SERVIÇOS AUTÔNOMOS DE ÁGUA E ESGOTO (SAAEs) NO
ESTADO DO AMAZONAS: UMA CRONOLOGIA (1954 - 2004)
TEMA I - ABASTECIMENTO DE ÁGUA
Autor: Rainier Pedraça de Azevedo
Engenheiro Civil graduado pela Universidade Federal do Amazonas - UFAM em 1987, Especialista em Engenharia de Saúde Pública pela Escola Nacional de Saúde Pública da FIOCRUZ em 1992 e Mestre em Ciências do Ambiente e Sustentabilidade na Amazônia pelo Centro de Ciências do Ambiente da UFAM em 2004, funcionário da FUNASA, Coordenação Regional do Amazonas.
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Palavras-chave: SAAE, Autarquia municipal de água e esgoto, Saneamento,
Estado do Amazonas
INTRODUÇÃO
Durante a 2ª Guerra Mundial, no ano de 1942, foi criado o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), como conseqüência do convênio firmado entre os governos brasileiro e norte-americano, tendo como atribuições centrais, naquele momento, sanear a Amazônia e a região do vale do Rio Doce, onde se produzia borracha e minério de ferro, matérias-primas estratégicas para o esforço de guerra americano.
Em abril de 1946, o SESP iniciou a construção dos primeiros sistemas de abastecimento de água no Estado Amazonas, começando pelas sedes dos municípios de Itacoatiara e Parintins (MIRANDA e TABOSA 1948).
Concluída as obras, o SESP assistia tecnicamente e com insumos o sistema instalado durante os três primeiros meses, também capacitava funcionários, que em seguida, passavam a ser funcionários da Prefeitura. Entretanto, de acordo com Bastos (1996), essa medida revelou-se inconveniente, já que na maioria dos casos, fatores como: injunções políticas locais; tarifas inadequadas; arrecadação irregular e seu desvio para outras finalidades; excesso de funcionários; evasão de pessoal treinado e sua substituição por pessoal não habilitado; resultaram em perda de eficiência e queda do padrão operacional do serviço.
Assim sendo, com o intuito de garantir a sustentabilidade dos sistemas implantados, em 1952, o SESP propôs a criação de um serviço autárquico municipal com flexibilidade e autonomia administrativa e financeira. Surgiu assim, a figura jurídica do Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE), onde a princípio as prefeituras conveniavam com o SESP para administrar essas autarquias.
No Amazonas, também foram criadas as autarquias municipais de água e esgoto para gerirem os sistemas construídos pelo SESP. Nesse contexto, o presente trabalho tem como objetivo descrever cronologicamente os principais fatos que marcaram os primeiros 50 anos (1954 a 2004) de existência dos SAAEs no Estado.
MATERIAIS E MÉTODOS
Para realização deste trabalho foi feita uma pesquisa documental incluindo leis, decretos, portarias, atas de reuniões, convênios, relatórios e documentos administrativos em geral, pesquisa bibliográfica em livros, revistas especializadas e dissertações, com conteúdos pertinentes ao objeto do estudo, complementadas com entrevistas abertas sem roteiros prévios com servidores de diversos SAAEs e da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) no Estado do Amazonas.
CRONOLOGIA
1954 O município de Maués foi o primeiro no Estado do Amazonas a organizar o Serviço de Água e Esgoto em forma de autarquia, criando o SAAE (Lei Municipal n.º 10, 16/11/1954). Nesse mesmo ano a Prefeitura formalizou um convênio com o SESP para administrar a recém criada autarquia.
• A cidade de Maués, também foi uma das primeiras a contar com um sistema de abastecimento de água do interior do Estado, concluído em 1935 e ampliado em 1952 pelo SESP.
1960 Transformação do SESP em Fundação Serviços de Saúde Pública - FSESP (Lei Federal n.º 3.750, 11/04/1960). O acordo que instituiu o auxílio dos Estados Unidos ao SESP chegou ao fim, passando a ser atribuição do Ministério da Saúde a geração de recursos para essa Fundação.
