo Senador seja eleito.
2. CABIMENTO DA ADPF
Dispõe o art. 11 da Lei 9.882/99 que a ADPF 'lerá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público". Os preceitos fundamentais ora violados consistem na forma federativa de Estado, garantida pelos arts. 10 e 60, §40, 1, da CF, e na igualdade dos Estados quanto à representação no Senado Federal, conforme art. 46, §10, da CF.
A violação a tais preceitos fundamentais advém da sub representação do Estado de Mato Grosso no Senado Federal - do déficit de representatividade do Estado advindo da cassação da Senadora Selma Arruda e toda chapa - em razão de lacuna normativa acerca dessa mesma representatividade no momento a preceder as eleições previstas no art. 224, §30, do Código Eleitoral, e a consequente posse do novo eleito, notadamente quando a cassação é determinada pela Justiça Eleitoral.
Se é certo que a lacuna normativa não pode representar a lesão a preceitos constitucionais fundamentais expressos e altamente relevantes - alçados ao patamar de cláusula pétrea - também é certo, então, que a disciplina normativa passível de aplicação deve considerar uma interpretação conforme à Constituição Federal que, naturalmente, garanta-lhes plena efetividade.
Nesse sentido, tem-se a observância do art. 40, §10, da Lei 9.882/99, ante o objetivo de se afastar a compreensão, manifestamente inconstitucional, de que algum Estado da Federação pode permanecer sub representado perante o Senado Federal após decisão da Justiça Eleitoral que implique cassação de Senador eleito e seus respectivos suplentes. -
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Por essa razão, impõe-se atribuir interpretação conforme a dispositivos do Regimento Interno do Senado que tratam da matéria.
3. OBJETO DA ADPF. DISPOSITIVOS DO RI-SF
A presente arguição pede a interpretação conforme do art. 45 do Regimento Interno do Senado Federal. Antes, porém, confira-se a redação dos dispositivos do referido Regimento acerca do tema:
Art. 28. As vagas, no Senado, verificar-se-ão em virtude de:
III - perda de mandato.
(...)
Art. 32. Perde o mandato o Senador (Const., art. 55):
(...)
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral;
(...)
A vacância no Senado pode se dar em virtude de decisão da Justiça Eleitoral que cassa a chapa senatorial eleita. Ocorre que o art. 45, também do RI-SE, ao tratar de vagas no Senado, olvidou-se dessa hipótese de vacância, ria qual a cassação opera sobre a chapa, de modo a alcançar os suplentes nela eleitos:
Art. 45. Dar-se-á a convocação de Suplente nos casos de vaga, de afastamento do exercício do mandato para investidura nos cargos referidos no art. 39, li, ou de licença por prazo superiora cento e vinte dias (Const., art. 56, § 10).
Assim, a presente ADPF requer a concessão de interpretação conforme à Constituição ao art. 45 do RI-SE, para que nas hipóteses de vacância, em razão da cassação, pela Justiça Eleitoral, da chapa senatorial eleita, justamente porque não haverá suplentes, seja dada posse interina aos legítimos substitutos, quais sejam, os candidatos imediatamente mais bem votados na eleição em que
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ocorreu a cassação, até que seja empossado o eleito no pleito suplementar previsto no art. 224. §30, do Código Eleitoral.
Isso porque é flagrantemente inconstitucional admitir-se a sub representação de um Estado no Senado da República, o que fere a cláusula pétrea da Forma Federativa de Estado e vários dos seus consectários, conforme se verá adiante.
4. PRECEITOS FUNDAMENTAIS VIOLADOS
O princípio federativo - cláusula pétrea constitucional - tem como um dos principais fundamentos a igualdade dos Estados e do Distrito Federal quanto à representação no Senado Federal, de tal forma que qualquer conduta ou circunstância que reduza essa representação viola, além da regra da igualdade em si, todas as disposições constitucionais sobre o Senado Federal e sobre a própria opção política do Constituinte pela Forma Federativa de Estado.
A despeito da regra de três Senadores por Estado, no art. 46, §10, da CF, inexiste regra definidora de como fazer a substituição temporária da vaga de senador em caso de cassação de mandato da chapa pela Justiça Eleitoral.
Ocorre que essa omissão não pode implicar na vulneração de preceitos fundamentais expressos, a implicar na interpretação de dispositivos conforme os princípios constitucionais - o que é amplamente admitido - para garantir que os entes federativos sejam representados com igualdade, tal como a seguir evidenciado.
4.1. A FORMA FEDERATIVA DO ESTADO BRASILEIRO E O SENADO FEDERAL
A Forma Federativa do Estado prevista no art. 11 é cláusula pétrea, conforme art. 60,
§40, 1, da Constituição da República e, portanto, consubstancia preceito fundamental. Essa opção política fundamental do Poder Constituinte repercute decisivamente em diversas disposições constitucionais concretas, notadamente no tocante ao bicameralismo, que operacionaliza o Poder Legislativo a nível federal.
