Os Recursos Naturais na América Latina e no Caribe: Indo Além das Altas e Baixas?

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Os Recursos Naturais na América

Latina e no Caribe:

Indo Além das Altas e Baixas?

FIESP, São Paulo

13 de setembro de 2010

Escritório do Economista Chefe América Latina e Caribe

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Recursos Naturais: Bênção ou Maldição?

 Riqueza em recursos naturais –

minerais ou agrícolas – poderiam ser vistos como uma bênção.

 Não obstante, a visão da abundância em recursos naturais como uma “maldição” tem uma longa história, desde os

economistas clássicos, até outros bem mais recentes.

 A história da América Latina, desde Potosi até a década perdida dos anos oitenta, está repleta de “ciclos de commodities” que acabaram mal.

 Mas a “maldição dos recursos naturais” é

risco, não destino. Políticas adequadas

podem convertê-la em “benção”.

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Importância dos recursos naturais para as

economias latino-americanas:

Seis fatos estilizados…

(4)

A região e a maioria dos países Latino-Americanos são exportadores

líquidos de commodities

4 93 97 15 7 3 13 0 20 40 60 80 100

Share in LAC Population 2008 (%)

Share in LAC GDP 2008 (%)

Number of countries Net Commodity Exporters Countries Net Commodity Importers Countries

-40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140% Honduras Dom. Rep. Dominica Nicaragua Costa Rica GuatemalaPanama Brazil Uruguay Mexico Argentina Peru Colombia Trin. and Tob. ParaguayChile Ecuador Bolivia

Cumulative Change in Terms of Trade

2008q4 - 2009q4 2001q4 - 2008q2

Por volta de 93% da população da ALC, e 97% de sua atividade econômica, estão

em países que são exportadores líquidos de commodities…

Mas existe muita heterogeneidade, e muitas economias pequenas são importadoras. Por isso, os choques têm um impacto assimétrico entre países da

região

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5

Comparada aos exportadores mais ricos de commodities, a

abundância

na América Latina é relativamente modesta.

Fonte: World Bank Natural Capital Database (World Bank, 2006) e British Petroleum Statistical Yearbook 2009.

Crop land Pasture land Subsoil assets Timber resources Hydrocarbon reserves (barrels p.c) Natural Capital 0.8 1.1 0.7 1.4 1 0.9 4.1 1.6 3.3 6.3 5.5 LAC Developed 1.2

(6)

6

Mas a

dependência

de recursos naturais é grande, devido à baixa

diversidade no produto e na receita fiscal.

Fonte: World Bank World Development Indicators, UN COMTRADE, autoridades locais, IMF e cálculos do Banco Mundial.

Comm Exports share Total Exports (%) Primary sector as share of GDP (%) HHI Index -Comm Exports Comm Revenues share on Total Fiscal Revenues (%) Comm Revenues share of GDP (%) Comm Exports share in GDP (%) 16.5 66.8 16.3 0.15 23.8 6.2 15.6 61.6 4.7 9.4 0.08 LAC Developed 4.7

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O último boom dos preços de commodities foi amplo e duradouro



Teve o maior número de

commodities afetadas…



… e o maior número de países beneficiados.



Para a América Latina, foi o

boom mais duradouro desde

que estatísticas começaram a ser produzidas.

7

Fonte: cálculos do Banco Mundial baseados em dados de preços de exportações de commodities de Cunha, Prada eSinnott (2009a, 2009b). Nota: o gráfico representa a proporção das 7 maiores economias de LAC. Top 16 commodities que sofreram um boom em seus preços para cada período de tempo. Altos e baixos nos preços dos commodities foram definidos seguindo o método de definição de ciclos de Bry-Brochan. O gráfico também mostra os intervalos de altos e baixos para o índice geral de commodities.