• A FSESP enfrentou uma grave crise financeira, pois a União não tinha mais a obrigação às contrapartidas previstas nesse acordo. Vários convênios na área de saúde foram extintos, com isso, houve a expansão das ações de saneamento, calcadas no modelo de gestão representado pelos SAAEs (REZENDE e HELLER, 2002 apud MENDES, 1987).
1961 Criação do SAAE de Humaitá (Lei Municipal n.º 35, 14/12/1961). Posteriormente foi reestruturado pela Lei Municipal n.º 03, de 18/04/1966 e regulamentado por meio do Decreto Lei nº. 01, de 09/03/1972.
1963 Criação do SAAE de Eirunepé (Lei Municipal n.º 16, 29/05/1963).
1965 A FSESP sugeriu que para criar um SAAE, o município deveria fazer constar no regimento interno da autarquia e prever no orçamento municipal uma contribuição para investimentos no sistema.
• O SAAE de Maués foi reestruturado e incluiu no seu regimento interno a participação da Prefeitura na receita da autarquia, com a contribuição mínima 5% da receita do Imposto de Renda consignado ao município que depois passou para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM).
1966 Criação do SAAE de Parintins (Lei Municipal n.º 4, 18/06/1966).
A FSESP passou a cobrar uma taxa de administração variando de 6 a 10% sobre a receita bruta dos SAAEs conveniados. Parte dessa taxa voltava para ser reinvestida no sistema, no entanto, com o passar do tempo e a corrosão das tarifas essa taxa deixou de ser cobrada na maioria dos SAAEs.
O Governo brasileiro contraiu empréstimo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para realização do Programa de Abastecimento de Água para Pequenas Comunidades - entre 5 e 40 mil habitantes (GRYNFOGIEL e ANDRADE, 1972).
• Os sistemas das cidades de Itacoatiara e Parintins receberam investimentos com recursos desse empréstimo, cujo prazo de resgate foi fixado em 20 anos e carência de quatro anos. O contrato do empréstimo foi assinado em 22/07/1966 e as obras terminariam em 31/12/1971;
• Por imposição contratual com o BID, a administração dos serviços de água ficaria a cargo da FSESP até a liquidação total do débito;
• Entre os critérios para seleção das cidades integrantes do Programa, incluía-se, o estudo de viabilidade de tarifa que pudesse fazer frente aos custos de operação, manutenção, depreciação e de expansão normal, bem como, os custos decorrentes da operação do empréstimo.
1967 A Política Nacional de Saneamento (Lei Federal n.º 5.318, 26/09/1967), encarregou como executores do Plano Nacional de Saneamento no âmbito federal a FSESP, o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) e o Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERu).
Criação dos SAAEs de Coari (Lei Municipal n.º 01, 31/05/1967) e Benjamin Constant (Lei Municipal n.º 73, 09/08/1967).
1968 Criação de mais dois novos SAAEs: Itacoatiara (Lei Municipal n.º 01, 19/01/1968) e Urucará (Lei Municipal n.º 01, 16/02/1968).
1969 Criação da Companhia de Saneamento do Amazonas - COSAMA (Lei Estadual n.º 892, 13/11/1969), cuja principal finalidade era a execução, operação, manutenção e exploração dos sistemas de abastecimento d’água e dos esgotos sanitários da cidade de Manaus e das sedes municipais.
• O município de Manaus já havia criado os mecanismos para atuação da COSAMA, por meio da Lei Municipal n.º 1053 de 24/04/1969, prevendo a delegação para exploração dos serviços de água e esgoto.
1970 No início dessa década, o Estado contava com 44 municípios, contudo possuía apenas 11 (onze) sistemas de abastecimento de água em funcionamento nas sedes municipais (SERRUYA, 1973).
• Os serviços de água de Itacoatiara, Itapiranga, Parintins e Urucará funcionavam normalmente, já os sistemas de Benjamin Constant, Eirunepé, Humaitá, Coari, Tefé, Manacapuru e Maués funcionavam em precárias condições (ANDRADE, 1970).
1971 Inicio da implementação do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). • O PLANASA apoiou-se na concentração dos serviços de saneamento em
empresas estaduais, em detrimento da gestão municipal.