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Não à toa, "uma característica essencial de todos os estados federados é a participação dos estados-membros na formação da vontade política do estado total. Em conformidade com isso, existe, em todos os estados federais democráticos, ao lado da representação popular imediatamente eleita, que representa a população federal em sua totalidade, um órgão federativo, que direciona para a estrutura dos estados... "1
E essa compreensão, inerente a todo Estado Federal, segundo a qual deve existir uma câmara especificamente dotada do poder de representação dos Estados, imbrica-se de tal forma à identidade da Constituição, que chega a penetrar também o cerne da opção liberal do Constituinte originário. Consequentemente, há nesta forma de organização mais um elemento a reforçar a separação de poderes, de molde a limitar internamente o exercício do Poder Legislativo.
Conforme explanado no voto do Ministro Luís Roberto Barroso, no julgamento da ADC no 33/DF, o Senado Federal possui como função precípua conferir maior equidade aos Estados, principalmente aqueles que estejam em situação de desigualdade perante à Câmara dos Deputados:
"No sistema adotado no Brasil, a composição da Câmara dos Deputados procura refletir o pluralismo político (CF188. art 10, V), tal como verificado em cada Estado. no Distrito Federal e nos Territórios. Idealmente, a força relativa das diferentes correntes ideológicas na Câmara dos Deputados deve corresponder ao peso dessas mesmas manifestações no âmbito de cada circunscrição eleitoral. A distorção na representação desses entes leva a uma super- representação das ideologias majoritárias em alguns Estado, distanciando a Câmara dos Deputados da realidade política que ela deveria espelhar".
"A relevância do ponto é potencializada, ainda, pela constatação de que a instituição do Senado foi criada justamente para contrabalançar o poder numérico dos Estados mais populosos na Câmara dos Deputados. A participação paritária dos Estados no Senado tem como fim dar força às menores unidades da Federação que, deixadas apenas com a Câmara, seriam sempre minoritárias".
MAURER, Hartmut. Direito do estado: fundamentos, órgãos constitucionais, funções estatais. 61 edição alemã revisa
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complementada. Tradução e controle de Luís Afonso Heck.-Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed., 2018. p. 721.
MISSÃO: Representar judicialmente o Estado de Mato Grosso e exercer a consultoria e assessoramento jurídico de seus órgãos e entidades com base nos princípios constitucionais.'
Nesse sentido, o legislativo bicameral expresso no art. 44 da CF deixa clara a própria noção de representação do povo via Câmara dos Deputados, mediante representação proporcional aos votantes, e a representação dos Estados via Senado Federal, de forma iqualitária. Os arts. 45 e 46 da CF são absolutamente claros a respeito:
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo. eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 1° Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos.
A organização bicameral do Congresso Nacional produz o efeito de repartição de atribuições entre a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, a demonstrar as finalidades distintas e também complementares das Casas legislativas.
A propósito, como Casa Legislativa da Federação, o Senado é dotado das funções de casa legislativa revisora, nos termos do art. 64 da CF; de julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade, conforme arts. 52 e 86 da CF; de avaliação e aprovação de indicações do Presidente da República para o preenchimento de cargos de alta relevância constitucional, como ministro do STF, do STJ, Procurador-Geral da República, Presidente do Banco Central, nos termos dos arts. art. 52, III, d, 102, 104, art. 128, §10, todos da CF; de suspensão da execução de leis declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, a teor do art. 52, X, da CF.
Disso se verifica que a própria normatividade do preceito da forma federativa de Estado se inicia com a opção política do poder constituinte originário e se espraia pela organização dos poderes, pelo bicameralismo legislativo, pela consagração do Senado Federal à representação igualitária dos Estados, pelas funções distintas deste em relação à Câmara dos Deputados, de tal modo que esse desdobramento perpassa todo o modelo político constitucional brasileiro.
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4.2. IGUALDADE DOS ESTADOS QUANTO À REPRESENTAÇÃO NO SENADO.
VEDAÇÃO DA REDUÇÃO DE REPRESENTATIVIDADE NO SENADO
É pressuposto inarredável do Senado Federal, para cumprimento de todas suas funções, a igualdade de representação dos Estados, expressamente assegurada no art. 46, §10, da CF: "Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos".
De fato, é inerente ao próprio princípio federativo que os entes federados tenham equivalente representação senatorial, inclusive no sentido da igualdade no número de senadores configurar cláusula pétrea, tal como já afirmou o Ministro Paulo Brossard: é'... do Senado se diz que a representação dos Estados é igual, e é cláusula pétrea, não pode ser mudada, para que um estado não possa prevalecer sobre o outro'
Tal raciocínio vai ao encontro justamente da necessidade de se interpretar a ordem jurídica conforme a Constituição, para que se aponte interinamente um senador até que o novo senador, eleito nos termos do §31, do art. 224 do Código Eleitoral, tome posse definitiva do cargo. Ou seja, para impedir que a cláusula pétrea da igualdade quanto à representação senatorial dos Estados perca eficácia normativa em razão da destituição de algum representante.
Assim, a interpretação sistemática das disposições constitucionais evidencia a impossibilidade da concretização do princípio federativo sem a existência do Senado Federal e, inerente a isso, a indissociável igualdade de representação dos Estados nesta Casa Legislativa.