LAC-7 Economies: Share of Commodities Experiencing a Boom

0 20 40 60 80 100 Jan -62 M ay -64 S ep -66 Jan -69 M ay -71 S ep -73 Jan -76 M ay -78 S ep -80 Jan -83 M ay -85 S ep -87 Jan -90 M ay -92 S ep -94 Jan -97 M ay -99 S ep -01 Jan -04 M ay -06 S ep -08 sha re L A C c om m odi ti es i n boom %

LAC-7 commodity index in boom LAC-7 commodity index in bust

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A estrutura das exportações das economias dos LAC-7 parece

estar voltando a se concentrar em commodities, mas o mesmo

não necessariamente acontece com o PIB.

8

Fonte: cálculos do Banco Mundial baseados no UN COMTRADE e nos dados do World Bank World Development Indicators.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Commodity export share Non-commodity export share

LAC-7 Economies: Primary Sector (in percent of GDP) LAC-7 Economies: Commodity and non-commodity

share of exports (current values, in percent)

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 in constant prices in current prices

(9)

No futuro, será que a América Latina se transformará em “celeiro e

mina” da China? Isso representa uma ameaça ou uma oportunidade?

9 -0.6 -0.4 -0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008

Output Co-Movement Between LAC and China

20 years rolling correlation of the Real GDP Growth

Argentina Brazil Chile

Colombia Mexico Panama

Peru

Fonte: cálculos do Banco Mundial baseados em dodos de autoridades locais. Nota: cores sólidas representam correlação significante em um intervalo de confiança de 10%.

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A importância cada vez maior da China: o aumento dos

efeitos diretos e indiretos

10

Fonte: Cáculos do Banco Mundial usando dados do UN COMTRADE-WITS.

Nota: o gráfico apresenta a porcentagem dos três maiores parceiros comerciais durante os anos 60, 90 e 2000..

47.0 10.0 6.8 43.9 8.3 _6.6 36.9 9.8 4.8 0 10 20 30 40 50

USA UK Canada USA Japan Germany USA China Japan

1962 China 0.2% 1990 China 0.8% 2008 China 9.8

Top 3 commodity export destinations for LAC (% of total commodity exports)

A China substituiu, em importância, mercados tradicionais de exportação de commodities Latino Americanos.

Efeitos indiretos: a China foi um fator importante para o aumento substancial da demanda mundial por – e do preço das - commodities.

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A hipótese da “maldição dos recursos naturais”:

Mecanismos e evidência

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A hipótese da maldição não pode ser ignorada… pensadores e

intelectuais importantes acreditaram nela!

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“Daqui a dez, daqui a vinte anos, você verá: o petróleo traz a ruina… Petróleo é o

excremento do demônio. (início dos anos 70) – Juan

Pablo Pérez, Ministro de Emergia Venezuelano e

fundador da OPEP “Nem hoje, nem em épocas passadas,

as nações que tinham o melhor clima e o melhor solo foram as mais

ricas ou mais fortes; ao contrário, foram as mais pobres” (1848) – John

Stuart Mill

“Petróleo é uma maldição. Gás natural,

cobre e diamantes também fazem mal para a saúde de um país” (2009) – Moisés Naím, Editor chefe da

Foreign Policy “Projetos de mineração… dentre

todos aqueles que o legislador poderia escolher, querendo aumentar o capital de sua nação,

são aqueles aos quais daria

menor incentivo” (1776) –Adam

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13

Source: Estimativas do Banco Mundial baseadas em dados do Banco Mundial para o PIB per capita de 2008 (em US$ constantes de 2000) e para a abundância de recursos naturais em 2000. Nota: a abundância de recursos naturais é medida pelo total de capital natural per capita.

ARG BOL BRA CHL COL CRI DOM ECU GTM GUY HND HTI JAM MEX NIC PER PRY SLV TTO URY VEN 6 7 8 9 10 11 12 5 6 7 8 9 10 11 Lo g to ta l n at ur al c ap it al p er c ap it a

Log GDP per capita, 2008

Mas a correlação entre o capital natural e a renda per

capita é positiva… Será que a maldição existe mesmo?

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Os mecanismos econômicos da “maldição” dos recursos

naturais

Quatro preocupações válidas…



Baixa “conectividade” do setor primário: “a síndrome dos enclaves”.



“Doença Holandesa”: valorização da moeda inibe a produção de outros

bens transáveis.



Armadilha institutional/política: rendas econômicas e sua captura.