1972 A COSAMA contratou a elaboração de projetos de abastecimento de água para 34 cidades do interior do Estado, dos quais 10 foram elaborados pela FSESP e os 24 restantes contratados a empresas de consultorias especializadas (MELO, 1989).
1973 Formalização de um acordo entre os Ministérios do Interior e da Saúde, prevendo a transferência dos sistemas administrados pela FSESP as empresas estaduais de saneamento, visando facilitar a viabilidade do PLANASA (PEÇANHA, 1976 apud REGO MONTEIRO, 1974).
Início do cancelamento de convênios de administração de SAAE mantidos com a FSESP e a transferência da concessão dos serviços a COSAMA. • O primeiro município a cancelar esse convênio foi Benjamin Constant e a
entrega do sistema se deu em 24/12/1973.
• A COSAMA ainda não tinha estrutura para gerenciar os sistemas recebidos dos municípios (ex: SAAEs), assim sendo, formalizou um convênio para FSESP continuar administrando esses serviços.
• Os convênios de administração de SAAE mantidos pelo SESP com os municípios de Parintins e Itacoatiara, não foram cancelados, devido os mesmos estarem pagando empréstimos contraídos junto ao BID.
• Os municípios de Maués e Urucará haviam recebidos investimentos recentes da FSESP nos seus sistemas e não quiseram passá-los a COSAMA.
1974 Cancelamento dos convênios de administração de SAAEs com a FSESP nos municípios de Tefé (entregue em 05/12/1974); Coari (entregue em 14/12/1974); Codajás (entregue em 19/12/1974); Lábrea (entregue em 20/12/1974) e Itapiranga (entregue em 30/12/1974).
O convênio de administração entre FSESP e o município de Urucará chegou a ser extinto nesse ano, no entanto, a pressão popular evitou essa primeira tentativa de transferência da concessão para COSAMA.
1975 O Ministério da Saúde determinou a FSESP atender as solicitações das companhias estaduais para a transferência de serviços de água e esgotos ainda mantidos por essa Fundação (PEÇANHA, 1976).
• O Banco Nacional da Habitação (BNH), já vinha apressando essas companhias a assumirem os serviços nas localidades administradas pela FSESP.
Consolidação da transferência da maioria dos serviços de água para a COSAMA. Foram cancelados os convênios de administração de SAAEs com a FSESP nos municípios de Humaitá (entregue em 20/02/1975); Manacapuru (entregue em 04/04/1975) e Eirunepé (entregue em 30/04/1975).
1981 A Emenda Constitucional Estadual n.º 12, de 10/12/1981, acrescentou 27 novos municípios aos 44 existentes no Estado do Amazonas, no entanto, 18 foram efetivamente implantados.
• A redivisão municipal facilitou a criação de novos SAAEs.
1983 Criação dos SAAEs de Boa Vista do Ramos (Lei Municipal n.º 20, 18/11/1983) e de Tonantins (Lei Municipal n.º 07, 30/06/1983). Esses dois municípios foram emancipados dos municípios de Maués e Santo Antônio do Içá respectivamente.
1984 Criação dos SAAEs de Uarini (Lei Municipal n.º 07, 26/11/1984), de Amaturá (Lei Municipal n.º 13, em 05/11/1984) e de São Sebastião do Uatumã (Lei Municipal n.º 01, 05/01/1984), cujos municípios foram emancipados de Tefé, São Paulo de Olivença e Urucará respectivamente.
Implementação no SAAE de Parintins de máquina para gravar e endereçar contas de água (faturas). Esse processo facilitou a emissão dessas contas que até então eram datilografadas e levavam um mês para sua emissão. O convênio entre a FSESP e a Prefeitura de Urucará para administração do SAAE vencido em 31/05/1984 não foi renovado.
• A Lei Municipal n.º 17 de 08/05/1984, permitiu ao executivo assinar convênio passando a concessão do serviço de água e esgoto a COSAMA. Criação da Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento (ASSEMAE), com a finalidade de congregar os Serviços Públicos de Saneamento Municipais.