Desde a criação da federação até o exercício das competências constitucionais, a igualdade de representação no Senado avulta como mecanismo inerente à sua própria existência, ao desempenho de suas funções e operacionalização de seus trabalhos, não podendo essa representação ser indevidamente suprimida ou reduzida, ainda que de modo temporário, sob pena de violação aos preceitos constitucionais fundamentais.
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Optou-se, assim, por modelo que compensa as disfunções decorrentes da alocação proporcional das bancadas na Câmara dos Deputados, em que a balança pende invariavelmente em favor dos Estados mais populosos.
Estes teriam, assim, mais facilidade para aprovar leis e para destinar recursos no orçamento. Com o Senado Federal, e sua divisão de vagas paritária entre os Estados e o Distrito Federal, corrige-se essa disfuncionalidade institucional, reequilibra-se o arranjo de forças políticas e preserva-se a isonomia federativa, constitucionalmente exigida nos termos do art. 19, III c/c art. 46, caput, e §11.
Com efeito, o constituinte positivou uma regra de isonomia federativa, de maneira a proscrever que União, Estados, Distrito Federal e Municípios erigissem distinções entre brasileiros ou preferências entre si. À evidência, essa diretriz não se exaure apenas na vedação de se editarem atos normativos e administrativos que instituam privilégios aos brasileiros por critérios de origem, raça, sexo, cor, idade, orientação sexual etc., mas também alberga decisões judiciais, notadamente em virtude de seus efeitos normativos remansosamente reconhecidos na esfera jurídica dos jurisdicionados (cf-se a decisão do Supremo Tribunal Federal no leading case dos Prefeitos Itinerantes RE n° 637.485, Rei.
Min. Gilmar Mendes, Dje 21.05.2013). De igual modo, proíbe-se que sejam instituídos desenhos institucionais que favoreçam certas entidades federadas ou regiões em detrimentos de outras.
Em termos práticos, não se revela constitucionalmente adequada a adoção de exegeses, por quaisquer órgãos judiciais, que amesquinhe esse estado de coisas estatuído pelo art.
19, III, da Constituição. Em suma, a interpretação judicial deve potencializar a preservação da isonomia federativa, e não o oposto.
Aplicando essas premissas ao caso vertente, eis a conclusão inescapável: a eventual perda da representatividade no Senado Federal, por qualquer circunstância que se vislumbre (e.g., renúncia, morte, reconhecimento de inelegibilidade, perda do mandato, cassação do diploma etc.), acarreta o desequilíbrio dessa equação federativa institucional e gera uma reprovável, indesejada e inconstitucional assimetria fática entre os próprios Estados-membros, dada a sub-reprsentação
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política resultante dessa vacância. E aludidos resultados concretos não realizam, em qualquer exegese constitucionalmente adequada, a ratío essendi do Senado Federal.
A propósito, não se deve olvidar que é elemento nuclear de um Estado Federal a participação das ordens jurídicas parciais (i.e., dos entes políticos) na formação da vontade política do ente central (i.e., da União). E isso ocorre pela via do Senado Federal.
A prevalecer a tese de que, in casu, o Estado do Mato Grosso possa ter, ainda que temporariamente, apenas dois de seus três senadores, haverá a descaracterização do federalismo brasileiro enquanto forma de estado. E não é difícil demonstrar o desacerto dessa compreensão.
Basta imaginarmos um cenário em que haja a cassação pela Justiça Eleitoral, em coincidência de períodos, de senadores de dois ou mais Estados. É constitucionalmente legítima, em uma situação hipotética como essa, a exegese que impusesse a vacância dos referidos mandatos de Senador, em vez de convocar o candidato de maior votação imediatamente posterior no pleito daqueles entes federados? A resposta é negativa.
A consequência de uma interpretação como essas seria esvaziar a participação dessas ordens jurídicas parciais na formação da vontade política nacional, o que comprometeria a própria higidez do pacto federativo.
Daí, é de se indagar: seriam legítimos acordos relevantes em nosso país, em um contexto em que alguns entes federativos não gozam da integralidade de suas bancadas na Câmara Alta de nosso Congresso Nacional? Uma repactuação do nosso federalismo fiscal ou a redistribuição de royalties de petróleo ou de compensações financeiras poderiam ser reputadas como válidas? Para dizer o mínimo, as decisões políticas nesse cenário estariam sob suspeição, o que poderia comprometer a segurança jurídica dessas deliberações e revelar-se-ia assaz perniciosas para a manutenção das instituições democráticas.
Neste pormenor, tampouco é capaz de infirmar a tese que ora se encampa, segundo a qual se deve convocar temporariamente o candidato remanescente no pleito ao Senad , a
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10MISSÃO: Representar judicialmente o Estado de Mato Grosso e exercer a consultoria e assessoramento jurídico de seus órgãos e entidades com base nos princípios constitucionais."
circunstância de subsistir a representação parcial daquela entidade federativa (com um ou dois senadores).