Sustentabilidade social e ambiental

A volatilidade dos preços destes recursos exacerba os riscos associados às

quatro preocupações.

E uma aparentemente espúria…



Os testes econométricos mais recentes encontram pouca evidência para a

hipótese de deterioração permanente dos termos de troca (hipótese de

Prebisch-Singer) .

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Síndrome dos Enclaves e Doença Holandesa:

a especialização em commodities

inibe

o crescimento?



Algumas evidências apontam para o sim:

 Enclave da produção em muitos países no passado, com baixo progresso

tecnológico e pouca geração de empregos

 Alguns setores podem não ter potencial para externalidades positivas de

tecnologia, engenharia, e criatividade (Hausman, Rodrik).



Mas…

 Evidência econométrica mais sofisticada contradiz resultados iniciais de um

efeito-maldição (endogeneidade da variável dependência)

 Muitos países de alta renda se desenvolveram explorando seus recursos

naturais.

 Alguns setores de commodities têm alto crescimento da produtividade com

inovação.



Em resumo:

O risco da maldição – armadilhas de baixo crescimento –

existe. Mas ela pode ser evitada com políticas adequadas.

(16)

O estudo de caso dos metais ilustra o potencial do setor de

commodities

16

LAC metal market share along the value chain (in percent)

0 2 4 6 8 10 12

Worked Share Worked Quality Unwrought Share Unwrought Quality Ore Share Ore Quality

 Muito potencial para “upgrading”: alto grau de comércio

intra-indústria implica em diferenciação de produtos.

 Porcentagem da ALC no comércio mundial aumentou ao longo do tempo, devido tanto à melhoria da qualidade intra-produto como da melhoria inter-produto.

_{A produção de metais com alto}

valor agregado – produtos de metal trabalhado – aumentou oito vezes na América Latina desde

(17)

Armadilha institucional ou de economia política?



A existência de grandes

rendas

econômicas, passíveis de captura,

reorienta esforços e recursos

produtivos para o “rent-seeking”.

 Baixo controle social pode levar a um gasto público ineficiente.

• Exemplo importante na América Latina: subsídios de energia = 2% do PIB



Possível armadilha institucional:

enclaves

têm baixa demanda por

instituições melhores



Mas a experiência mostra que as

mudanças institucionais são

possíveis

17 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Suriname Venezuela Ecuador Bolivia Argentina Guyana Colombia Nicaragua Paraguay Trinidad & Tobago Mexico Guatemala Costa Rica

Energy subsidies as a share of GDP, 2005

(in percent)

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Duas dimensões institucionais nas quais a América Latina parece sofrer

menos da maldição dos recursos naturais do que outras regiões



Não há efeito sistemático reduzindo a democracia



Mas há retrocessos recentes na qualidade da democracia, em alguns

países produtores de hidrocarbonetos.



Não há tendência para um aumento em conflitos volentos nos

estados ricos em recursos



Parecem existir menos movimentos separatistas, provavelmente

porque esses já foram resolvidos durante a longa história de

independência da maioria dos países Latino Americanos



As instituições em muitos países da América Latina estão cada

vez mais sólidas.



Mas uma maior decentralização pode gerar novos desafios.

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Sustentabilidade Social e Ambiental



Bens de propriedade comum, suscetíveis à “tragédia das

áreas comums”.



Super-exploração; sub-investimento



Falhas de coordenação



Riscos específicos de alta poluição:



Vazamentos de petróleo, etc

.

Mineradora La Oroya em Junin, no Perú, onde emissões e perdas já tiveram impactos sérios de saúdes estão agora sendo corrigidos

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A volatilidade no mercado de commodities amplifica

outros problemas

• Alta volatilidade dos

preços

• Instabilidade no produto

• Instabilidade no emprego

• Instabilidade na renda das

famílias

• Instabilidade fiscal

• Dificulta as decisões de

investimento de todos os

agentes

20

Fonte: Cálculos do Banco Mundial baseados em dados do World Bank World Development Indicators e do IMF International Financial Statistics. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Ar ge nt in a Co lo m bi a Ch ile Ec uad or M ex ico Per u Tr i. & To b. Ven ez uel a Bo liv ia