1988 A Constituição Federal (promulgada em 05/10/1988) em seu artigo 30, estabelece competência ao município legislar sobre assuntos de interesse local; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local (serviços de saneamento). 1989 Criação do SAAE de Presidente Figueiredo (Lei Municipal n.º 130,
09/08/1989). O sistema de abastecimento da sede municipal distribuía água gratuitamente captada de poços tubulares com pouca vazão.
• Após a criação do SAAE, a cidade passou a ser abastecida por fonte de água mineral localizada em propriedade particular.
1990 Implantação no SAAE de Parintins de um sistema informatizado para gerenciamento de contas de água e esgoto, financiado pela Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS), denominado Sistema de Faturamento e Cobrança (SFC).
• Esse sistema foi desenvolvido com base nos SAAEs do Amazonas, contou com a colaboração de técnicos do Estado e demandou cerca de dois anos de pesquisa e desenvolvimento.
• O SFC foi implantado em todos os SAAEs do Amazonas (exceto no SAAE de Tonantins) e também em diversos SAAEs nos estados de Alagoas, Ceará, Maranhão, Minas Gerais e Paraná.
(Re)criação do SAAE de Urucará (Lei Municipal n.º 22, 08/01/1990).
• Houve uma resistência por parte da COSAMA em devolver o serviço de água ao município, no entanto, como essa Companhia não custeou a implantação do sistema; realizou poucos investimentos e administrou o sistema por 6 anos, devolveu a concessão sem impor sanções.
Aprovação do Código de Defesa do Consumidor (CDC), por meio da Lei Federal n.º 8.078, de 11/09/1990.
• Os SAAEs do Estado começam a se adequar a essa nova legislação, principalmente quanto às questões conflituosas como a cobrança de fatura em atraso e corte de água.
1991 Criação da Fundação Nacional de Saúde - FUNASA (Decreto Federal n.º 100, 16/04/1991), formada pela fusão da FSESP e SUCAM.
• A FUNASA continuou mantendo convênios de administração de SAAEs. 1994 Inauguração do laboratório de controle da qualidade da água do SAAE de
Maués, por ocasião das comemorações dos 40 anos dessa autarquia.
• O SAAE de Maués juntamente com os SAAEs de Itacoatiara e Parintins eram os únicos, no interior do Estado, a possuírem laboratórios para exames da qualidade da água distribuída à população.
1995 Criação do SAAE de Barcelos (Lei Municipal n.º 330, 09/11/1995). O município de Barcelos foi o primeiro a retomar a concessão de um sistema construído integralmente pela COSAMA.
• Houve uma intensa negociação com o Governo do Estado, para que a gestão dos serviços voltasse ao município antes do fim da concessão e, sem o pagamento de indenizações por parte do município.
1996 Criação do SAAE de Barreirinha (Lei Municipal n.º 70, 20/05/1996).
• Esse sistema de abastecimento de água também era operado pela COSAMA e estava bastante deficiente na época da criação do SAAE. (Re)criação do SAAE de Tefé (Lei Municipal n.º 310, 16/08/1996). Essa Lei também revoga a concessão do serviço de água outorgada COSAMA, pela Lei Municipal n.º 534, de 03/08/1974.
• A gestão do serviço pelo SAAE só foi efetivada no ano de 2002. 1997 (Re)criação do SAAE de Manacapuru (Lei Municipal n.º 29, 6/11/1997).
1998 Participação pela primeira vez dos administradores dos SAAEs de Itacoatiara, Maués, Parintins, Presidente Figueiredo e Urucará, numa Assembléia Nacional da ASSEMAE realizada em Maceió - AL.
1999 Rompimento por parte da FUNASA de todos os convênios de administração de SAAEs (Portaria n.º 84, 04/02/1999).
• Essa decisão, causou um grande vazio no campo da cooperação técnica aos municípios, pois não foi implementado a contento outro modelo que substituísse o modelo anterior.
• No Estado, a FUNASA mantinha 12 convênios de administração de SAAEs com os seguintes municípios: Amaturá, Boa Vista do Ramos, Barcelos, Barreirinha, Itacoatiara, Maués, Parintins, Presidente Figueiredo, São Sebastião do Uatumã, Tonantins, Uarini e Urucará.