Um exemplo desse desequilíbrio está nas emendas, que conferem aos parlamentares o poder de alocar de forma mais eficiente os recursos do orçamento. Os Senadores da República conhecem muito melhor a realidade de seus Estados, regiões e localidades, do que o próprio Governo Federal, que não consegue atender com excelência as múltiplas demandas de cada um dos muitos recantos do pais. Por isso, os projetos vindos de emendas parlamentares seriam mais bem direcionados, atendendo de forma eficiente aos principais anseios de cada Estado e suas inúmeras localidades.
Outro fato importante em relação às emendas parlamentares, foi a criação da Emenda Constitucional 86, aprovada em março de 2015, conhecida como PEC do orçamento impositivo, que estabeleceu um valor relevante vindo de emendas parlamentares que devem, obrigatoriamente, ser executadas no ano seguinte.
Portanto, tem-se que a disparidade entre o número de Senadores por Estado acarretará a perda de vultosos recursos financeiros que poderiam ser destinados à saúde, à infraestrutura, à moradia, ao transporte, combate à violência, etc.
S. LESÃO AOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS
Segundo a própria Constituição Federal, um Senador pode perder seu mando eletivo, entre outros, no caso de decretação pela Justiça Eleitoral, acaso praticados ilícitos no pleito eleitoral, a teor do art. 55, V, da CF. Aliás, tal possibilidade configura meio de proteção da própria qualidade da representação democrática.
Isoladamente, portanto, a decretação de perda do mandato de Senador é legítima e não viola a igualdade dos Estados na representação no Senado. Todavia, faz-se necessário, inclusive para garantia da democracia representativa, que haja o preenchimento da vaqa toda vez que o carqo ficar vacante, sob pena de desvirtuamento da democracia representativa.
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Em alguns casos específicos, a Constituição Federal resolveu a questão de antemão, como nas hipóteses de vacância da Presidência da República, com a sucessão presidencial (art. 80) e a eleição (art. 81); no caso de parlamentares, a suplência dos Senadores (art. 46, §30); a suplência dos deputados é reconhecida implicitamente e disciplinada em lei (art. 112 do Código Eleitoral).
Tal como no caso da presidência da República (art. 81), a realização de novas eleições para o provimento do cargo de Senador, havendo falhas na suplência, é um mecanismo consagrado pela Constituição Federal (art. 56, §20).
Entretanto, nada se menciona ou disciplina acerca da ocupação interina do cargo vago, embora seja claro que a vacância não tem respaldo constitucional, pois violadora do pacto federativo.
A decretação da perda de mandato pela Justiça Eleitoral, a suplência e a realização de novas eleições para o provimento do cargo de parlamentar são medidas que se harmonizam, desde que orientadas pela sua finalidade norteadora: a proteção da democracia e o zelo pela qualidade do vínculo de representação entre eleitor e eleito.
Na prática, a decretação da perda de mandato gera uma vacância representativa, que é preenchida por um suplente ou por novas eleições. O suplente, seja na Câmara, seja no Senado, é também alguém que participou com relativo êxito (próprio ou da chapa) das eleições, de modo que a sua posse é uma forma de prestigiar aquelas eleições. Todo esse encadeamento gira com harmonia no objetivo de preservar a democracia.
Na peculiar situação de um Estado estar em insuficiência de representação, ou seja, quando possui tão somente dois Senadores perante o Congresso Nacional, indubitavelmente, irá sofrer com os nefastos desequilíbrios em comparação com aqueles que estejam com o seu quadro completo, os quais terão mais oportunidades de obterem aprovação em seus projetos de lei, maior poder de decisão ante às sessões e comissões permanentes e temporárias, bem como a oportinidade
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de receberem maior volume de recursos orçamentários, de convênios, de emendas, e demais projetos que impactam positivamente os seus orçamentos.
Contudo, no caso do Senado Federal, justamente em razão da vedação à sub representação dos Estados, tem-se o problema da ocupação interina do cargo de Senador da República até que as novas eleições supram a vacância gerada pela perda do mandato.
Aliás, até pouco tempo a questão da sub representação senatorial dos Estados praticamente inexistia.
Isso porque cada Senador já era eleito com dois suplentes - numa demonstração clara de que a Constituição tomou providências até onde a sua antevisão lhe socorreu, para evitar que algum estado ficasse com menor número de representantes do que os demais - o que tornava raros os casos em que a destituição de um Senador ocorresse sem que houvesse suplência.
Ademais, o mecanismo da eleição para o suprimento de qualquer cargo majoritário, e o de Senador é um deles, em razão da vacância sem sucessão ou suplência, era restrito aos casos em que a perda de mandato fosse concomitante à anulação da eleição, conforme interpretação que se fazia do art. 224 do Código Eleitoral.
Entendia-se que só era necessária a convocação de novas eleições caso mais da metade dos votos fossem anulados. Caso contrário, a eleição era considerada válida e o candidato mais bem colocado nela, logo após o cassado, era empossado definitivamente no cargo, sem a necessidade de convocação de novas eleições.