Standard deviation of annual percentage change

Natural resource revenues Non-natural resource revenues

-40 -20 0 20 40 60 80 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Annual changes in Real Price Indexes

(21)

Gerenciando a abundância em recursos naturais e

a volatilidade do preço das commodities…

P

oupança, Seguros e Boas Instituições

(22)

Poupança de longo prazo

para converter capital natural

em outras formas de capital…



A riqueeza natural é um tipo de

capital. Fazê-la render implica

investir parte de sua renda em

outras formas de capital.



Infelizmente, a poupança está

negativamente correlacioanda

com

rendas ecônomicas de

recursos naturais

 Taxa de desconto social é alta, dadas

as pressões do desenvolvimento

 Dificuldades na organização de ação

coletiva em um horizonte inter-temporal



A

maneira

de poupar importa:

lembrar da “doença holandesa”.

22 BRA PER NIC ARG COL ECU MEX TTO DOM BOL HND GTM _VEN CHL -4 0 -2 0 0 20 40 A d ju ste d ne t sa vi n g ( % of G N I) 0 20 40 60 80 100

(23)

A volatilidade de curto prazo requer estratégias adicionais



Auto-proteção

: redução da volatilidade da renda através de

diversificação.

• A diversificação do setor de bens transáveis através de poupança e investimento gradual dos retornos.

– Exige evitar a “doença holandesa”...

• Esta diversificação pode ocorrer dentro ou for a do setor de recursos naturais.

• Diversificar também as fontes de receita fiscal.

• Amortecer o impacto adverso nos mais pobres através de transferências.



Seguro financeiro: hedge contra a volatilidade dos preços.

• O mercado para hedges e seguros é incompleto, especialmente para o longo-prazo… mas existem algumas experiências de sucesso no

hedging de curto-prazo (México, Panamá).

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Auto-seguro para suavizar o gasto fiscal e ter efeito

contra-cíclico



Muitos fundos de estabilização falharam porque é muito difícil

resistir às pressões políticas de gastar indevidamente durante o

boom…

24



A experiência chilena mostra

que a poupança dos lucros

excessivos durante o “boom”,

para uso durante períodos

recessivos, tem retornos tanto

econômicos quanto políticos.

30

40 50 60 70 80 90 Fe b/ 06 Apr /0 6 Ju n/ 06 Au g/ 06 Oc t/ 06 De c/ 06 Fe b/ 07 Apr /0 7 Ju n/ 07 Au g/ 07 Oc t/ 07 De c/ 07 Fe b/ 08 Apr /0 8 Ju n/ 08 Au g/ 08 Oc t/ 08 De c/ 08 Fe b/ 09 Apr /0 9 Ju n/ 09 Au g/ 09 Oc t/ 09 De c/ 09

Chile Ecuador Bolivia Venezuela

Lehman Brothers

(25)

Cuidando dos problemas ambientais e sociais de maneira

preventiva

Reduza o impacto

ambiental:

 Não subsidie a destruição ambiental!

 Tire vantagem de soluções via

mercado (permissões de comércio, PES)

 Use avaliações ambientais

estratégicas

 Construa capacidade nos governos locais e na sociedade para ajudar a fazer cumprir os regulamentos

ambientais

25

Reduza o impacto social:



Conceda os títulos de terra com antecedência para grandes

projetos



Eduque os moradores para evitar expectativas não-realistas.



Fortaleça a capacidade local para negociações



Promova a transparência (EITI)

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Conclusões



A América Latina continua tendo uma vantagem comparativa

na exploração de recursos naturais.



O aproveitamento desta vantagem implica alguns riscos – que

podem e devem ser gerenciados – mas não necessariamente

uma “maldição”.



O gerenciamento dos riscos deve implicar:



Diversificação econômica em vários setores



Instituições sólidas para evitar captura das rendas



Poupança de longo prazo, com vistas a:

• Investir em outras formas de capital

• Evitar a valorização excessiva da moeda

• Suavizar a volatilidade vinda dos preços

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