2000 O Governo do Amazonas transferiu a gestão do Sistema de Água e Esgoto Sanitário da capital Manaus, para a iniciativa privada. A partir de então, o Estado perdeu o interesse na prestação desses serviços e passou a devolver a concessão aos seus legítimos donos - os municípios.
• Para facilitar essa transferência, o Governo já havia dividido a COSAMA, separando os serviços da capital e do interior, criando a Manaus Saneamento S/A para atuar exclusivamente em Manaus, permanecendo a COSAMA com os serviços do interior;
• A COSAMA iniciou a entrega (de forma verticalizada) dos seguintes sistemas de abastecimento de água: Careiro (em 10/05/2000), Manacapuru (em 15/05/2000), Novo Airão (em 18/05/2000), Borba (em 01/06/2000) e São Gabriel da Cachoeira (em 28/08/2000). Alguns sistemas estavam em precárias condições de operação.
Publicação da primeira edição do Manual de Orientação para Criação e Organização de Autarquias Municipais de Água e Esgoto (FUNASA, 2003). • Esse manual ajudou alguns municípios do Estado do Amazonas a criar
e/ou reestruturar seus serviços de água e esgoto.
2001 Nesse ano, não foi repassado nenhum sistema da COSAMA aos municípios, pois muitas obras que estavam sendo realizadas, ainda não haviam sido concluídas e, a maioria dos prefeitos se recusou a receber os sistemas, em geral, deficientes operacionalmente e deficitários financeiramente.
Em Presidente Figueiredo, após a reestuturação administrativa, o SAAE foi transformado na Empresa Municipal de Água e Esgoto - EMAE (Lei Municipal n.º 415, 05/07/2001).
• O modelo empresarial de gestão do serviço, possivelmente vislumbrava sua futura privatização, no entanto, por falta de amparo legal nesse procedimento, o SAAE foi restabelecido.
Extinção do SAAE de Barcelos (Lei Municipal n.º 416, 18/12/2001), em seu lugar foi criado o Departamento de Água e Esgoto - DAE , subordinado à Secretaria Municipal de Obras e Urbanismo.
• Foi à primeira autarquia de água e esgoto a se departamentalizar no Estado.
Por meio de convênio com os municípios, o Governo Federal iniciou o financiamento de vários sistemas de esgotamento sanitário no Estado, onde, até então, nenhuma sede municipal do interior contava com esse serviço. • As cidades de Presidente Figueiredo, Parintins e Maués receberam
investimentos em esgoto e os SAAEs seriam os responsáveis pela operação e manutenção dos sistemas implantados.
2002 Reinicio da “devolução” dos sistemas operados pela COSAMA: Manicoré (em 22/04/2002), Pauini (em 02/05/2002), Ipixuna (em 13/05/2002), Itapiranga em 07/06/2002, Lábrea em 30/06/2002, Envira (em 03/07/2002), Nova Olinda do Norte em 08/07/2002, Tefé (em 24/07/2002), Novo Aripuanã (em 30/07/2002) e Caapiranga (em 01/08/2002).
2003 Por decisão do executivo municipal, o SAAE de Urucará repassou aos comunitários (ribeirinhos), a gestão do sistema de água da localidade rural de várzea do Paraná do Comprido (AZEVEDO, 2005a).
• Nesse modelo, o governo municipal se responsabilizava pelo pagamento do pessoal, o SAAE pela manutenção corretiva dos equipamentos e os ribeirinhos pelo fornecimento do combustível, além da gestão do sistema. A COSAMA entregou os sistemas de água dos seguintes municípios: Anamã (em 11/02/2003), Urucurituba (em 17/02/2003), Rio Preto da Eva (em 19/02/2003), Beruri (em 20/02/2003), Atalaia do Norte (em 21/02/2003), Nhamundá (em 21/02/2003), Tapauá (em 21/02/2003), Maraã (em 26/02/2003), Anori (em 28/02/2003), Canutama (em 28/02/2003), Iranduba (em 31/03/2003), Santo Antônio do Iça (em 31/03/2003), Humaitá (em 31/03/2003), Boca do Acre (em 30/04/2003) e Jutaí (em 31/07/2003).