Com a Lei 13.165/2015, o §3° do art. 224 do Código Eleitoral alterou a forma de preenchimento dos cargos eletivos ao dispor que: "A decisão da Justiça Eleitoral que importe o indeferimento do registro, a cassação do diploma ou a perda do mandato de candidato eleito em pleito majoritário acarreta a realização de novas eleições, independentemente do número de votos anulados".
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Antes da Lei 13.165/2015, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral prestigiavam a eleição já realizada, nomeando um candidato já por elas sufragado - ainda que com menos votos do que o que perdeu o mandato. Apenas após a referida Lei, passou-se a prestigiar o instrumento democrático das eleições mediante a exigência de que novas eleições fossem realizadas, sempre que não houvesse suplentes ou sucessores.
Em relação à forma de preenchimento de vagas surgidas no Senado Federal em razão da decretação da perda de mandatos pela Justiça Eleitoral, a Lei 13.165/2015 não criou instrumento para essa finalidade, mas apenas universalizou a realização de eleições.
Assim, a Lei 13.165/2015 se restringiu a disciplinar o uso das eleições para o preenchimento de vacâncias entre períodos eleitorais.
Ocorre que, por força dos preceitos fundamentais relativos à Forma Federativa de Estado, e dos mencionados dispositivos constitucionais de onde se extrai que todos os Estados tenham a mesma representação no Senado Federal, pode ocorrer circunstância flagrantemente violadora de tais preceitos.
Isso porque entre a decretação da perda de mandato de um Senador e a posse do Senador eleito nos termos do art. 224, 30, do Código Eleitoral, um Estado ficará com sua representação diminuída, em afronta ao que determina a Constituição, conforme já exaustivamente esmiuçado.
Caracteriza-se, aí, a lesão a preceito fundamental que é o cerne da arguição.
Para que essa lesão não ocorra, é preciso que alguma disposição normativa determine alguma forma de nomeação de um senador interino para compor a representação senatorial do respectivo Estado, ou do DF, até que seja empossado o senador eleito nos termos do art. 224, §30, do Código Eleitoral, o que, no entanto, não existe.
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Surge, então, a necessidade de interpretação conforme à Constituição como solução lógica e sistêmica para conter a lesão a preceito fundamental e recompor a higidez constitucional, permitindo a posse e exercício do carqo de Senador temporariamente por aquele que alcançou o maior número de votos na eleição pretérita e não logrou, naquela ocasião, a diplomação.
6. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO PARA IMPEDIR LESÃO A PRECEITO FUNDAMENTAL
Impedir a violação dos preceitos fundamentais pressupõe, no caso, uma interpretação conforme a Constituição para determinar a nomeação interina do candidato ao Senado Federal mais bem votado nas eleições em que concorreu o cassado.
Aliás, tal solução foi diversas vezes empregada pela própria Justiça Eleitoral, notadamente antes da Lei 13.165/2015, afinal o Tribunal Superior Eleitoral costumava preencher definitivamente cargos majoritários em caso de vacância simplesmente nomeando o próximo candidato mais bem posicionado nas eleições.
O TSE apreciou em ao menos três oportunidades a questão alusiva à assunção do candidato remanescente de maior votação nominal nas eleições ao Senado, quando implementada a vacância por causas eleitorais.
Primeiro, no MS n. 2.987, Rei. Mm. Nelson Jobim, quando o TSE cassou a diplomação do segundo colocado em pleito que alocava duas cadeiras ao Senado Federal, a fim de determinar a assunção, de forma definitiva, do terceiro colocado ou de seus suplentes.
Na espécie, verificou-se a cassação de uma das chapas vencedoras - do segundo colocado - em decorrência da procedência dos pedidos deduzidos em sede de ação de impugnação de mandato eletivo.
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Segundo, no REspe n. 21.264, Rei. Mm. Carlos Mário Velloso, quando foi determinada a cassação da chapa vitoriosa ao Senado pelo Estado do Amapá, composta por João Capiberibe, Janete Maria Góes Capiberibe e Cláudio Pinho Santana.
Após a conversão do recurso especial eleitoral em ordinário, o TSE deu provimento ao apelo para cassar os registros e os diplomas expedidos, impondo-lhes, ainda, sanção pecuniária, ante a prática de captação ilícita de sufrágio.
Tal como no caso anterior, não houve a determinação de novas eleições para que se procedesse à recomposição da igualdade federativa do Estado do Amapá em decorrência da vacância por causa eleitoral, mas sim, a assunção do candidato remanescente de maior votação nominal - na espécie, Gilvam Borges, terceiro colocado no pleito ao Senado.
Terceiro, no RO n. 2.098, Rei. Mm. Arnaldo Versiani, quando a Corte Superior Eleitoral procedeu a cassação integral do diploma do Senador eleito Expedido Gonçalves Ferreira Júnior e de seus dois suplentes, irineu Alberto Lazarin e Jábis Emerick Dutras.
A cassação derivou da prática de captação ilícita de sufrágio e de abuso de poder econômico. Afastou-se apenas a inelegibilidade quanto aos suplentes, mantendo-se a cassação de seus diplomas, em virtude da indivisibilidade da chapa.
Diante de vacância por causas eleitorais, também nesse último caso o Tribunal Superior Eleitoral não determinou a convocação de novas eleições, tendo chancelado o assunção no cargo do segundo colocado Acir Gurgacz - tratava-se de pleito para o preenchimento de apenas 1 (um) senador.
Disso se conclui que a diretriz jurisprudencial do Tribunal Superior Eleitoral, no caso de vacância decorrente de causas eleitorais no pleito ao Senado, é justamente convocar o segundo ou o terceiro colocado na eleição, utilizando-se como parâmetro o próprio art. 56, §§ 11 e 21, da Constituição da República, ora tidos também como fundamento jurídico. i A
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Com efeito, até a entrada em vigor da Lei 13.165/2015, jamais houve dúvida quanto ao fato de que a interpretação consentânea com a Constituição era aquela que determinava a assunção do cargo por aquele imediatamente mais votado nas eleições para o Senado da República.
Visou-se sempre impedir que, no caso de cassação de chapa de senador eleito, que a vaga ficasse desocupada, evitando a sub representação de um Estado-membro no Senado.
E é justamente a sub representação do Estado-membro durante esse lapso temporal que viola a Constituição e requer a solução de conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 45 do RI-SF, para que se entenda que, cassado o mandato de senador e não havendo suplentes, seja dada posse interina aos próximos colocados na eleição em que se verificou a cassação.
7. DISTINÇÃO ENTRE VACÂNCIA E MÁ-REPRESENTAÇÃO DERIVADA DE AUSÊNCIA E DE LICENÇA
A igualdade de representação dos Estados no Senado não se contenta com a mera presença dos representantes nas sessões. A representação igualitária é inerente à distribuição orgânica dos poderes e à forma Federativa de Estado, consagrando o direito do ente federativo de contar com o mesmo número de representantes no órgão que corporifica a Federação.
Já a presença dos representantes é uma situação de fato, que pode ocorrer por inúmeras razões e que pode gerar consequências jurídicas para a pessoa revestida da função representativa, mas sem invalidar o princípio essencial da igualdade quanto à representação.
Assim, um ou mais senadores podem faltar às sessões da Casa, sem que, com isso, se esteja diante de uma inconstitucional idade. Eles podem inclusive faltar a quase 1/3 das sessões ordinárias do Senado, sem, com isso, perder o cargo (art. 55, III, da CF).
Essas ressalvas evidenciam duas situações distintas. Uma, a possibilidade de um parlamentar se ausentar da Casa, por vontade própria ou até por licença. Outra, a vacância do cargo
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de um senador.
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A ausência e a licença não geram a vacância e, portanto, não obrigam à convocação nem do suplente nem de outro representante para exercer interinamente o cargo de senador até que outro seja eleito. Elas são apenas um ato volitivo da pessoa que exerce o múnus de senador.
Já a vacância é o vácuo, que impõe o preenchimento, uma vez que nenhum sistema constitucional pode conviver com o vácuo de poder. O vácuo de poder é a anomia constitucional.
A Constituição Federal, reconhecendo a antijuridicidade da vacância, cuidou para que, caso ela ocorresse, fosse prontamente preenchida por autoridade definitiva ou interina.
No caso dos parlamentares, a Constituição estabeleceu as eleições como forma de provimento definitivo do cargo vacante. E, no caso do Senado Federal, o preenchimento interino é necessidade decorrente da interpretação sistemática da Constituição, tendo em vista a ligação natural constitutiva entre o elemento federal que o Senado representa, as suas funções na mecânica dos poderes e o princípio da igualdade quanto à representação dos Estados no Senado Federal.
Há total distinção, portanto, do comparecimento dos parlamentares às sessões do Senado ou da Câmara. Bem por isso, a Constituição trata as duas questões de forma totalmente diferente.
As faltas às sessões foram tratadas em conjunto com as licenças:
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
(...)
II! - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:
(«.)
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II - licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença, ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.
§ 11 O suplente será convocado nos casos de vaga, de investidura em funções previstas neste artigo ou de licença superior a cento e vinte dias.
§ 21 Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-la se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato.
Disso se extrai que a vacância e a licença são situações que se excluem. Se há licença, não há vacância. Se há vacância, não há licença.
Isso se verifica ainda na disciplina normativa posta no Regimento Interno do Senado Federal, rio qual a "licença" é tratada em conjunto com "ausência" no Capítulo X do Título II. A vacância é tratada no Capítulo VIII, no qual o art. 28 a caracteriza como decorrente de falecimento, renúncia ou perda do mandato.
Não se confunde a vacância, portanto, com o mero não comparecimento às sessões, afinal, ou há licença ou vacância, razão pela qual a distinção de situações merece regramento também diferenciado.
Para fins desta ADPF, importa especialmente a hipótese em que os Senadores perdem o mandato por decretação da Justiça Eleitoral e, assim que cessar a jurisdição da Justiça Eleitoral, estar-se-á diante de uma situação de vacância que reclama solução compatível com a Constituição da República.
A prevalecer a compreensão de que o cargo deve permanecer vago até a realização das eleições suplementares, haverá flagrante violação ao princípio da igualdade quanto à representação dos Estados no Senado Federal. Daí porque é necessário o preenchimento interino do cargo de Senador quando a vacância ocorrer por decisão da Justiça Eleitoral.