Criação do SAAE de Rio Preto da Eva (Lei Municipal n.º 235, 11/11/2003). • Esse município criou e organizou o SAAE praticamente sem nenhuma
assessoria técnica, usando apenas o material disponível na internet (AZEVEDO, 2005b).
2004 Levantamentos apontavam uma grave situação nos serviços de saneamento básico nos municípios do interior do Estado, pois além dos sistemas não serem auto-suficientes, a prestação dos serviços, em geral, era bastante precária (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004).
• O novo modelo (implantado pelos sistemas devolvidos pela COSAMA) era muito ruim, estando vários sistemas em situação caótica, sem um mínimo de organização e adequação técnica;
• Os SAAEs mais antigos revelaram-se como os de maior sustentabilidade financeira (herança da gestão de um órgão externo e federal - antiga FSESP, atual FUNASA), embora com distintos graus de capacitação, tecnologia e qualidade dos serviços;
• Os municípios de Apuí e Guajará muito embora tivessem abastecimento de água em suas sedes municipais, não possuíam nenhuma estrutura formal de administração dos seus serviços de água.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Passados mais de 50 anos da criação do primeiro SAAE no Estado do Amazonas, a situação técnica e financeira dessas autarquias não são nada animadoras e pouca coisa tem sido feita no campo da gestão pública para reverter essa situação.
Dos sistemas cujas concessões foram devolvidas pela COSAMA aos municípios, apenas dois se transformaram em SAAE, os demais viraram departamentos municipais e muitos não constituíram uma personalidade jurídica para administrar os serviços de água e estão funcionando sem nenhum amparo legal.
É preciso que se invista na melhoria e ampliação dos sistemas e na organização e gestão dos serviços para que tenham sustentabilidade, qualidade e credibilidade. E, para que esses 50 anos de trabalho e dedicação de muitos profissionais que atuaram nos SAAEs do Amazonas não tenham sido em vão.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS CONSULTADAS
AZEVEDO, Rainier Pedraça de. Gestão dos serviços de água por comunidades rurais: um caso na várzea amazônica. In: IV Congresso brasileiro de regulação da Associação Brasileira de Agências de Regulação - ABAR. 2005a, Manaus - AM. AZEVEDO, Rainier Pedraça de. Criação de Autarquia Municipal de Água e esgoto: ao alcance da internet. In: 35ª Assembléia Nacional da Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento - ASSEMAE. 2005b, Belo Horizonte - MG.
BASTOS, Nilo Chaves de Brito. SESP/FSESP - 1942 - evolução histórica - 1991. 2. ed. Brasília: FNS, 1996. 542p.
FUNASA. FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. Manual de orientação para criação e organização de autarquias municipais de água e esgoto. 2. ed. Brasília: FUNASA, 2003. 136p. Disponível em: http://www.funasa.gov.br.
GRYNFOGIEL, David J.; ANDRADE, Joany Resende. Um programa de abastecimento de água para pequenas comunidades parcialmente financiado pelo BID - A experiência brasileira. In: XII Congresso Interamericano de Engenharia Sanitária, 1972, Assunção-Paraguai.
MINISTÉRIO DAS CIDADES, Avaliação Técnico Operacional dos Serviços de Saneamento Ambiental nos Municípios do Interior do Estado do Amazonas, 2004, Volume I.
MIRANDA, G.; TABOSA, W. Alguns aspectos dos Serviços de Saneamento na Amazônia. Revista do Serviço Especial de Saúde Pública, Rio de Janeiro, Tomo II, n. 2, p. 689-698, dez. 1948.
PEÇANHA, ANGELA MARIA DE MENEZES. Fundação de Serviços de Saúde Pública - FSESP: Um estudo de desenvolvimento institucional. Dissertação de Mestrado apresentado a Fundação Getúlio Vargas, Escola Brasileira de Administração Pública. Rio de Janeiro, 1976, 62p.
REZENDE, Sonaly Cristina; HELLER Léo. O saneamento no Brasil: políticas e interfaces. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002. 310p.
SERRUYA, Jacob David. A ação da SUDAM no saneamento da Amazônia. Belém: SUDAM, 1973. 13p.