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Consequentemente, não cabe nenhuma analogia com a situação de licença ou de ausência, que não pressupõem vacância, mas, ao contrário, pressupõem que o cargo está preenchido.
Na ausência ou na licença, há o oposto de vacância. Ali, a Constituição e as Leis reforçam que o cargo está preenchido, do que resulta a impossibilidade de utilização de dispositivo que estipula prazo máximo de licenciamento para negar o preenchimento do cargo e perpetuar a violação ao princípio constitucional da igualdade quanto à representação dos Estados no Senado.
Não nos parece possível, data venha, interpretar a permissão de licença de 120 dias como uma mitigação da regra da representação igualitária no Senado.
A representação igualitária no Senado exige tanto a realização de eleições quanto o preenchimento interino da vaga até que o novo eleito seja empossado. As duas soluções se complementam.
Logo, para evitar lesão ao preceito fundamental que impede a desigualdade quanto à representação dos Estados no Senado em caso de perda de mandato por ordem da Justiça Eleitoral, deve-se interpretar o art. 45 do RI-SE em combinação com as normas constitucionais que dispõem sobre a Federação e o Senado Federal, para nomear interinamente o candidato mais bem posicionado naquelas eleições. Essa interpretação prestigia a antiga jurisprudência do TSE, as eleições passadas e a sistemática do ordenamento jurídico.
Assim, a lógica dos dispositivos da Lei 13.165/2015, que instituiu as eleições como mecanismo para preencher os cargos vagos independentemente do número de votos anulados, também se veria prestigiada. É que o objetivo daquela lei foi justamente garantir a precedência das eleições sobre outras formas de preenchimento de cargos eleitorais, mesmo em caso de vacância sem anulação das eleições.
A interpretação que permitiria convocar o próximo colocado para preencher interinamente a vacância do cargo de Senador seque a lóqica de reforçar o mecanismo qleitoral,
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afinal, a legitimidade da nomeação interina seria, também, eleitoral, pois seria nomeado um candidato sufragado e votado - na prática, comumente mais bem votado que a maioria dos deputados. Assim, mesmo o candidato interino participaria desse substrato de legitimidade que, depois, será conferido ao novo senador eleito nos termos do art. 224, §31, do Código Eleitoral.
A interpretação que se pretende dar ao ordenamento jurídico para que, interinamente, seja nomeado o candidato subsequente ao cassado nas eleições, veicula uma solução que se impõe por sua própria lógica, que prestigia o elemento eleitoral. De forma direta, tal interpretação se impõe inclusive no critério relativo, quando a comparamos às outras soluções possíveis (incluídas a solução inconstitucional, qual seja, a de deixar o estado sub-representado) ela é a melhor.
A própria regra da suplência para o preenchimento de cargos de deputados vacantes obedece à lógica do prestígio das eleições anteriores. Isso porque o suplente de deputado nada mais é do que o deputado mais votado na coligação a que pertencia o deputado cassado (art. 112 do Código Eleitoral e jurisprudência do TSE). Só após o esgotamento dessa lista é que se convocam novas eleições, aliás. É evidente que nesse caso se trata de uma opção legislativa clara e expressa (art. 113 do Código Eleitoral).
Portanto, a providência ora versada, para deter e corrigir a lesão ao preceito fundamental da Forma Federativa de Estado (art. 11 e 60, §41, 1) e a igualdade da representação dos Estados no Senado (art.46, § 11), é que o art. 45 do RI-SF seja interpretado de forma a dele se extrair a determinação para que, em caso de perda de mandato de Senador da República por ordem da Justiça Eleitoral, e não havendo suplência, seja nomeado interinamente para o cargo o candidato mais bem votado nas eleições anteriores, desde que aquelas eleições sejam válidas (art. 224 do Código Eleitoral).
8. CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR
Em razão da lesão aos preceitos fundamentais da forma federativa do Estado e dos princípios de organização dos poderes e de da federação que lhes servem de amparo, é inexorável a concessão de medida liminar para determinar, de imediato, que em todos os ca is nos .uais seja 21
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decretada a perda de mandato de um Senador da República pela Justiça Eleitoral, não havendo suplente, seja convocado o candidato que obteve o maior número de votos nas eleições em que concorreu o candidato cassado, até que o Senador da República eleito nos termos do art. 224, §30, do Código Eleitoral tome posse.
A plausibilidade do pedido de liminar resulta dos fundamentos expostos ao longo desta petição inicial, demonstrativos da necessidade de inibir a violação aos preceitos constitucionais fundamentais, especialmente porque a igualdade da representação senatorial é praticamente uma cláusula pétrea.
A urgência, por sua vez, ressai da recente decisão do Tribunal Superior Eleitoral proferida no Recurso Ordinário n. 0601616-19.2018.6.11.0000, que declara a perda do mandato da Senadora Selma Arruda, Senadora pelo Estado de Mato Grosso, sem a consequente convocação de substituto para representar o estado interinamente, até que o novo eleito esteja em condições de desempenhar esse encargo representativo.
O acórdão TSE, que cassou a chapa e não determinou a convocação para assunção temporária do candidato remanescente de maior votação, acaba punindo severamente o Estado de Mato Grosso, que não participou seja, direta ou indiretamente, da prática dos ilícitos apurados.
Registre-se que o acórdão do TSE deliberou expressamente o cumprimento imediato da decisão, deflagrando, pois, a urgência deste provimento ora requerido:
Acordam os ministros do Tribunal Superior Eleitora!, por unanimidade, em deferir o pedido de ingresso do Podemos (PODE) - Nacional na condição de assistente simples da recorrente/recorrida Selma Rosane Santos Arruda e acolher a preliminar de indevida quebra de sigilo bancário apenas quanto a C!érie Fabiana Mendes e rejeitar as demais e, por maioria, em dar parcial provimento ao recurso ordinário de Clérie Fabiana Mendes somente para determinar a exclusão dos documentos referentes à violação do seu sigilo bancário, negar provimento aos recursos ordinários de Selma Rosane Santos Arruda, de Gilberto Eglair Possamai, do Partido Social Liberal (PSL) e de Carlos Henrique Baqueta Fávaro e outros e determinar a renovação do pleito e indeferir o pedido de assunção teiporári4\ da chapa 22
ESTADO DE MATO GROSSO
PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO
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terceira colocada no intervalo entre a cassação dos eleitos e a realização de pleito suplementar, e também determinar a execução imediata do acórdão a partir de sua publicação, com a expedição de ofício ao Senhor Presidente do Senado Federal para que efetue o afastamento dos mandatários cassados, com a comunicação da decisão ao Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso para que adote as providências cabíveis quanto à renovação do pleito, nos termos do voto do relator.
Como o acórdão foi publicado em 19.12.2019, a decisão está produzindo efeitos plenamente e a representação do Estado de Mato Grosso está inferior aos mandamentos constitucionais.
Mais que isso, o início da próxima sessão legislativa deve se marcado por votações de relevantes questões de viés federativo, como a PEC do Pacto Federativo e a Reforma Tributária - fatos notórios, inclusive. Desse modo, os prejuízos advindos de eventual sub representação de um Estado no Senado Federal são incalculáveis e, possivelmente, irreparáveis.
Destarte, até que o Supremo Tribunal Federal decida definitivamente sobre o mérito desta ADPF, é preciso que todos os cargos de Senador, cuja vacância tenha ocorrido por decisão da Justiça Eleitoral que declara a perda de mandato da chapa, sejam preenchidos interinamente pelo candidato mais bem votado nas eleições, em seguida ao cassado ou ao segundo eleito, conforme o caso.
Ressalte-se, por fim, que a concessão da liminar postulada tem cunho totalmente reversível, não implicando nenhum prejuízo à ordem pública, ao pleno funcionamento do Senado, ou à democracia, mas justamente ao revés, prestigiam tais valores jurídicos.
9. CONCLUSÃO. PEDIDOS
Ante o exposto, requer-se:
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De Cuiabá/MT para Brasília/DF, 07 de janeiro de 2020.
III 3) tk ,
1 ' '
NCISCO 'E ASSIS DA SILVA OPES Procurador-Geral do Estado
MISSÃO: Representar judicialmente o Estado de Mato Grosso e exercer a consultoria e assessora mento jurídico de seus órgãos e entidades com base nos princípios constitucionais.
1) O recebimento da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental ou, alternativamente, seu conhecimento como ação direta de inconstitucionalidade, com
base no princípio da fungibilidade;
ii) Em sede liminar, seja conferida interpretação conforme a Constituição ao art.
45 do RI-SF, a fim de determinar que todos os cargos de Senador, cuja vacância tenha ocorrido por decisão da Justiça Eleitoral que declara a perda de mandato da chapa, sejam preenchidos interinamente pelo candidato mais bem votado nas eleições, em seguida ao cassado ou ao segundo eleito, nos termos do art. 50, §10, da Lei 9.882/99;
iii) Em seguida, sejam intimados, para manifestação, o Senado Federal, a Advocacia- Geral da União e a Procuradoria-Geral da República, nos termos do art. 51, §20, da Lei 9.882/99;
iv) No mérito, sejam deferidos os pleitos ora versados, a fim de interpretar o art.
45 do RI-SF de forma a determinar que, em todos os casos em que seja decretada a perda de mandato de Senador da República, não havendo suplentes, e desde que as eleições em questão permaneçam válidas, seja nomeado interinamente o candidato mais bem colocado nas eleições para exercer o cargo até que o novo senador, eleito nos termos do art. 224, 430, do Código Eleitoral, seja empossado.
Pede deferimento.
CARLOS ANTONIO PERLIN ANDRÉ XAVIER FERREIRA PINTO Subprocurador-Geral de Ações Estratégicas Procurador do Estado
24 CARLOS ANTONIO
PERLIN:00395618 100
Assinado de forma digital por CARLOS ANTONIO PERLIN:00395618100 Dados: 2020.01.07 16:06:39 -04'00'
